EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 31.3.2016

COM(2016) 168 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Hodnocení směrnice 2000/59/ES o přístavních zařízeních pro příjem lodního odpadu a zbytků lodního nákladu v rámci programu REFIT

Struktura:

1. Úvod

1 Směrnice 2000/59/ES a její úloha v boji proti znečištění z lodí

1.2 Hodnocení a kontrola

2. Hlavní zjištění vyplývající z hodnocení

2.1 Byla směrnice náležitá z hlediska sledovaných cílů?

2.2 Byla směrnice efektivní při dosahování svých cílů?

2.3 Dosáhla směrnice svých cílů účinným způsobem?

2.4 Vytváří směrnice přidanou hodnotu EU?

2.5 Je směrnice soudržná s jinými příslušnými právními předpisy EU?

3. Názory Komise

3.1 Dostupnost odpovídajících přístavních zařízení pro příjem odpadu

3.2 Předání odpadu do přístavních zařízení pro příjem

3.2.1 Monitorování a prosazování

3.2.2 Využívání pobídek

3.3 Administrativní zátěž

3.3.1 Nesoudržné definice a formuláře

3.3.2 Různé postupy pro udělení výjimek

3.4 Kvalita studie

4. Další kroky

4.1 Krátkodobá/střednědobá opatření

4.1.1 Revize přílohy II směrnice

4.1.2 Vývoj pokynů k výkladu

4.1.3 Vývoj společného informačního a kontrolního systému

4.2 Legislativní revize směrnice
1. Úvod

1.1 Směrnice 2000/59/ES a její úloha v boji proti znečištění z lodí

Provozní vypouštění odpadu z lodí představuje vážnou hrozbu pro mořské prostředí. Aby EU tento trend zvrátila, přijala směrnici 2000/59/ES 1 o přístavních zařízeních pro příjem lodního odpadu a zbytků lodního nákladu („směrnice o přístavních zařízeních“). Směrnice o přístavních zařízeních má „omezit vypouštění lodního odpadu a zbytků lodního nákladu do moře, zejména pak nedovolené vypouštění odpadu z lodí používajících přístavy v EU, zlepšením dostupnosti a využívání přístavních zařízení pro příjem“ (článek 1).

Směrnice o přístavních zařízeních má zásadní význam pro dosažení cíle, jenž spočívá v námořní dopravě s nulovým odpadem, definovaném ve sdělení Komise o politice EU v oblasti námořní dopravy do roku 2018 2 . Rovněž přispívá k řádnému provádění hierarchie způsobů pro nakládání s odpady v rámci EU, a to tím, že uplatňuje zásady právních předpisů EU o odpadech v kontextu přijímání lodního odpadu a nakládání s ním, jakož i ke snížení objemu odpadků v moři pocházejících ze zdrojů na moři. Jako taková podporuje směrnice o přístavních zařízeních cíle definované v balíčku pro oběhové hospodářství 3 a v sedmém akčním programu pro životní prostředí 4 .

Směrnice o přístavních zařízeních vychází z požadavků, které jsou obsaženy v Mezinárodní úmluvě o zabránění znečištění z lodí (úmluva MARPOL). Úmluva MARPOL vyžaduje, aby smluvní strany 5 zajistily přístavní zařízení pro příjem lodního odpadu, který není povoleno vypouštět do moře. Tato zařízení musejí být odpovídající, aby vyhovovala potřebám lodí, které přístav využívají, a nezpůsobovala zbytečná prodlení.

Kromě závazků, které vyplývají z úmluvy MARPOL ve vztahu k přístavním zařízením pro příjem odpadu, směrnice o přístavních zařízeních stanoví řadu dodatečných požadavků pro uživatele a provozovatele přístavů, zejména pokud jde o:

tvorbu plánů při příjem a zpracování odpadu v přístavech,

předběžné oznamování odpadu loděmi před vplutím do přístavu,

povinné předání lodního odpadu,

platbu poplatků loděmi za přijetí jejich lodního odpadu,

výjimky pro lodě zajišťující pravidelnou dopravu s častými a pravidelnými zastávkami v přístavech,

prohlídky, které mají ověřit, že lodě splňují požadavky na předání odpadu,

vývoj informačního a kontrolního systému.

Tyto klíčové prvky se snaží zaručit, že přístavy v EU zajistí přiměřená přístavní zařízení pro příjem odpadu, která jsou určena v plánech pro příjem a zpracování odpadu, a že všechny lodě předají svůj lodní odpad a zbytky lodního nákladu do přístavních zařízení pro příjem odpadu, a to prostřednictvím systému pro povinné předání lodního odpadu a vhodného systému úhrady nákladů. Hlášení informací o (zamýšleném) předání odpadu z lodi do přístavů je klíčovým prvkem účinného plánování příjmu odpadu a sledování povinného předání odpadu. Směrnice o přístavních zařízeních vyžaduje, aby byl pro tento účel používán formulář oznámení, v němž bude určen lodní odpad a zbytky lodního nákladu, které mají být předány a/nebo zůstávají na palubě, je-li pro to dostatek skladovacího prostoru. Aby byl dále zajištěn hladký provoz námořní dopravy a aby se zabránilo zbytečnému zatěžování lodí, které provozují pravidelnou dopravu s pravidelnými zastávkami v přístavech, mohou být tyto lodě za stanovených podmínek osvobozeny od některých povinností vyplývajících ze směrnice. Směrnice o přístavních zařízeních rovněž vymezuje systém kontrol a prosazování, který je do značné míry založen na prohlídkách. Zřízení informačního a kontrolního systému by mělo v první řadě přispět k identifikaci lodí, které nepředaly svůj lodní odpad a zbytky nákladu.

1.2 Hodnocení a kontrola

Komise posoudila provádění a účinnost směrnice o přístavních zařízeních v průběhu času. V první fázi byly zprávy o provádění obdrženy od všech členských států 6 . Následně byla uspořádána řada workshopů a diskusí se zúčastněnými stranami a Evropská agentura pro námořní bezpečnost (EMSA) 7 připravila zprávu o horizontálním posouzení v návaznosti na cyklus návštěv v členských státech, jejichž cílem bylo ověřit provádění směrnice 8 .

V roce 2014 se Komise rozhodla, že provede hodnocení směrnice o přístavních zařízeních v rámci programu REFIT a za tímto účelem zahájila přípravu hodnotící studie, která byla dokončena v květnu 2015 9 . Hodnocení v rámci programu REFIT mělo posoudit provádění a účinnost směrnice o přístavních zařízeních. Hodnocení se zabývalo otázkami relevance, účinnosti, hospodárnosti, evropské přidané hodnoty a soudržnosti směrnice o přístavních zařízeních.

Tato zpráva předkládá hlavní zjištění studie ve vztahu k těmto otázkám, poté následují názory Komise a doporučené další kroky.

2. Hlavní zjištění vyplývající z hodnocení

Níže popsaná zjištění, která přineslo hodnocení, byla v některých případech učiněna na základě předpokladů, že dopady, jakož i přínosy a náklady lze plně přičítat směrnici o přístavních zařízeních. V jiných případech si nedostatek údajů vyžádal uplatnění srovnatelných ukazatelů pro odpad vypouštěný do moře nebo extrapolaci objemu předaného odpadu na úrovni EU, což mělo dopad na spolehlivost předložených údajů a na závěry, které jsou na tomto základě vyvozeny.

2.1 Byla směrnice náležitá z hlediska svých cílů?

10 11 12 Odvětví námořní dopravy výrazně přispívá k přítomnosti ropného odpadu, splašků a odpadků v mořském prostředí. Odhaduje se, že provozní odpad z lodí představuje až 45 % odhadovaného celkového objemu ropy, která se každoročně dostane do mořského prostředí. Splašky vznikající na palubě představují obzvláště významný druh odpadu u osobní dopravy a odhady se pohybují v rozmezí od 40 do 50 litrů splašků na cestujícího za den. Průměrně 20 % odpadků v mořském prostředí pochází z lodí a mezi jednotlivými mořskými oblastmi existují značné rozdíly. Prostřednictvím požadavku na přiměřená přístavní zařízení pro příjem odpadu, jakož i na povinné předávání odpadu do těchto zařízení se směrnice o přístavních zařízeních snaží minimalizovat riziko, že lodě budou odpad vypouštět do moře. Kombinace povinného předávání odpadu a zajištění přiměřených přístavních zařízení pro příjem odpadu na jedné straně a na druhé straně pobídky, které mají ovlivnit chování uživatelů přístavu, se z hlediska cílů směrnice v oblasti životního prostředí ukázaly jako náležité.

Povinnost zajistit přiměřená přístavní zařízení pro příjem odpadu společně se zajištěním povinného předávání odpadu do přístavních zařízení pro jeho příjem jsou důležité a nezbytné kroky pro dosažení celkových cílů směrnice, neboť v jejich důsledku je z lodí vypouštěno do moře méně odpadu a zbytků nákladu.

2.2 Byla směrnice efektivní při dosahování svých cílů?

13 V důsledku zavedení pravidelně aktualizovaných plánů pro příjem a zpracování odpadu se obecně zlepšila dostupnost přiměřených zařízení pro příjem odpadu a jejich provoz a plánování. Na základě průzkumů mezi zúčastněnými stranami a předchozích zpráv agentury EMSA byl vyvozen závěr, že kapacita přístavů v EU pro příjem různých druhů odpadu, na něž se vztahuje směrnice, a zacházení s tímto odpadem se od doby, kdy směrnice vstoupila v platnost, zlepšila. Přístavy v EU jsou dnes obecně schopny přijímat různé druhy odpadu a nakládat s nimi, výjimkou jsou ropné zbytky nákladu a některé zvláštní druhy nebezpečného odpadu. Nebyla však podrobně posouzena míra, v jaké se na základě směrnice změnila předchozí situace. Navzdory obecnému zlepšení přístavních zařízení pro příjem odpadu zůstávají některé otázky problematické co do přiměřenosti, zejména pokud jde o předávání odpadků (třídění pevného odpadu na palubě oproti žádnému oddělenému sběru na pevnině), kapacitu pro splašky a příjem odpadu, který spadá do přílohy VI úmluvy MARPOL (zbytky ze systémů čištění spalin). Kromě toho směrnice nedokázala zajistit, aby se do problematiky prostřednictvím odpovídající konzultace uvedených plánů zapojily všechny relevantní zúčastněné subjekty. Uživatelé přístavů se často nedostatečně podílejí na vývoji, provádění a revizi plánů, a tudíž nejsou plně zohledněny jejich potřeby.

Směrnice o přístavních zařízeních zvýšila objem odpadků (příloha V úmluvy MARPOL) předávaných do přístavů v EU. Z údajů je patrné, že v roce 2013 předala plavidla do přístavů více než dvojnásobek objemu odpadků předaných v roce 2004. Objem splašků (příloha IV úmluvy MARPOL) předávaný do přístavních zařízení pro příjem byl poměrně stabilní a obecně byl zhoršující se trend zjištěn pouze u ropného odpadu (příloha I úmluvy MARPOL) předávaného do přístavů, u něhož došlo v období od roku 2008 do roku 2010 k prudkému poklesu, po němž zůstává objem předaného ropného odpadu obecně na stejné úrovni. Současně výrazně poklesly odhadované objemy ropného odpadu vypouštěného do moře, a to na základě vývoje při monitorování a odhalování možných úniků ropy, přičemž došlo k poklesu z průměru 10,77 zjištěných úniků na 1 000 km2 v roce 2008 na průměr 3,89 zjištěných úniků v roce 2013. Tento vývoj byl rovněž ovlivněn technologickým vývojem lodních motorů a paliv, v jehož důsledku došlo ke snížení objemu ropného odpadu na palubách lodí. Zvýšená množství odpadků předávaná do přístavů naznačují, že směrnice měla příznivý dopad, pokud jde o cíl, který sledovala, tj. snížit objem odpadu vypouštěného do moře. Vývoj v oblasti předávání splašků je ovlivněn vnějším faktorem, který spočívá v tom, že se u výletních lodí zvyšuje kapacita pro čištění splašků na palubě.

Kolísání objemu předaného odpadu je zčásti ovlivněno systémy úhrady nákladů, které jsou zavedeny v přístavech. Tyto systémy se v jednotlivých přístavech a regionech značně liší, pokud jde o minimální nepřímý příspěvek, který má zajistit požadovanou motivaci k tomu, aby lodě nevypouštěly odpad do moře. Bylo prokázáno, že do přístavů, které uplatňují systém stoprocentních přímých poplatků, podle nějž se poplatky v plném rozsahu účtují na základě předaného objemu, je předáváno výrazně menší množství odpadu. Ropný odpad předaný v rámci těchto systémů v období, které je předmětem přezkumu (2004–2013), představuje pouze polovinu objemu předaného v rámci jiných systémů úhrady nákladů, zatímco objem odpadků předaný v rámci systémů přímých nákladů nepředstavuje ani jednu třetinu objemu odpadků předaného v rámci jiných systémů, které jsou zavedeny v přístavech EU. Velká rozmanitost systémů úhrady nákladů v různých členských státech, a zejména způsob, jímž je počítán poplatek za odstranění odpadu, snižují transparentnost pro uživatele přístavů a vedou k přesvědčení, že poplatky v přístavních zařízeních pro příjem odpadu jsou příliš vysoké.

Zároveň existují značné rozdíly mezi přístavy a regiony, pokud jde o výklad a uplatňování povinného předávání lodního odpadu, jakož i uplatňování výjimek pro lodě, které provozují pravidelnou dopravu. Zatímco v některých přístavech je požadavek na předávání odpadu plněn důsledně, v jiných přístavech příslušné orgány nevyžadují, aby byl předáván veškerý lodní odpad, jak stanoví směrnice, a často udělují výjimky pro předávání splašků, které lze na základě provozních požadavků úmluvy MARPOL vypouštět na moři. Odlišnosti v provádění režimů výjimek, zejména pokud jde o uplatňování kritérií pro udělení výjimky, ovlivnily účinnost nakládání s odpadem a mohou lodím způsobovat zbytečná zpoždění. Z údajů je rovněž patrné, že neexistuje dostatečná záruka, že budou zavedena opatření pro předání odpadu, jak to směrnice požaduje v případě výjimek, což vede k tomu, že je do přístavů předáváno méně odpadu. Údaje dokládají, že tyto odlišnosti omezují celkovou účinnost směrnice tím, že snižují objemy předávaného odpadu, nejsou však dostatečně podrobné, aby bylo možné zjistit, v jakém rozsahu k tomuto jevu dochází.

Směrnice o přístavních zařízeních byla při dosahování zamýšlených cílů účinná jen částečně.

2.3 Dosáhla směrnice svých cílů účinným způsobem?

I když jsou přínosy směrnice o přístavních zařízeních zjevné, což znamená, že veškerý odpad, který není vypuštěn do moře, lze považovat za přímý přínos pro společnost, lze tento přínos jen obtížně množstevně vyjádřit. Hodnocení srovnávalo přínosy „odpadů nevypuštěných do moře“, které byly založeny na odhadech nákladů na odstranění znečištění 14 , s ročními náklady na provádění směrnice o přístavních zařízeních 15 , které v první řadě souvisejí s požadavkem na oznámení o odpadu a tvorbou plánů pro příjem a zpracování odpadu. Srovnání ukázalo, že přínosy výrazně převyšují náklady na provádění. Rozdíl mezi přínosy a náklady, odhadovaný na 71 milionů EUR ročně, je v první řadě přičítán tomu, že bylo zabráněno vypouštění odpadu do moře, a byl by ještě výrazně větší, pokud by do odhadu byly zahrnuty přínosy plynoucí z toho, že bylo zabráněno vypouštění ropného odpadu a splašků. Je rovněž třeba poznamenat, že jde o odhady velice obecné, jak je dále popsáno ve zprávě o studii 16 .

Bylo však zjištěno, že přístavy a kontrolní orgány dostatečně nevyužívají informace, které jsou hlášeny prostřednictvím předběžného oznamování odpadu, a že si příslušné orgány členských států tyto informace systematicky nevyměňují, aby vytvořily základ pro účinné monitorování a prosazování. To vzbuzuje legitimní otázky ohledně přiměřenosti tohoto opatření. Současně je od června 2015 povinné oznamování odpadu prostřednictvím vnitrostátního jednotného portálu zřízeného směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2010/65/ES o ohlašovacích formalitách lodí připlouvajících do přístavů členských států nebo odplouvajících z nich (směrnice o ohlašovacích formalitách). Vnitrostátní jednotný portál podle očekávání zkrátí dobu, kterou lodě a přístavní orgány potřebují k předběžnému oznamování, a tím sníží administrativní zátěž. Kromě toho se očekává, že portál zlepší výměnu informací mezi příslušnými orgány. Tvorba a hodnocení plánů pro příjem a zpracování odpadu jsou považovány za problematické pro velký počet menších přístavů 17 , kterým často chybí zdroje k přípravě podrobných plánů, které by se vztahovaly na všechny aspekty požadované směrnicí. Z posouzení je patrné, že méně než polovina plánů menších přístavů obsahovala posouzení potřebnosti přístavních zařízení pro příjem odpadu a popis druhů a množství přijímaného odpadu. Tím vyvstávají důležité otázky ohledně toho, zda menší přístavy vůbec mohou splnit požadavky směrnice, a rovněž jsou tím zdůvodněny další úvahy o dopadu na postavení menších přístavů s ohledem na celkové cíle směrnice.

Ačkoli jsou náklady na provádění směrnice obecně převýšeny vzniklými přínosy, nejsou náklady vždy úměrné tomu, co lze splněním požadavků směrnice získat.

2.4 Vytváří směrnice přidanou hodnotu EU?

Začlenění mezinárodních požadavků (úmluva MARPOL) do práva EU umožňuje harmonizovat jejich provádění v členských státech a účinně kontrolovat dodržování předpisů v EU. Kromě toho směrnice vymezuje řadu dodatečných povinností, zejména povinné předávání odpadu v přístavech. Jako taková je směrnice o přístavních zařízeních koncipována tak, aby nabízela jasnou přidanou hodnotu EU nad rámec úmluvy MARPOL tím, že v reakci na požadavky úmluvy MARPOL vymezí společná ustanovení pro přístavy a jejich členské státy. Cílem těchto ustanovení není pouze zakázat nedovolené vypouštění odpadu do moře, ale také omezit celkový objem vypouštěného provozního odpadu. Toho je dosaženo prováděním a prosazováním společných ustanovení směrnice o přístavních zařízeních, jakož i pravidelnou výměnou osvědčených postupů. V praxi si však členské státy vykládají klíčové prvky směrnice o přístavních zařízeních různými způsoby, zejména pokud jde o zásadu povinného předávání odpadu, požadavky na systémy úhrady nákladů a ustanovení o prohlídkách. Vzhledem k těmto různorodým přístupům k provádění a prosazování směrnice o přístavních zařízeních v plném rozsahu nerealizuje svoji potenciální přidanou hodnotu na úrovni EU. Tento nedostatek je závažný, neboť odlišnosti v provádění vedou k různým úrovním odpadu předávaného do přístavů. V důsledku toho není cíle směrnice dosaženo ve všech členských státech ve stejné míře, a tím je oslabena přidaná hodnota směrnice ve srovnání s mezinárodními závazky.

Ačkoli směrnice o přístavních zařízeních nabízí přidanou hodnotu na úrovni EU, nebylo této hodnoty v plném rozsahu v plánované míře dosaženo.

2.5 Je směrnice soudržná s jinými příslušnými právními předpisy EU?

Směrnice o přístavních zařízeních doplňuje směrnici Evropského parlamentu a Rady 2005/35/ES o znečištění z lodí a o zavedení sankcí za protiprávní jednání, a to včetně sankcí trestních, která zakazuje nedovolené vypouštění odpadu podle příloh I a II úmluvy MARPOL z lodí a vyžaduje, aby se na zodpovědné subjekty vztahovaly odpovídající sankce. Kromě toho je směrnice o přístavních zařízeních obecně v souladu s cíli právních předpisů EU v oblasti životního prostředí, zejména směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/56/ES, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti mořské environmentální politiky (rámcová směrnice o strategii pro mořské prostředí), a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES o odpadech a o zrušení některých směrnic (rámcová směrnice o odpadech). Směrnice má zásadní význam pro dosažení pokroku u ukazatelů monitorovaných na základě rámcové směrnice o strategii pro mořské prostředí, včetně snížení objemu odpadků v moři pocházejících ze zdrojů na moři. Navzdory tomu existuje řada nesrovnalostí ve vztahu ke konkrétnějším ustanovením právních předpisů EU o odpadech. Vzhledem k mezinárodnímu vývoji, který směřuje k environmentálně udržitelným postupům na palubách lodí, snižují různorodé přístupy uplatňované na pevnině podle právních předpisů EU o odpadech účinnost shromažďování a zpracování odpadu v přístavních zařízeních pro příjem odpadu. Kromě toho existuje řada nesrovnalostí mezi směrnicí o přístavních zařízeních a právními předpisy o pevninském odpadu, zejména pokud jde o pravomoci na vnitrostátní a místní/komunální úrovni a definice různých druhů odpadu, a tyto nesrovnalosti mají nepříznivý dopad na shromažďování a zpracování odpadu v přístavních zařízeních pro příjem odpadu na jedné straně a na předávání odpadu uživateli přístavů na straně druhé.

Byl zjištěn konkrétnější problém ve vztahu ke směrnici Rady 1999/32/ES ve znění směrnice 2012/33/EU, pokud jde o obsah síry v lodních palivech, přičemž směrnice 2012/33/EU vyžaduje, aby byla zřízena přiměřená zařízení pro příjem odpadu z lodí využívajících systémy čištění spalin. Směrnice o přístavních zařízeních tento konkrétní druh odpadu (příloha VI úmluvy MARPOL) neřadí mezi lodní odpad, a proto nemůže tuto podpůrnou funkci plnit. To je považováno za významné opomenutí, neboť členské státy jsou pod tlakem, aby plnily své závazky podle úmluvy MARPOL a v plném rozsahu provedly směrnici 2012/33/EU.

Na závěr byla zkoumána soudržnost se směrnicí o ohlašovacích formalitách, a to s ohledem na povinné oznamování odpadu síti SafeSeaNet prostřednictvím vnitrostátního jednotného portálu, který je v provozu od června 2015. Stávající rozdíly v definicích odpadu podle směrnice o přístavních zařízeních a úmluvy MARPOL však vedly k vytvoření složitých formulářů a postupů pro ohlašování, které mají zajistit splnění odlišných požadavků na vnitrostátní úrovni a úrovni EU. Tyto požadavky by bylo možno do značné míry zjednodušit, pokud by nesrovnalosti byly odstraněny.

Navzdory skutečnosti, že směrnice o přístavních zařízeních přispívá ke stejným cílům, o něž usilují jiné příslušné právní předpisy EU na základě odlišných právních přístupů, zjištěné nesrovnalosti výrazně komplikují praktické provádění směrnice o přístavních zařízeních, která je tudíž jen částečně soudržná s jinými právními předpisy EU.

3. Názory Komise

V této kapitole Komise předloží své názory na různá zjištění a závěry studie, jakož i na kvalitu studie a spolehlivost shromážděných důkazů.

Komise určila řadu klíčových problémů, které bude nutno vyřešit, aby se zaručilo, že směrnice dosáhne svého hlavního cíle: omezit vypouštění odpadu do moře s cílem chránit mořské prostředí. Tyto záležitosti lze obecně rozčlenit do tří kategorií:

1.dostupnost přiměřených přístavních zařízení pro příjem odpadu;

2.předávání lodního odpadu přístavním zařízením pro příjem odpadu;

3.administrativní zátěž spojená s fungováním směrnice.

3.1 Dostupnost odpovídajících přístavních zařízení pro příjem odpadu

Odpovídající přístavní zařízení pro příjem odpadu jsou nezbytnou podmínkou pro zvýšení objemu odpadu předávaného na pevninu a snížení objemu odpadu vypouštěného do moře. Komise připomíná, že směrnice popisuje „přiměřenost“ zařízení pro příjem jako jejich schopnost „přijímat všechny druhy a množství lodního odpadu a zbytků lodního nákladu lodí běžně využívajících přístav“. Stále však existují otázky ohledně přesného významu tohoto pojmu, jakož i problémy týkající se přijímání odpadu a zacházení s ním. Pro zaručení přiměřenosti zařízení jsou problematické zejména tyto otázky:

–rozšířené využívání systémů čištění spalin, také označovaných jako „pračky“, které snižují znečištění ovzduší z lodí, jak to od roku 2012 vyžaduje směrnice 1999/32/ES, pokud jde o obsah síry v lodních palivech 18 , vyžaduje, aby byl odpad vytvářený těmito systémy přiměřeně přijímán v přístavních zařízeních pro příjem odpadu. Požadavky směrnice ohledně povinného předávání odpadu se však v současnosti na odpad tvořený pračkami nevztahují,

–odpad tříděný na palubě v souladu s mezinárodními normami (především normami ISO) není odděleně shromažďován na pevnině. Toto nejednotné uplatňování odrazuje od dodržování mezinárodních norem pro oddělování odpadu na palubách lodí,

–plány pro příjem a zpracování odpadu vypracované přístavy a schválené relevantními (místními) orgány ne vždy dostatečně zohledňují hierarchii způsobů nakládání s odpady, jak to požaduje rámcová směrnice o odpadech 19 , jelikož tato hierarchie není řádně zohledněna ve směrnici o přístavních zařízeních, což rovněž snižuje účinnost interakcí lodí a přístavů. K tomuto nejednotnému uplatňování mohou dále přispět velké rozdíly ve velikosti přístavů v EU,

–Uživatelé přístavů nejsou vždy řádně a soustavně konzultováni v otázkách tvorby a provádění plánů pro příjem a zpracování odpadu. Třebaže směrnice výslovně vyžaduje, aby byly relevantní strany konzultovány ve fázi tvorby nového plánu, je méně jasná v otázce konzultací ve fázi hodnocení a opětovného schválení. Skutečnost, že nejsou vedeny konzultace, často zvyšuje domnělou nepřiměřenost přístavních zařízení pro příjem odpadu.

3.2 Předání odpadu do přístavních zařízení pro příjem

Předávání veškerého lodního odpadu do přístavních zařízení pro příjem odpadu je jedním z hlavních stavebních kamenů směrnice o přístavních zařízeních a lze je zaručit důsledným monitorováním a prosazováním povinného předávání lodního odpadu, jakož i uplatňováním účinných pobídek.

Stále existují značné rozdíly mezi různými přístavy a členskými státy co do výkladu a provádění těchto prvků směrnice o přístavních zařízeních, zejména pokud jde o působnost zásady povinného předávání odpadu a začlenění splašků do této působnosti, povinné zásady systémů úhrady nákladů a ustanovení o prosazování.

3.2.1 Monitorování a prosazování

Nadále zůstává nejistý vztah mezi požadavkem směrnice na povinné předávání, který se vztahuje na „veškerý“ lodní odpad, a normami úmluvy MARPOL pro vypouštění odpadu, zejména je-li dalším přístavem, v němž má loď zastavit, přístav mimo EU. Kromě toho výjimka z požadavku na povinné předávání odpadu udělená na základě „dostatku skladovacího prostoru“ byla pro uživatele přístavů a přístavní orgány zavádějící. Stávající dvojznačnosti vedly k nejednotnému monitorování a prosazování jednoho z klíčových prvků směrnice.

Prohlídky podle směrnice o přístavních zařízeních by měly v první řadě vycházet z informací oznámených prostřednictvím předběžných oznámení o odpadu. Jelikož orgány členských států ne vždy oznámené informace pro tento účel využívají nebo informace nesdílejí se subjekty odpovědnými za prosazování, je obtížné vybírat lodě k prohlídce na základě kritérií stanovených směrnicí.

Ačkoli směrnice stanoví, že prohlídky podle směrnice o přístavních zařízeních lze provádět v rámci směrnice o státní přístavní inspekci 20 , prohlídky podle směrnice o přístavních zařízeních nejsou státní přístavní inspekce (to znamená, že přesahují rámec kontroly mezinárodních požadavků a osvědčení). Je třeba zajistit správné uplatňování a prosazování směrnice, a to uplatňováním specifických kritérií a používáním kontrolních seznamů na základě směrnice o přístavních zařízeních. Tím vznikla právní nejistota a tato situace je významnou příčinou toho, že ve skutečnosti je prováděno méně prohlídek zaměřených na dodržování směrnice o přístavních zařízeních, než kolik jich směrnice o přístavních zařízeních vyžaduje. Zároveň již minimum 25 % prohlídek podle směrnice již není v souladu s přístupem státních přístavních inspekcí, který zajišťuje účinné zaměřování plavidel na základě jejich rizikového profilu.

Ne všechny přístavní orgány vedou záznamy o konkrétních množstvích odpadu, který byl do jejich přístavů v průběhu času předán, neboť obecně nejsou zavedeny elektronické prostředky pro vedení těchto záznamů a vedení záznamů není ani vyžadováno právními předpisy. Přístavy, které tyto informace shromažďují, tak jednají na základě vlastních potřeb v oblasti údajů a využívají vlastní jednotky měření, což komplikuje monitorování souladu s předpisy a pokrok při plnění celkových cílů a požadavků směrnice o přístavních zařízeních. Tyto údaje jsou zejména nutné k tomu, aby bylo možno monitorovat dodržování požadavku směrnice, který se týká povinného předávání odpadu, jakož i posoudit účinnost směrnice z hlediska množství a druhů odpadu předaného do přístavních zařízení pro příjem odpadu.

3.2.2 Využívání pobídek

Směrnice vyžaduje, aby náklady na přístavní zařízení pro příjem odpadu byly hrazeny z poplatků vybíraných od lodí. Aby se zaručilo, že systémy úhrady nákladů nebudou pro lodě podnětem k tomu, aby odpad vypouštěly do moře, musejí všechny lodě výrazně přispívat k nákladům na zařízení bez ohledu na to, zda dané zařízení skutečně používají („nepřímý příspěvek“). Současně mají přístavy možnost rozlišovat lodě na základě jejich kategorie, druhu a velikosti, jakož i na základě jejich vlivu na životní prostředí a provozu (snížené poplatky pro lodě, které generují menší množství odpadu).

Ačkoli je obecně nutno důkladněji sladit výklad a uplatňování různých zásad a pobídek podle článku 8, Komise zastává názor, že místní a regionální rozdíly mezi přístavy vyžadují určitou pružnost co do typu zavedeného systému úhrady nákladů, a to za předpokladu, že bude splněn požadavek nepřímého příspěvku.

Kromě toho vzbuzuje obavy netransparentní povaha poplatků a základ jejich výpočtu, neboť jsou příčinou toho, že poplatky nejsou vnímány jako „spravedlivé, nediskriminační poplatky odrážející náklady“, jak to vyžaduje směrnice (čl. 8 odst. 3). Bez ohledu na typ zavedeného systému úhrady nákladů je třeba, aby přístavy počítaly náklady účtované uživatelům přístavu za zpracování odpadu transparentním způsobem 21 . Vztah mezi poplatky účtovanými lodím a náklady přístavních zařízení pro příjem odpadu je často nejasný.

3.3 Administrativní zátěž

Náklady zúčastněných stran na dodržování směrnice o přístavních zařízeních, které převážně souvisejí s náklady na prohlídky a předběžným oznamováním odpadu, jsou menší než přínosy. Stále však existuje prostor pro snížení administrativní zátěže, kterou nesou hlavní zúčastněné strany, tedy uživatelé přístavů a provozovatelé přístavů/přístavní orgány.

3.3.1 Nejednotné a neúplné definice

Existují rozdíly mezi definicemi použitými směrnicí a definicemi v úmluvě MARPOL. To platí zejména pro definici „lodního odpadu“ použitou ve směrnici, která zahrnuje pouze určité kategorie, jež jsou obsaženy v úmluvě MARPOL (přílohy I, IV a V), a definici „zbytků nákladu“, která kromě zbytků nákladu podle přílohy V úmluvy MARPOL rovněž zahrnuje zbytky materiálu po dokončení čištění, a tudíž také splašky z nádrží, které spadají do přílohy I a II úmluvy MARPOL.

Stávající nesrovnalosti mezi směrnicí a úmluvou MARPOL jsou zavádějící pro různé subjekty, které provádějí směrnici, a zároveň komplikují dodržování norem a požadavků úmluvy MARPOL. Například rozdíl v definicích brání plnému sladění s oběžníkem IMO pro oznamování odpadu, jelikož existují značné rozdíly mezi různými kategoriemi nákladu a zbytků nákladu. Tím vzniká zbytečná administrativní zátěž uživatelům přístavů, kteří se musejí vypořádat s různými formuláři a požadavky na podávání zpráv podle toho, ve kterém přístavu zastavují.

3.3.2 Různé postupy pro udělení výjimek

K vyhodnocení žádostí a výjimky se v EU používají různé postupy, které mohou zvyšovat administrativní zátěž uživatelů přístavu a zároveň omezovat možnosti spolupráce relevantních orgánů v různých členských státech.

Nejsou řádně definovány parametry pro udělení výjimek podle článku 9 směrnice, a ponechávají tak členským státům prostor pro různý výklad a uplatňování. V EU jsou tudíž používána různá kritéria k vyhodnocení žádostí o výjimky, což zvyšuje administrativní zátěž uživatelů přístavů a zároveň snižuje možnosti příslušných orgánů v různých členských státech koordinovat výjimky udělované plavidlům. Špatná koordinace je také způsobena nedostatečnou výměnou informací mezi příslušnými orgány členských států, což může vést k problémům při posuzování, zda byly splněny podmínky pro udělení výjimek. Nejednotné uplatňování a nedostatečná výměna informací neúměrně zvyšují administrativní zátěž jak uživatelů přístavů, tak orgánů členských států.

3.4 Kvalita studie

Hodnotící studie se v plném rozsahu zabývá otázkami hodnocení a reaguje na ně. Byla jasně popsána omezení údajů a výsledná omezení v analýze.

Pro účely hodnotící studie byla posouzena široká škála příslušných studií a zpráv o fungování směrnice a analýza poskytla ucelený přehled o fungování směrnice. Byly správně prezentovány údaje získané z těchto zpráv a byla zkontrolována a potvrzena kvalita údajů. Prostřednictvím cílených konzultací byly konzultovány všechny relevantní zúčastněné strany. Závěry studie jsou založeny na transparentních kritériích a řádné analýze.

Pro objemy odpadů vypouštěných do moře je údajů nedostatek. K posouzení objemu vyhozených odpadků a úniků ropy byly použity zástupné ukazatele. Tyto ukazatele však pokrývají potenciálně vyhozený či vypuštěný odpad a neumožnily posoudit, do jaké míry lodě přispívají k odpadkům v moři ve srovnání s mírou příspěvku odpadků z pevninských zdrojů, ani neumožňují přesně odhadnout objem vypuštěného či vyhozeného odpadu, což může vést k přecenění tohoto objemu. Nebylo možné určit žádný ukazatel pro objem vypouštěných splašků, což vedlo k podcenění tohoto objemu. Přínosy byly vypočteny na základě nákladů na vyčištění pláží od odpadků, a náklady tudíž mohly být podceněny.

Existují určitá omezení ve vztahu k údajům o objemu předávaného odpadu. I když byl k posouzení objemů předávaného odpadu použit vzorek přístavů reprezentativních z hlediska velikosti i zeměpisné polohy, vybrané přístavy nemusejí být nutně reprezentativní pro předaný odpad. Extrapolované údaje o objemech předaného odpadu na úrovni EU proto nejsou spolehlivé.

Často nebyly zveřejněny náklady na používání přístavních zařízení pro příjem odpadu. Proto existují omezení, pokud jde o posouzení nejvýznamnějšího faktoru ovlivňujícího náklady, náklady na předání, přijetí a zpracování odpadu.

K posouzení nákladů / přínosů byly použity jak objemy odpadu vypouštěného do moře, tak odpadu předaného, a posouzení proto uvádí údaje o vztahu nákladů / přínosů, ale nikoli spolehlivý výpočet vzniklých nákladů a přínosů.

Pokud jde o administrativní zátěž, kvalitativní údaje z dotazníků, rozhovorů a zpráv umožňují určit faktory, které zvyšují administrativní zátěž, chybějí však množstevní údaje k posouzení rozsahu zátěže.

4. Navazující opatření

Komise předpokládá, že v reakci na zjištěné problémy uplatní přístup o dvou fázích: 1. krátkodobou/střednědobou reakci, převážně prostřednictvím právně nevynutitelných předpisů, a 2. dlouhodobou reakci na základě úplné legislativní revize směrnice.

4.1. Krátkodobá/střednědobá opatření

V krátkodobém až střednědobém výhledu je zvažována řada opatření. Ta zahrnují revizi oznámení o odpadu, které je obsaženo v příloze II směrnice, vypracování souboru pokynů k výkladu, jakož i další vývoj rozsáhlého informačního a kontrolního systému EU.

4.1.1 Revize přílohy II směrnice (oznámení o odpadu)

S cílem odstranit nedostatek údajů o odpadu skutečně předaném do přístavních zařízení pro příjem, jakož i zastaralé kategorie ve formuláři oznámení o odpadu, byla přijata směrnice Komise, která mění přílohu II směrnice o přístavních zařízeních 22 . Toto opatření je založeno na článku 15 směrnice, který umožňuje změnit přílohy směrnice s cílem sladit je s opatřeními IMO, pokud takovou změnou není rozšířena oblast působnosti směrnice. Cílem této revize je uvést přílohu II do souladu s nejnovějšími změnami přílohy V úmluvy MARPOL, které zavedly novou kategorizaci odpadů, a začlenit do směrnice informace o druzích a množství předaného odpadu. Je však třeba poznamenat, že úplné sladění s úmluvou MARPOL je možné pouze prostřednictvím legislativní revize, neboť sladěním by došlo ke změně některých definic ve směrnici.

4.1.2 Vývoj pokynů k výkladu

Aby se odstranily rozdíly ve výkladu a provádění hlavních ustanovení směrnice, připravuje Komise pokyny k výkladu směrnice o přístavních zařízeních. V těchto pokynech Komise popíše své názory na to, jak by měly být plněny určité koncepce a závazky ve směrnici. Pokyny se zaměří zejména na přiměřenost přístavních zařízení pro příjem odpadu (článek 4); na tvorbu a monitorování plánů pro příjem a zpracování odpadu (článek 5); na provádění a prosazování povinného předávání lodního odpadu (článek 7 a článek 11); jakož i na uplatňování výjimek (článek 9) 23 .

4.1.3 Vývoj společného informačního a kontrolního systému

Aby byla zajištěna účinná výměna informaci mezi orgány členských států a umožněno řádné monitorování a prosazování směrnice, požádala Komise agenturu EMSA, aby dále rozvíjela systém požadovaný v souladu s čl. 12 odst. 3 směrnice tím, že bude co nejvíce vycházet ze stávajících databází, které jsou pro tento účel používány. To se týká další integrace hlášení do systému SafeSeaNet (SSN), jakož i vývoje samostatného modulu pro prohlídky podle směrnice o přístavních zařízeních v rámci systému THETIS (informační systém státní přístavní inspekce) a propojení tohoto modulu se systémem SSN. Informace, které budou k dispozici prostřednictvím přepracovaného oznámení o odpadu v příloze II (viz výše), podle očekávání usnadní provoz systému a zvýší účinnost monitorování směrnice.

4.2 Legislativní revize směrnice

Některé nedostatky určené při hodnocení směrnice lze odstranit pouze legislativním návrhem.

Za tímto účelem Komise zahájila proces posouzení dopadů, v jehož rámci se provede analýza a měření různých možností pro takový návrh.

(1)

Úř. věst. L 332, 28.12.2000, s. 81.

(2)

KOM(2009) 8 „Strategické cíle a doporučení pro politiku EU v oblasti námořní dopravy do roku 2018“: http://eur-lex.europa.eu/procedure/CS/197854 .

(3)

COM(2015) 614„Uzavření cyklu – akční plán EU pro oběhové hospodářství“: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/cs/TXT/?uri=CELEX:52015DC0614 ; oddíl 5.1 odkazuje na plánovanou revizi směrnice 2000/59/ES a zabývá se tím, jak by tato revize měla řešit otázku odpadků z lodí v moři.

(4)

Rozhodnutí č. 1386/2013/EU ze dne 20. listopadu 2013; EU rovněž přijala mezinárodní závazky ohledně snižování objemu odpadků v moři, viz: konference Rio+20 a plnění cílů udržitelného rozvoje.

(5)

Tj. smluvní strany úmluvy MARPOL: 152 států představujících 99,2 % světové tonáže.

(6)

Zprávy o stavu provádění směrnice 2000/59/ES předložené členskými státy v roce 2006.

(7)

Zprávy o workshopech jsou k dispozici na adrese: http://www.emsa.europa.eu/implementation-tasks/environment/port-waste-reception-facilities.html

(8)

Zpráva o horizontálním posouzení – směrnice o přístavních zařízeních pro příjem odpadu (směrnice 2000/59/ES), EMSA, 2010, http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/consultations/doc/prf/emsa-report.pdf

(9)

Následné hodnocení směrnice 2000/59/ES o přístavních zařízeních pro příjem lodního odpadu a zbytků lodního nákladu, závěrečná zpráva (Panteia/PwC, květen 2015), k dispozici na této adrese: http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2015-ex-post-evaluation-of-dir-2000-59-ec.pdf

(10)

GESAMP 2007, zpráva č. 75: Odhadovaný objem ropy, který se dostane do mořského prostředí v důsledku činností na moři.

(11)

Butt, N. 2007, „Dopad odpadu z výletních lodí na domovské přístavy a přístavy, v nichž tyto lodě zastavují: Marine policy 31 (Námořní politika 31).

(12)

Webové stránky GŘ ENV, EK: http://ec.europa.eu/environment/marine/good-environmental-status/decsriptor-10/index_en.htm

(13)

Horizontální hodnotící zpráva agentury EMSA (2010) – přístavní zařízení pro příjem odpadu (směrnice 2000/59/ES); EMSA (2012), Studie o předávání lodního odpadu a zbytků lodního nákladu (Ramboll).

(14)

Odhadované náklady na odstranění znečištění dosáhly 297,0 milionu EUR.

(15)

Odhadované náklady na provádění dosáhly přibližně 226,0 milionu EUR.

(16)

Viz: http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2015-ex-post-evaluation-of-dir-2000-59-ec.pdf , s.70 ++

(17)

V 55 % členských států nebyly podle studií agentury ESMA plány pro snížení a zpracování odpadu vypracovány nebo prováděny, zejména v rybářských a rekreačních přístavech a v menším počtu i v malých obchodních přístavech.

(18)

Směrnice 1999/32/ES byla změněna směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2012/33/EU ze dne 21. listopadu 2012.

(19)

Rámcová směrnice EU o odpadech stanoví, že právní předpisy a politiky členských států EU v oblasti nakládání s odpady uplatňují hierarchii způsobů nakládání s odpady, v jejímž rámci je upřednostňováno opětovné použití a recyklace odpadů před jejich využitím a odstraněním.

(20)

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/16/ES o státní přístavní inspekci (Úř. věst. L 131, 28.5.2009, s. 57)

(21)

Jak rovněž stanoví sdělení Komise “Přístavy jako motor růstu” (COM(2013) 295), jakož i průvodní návrh nařízení, kterým se zřizuje rámec pro přístup na trh přístavních služeb a finanční transparentnost přístavů (COM(2013) 296).

(22)

Směrnice Komise (EU) č. 2015/2087 ze dne 18. listopadu 2015, kterou se mění příloha II směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/59/ES o přístavních zařízeních pro příjem lodního odpadu a zbytků lodního nákladu, Úř. věst. L 302, 19.11.2015, s. 99.

(23)

Souběžně bude agentura ESMA poskytovat dodatečné technické pokyny a osvědčené postupy vyvinuté v členských státech, pokud jde o uplatňování této směrnice, a to v rámci „Technických doporučení ke směrnici 2000/59/ES o přístavních zařízeních pro příjem lodního odpadu a zbytků lodního nákladu“.