EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 16.3.2016
COM(2016) 165 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉ RADĚ A RADĚ
První zpráva o relokaci a znovuusídlování
1Úvod
V roce 2015 se přes Řecko a Itálii dostalo na území Evropské unie přibližně 880 000 osob. Poprvé v dějinách evropské migrační politiky Komise v květnu 2015 navrhla, aby byly v rámci EU relokovány osoby, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, a to z členských států vystavených mimořádnému náporu do jiných členských států Evropské unie. V září 2015 přijala Rada dvě právně závazná rozhodnutí 1 , jimiž byl zaveden dočasný a mimořádný mechanismus pro relokaci 160 000 žadatelů, kteří jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, z území Řecka a Itálie 2 .
Aby k řešení globální migrační krize přistoupila komplexním způsobem a dala najevo solidaritu se třetími zeměmi čelícími obdobnému náporu, doporučila Komise zároveň vytvořit program EU pro znovuusídlení 20 000 osob, které potřebují mezinárodní ochranu. V červenci 2015 členské státy EU spolu s přidruženými státy v rámci dublinského systému schválily znovuusídlení 22 504 osob z Blízkého východu, Afrického rohu a ze severní Afriky, které potřebují mezinárodní ochranu.
V roce 2016 migrační vlna pokračuje, avšak z Itálie a Řecka bylo dosud relokováno pouhých 937 osob a jen 4 555 bylo znovuusídleno. Nedostatečná míra provádění obou mechanismů je způsobena různými faktory, mezi něž patří i neochota členských států plnit beze zbytku a včas své zákonné povinnosti ve věci relokace. Další překážkou pro relokační mechanismus bylo donedávna i propouštění migrantů na západobalkánské trase, což znamenalo, že většina způsobilých žadatelů pokračovala dále v cestě místo toho, aby byla organizovaně relokována. Zároveň s tím, jak pokračoval přiliv osob přicházejících nelegálně, přistupovaly členské státy zdráhavě také k znovuusídlování.
V návaznosti na zprávu Komise 3 o možnostech obnovení pořádku na trase přes východní Středomoří a západní Balkán, na závěry ze zasedání Evropské rady ve dnech 18. a 19. února a na zasedání hlav států a předsedů vlád dne 7. března 4 se členské státy dohodly, že zaujmou evropský postoj a přestanou se uchylovat k tzv. propouštěcímu přístupu. Uvedly rovněž, že je třeba pomoci Řecku, na jehož území velmi rychle vzniká složitá humanitární situace. Vzhledem k tomu, že příliv migrantů neustává, může se v Řecku podle Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) do jednoho měsíce zdržovat více než 100 000 migrantů. Představitelé členských států proto vyzvali k výraznému urychlení relokace, aby se Řecku pomohlo od značného náporu, jemuž je v současné době vystaveno.
Tímto sdělením je plněna povinnost uložená článkem 12 uvedených dvou rozhodnutí Rady, aby Komise každých šest měsíců podala Radě zprávu o provádění uvedených rozhodnutí a plánů týkajících se Itálie a Řecka. Sdělení reaguje i na závazek Komise v rámci plánu „Návrat k Schengenu“ 5 , totiž aby každý měsíc podávala zprávu o postupu relokace a znovuusídlování. Toto sdělení shrnuje zjištěné problémy a zkušenosti získané v počátečních měsících provádění programů relokace a znovuusídlení a předkládá doporučení a opatření, která lze v krátkodobém horizontu přijmout k tomu, aby se míra plnění zvýšila.
2Relokace
2.1Právní základ a země účastnící se relokačních mechanismů EU
Na základě dvou rozhodnutí ze září 2015 má být z Itálie 6 a Řecka 7 do září 2017 relokováno 106 000 žadatelů o azyl. Zbývajících 54 000 osob má být z Itálie a Řecka relokováno, pokud Komise do 26. září 2016 nepředloží Radě návrh na úpravu relokačního mechanismu 8 . Nadto musí členské státy v souladu se závěry Rady ze dne 20. července 2015 ještě uvést své přísliby ve věci rozdělení zbývajících 7 744 míst podle prvního rozhodnutí Rady, a to z dohodnutého počtu celkem 40 000 míst. Členské státy mají povinnost přemístit z Itálie a Řecka počet osob, který jim byl stanoven v přílohách I a II rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 9 , jakož i počet dohodnutý v rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 10 v souladu s údaji stanovenými v závěrech Rady ze dne 20. července 2015. Tato povinnost má být splněna během dvouletého období.
V souladu s jejich zvláštním postavením podle protokolů 21 a 22 Smlouvy o fungování Evropské unie není pro Spojené království a Irsko toto rozhodnutí závazné, mohou se však pro jeho uplatňování samy rozhodnout. Irsko se dne 6. října 2015 rozhodlo uplatňovat obě rozhodnutí a začalo již s relokací žadatelů z území Itálie a Řecka. Kromě toho přidružené státy v rámci dublinského systému (Švýcarsko, Norsko a Lichtenštejnsko) vyjádřily zájem účastnit se relokačního mechanismu a v současné době dokončují dvoustranná ujednání s Itálií a Řeckem, která jsou nezbytná k tomu, aby mohly s relokací co nejdříve začít. Maďarsko a Rakousko podle rozhodnutí 2015/1523 nepřislíbily žádná místa k relokaci. Maďarsko a Slovensko podaly žaloby 11 u Soudního dvora EU, aby přezkoumal zákonnost druhého rozhodnutí Rady o relokaci. Tyto žaloby nemají odkladný účinek, a členské státy jsou tudíž nadále povinny zajistit relokaci podle předmětného rozhodnutí.
Švédsko a Rakousko musely kvůli migračnímu náporu požádat o dočasné pozastavení svých závazků plynoucích z rozhodnutí Rady o relokaci. V reakci na uvedené žádosti přijala Komise v prosinci 2015 návrh rozhodnutí Rady o dočasném pozastavení povinností Švédska podle obou rozhodnutí Rady o relokaci 12 a v únoru 2016 přijala návrh prováděcího rozhodnutí Rady o dočasném pozastavení relokace v rozsahu 30 % žadatelů přidělených Rakousku podle rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601. Rozhodnutí týkající se Rakouska přijala Rada dne 10. března 2016. V důsledku toho má Rakousko nárok na roční pozastavení relokace 1 065 žadatelů. Návrh týkající se Švédska stále projednává Rada a Evropský parlament.
2.2Plány předložené Itálií a Řeckem
V souladu s článkem 8 rozhodnutí o relokaci Itálie a Řecko předložily Komisi a Radě své plány s opatřeními v oblasti azylu, prvotního přijetí a navracení, které mají zvýšit kapacitu, kvalitu a účinnost jejich systémů v těchto oblastech, a s opatřeními k zajištění řádného provádění rozhodnutí o relokaci. Tyto plány byly poskytnuty všem členským státům a přidruženým státům v rámci dublinského systému a projednány na semináři o relokaci, který Komise uspořádala dne 21. září 2015, a rovněž na fóru o relokaci a znovuusídlování konaném dne 1. října 2015.
Komise pravidelně informovala 13 o pokroku, kterého Řecko a Itálie dosáhly při provádění prioritních opatření v zásadních oblastech, jež jsou v plánech stanoveny: zřizování funkčních hotspotů, provádění relokačního programu, zajištění efektivního navracení migrantů nemajících nárok na mezinárodní ochranu, zlepšení správy hranic a vytvoření dostatečné a odpovídající přijímací kapacity.
Itálie si ve svém plánu stanovila, že zřídí šest hotspotů – pět na Sicílii a jeden v Apulii. V současné době jsou v provozu čtyři hotspoty, z jednoho bylo vytvořeno relokační středisko a vybudování pátého hotspotu Itálie oznámila na zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci dne 10. března 2016, přičemž jeho konečné umístění by mělo být Komisi sděleno co nejdříve. Jak je uvedeno v plánu, jsou italské hotspoty těsně navázány na proces relokace, pro který byl s výrazným přispěním Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (dále jen „EASO“) vytvořen standardizovaný a efektivní postup. Zbývá ještě zavést postup pro přesun nezletilých osob bez doprovodu podle rozhodnutí o relokaci. Co se týče druhého stupně ubytování žadatelů o azyl, jsou dostupné prostory v souladu s plánem. Bylo by nicméně vhodné efektivitu ještě zvýšit lepší organizací rozmísťování žadatelů o azyl po území Itálie. Přijímací místa pro nezletilé osoby bez doprovodu jsou k dispozici v souladu s plány, přesto by bylo vhodné místa ještě přidat, aby byl zajištěn hladký přechod mezi prvotním a druhotným přijetím. Na druhou stranu příjmové kapacity pro osoby, které mají být vráceny, jsou stále velmi nedostatečné a zaostávají za minimálním plánovaným stavem, což značně komplikuje rychlé provádění návratových operací. Probíhající reforma italského azylového systému by měla být hotova před začátkem léta. Měla by odstranit zbývající nedostatky a azylové řízení zjednodušit, a to i pokud jde o zmenšení rozdílů v kvalitě rozhodování v jednotlivých částech země.
Řecko si ve svém plánu stanovilo, že zřídí pět hotspotů. V provozu jsou čtyři a dokončuje se jeden hotspot na ostrově Kos. Zdá se, že každodenní registrace vysokého počtu příslušníků třetích zemí v hotspotech funguje účinně a účelně. Centrální počítačový systém prochází dalším vylepšením, aby se dokázal vypořádat se značným nárůstem odebraných otisků prstů. Je třeba důsledně zavést systematická ověřování v bezpečnostních databázích a intenzivněji pracovat na odhalování případů padělání dokladů a zajištění návazných opatření. Poskytování
informací uchazečům o relokaci a jejich evidence jsou v Řecku sice součástí přístupu založeného na hotspotech, přesto jsou však řecká azylová služba a úřad EASO přítomny pouze na třech ostrovech. Vzhledem k náhlému zvýšení počtu státních příslušníků třetích zemí na svém území se nyní Řecko snaží navýšit ubytovací kapacity za pomoci armády a s podporou Evropské unie ve formě financování a zapojení mechanismu civilní ochrany Unie. Úřad EASO již začal rozšiřovat svou činnost, aby Řecku pomohl zvýšit evidenční kapacitu. Co se týče navracení, Řecku se v poslední době podařilo navýšit počet případů zpětného přebíraní osob ze strany Turecka. Na druhou stranu zajišťovací kapacity jsou nadále dosti omezené a několik zajišťovacích středisek potřebuje renovaci.
Je třeba říci, že Řecko potřebuje na svém azylovém systému celkově zapracovat. Opatření, která jsou v tomto ohledu nezbytná, uvedla Komise ve svém doporučení ze dne 10. února 2016 14 . Řecko podalo k tomuto tématu zprávu 4. března. Komise odpověď předběžně posoudila a bude s řeckými orgány nadále v kontaktu, aby získala další objasnění. Komise bude nadále bedlivě sledovat, jak si Řecko vede, a před červnovým zasedáním Evropské rady posoudí, zda jsou podmínky k tomu, aby členské státy postupně obnovily individuální přemisťování osob do Řecka podle dublinského nařízení.
Přílohy 3 a 4 podávají přehled o pokroku dosaženém Itálií a Řeckem při provádění plánů a o opatřeních, která je třeba ještě přijmout.
2.3Hlavní trendy po pěti měsících provádění relokačních mechanismů
Provádění je pomalé, objevují se však první známky pozitivního vývoje: K 15. březnu 2016 bylo relokováno 937 osob (368 osob z Itálie a 569 z Řecka). Nicméně zkušenosti z prvních březnových týdnů, kdy bylo rychle relokováno 287 osob (ze samotného Řecka přitom 241), ukazují, že jednají-li členské státy s odhodláním, relokace může fungovat.
Jak je patrné z obrázku 1 níže, tempo relokací se v prvních týdnech měsíce března výrazně zvýšilo, stále však nepostačuje ke splnění cílů uvedených dvou rozhodnutí Rady o relokaci, což jsou mimořádná opatření, která mají zmírnit značný azylový nápor na Řecko a Itálii. Nápor je akutní, zejména v Řecku, o to naléhavější je potřeba vystupňovat úsilí.
Obrázek 1 – relokační transfery od října 2015 do 15. března 2016
Členské státy na různých fórech prohlásily, že dají k dispozici 6 884 míst k relokaci. K 15. březnu ovšem celkový počet známek svědčících o připravenosti členských států relokace k promptní relokaci žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „formální přísliby“) činí 3 723 formálních příslibů. Pozitivní je naopak to, že většina členských států jmenovala styčné úředníky, kteří v procesu sehrávají zásadní úlohu.
Rychlý nárůst počtu žadatelů: Během prvních pěti měsíců provádění byl počet žadatelů o relokaci nízký (v Řecku například 20 osob za den). Bylo to z části způsobeno tím, že migranti měli v relokační mechanismus slabou důvěru.
Nicméně v prvních březnových týdnech se počet žadatelů značně zvýšil (v Řecku například 300 osob za den). Částečně se jednalo o důsledek omezení, k nimž došlo na hranici Řecka a Bývalé jugoslávské republiky Makedonie, ale také o výsledek větší snahy o šíření informací, včetně vyslání mobilních týmů úřadu EASO za hranice území hotspotů, aby se dosah informací co nejvíce rozšířil. Přetrvává nicméně riziko, že poté, co je člověku sdělen členský stát relokace, pokusí se o útěk.
Větší počet státních příslušností způsobilých k relokaci, avšak zároveň větší nepředvídatelnost, pokud jde o osoby jiných státních příslušností, na než se potenciálně mohou rozhodnutí Rady vztahovat: Relokace se vztahuje na osoby těch státních příslušností, u nichž míra přiznávání mezinárodní ochrany v EU činí v průměru 75 % nebo více. Tyto informace vycházejí z údajů Eurostatu, který je také čtvrtletně ve svých zprávách aktualizuje. Komise potom úřad EASO informuje o státních příslušnostech způsobilých k relokaci a úřad následně vyrozumí národní kontaktní místa. Na seznam státních příslušností způsobilých k relokaci lze tudíž určitou státní příslušnost přidat nebo ji z něj vyjmout každé tři měsíce, což mezi migranty a zainteresovanými subjekty způsobuje nejistotu. Na základě nejnovějších čtvrtletních údajů Eurostatu (4. čtvrtletí 2015) jsou k relokaci aktuálně 15 způsobilé osoby se státní příslušností těchto zemí: Burundi, Středoafrická republika, Eritrea, Kostarika, Svatý Vincenc a Grenadiny, Bahrajn, Irák, Maledivy, Sýrie a Britské zámořské země a území 16 . Oproti předchozí čtvrtletní zprávě nejsou již k relokaci způsobilé osoby se státní příslušností Jemenu a Svazijska.
Relokace zranitelných žadatelů o mezinárodní ochranu, nezletilé osoby bez doprovodu nevyjímaje, je problematická: Přestože rozhodnutí Rady o relokaci požadují, aby byly případy zranitelných žadatelů o relokaci vyřizovány přednostně, podařilo se relokovat jen velmi málo nezletilých osob bez doprovodu (jedna nebo dvě osoby z Řecka do Finska). Je to způsobeno rozličnými důvody. Patří mezi ně neochota členských států relokace přijímat nezletilé osoby bez doprovodu a také to, že Itálie a Řecko nemají zvláštní postupy, podle nichž by relokaci nezletilých osob bez doprovodu bylo možné provádět. Relokace nezletilých bez doprovodu je složitá a někteří migranti, zejména Eritrejci v Itálii, se prohlašují za dospělé, aby nebyli odděleni od skupiny, s níž dorazili. Aby mohly nezletilé osoby bez doprovodu rychle relokovat, připravují Itálie a Řecko nové postupy, které jsou v nejlepším zájmu dětí a v souladu s vnitrostátními právními předpisy obou zemí. Italské orgány a agentura Frontex poskytují odborníky na posuzování věku. Několik organizací se rovněž stále intenzivněji snaží, aby byla v Řecku k dispozici odpovídající zařízení pro přijímání (například střediska na podporu dětí a rodin zřizovaná UNICEF).
Obecněji lze říci, že nejsou k dispozici konkrétní údaje ohledně počtu relokačních transferů zranitelných žadatelů o mezinárodní ochranu. Zkušenosti z praxe však ukazují, že do této kategorie patří mnoho žadatelů (například těhotné ženy, zdravotně postižené osoby či starší osoby). Členské státy byly požádány, aby nahlásily své možnosti, pokud jde o příjem obzvláště zranitelných osob, avšak téměř žádný z nich nenahlásil věrohodnou kapacitu.
2.4Kroky podnikané Komisí a agenturami EU
Dne 10. února zaslala Komise členským státům relokace úřední dopisy, v nichž je vyzvala k urychlení provádění rozhodnutí Rady a k odstranění mnohých překážek, jež byly zjištěny. Itálii a Řecku adresovala obdobné dopisy s doporučeními, jak relokační postupy zdokonalit a urychlit. Proti Itálii a Řecku navíc Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti ve věci provádění nařízení o Eurodacu a proti Řecku i v souvislosti se směrnicí o podmínkách přijímání.
Na podporu svého úsilí o relokaci dostávají Itálie a Řecko podle relokačního mechanismu finanční prostředky prostřednictvím svých národní programů v rámci AMIF – Azylového, migračního a integračního fondu (dodatečnou paušální částku ve výši 500 EUR na každou relokovanou osobu). Finanční pomoc je poskytována i členským státům relokace, které obdrží paušální částku ve výši 6 000 EUR na každou osobu relokovanou podle jejich národních programů v rámci AMIF. Na relokaci 160 000 osob bylo vyčleněno celkem 1 040 milionů EUR a národní programy AMIF byly upraveny tak, aby zahrnovaly částky odpovídající počtu 98 547 osob, které mají být relokovány (celkem 644,5 milionu EUR). V rámci mimořádné pomoci z AMIF byla značná finanční podpora poskytnuta rovněž Mezinárodní organizaci pro migraci (IOM), aby se v Řecku a v Itálii podpořilo provádění nouzového mechanismu pro relokaci.
Dne 10. března přijala Komise změny v pracovních programech na rok 2016 – financování pomoci při mimořádných událostech z fondu AMIF a Fondu pro vnitřní bezpečnost (dále jen „ISF“) bylo navýšeno o 275,5 milionu EUR. K financování těchto dodatečných částek budou použity prostředky pro AMIF a ISF, s nimiž se počítalo v rozpočtu EU na rok 2016, které však zatím nebyly přiděleny. Navýšení mimořádného financování navazuje na závěry ze zasedání Evropské rady ve dnech 18. a 19. února 2016, v nichž Evropská rada vyzývá k přijetí naléhavých opatření ke zlepšení humanitární situace v Řecku a na západobalkánské trase, a to s využitím všech prostředků, jež jsou k dispozici na úrovni EU i na úrovni vnitrostátní. Původní rozpočet na rok 2016 na pomoc při mimořádných událostech z fondů AMIF a ISF ve výši 188,98 milionu EUR byl nyní navýšen o dalších 193,5 milionu EUR pro AMIF a 82 milionů pro ISF. Na rok 2016 je tak k dispozici celkem 464 milionů EUR na nejnaléhavější finanční potřeby členských států vzniklé v souvislosti s uprchlickou krizí.
V návaznosti na žádost Rady pro spravedlnost a vnitřní věci, aby se žadatelům o azyl a migrantům dostalo náležitých informací, zřídila Komise pracovní skupinu pro strategii informování migrantů, která sdružuje všechny příslušné institucionální aktéry. Pracovní skupina na interinstitucionální úrovni koordinuje informační činnosti, včetně přípravy obsahu a šíření informačních materiálů, a zajišťuje soulad těchto činností se strategií informování migrantů.
Komise vytvořila zvláštní tým, který je přítomen v hotspotech přímo na místě společně s agenturou Frontex, úřadem EASO a Europolem.
Kromě značného nasazení odborníků, včetně mobilních týmů, připravuje úřad EASO několik nástrojů, které pomohou při jednotlivých fázích relokace (informační letáky, informace před odjezdem, nástroj pro slaďování preferencí a nabídek umístění, nástroj k identifikaci zranitelných případů). Byla vytvořena i koncepce specifických školení, včetně modulů uzpůsobených potřebám nezletilých osob bez doprovodu a podmínkám v hotspotech.
2.5Opatření, která mají přijmout členské státy relokace
|
Hlavní překážky a problémy, které je třeba vyřešit |
|
Nedostatečný a nízký počet formálních příslibů |
|
Nesprávné využívání preferencí ze strany členských států |
|
Dlouhá doba reakce na žádosti o relokaci |
|
Překážky související s bezpečnostními kontrolami |
|
Neodůvodněná odmítnutí |
|
Nedostatek informací před odjezdem od členského státu relokace Nedostatečná reakce na výzvu úřadu EASO k vyjádření zájmu pro odborníky |
Nedostatečný a nízký počet příslibů: Počet příslibů jednoznačně nepostačuje k tomu, aby mohly být splněny povinnosti stanovené v rozhodnutích Rady o relokaci. Počet formálních příslibů činí ke dni 15. března 2016 celkem 3 723, což představuje 2,33 % ze 160 000 relokačních transferů, jež mají být provedeny. Tři členské státy (Chorvatsko, Maďarsko a Slovensko) dosud neposkytly žádná místa pro relokaci. Pouze 18 členských států se zavázalo relokovat osoby z Řecka a 19 členských států osoby z Itálie. Mnohé členské státy učinily s ohledem na svou celkovou kvótu jen velmi omezené přísliby platné jen na omezenou dobu. Nízký počet příslibů se týká zejména Řecka. V návaznosti na omezení zavedená na hranici mezi Řeckem a Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií je nutné počet příslibů rychle zvýšit, aby bylo možné zmírnit tuto velmi závažnou humanitární situaci, jež se nyní v dané oblasti vytváří.
Nesprávné využívání preferencí ze strany členských států: Hlavním smyslem preferencí je usnadnit integraci relokované osoby v členském státě relokace 17 . Některé členské státy však vypracovaly dlouhé nebo omezující seznamy preferencí ohledně profilu žadatelů, kteří mají být relokováni. Některé členské státy relokace se zdráhají přijímat žádosti o relokaci v případě osob určitých národností, jednotlivých žadatelů nebo nezletilých osob bez doprovodu, a sice kvůli nedostatku tlumočníků, integračních programů nebo přijímací kapacity. Jiné státy jasně uvedly, že budou přijímat pouze rodiny. Většina členských států používá preference spíše jako prostředek pro vyloučení možných kandidátů, a nikoli pro rychlejší nalezení vhodného místa, aby se zlepšily vyhlídky na integraci. Italské a řecké orgány se snaží v co největší míře vyjádřené preference uspokojovat (a vždy respektovat zásadu nediskriminace), i když nejsou pro Řecko a Itálii závazné. Pro některé členské státy relokace bylo nedodržení preferencí důvodem pro odmítnutí žádosti o relokaci, což podle rozhodnutí Rady není povoleno 18 .
Dlouhá doba reakce u odpovědí na žádosti o relokaci: Rychlá odpověď členského státu relokace má zásadní význam pro to, aby se zvýšila důvěryhodnost relokačního mechanismu. Doba relokačního řízení však obecně překračuje dvouměsíční lhůtu stanovenou ve dvou rozhodnutích Rady o relokaci, mimo jiné i proto, že odpověď členských států relokace není dostatečně rychlá 19 . Relokační mechanismus proto nemůže fungovat pravidelným a konstantním tempem, které je nutným předpokladem k tomu, aby se mechanismus stal plně provozuschopným a aby řešil naléhavé potřeby v příslušných lokalitách. Tento problém také ztěžuje relokační transfery, jelikož přijímání a transfery velkých skupin způsobují Itálii, Řecku a Mezinárodní organizaci pro migraci logistické problémy.
Dlouhá doba reakce rovněž ohrožuje účinnost relokačního mechanismu, neboť narušuje důvěru migrantů; ti si často tento program zvolí, aby poté zjistili pouze to, že rychlý transfer, který jim byl přislíben, se neuskuteční; tím se u nich zvyšuje motivace skrývat se.
Překážky týkající se bezpečnostních kontrol, včetně výměny údajů o otiscích prstů: Hlavním důvodem zpoždění při vyřizování žádostí o relokaci jsou dodatečné bezpečnostní kontroly. V návaznosti na útoky v Paříži v listopadu 2015 hodlá několik členských států před poskytnutím odpovědi na žádost provádět u žadatelů o relokaci bezpečnostní kontroly. To je v souladu s rozhodnutími o relokaci, ale tyto dodatečné bezpečnostní kontroly by se měly provádět co nejrychleji. Hlavní problémy týkající se bezpečnostních kontrol jsou tyto:
oSystematické bezpečnostní pohovory 20 . Některé členské státy vyžadují systematické pohovory, aby mohly posoudit, zda se na žadatele případně vztahují důvody pro zamítnutí uvedené v rozhodnutích Rady. To je často spojeno s nadměrným používáním ustanovení o vyloučení 21 obsaženého v rozhodnutích Rady 22 , které by mělo být vykládáno restriktivně. Důvody pro zamítnutí by měly vycházet především z dokumentace o relokaci předložené Itálií a Řeckem, která obsahuje zvláštní kapitoly ohledně prvků, jež byly zjištěny během procesu a jež potenciálně poukazují na tyto důvody pro vyloučení.
oMnohé členské státy opakovaně požadovaly otisky prstů žadatelů, které byly odebrány pro účely nařízení o Eurodacu 23 prostřednictvím sítě DubliNet, jakožto nutný předpoklad pro provádění bezpečnostních kontrol. Komise již členské státy informovala, že toto není podle stávajícího právního rámce povoleno, a nabídla členským státům alternativní řešení pro výměnu otisků prstů prostřednictvím policejních kanálů spolupráce.
Řecko a Itálie zvýšily své úsilí při provádění bezpečnostních kontrol jak v místě hotspotů, tak na pevnině, aby reagovaly na konkrétní obavy jednotlivých členských států relokace. Tyto kontroly zahrnují vyhledávání v jejich vnitrostátních databázích a rovněž v evropských a mezinárodních databázích (SIS, databáze Interpolu SLTD, VIS) ještě před zasláním jakékoli žádosti o relokaci. Kapacita hotspotů byla také zvýšena, mimo jiné byly doplněny další přístroje systému Eurodac, rentgenové přístroje, bylo zajištěno stabilní internetové připojení a byla zvýšena kapacita serveru. Kromě toho má Itálie v úmyslu jmenovat bezpečnostního zpravodaje, který bude v úzkém kontaktu se styčnými úředníky pro bezpečnostní účely. Tyto kontroly by měly pro členský stát relokace představovat dostatečné záruky a snížit počet dodatečných bezpečnostních kontrol a pohovorů.
Neodůvodněné odmítání žádostí o relokaci: Některé členské státy využívají všeobecný odkaz na národní bezpečnost, veřejný pořádek nebo použití ustanovení o vyloučení obsažených v kvalifikační směrnici 24 k tomu, aby odmítaly žádosti bez uvedení konkrétního zdůvodnění. Tato praxe neodůvodněných odmítnutí není v souladu s rozhodnutími Rady o relokaci a je v rozporu s duchem loajální spolupráce.
Nedostatek informací před odjezdem od členského státu relokace: Poskytnutí informací před odjezdem má zásadní význam pro zlepšení spolupráce žadatelů a rovněž pro to, aby se zabránilo skrývání a sekundárním přesunům. Mnoho migrantů si přeje zamířit do určitého členského státu a přicházejí s různými představami, protože znají jen málo členských států (například ty, kde mají příbuzné nebo známé). Kromě toho se prostřednictvím sociálních médií neustále šíří různé dezinformace. Proto mají informace poskytnuté před odjezdem zásadní význam v okamžiku oznámení rozhodnutí o relokaci žadateli. Italské a řecké orgány musí být schopny poskytovat žadatelům vysoce kvalitní a atraktivní informace, aby je dostatečně obeznámily s členským státem, kam budou přesunuti. Zásadní úlohu hrají styční úředníci, protože reagují na otázky a obavy žadatelů. Nicméně většina členských států relokace dosud vhodné informační materiály poskytované před odjezdem nepřipravila. Z tohoto důvodu je těžší získat důvěru žadatelů, kteří mají být relokováni do méně známých členských států, a zajistit, aby se nadále zúčastnili oficiálního procesu, aniž by se skrývali.
Nedostatečná reakce na výzvy úřadu EASO k vyjádření zájmu pro odborníky: Přestože členské státy již v rámci všeobecné výzvy úřadu EASO, který potřebuje 374 odborníků, nabídly 201 odborníků, reakce na konkrétní výzvy a skutečné nasazení odborníků v terénu nejsou odpovídající. Vzhledem ke kritické situaci zejména v Řecku se jedná o jasný nedostatek. Kromě toho bývají odborníci k dispozici pouze na omezenou dobu, čímž se snižuje efektivita jejich nasazení, protože jakmile začnou být plně akceschopní, odcházejí a je třeba zaškolit odborníky nové. Úřad EASO zveřejnil dne 1. března novou výzvu pro 39 odborníků pro Řecko. Bylo nabídnuto pouze 12 odborníků. S ohledem na zhoršující se situaci v Řecku byla dne 9. března vyhlášena další výzva požadující 57 dalších odborníků.
2.6Opatření, která mají přijmout Itálie a Řecko
|
Hlavní překážky a problémy, které je třeba vyřešit |
|
Všechny hotspoty musí být plně funkční a pokračovat v provádění plánů Nedostatečné kapacity pro přijímání a registraci v Řecku |
|
Nedostatečné kapacity pro koordinaci |
|
Nedostatečné informování žadatelů |
Itálie i Řecko
Itálie i Řecko musí zajistit, aby všechny hotspoty byly funkční a aby pokračovaly v provádění plánů: Přestože bylo dosaženo významného pokroku, jelikož v Řecku již fungují 4 z 5 plánovaných hotspotů (příloha 3) a 4 z 6 byly otevřeny v Itálii (příloha 4), a to i přes poměrně nízkou míru dosud hlášených příchodů, mělo by se zajistit, aby všechny hotspoty byly co nejdříve plně funkční. Nicméně dokončení realizace hotspotů nesmí sloužit jako důvod k omezení počtu příslibů. Kromě toho je možné relokovat i osoby mimo hotspoty, pokud jsou splněny podmínky stanovené v čl. 3 odst. 2 a čl. 5 odst. 9 rozhodnutí Rady (způsobilá státní příslušnost, identifikace, registrace a otisky prstů).
Nedostatečné kapacity pro koordinaci: Stále se zvyšující počet aktérů zapojených do relokačního řízení a potřeba urychlit registraci žadatelů a jejich transfery vyžadují další koordinované úsilí, mimo jiné k tomu, aby bylo možné kontrolovat činnost mnoha
nevládních organizací poskytujících informace v hotspotech. Ke zlepšení situace by měl přispět rozvoj standardních operačních postupů a připravovaných protokolů.
Nedostatečné informování žadatelů: Pravidelné a řádné informování žadatelů o stavu jejich žádosti má zásadní význam pro to, aby se zabránilo jejich skrývání a aby se ujistili o tom, že jsou stále účastníky relokačního mechanismu, zejména v případě zpožděných odpovědí ze strany členského státu relokace. V současnosti však není toto pečlivé informování zajištěno.
Řecko
Nedostatečné kapacity pro přijímání v Řecku: Aby se předešlo nebezpečí skrývání se a aby byl k dispozici prostor potřebný pro řádné informování migrantů o relokačním řízení, je nutné mít dostatek odpovídajících zařízení pro příjem. V návaznosti na zasedání vedoucích představitelů zemí na téma toky uprchlíků na západobalkánské trase konané dne 25. října a v souladu s dohodnutým plánem se Řecko zavázalo, že poskytne 50 000 míst pro ubytování, aby vyřešilo potřeby přijímání jak žadatelů o azyl, tak nelegálních migrantů. Zdá se, že dosud je k dispozici 40 351 míst pro přijetí. Kromě toho Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) ještě neuzavřel všechny dohody nutné k tomu, aby se dosáhlo cílového počtu 20 000 míst v rámci programu pro pronájem ubytovacích zařízení. Navíc je tento program pro pronájem vzhledem k povaze poskytovaného ubytování a rozptýlenosti jednotlivých lokalit vhodnější spíše pro střednědobé až dlouhodobé ubytování žadatelů o azyl než pro žadatele o relokaci. V důsledku narůstajícího počtu žadatelů, kteří uvízli v Řecku, je naléhavě nutné zajistit speciální přijímací lokality pro žadatele o relokaci. Komise proto nyní posuzuje možné změny programu UNHCR pro pronájem ubytovacích zařízení. Kromě toho Komise rychle zahájí provádění plánu pro nepředvídané události a reakce na ně 25 , v jehož rámci bude Řecku poskytnuta dodatečná finanční podpora.
Kapacity pro registraci v Řecku: Rostoucí počet migrantů zapojujících se do relokačního mechanismu výrazně převyšuje kapacitu řecké azylové služby pro jejich každodenní registraci. V současné době činí čekací doba mezi okamžikem, kdy se migrant rozhodne zapojit se do relokačního mechanismu, a okamžikem, kdy může zaregistrovat svou žádost o azyl, přibližně tři týdny. Řecko posílí svou kapacitu o 100 nových pracovníků, kteří mají být přijati do června tohoto roku 26 . Kromě toho testuje úřad EASO nový systém, který má pomoci řeckému azylovému úřadu při registraci případů relokace přímo v anglickém jazyce. Pokud bude tento systém úspěšný, bude zpřístupněn i všem regionálním řeckým azylovým úřadům, které budou možná také muset registrovat případy žádostí o relokaci.
2.7Doporučení k nápravě zjištěných problémů
|
Hlavní doporučení pro členské státy relokace Výrazně zvýšit počet a frekvenci příslibů. Odpovídat na žádosti o relokace z Itálie a Řecka do jednoho týdne po jejich obdržení. Urychlit provádění dodatečných bezpečnostních kontrol tak, aby byly dokončeny během jednoho týdne a aby se zaměřovaly na řádně odůvodněné případy. Poskytovat před odjezdem informační materiály včetně kvalitních a atraktivní informací pro žadatele podle pokynů úřadu EASO. Urychleně reagovat na výzvy úřadu EASO k vyjádření zájmu pro odborníky, aby se Itálii a zejména Řecku dostalo pomoci a aby se zajistila lepší kontinuita při nasazování odborníků. Hlavní doporučení pro Řecko a Itálii Zvýšit za podpory úřadu EASO kapacitu řecké azylové služby k registrování žadatelů, kteří mají být relokováni, aby odpovídala výraznému nárůstu počtu způsobilých migrantů, kteří se chtějí zapojit do tohoto mechanismu. Plně zprovoznit všechny hotspoty. Usilovněji provádět systematické bezpečnostní kontroly, zlepšit kvalitu informací poskytovaných u žádostí o relokaci zasílaných členským státům a jmenovat bezpečnostního zpravodaje. Co nejdříve dokončit a zavést standardní operační postupy a protokoly pro relokaci, a tím zlepšit kapacity pro koordinaci. Zvýšit přijímací kapacitu Řecka tím, že se co nejdříve zpřístupní 50 000 míst přislíbených v rámci plánu. Co nejdříve dokončit postupy pro usnadnění relokace nezletilých osob bez doprovodu. Ideální postup pro relokaci na základě zkušeností v prvním březnovém týdnu v Řecku je uveden v příloze 5. |
2.7.1 Na straně členských států relokace
Opatření pro řešení nízkého počtu příslibů: Všechny členské státy relokace by měly zvýšit počet formálních příslibů učiněných prostřednictvím sítě DubliNet a dodržovat maximální tříměsíční lhůtu stanovenou v rozhodnutích Rady. Tyto přísliby by měly být v souladu s kvótou přidělenou danému členskému státu relokace a měly by plně zohledňovat mimořádnou situaci v příslušných lokalitách.
Opatření k omezení nesprávného využívání preferencí: Členské státy relokace by měly co možná nejvíce omezit množství vyjadřovaných preferencí a používat je pouze za účelem lepší integrace a měly by být připraveny přijímat všechny skupiny migrantů (rodiny, nezletilé osoby bez doprovodu, jednotlivé uchazeče mužského pohlaví).
Opatření k urychlení reakce na žádosti o relokaci: Členské státy relokace by měly odpovídat na žádosti o relokaci do jednoho týdne. Pokud jde o bezpečnostní kontroly, agentura Frontex by měla provádět systematickou bezpečnostní kontrolu v první linii včetně přístupu do SIS, mělo by se zvážit posílení úlohy Europolu při kontrolách v druhé linii a Itálie a Řecko by měly pokračovat ve svém úsilí provádět systematické bezpečnostní kontroly a zlepšovat kvalitu informací poskytovaných u žádostí o relokaci zasílaných členským státům.
Členské státy relokace by měly zaměřit dodatečné kontroly, zejména bezpečnostní pohovory, na řádně odůvodněné případy, například pokud existuje odůvodněné podezření, že by se na danou osobu mohl vztahovat jeden z důvodů pro zamítnutí. Tyto důvody by měly být co nejdříve sděleny italským a řeckým orgánům. V každém případě by tyto dodatečné kontroly, včetně pohovorů, měly být provedeny ve lhůtě jednoho týdne stanovené pro dobu reakce, aby nedocházelo ke zpoždění celého procesu. Pokud mají členské státy relokace dostatečné důvody pro zamítnutí, jež jsou založeny na otázkách národní bezpečnosti, veřejného pořádku nebo riziku vyloučení, měly by o nich být Itálie a Řecko konkrétně informovány.
Opatření k řešení problémů s relokací zranitelných žadatelů a nezletilých osob bez doprovodu: Členské státy relokace by měly co nejdříve poskytnout místa pro zranitelné osoby a nezletilé osoby bez doprovodu, zvýšit své přijímací kapacity pro tento typ žadatelů a zajistit pro ně vhodné opatrovníky.
Opatření, jejichž cílem je zvýšit přijatelnost relokačního mechanismu pro migranty a jejich důvěru v tento mechanismus a zamezit stahování žádostí: Členské státy relokace by měly výrazně zlepšit informace poskytované před odjezdem, zejména informace o členských státech, které jsou migrantům méně známé. Členské státy relokace by měly co nejrychleji poskytnout informační materiály azylovým orgánům Řecka a Itálie, úřadu EASO a organizaci IOM podle pokynů vypracovaných úřadem EASO. Styční úředníci by měli obdržet odpovídající informační materiály a měli by být přítomni během fáze oznamování, aby odpovídali migrantům na otázky a řešili jejich problémy. Školení naplánovaná úřadem EASO by rovněž měla umožnit výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy, které se týkají mimo jiné informací a budování vzájemné důvěry.
Opatření, která mají zabránit sekundárním přesunům po relokačních transferech: Členské státy relokace by měly plně využívat nástrojů dostupných podle acquis v oblasti azylu (povinnosti týkající se podávání zpráv, poskytování materiálních podmínek přijetí žadatelům o mezinárodní ochranu pouze ve formě věcného plnění a za určitých okolností uplatnění možnosti zadržení). Přesuny osob do Řecka podle dublinského nařízení by měly být znovu zahájeny, až budou splněny podmínky 27 .
Opatření k posílení kapacity úřadu EASO na podporu Itálie a Řecka: Všechny členské státy by měly reagovat na výzvu EASO k vyjádření zájmu pro odborníky a zlepšit svou flexibilitu, pokud jde o jejich nasazování, aby se pokrylo období dvou let, na něž se vztahují rozhodnutí Rady.
2.7.2 Na straně Itálie a Řecka
Opatření k urychlení registrace žadatelů: Řecko by mělo co nejdříve dokončit nábor další stovky pracovníků a zvýšit úsilí a přijmout posílenou podporu úřadu EASO v postupu registrace. Cílem by mělo být zajistit, aby migranti měli možnost podat žádost o azyl do nejvýše tří dnů od chvíle, kdy vstoupí do mechanismu.
Opatření ke zlepšení koordinace: Itálie by měla přijmout a zcela provést standardní operační postupy použitelné pro hotspoty. Itálie a Řecko by měly ve spolupráci s příslušnými zúčastněnými subjekty (Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, organizací IOM, úřadem EASO, nevládními organizacemi a Komisí) dokončit a zcela provést protokoly o relokaci.
Opatření ke zlepšení přijímacích kapacit v Řecku: Řecko by mělo dát co nejdříve k dispozici 50 000 míst, jak se zavázalo v rámci plánu, včetně míst pro nově příchozí migranty. Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky by měl co nejdříve uzavřít prováděcí dohody za účelem splnění cíle 20 000 míst v rámci programu pro pronájem ubytovacích zařízení a zajistit centralizovaný systém pro ubytování migrantů účastnících se relokačního mechanismu. Je to rozhodující k zajištění účinných přesunů na různých stupních procesu, kulturní orientace a ke snížení rizika skrývání.
Opatření pro rychlejší zpracování žádostí o relokaci: Itálie a Řecko by měly provádět systematické kontroly zahrnující vyhledávání ve svých vnitrostátních, jakož i evropských a mezinárodních databázích (databáze SIS, Interpolu a VIS) a před zasláním jakýchkoli žádostí o relokaci provádět bezpečnostní pohovory; Itálie a Řecko by měly v žádostech o relokaci zasílaných členským státům relokace poskytovat úplné informace. Žádost o relokaci by měla zahrnovat 1) registrační spis; 2) informace o provedených bezpečnostních kontrolách; 3) výsledky bezpečnostních kontrol; a 4) hotspoty, jimiž migranti přicestovali; Itálie a Řecko by měly jmenovat bezpečnostního korespondenta, mimo jiné s cílem usnadnit výměnu informací, včetně otisků prstů, prostřednictvím spolupráce s policií. Komise a odborníci z členských států by měli být nápomocni Itálii a Řecku v další práci na otázkách spojených s bezpečností a poskytovat vodítko, pokud jde o formulaci zamítnutí.
Opatření k řešení problémů s relokací zranitelných žadatelů a nezletilých osob bez doprovodu: Itálie a Řecko by měly co nejdříve finalizovat postupy k usnadnění relokace nezletilých osob bez doprovodu v souladu s jejich nejlepšími zájmy a využívat dostupné nástroje, které připravil úřad EASO.
2.7.3 Na straně úřadu EASO
Opatření k omezení nesprávného využívání preferencí: Zejména vzhledem k pravděpodobnému zvýšení počtu žádostí v průběhu léta by měl úřad EASO co nejdříve a nejpozději do konce června dokončit vývoj nástroje pro pro slaďování preferencí a nabídek umístění, aby se usnadnilo zpracovávání žádostí o relokaci. Tento nástroj však bude proveditelný a účinný, pouze pokud budou vyjádřené preference dosti široké.
Opatření ke zkrácení doby reakce na relokaci: Úřad EASO by měl pokračovat v podpoře Itálie a začít s podporou Řecka při provádění specifických pohovorů s cílem odhalit v průběhu registrace žádostí potenciální důvody k vyloučení.
Opatření k řešení problémů spojených s relokací zranitelných žadatelů a nezletilých osob bez doprovodu: Úřad EASO by měl dále šířit svůj nástroj k identifikaci zranitelných žadatelů a zlepšit shromažďování údajů ohledně relokace v zranitelných žadatelů. Úřad EASO kromě toho vyvíjí nástroj pro posuzování nejlepšího zájmu dětí bez doprovodu způsobilých k relokaci, který lze použít v hotspotech i mimo ně.
Opatření, jejichž cílem je zvýšit přijatelnost relokačního mechanismu ze strany migrantů, zvýšit jejich důvěru v tento mechanismus a zamezit stahování žádostí:
Úřad EASO by měl zvýšit viditelnost na informačních místech (v hotspotech a na pevnině). Odborníci úřadu EASO by měli být jasně identifikovatelní a měli by být odpovídajícím způsobem vybaveni. Je rovněž nezbytné zajistit ucelenost informací: úřad EASO by například mohl poskytovat jedno- až dvoudenní školení pro nově příchozí odborníky o formulování informací, podle kterého je třeba postupovat, a o tom, jak tyto informace poskytovat. Úřad EASO by také měl, zejména v rámci poskytování informací o postupu, korigovat očekávání migrantů a zdůraznit při tom omezené možnosti výběru, pokud jde o členský stát relokace.
Úřad EASO a organizace IOM by měly posílit svou úlohu při poskytování příslušných informací a kulturní orientace v období od oznámení do odjezdu do členského státu relokace. Jeden pracovník úřadu EASO nebo organizace IOM by mohl být přítomen při oznamování rozhodnutí. Úřad EASO by měl být ihned informován o žadatelích o azyl, kteří vyjádří nejistotu, pokud jde o přijetí rozhodnutí. Úřad EASO a příslušný styčný úředník by mohli po oznámení rozhodnutí pořádat cílená informační setkání.
Úřad EASO by měl zintenzivnit informační kampaně, mimo jiné také s použitím letáků/brožur, videí a sociálních médií ve spolupráci s Komisí a dalšími zúčastněnými subjekty. To je nezbytné ke zvýšení důvěry žadatelů o relokaci a k popření tvrzení pašeráků. Tyto činnosti by mohly zahrnovat a) facebookovou stránku věnovanou relokaci, kde by úřad EASO a členské státy zveřejňovaly případy úspěšné relokace, a obecně cílenější přítomnost v sociálních médiích, mimo jiné prostřednictvím Twitteru a mobilních aplikací; b) větší počet videozáznamů, na nichž by úspěšně relokalizovaní žadatelé vyprávěli o svých zkušenostech; c) vyšší zapojení přistěhovalecké komunity v členských státech relokace, a zejména těch, kdo relokaci úspěšně zvládli.
2.7.4 Komise bude pokračovat v plné podpoře Itálie a Řecka a bude také dále:
Přispívat k lepší koordinaci prostřednicím existujících fór (schůzky styčných úředníků, setkávání zástupců příslušných vnitrostátních kontaktních míst, fórum pro relokaci a znovuusídlení a organizace Friends of Hotspots), neboť se ukázaly jako užitečné k diskusi o právních otázkách, praktických záležitostech a problematických aspektech relokačního mechanismu se všemi příslušnými zúčastněnými subjekty, k vytváření sítí a ke zvyšování vzájemné důvěry, zejména po úspěšné zkušenosti s relokací.
Monitorovat, aby bylo plné a správné provádění acquis EU v oblasti azylu klíčovou složkou reakce EU na migrační krizi a prioritou Komise v rámci Evropské agendy pro migraci.
3Znovuusídlování
3.1Současný stav
V návaznosti na doporučení Komise ze dne 8. června 2015 k Evropskému programu znovuusídlování 28 se 27 členských států, 29 společně se státy přidruženými v rámci dublinského systému, dne 20. července 2015 30 dohodlo, že s pomocí mnohostranných a vnitrostátních programů v následujících dvou letech znovuusídlí 22 504 vysídlených osob ze zemí mimo EU, které zjevně potřebují mezinárodní ochranu. Přestože se některé členské státy účastní programů znovuusídlování již mnoho let prostřednictvím Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, jde o první společnou snahu v oblasti znovuusídlení na úrovni EU a pro řadu členských států jde o jejich první zkušenost s touto problematikou.
Podle informací od účastnících se členských států bylo do 15. března 2016 v rámci program znovuusídleno 4 555 osob, a to v Rakousku, Belgii, České republice, Francii, Irsku, Itálii, Nizozemsku, Spojeném království, Norsku, Lichtenštejnsku a Švýcarsku. Většina států zapojených do programu uvedla, že jejich snahy o znovuusídlení jsou především, byť nikoliv výlučně, zaměřeny na Syřany pobývající v Jordánsku, Libanonu a Turecku. Všechny osoby znovuusídlené v rámci programu musí být účastnícím se státům předány Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, kterému tak v tomto procesu náleží klíčová úloha.
Tento program je podporován z fondů EU; celkem bylo členským státům na provádění dáno k dispozici 150 milionů EUR. Pět členských států (Finsko, Francie, Irsko, Švédsko a Spojené království) vyjádřily úmysl znovuusídlit mnohem více osob, než kolik se zavázaly podle programu z 20. července, a zajistit provádění podle svých národních programů.
Všechny členské státy kladou velký důraz na bezpečnostní prověrky, za něž samy odpovídají a které mohou probíhat v několika fázích postupu znovuusídlení. Funguje intenzivní a dobrá spolupráce s Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, který je považován za nepostradatelného partnera v tomto procesu. Mnohé členské státy v postupech před odjezdem a při odjezdu spoléhají také na logistickou podporu organizace IOM.
Přestože jsou prioritní regiony dohodnuté v rámci závěrů ze dne 20. července 2015 dosti široké, většina zúčastněných států se rozhodla znovuusídlit osoby ze zemí sousedících ze Sýrií.
3.2Výzvy
Na rozdíl od závazků v rámci uvedených dvou relokačních mechanismů jsou závazky členských států v rámci programu znovuusídlování ze dne 20. července 2015 založeny na dobrovolných příslibech. I když je uvedený program z hlediska společných snah EU o znovuusídlení významným mezníkem, nevytváří jasný rámec pro znovuusídlování se společnými pravidly a postupy pro účastnící se státy, nýbrž je do značné míry spíše kompilací národních programů a postupů, které jsou v některých členských státech stále ještě v přípravných fázích. Některé státy v rámci závěrů ze dne 20. července přislíbily splnit vnitrostátní kvótu pro znovuusídlení v plném rozsahu (Nizozemsko) a jiné přislíbily počty nad rámec svých vnitrostátních kvót (Francie). Členské státy, jako je Finsko nebo Spojené království, přislíbily splnit jen část svých závazků v oblasti znovuusídlení. Program znovuusídlování ze dne 20. července navíc nestanoví žádný harmonogram, v souladu s nímž by znovuusídlování mělo probíhat, ani počty osob, které mají být znovuusídleny za určité období. Kvůli volné koordinaci tohoto rámce je situace nepřehledná, informace roztříštěné a Komise může jen obtížně monitorovat jeho fungování 31 .
Mezi členskými státy panují velké rozdíly, pokud jde o programy a praktiky znovuusídlování, například s ohledem na kritéria výběru, délku řízení, programy orientace před odjezdem, nástroje pro integraci, status udělovaný přijatým osobám, povolení k pobytu, jakož i počet míst, jež jsou pro znovuusídlení k dispozici.
Členské státy vybírají kandidáty pro znovuusídlení na základě výběrových misí nebo přezkumu dokumentů, které jim předloží Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. To má vliv na délku řízení, přičemž doba od předání případu Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky do příchodu do hostitelské země může trvat několik týdnů, ale i dva roky. Několik členských států navíc zmínilo skutečnost, že byly nuceny pozdržet provádění plánu znovuusídlení kvůli zvýšení počtu spontánně přicházejících migrantů a žadatelů o azyl.
Mezi často zmiňovanými zvláště problematickými aspekty byly chybějící přijímací kapacity a hledání odpovídajícího ubytování, zejména pak v případě znovuusídlování větších rodin nebo při řešení zvláště citlivých případů. V některých případech bylo jako příčina značných prodlev a změn harmonogramu příjezdů také zmiňováno prověřování při odchodu prováděné třetími zeměmi.
Tam, kde jsou do odebírání biometrických údajů nebo vydávání cestovních dokladů kandidátů na znovuusídlení zapojeni pracovníci ambasád členských států, byly jako problém uváděny chybějící lidské zdroje a potřeba odpovídající odborné přípravy.
Budování kapacit v oblasti znovuusídlování: Zatímco několik zemí EU, jako je například Švédsko, Dánsko, Nizozemsko, Německo či Finsko, znovuusídlují již řadu let, očekává se, že se do konce roku 2017 podle nového evropského programu do znovuusídlování poprvé zapojí 10 členských států 32 , ačkoliv žádný z nich dosud nezačal s prováděním programu. Mezi úkoly, s nimiž se tyto členské státy musí vypořádat, patří vybudování kapacity pro vytvoření národního mechanismu pro znovuusídlování, absence zkušeností s prováděním misí a výběrem kandidátů, vytvoření optimálních podmínek pro integraci znovuusídleních uprchlíků a získání podpory pro znovuusídlování u veřejnosti. Několik členských států vyjádřilo zájem čerpat poznatky a osvědčené postupy z mechanismů používaných členskými státy s dlouhou tradicí znovuusídlování. Specifické potřeby se zřejmě zaměřují na podporu a pomoc při provádění výběrových misí, vyjednávání a koordinaci se třetími zeměmi, odkud znovuusídlení probíhá, organizování programů kulturní orientace před odjezdem, lékařských vyšetřeních, organizaci cesty a zavádění prvních mechanismů pro přijímání a integraci.
3.3Řešení problémů
Sdílení poznatků a zkušeností a spolupráce s partnery
Je zřejmé, že je třeba zintenzivnit výměnu osvědčených postupů a zkušeností zvláště mezi členskými státy, pro něž je znovuusídlování nové, a těmi, které mají v této oblasti delší tradici. Lze uvažovat i o praktické spolupráci v procesu znovuusídlování: například v podobě sdílení logistiky, organizace letů a místní výměny informací o individuálních případech.
V zájmu zjednodušení této praktické výměny by členské státy měly využívat bilaterální návštěvy příslušných programů znovuusídlování. Dobrým příkladem takového postupu byla například pracovní návštěva nizozemského programu znovuusídlování v rámci workshopu každoročních třístranných konzultací o otázkách znovuusídlování (ATCR, Annual Tripartite Consultations on Resettlement) dne 18. února 2016. Členské státy s dlouhodobými zkušenostmi v oblasti znovuusídlování je třeba nabádat, aby tyto návštěvy pořádaly a zvaly své protějšky z celé EU, a to zejména ze zemí, které se znovuusíldováním teprve začínají. Tyto návštěvy by mohly zahrnovat prvky postupu při příjezdu, jako je registrace a usazení, jakož i účast na výběrových misích.
V rámci projektu EU-FRANK 33 financovaného EU, jehož cílem je usnadnit znovuusídlování a přijímání uprchlíků na základě sdílení poznatků, by rovněž bylo možné prozkoumat možnosti praktické spolupráce. Tento projekt realizuje švédská agentura pro migraci v letech 2016 až 2020 a jeho cílem je poskytovat provozní podporu členským státům při navyšování nebo zahajování programů znovuusídlování a napomoci jim při posilování kapacity pro znovuusídlování a přijímání z humanitárních důvodů. V říjnu 2015 proběhla studijní návštěva zástupců Estonska, Lotyšska, Litvy a Polska ve Švédsku. Očekává se, že od dubna budou mít členské státy prostřednictvím systému vzájemné spolupráce tzv. buddying systému příležitost zapojit se jako pozorovatelé do činností ostatních členských států v oblasti znovuusídlování, jako jsou například výběrové mise, programy kulturní osvěty, transfer uprchlíků nebo přijímací ujednání.
Fórum pro výměnu zkušeností mezi státy provádějícími znovuusídlování, které se nabízí v rámci každoročních třístranných konzultací o otázkách znovuusídlování, včetně workshopů, je cenným nástrojem. Státy, které se do znovuusídlování zapojují nově, by měly být nabádány k účasti na těchto výměnách.
Komise navíc uspořádala čtyři fóra pro znovuusídlování a relokaci, jichž se zúčastnily všechny členské státy jakož i Úřad nejvyššího komisaře OSN pro uprchlíky a organizace IOM, a bude v pravidelném pořádání těchto setkání pokračovat. Tato setkání, jakož i workshopy úřadu EASO o znovuusídlování jsou dobrými příležitostmi pro výměnu a vzájemné učení mezi odborníky z členských států. Několik problémů, jimž čelí státy provádějící znovuusídlování, by pomohla vyřešit i užší spolupráce s dalšími partnery při znovuusídlování, konkrétně s Úřadem nejvyššího komisaře OSN pro uprchlíky, organizací IOM, občanskou společností a místními vládami/obcemi. Spolupráce s obcemi a s nevládními organizacemi by mohla být využita zejména k překonání problémů s přijímacími podmínkami a kapacitami a integračními opatřeními.
Zdokonalené monitorování programu
Pro důvěryhodnost programu je důležité, aby byly dohodnuté přísliby splněny i přes případné změny v situaci členských států, jež toky migrantů a uprchlíků zvláště postihují. Proto je důležité pokrok pravidelně monitorovat a podávat o něm zprávy. Tento prvek je však potřeba posílit, jelikož údaje o pokroku programu, mimo jiné i pro účely této zprávy, byly shromážděny z různých zdrojů (včetně dotazníku zaslaného v rámci integrovaných opatření EU pro politickou reakci na krize dne 8. března, který zodpovědělo 17 členských států), což může mít za důsledek neúplnost či nesourodost informací.
Každoroční údaje o znovuusídlování shromažďuje Eurostat a bude v této pokračovat i v rámci tohoto programu. V současné situaci jsou však zapotřebí pravidelnější a podrobnější informace o pokroku. Úřad EASO proto od března zahájil měsíční sběr údajů o znovuusídlování a očekává se, že první informace budou k dispozici v dubnu 34 . Komise vyzývá členské státy a přidružené státy, aby zajistily bezproblémový a včasný sběr informací. Pokud bude od členských států provádějících znovuusídlování zapotřebí získat naléhavější či specifické informace, lze stále využít sítě integrovaných opatření EU pro politickou reakci na krize.
Vazba na globální snahy v oblasti znovuusídlování
EU by svými snahami o znovuusídlování měla dostát svému spravedlivému podílu na legálním řešení ochrany uprchlíků. Setkání na vysoké úrovni pořádané v Ženevě dne 30. března 2016 pořádaného Úřadem nejvyššího komisaře OSN pro uprchlíky věnované globálnímu rozdělení zodpovědnosti prostřednictvím způsobů přijímání syrských uprchlíků bude pro EU a její členské státy další příležitostí k intenzivnější účasti na mezinárodních iniciativách zaměřených na řešení globálních výzev v souvislosti s migrací a uprchlíky k podpoře těchto iniciativ a k prosazování množství příslibů.
Provádění dobrovolného programu přijímání osob z humanitárních důvodů s Tureckem
V zájmu realizace dobrovolného programu přijímání osob z humanitárních důvodů s Tureckem a v souladu s prohlášením hlav států nebo předsedů vlád ze dne 7. března 2016 by mělo pokračovat úsilí o vytvoření důvěryhodného programu. Jsou zapotřebí konkrétní politické závazky ze strany členských států a přidružených států, které mají zájem se programu účastnit, zejména pokud jde o počet osob, které je třeba přijmout, a v jakém časovém rámci. Dále je třeba, aby se všechny strany dohodly na zahájení a provozu programu, a to včetně spolupráce s tureckými orgány.
Strukturovaný systém znovuusídlování v EU
Komise s cílem vytvořit rámec pro politiku EU v oblasti znovuusídlování předloží návrh věnovaný znovuusídlování platný pro celou EU, přičemž bude vycházet ze zkušeností s probíhajícím znovuusídlováním a humanitárními přijímacími iniciativami. Umožní to společný a koordinovanější přístup k bezpečnému a legálnímu příchodu osob, které potřebují ochranu, do EU. Tato iniciativa také EU umožní systematičtěji propojit evropské snahy o znovuusídlování a převzít svůj podíl na globální zodpovědnosti za poskytnutí bezpečného přístavu pro světové uprchlíky.
4Cesta vpřed
Členské státy by v návaznosti na doporučení uvedená v této zprávě měly pokračovat ve zlepšování provádění programů relokace a znovuusídlování a zabývat se dosud neřešenými problémy. Nejnaléhavější je podstatně zrychlit tempo relokace a stabilně a účinně reagovat na naléhavou humanitární situaci v terénu.
Do procesu relokace je zapojeno několik zúčastněných stran a k dosavadní málo intenzivní realizaci přispělo několik faktorů. Tato zpráva ukazuje, že i když je stále ještě třeba řešit problémy, Itálie, Řecko a různé agentury zapojené do relokace posilují své snahy, aby se podílely na bezproblémovém prováděním procesu. Tyto snahy však musí být v souladu s podobným nasazením na straně členských států relokace. K tomu, aby relokace fungovala a aby bylo zajištěno, že tento mechanismus splní svůj cíl a poskytne podporu v naléhavé situaci Itálii i Řecku a pomůže jim vypořádat se s obrovským přílivem migrantů, je zásadní podmínkou ochota členských států relokace dostát v plné míře svým závazkům.
Komise vypočítala, že aby bylo možnost dostát počtu závazků (106 000) přidělených v rámci uvedených dvou rozhodnutí Rady o relokaci po rozpočítání na zbývajících 18,5 měsíce, je třeba dosáhnout míry relokace odpovídající nejméně 5 679 případům měsíčně. Z toho by vyplývalo průměrně zhruba 187 transferů denně a relokační řízení o délce nejvýše dva týdny. Zkušenost z nedávných transferů v rámci relokace z Řecka do Portugalska je důkazem toho, že relokační řízení lze provést za jeden týden. Na základě těchto výpočtů se Komise domnívá, že do vydání své druhé zprávy o relokaci a znovuusídlování dne 16. dubna by mělo být provedeno nejméně 6 000 relokací a že při posílení míry relokací by s přihlédnutím k naléhavosti humanitární situace v terénu mělo být do třetí zprávy ze dne 16. května dokončeno nejméně 20 000 relokací.
Paralelně s tím a s cílem zdůraznit význam přisuzovaný solidaritě s postiženými třetími zeměmi v regionu a úlohu legálních způsobů pro migraci je třeba, aby členské státy poskytly zbývajících 17 949 míst pro znovuusídlení. Členské státy by ve zbývajícím období měly každý měsíc znovuusídlit v průměru 855 lidí, kteří potřebují ochranu.
V souladu se závazkem plánu návratu do Schengenu bude Komise každý měsíc podávat zprávu o dosaženém pokroku při provádění závazků v oblasti relokace a znovuusídlování.
-
(1)
Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 ze dne 14. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka, a rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka.
-
(2)
Návrh Komise počítal s tím, že 54 000 osob z uvedeného počtu 160 000 bude relokováno z Maďarska, místo toho však budou relokovány z Itálie a Řecka, jestliže nebude druhé rozhodnutí Rady o relokaci do září 2016 změněno rozhodnutím novým.
-
(3)
COM(2016) 85 final.
-
(4)
EUCO 1/16; SN 28/16.
-
(5)
COM(2016) 120 final.
-
(6)
Na základě dvou uvedených rozhodnutí Rady o relokaci má být z Itálie přemístěno 39 600 žadatelů o azyl.
-
(7)
Na základě dvou uvedených rozhodnutí Rady o relokaci má být z Řecka přemístěno 66 400 žadatelů o azyl.
-
(8)
Ustanovení čl. 4 odst. 3 rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601.
-
(9)
Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015.
-
(10)
Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 ze dne 14. září 2015.
-
(11)
Věci C-643/15 a C-647/15.
-
(12)
COM(2015) 677 final.
-
(13)
Sdělení Komise „Řešení uprchlické krize: okamžitá operativní, rozpočtová a právní opatření v rámci Evropského programu pro migraci“ (COM(2015) 490, 23. září 2015).
Sdělení Komise „Řešení migrační krize: Aktuální stav provádění prioritních opatření v rámci Evropského programu pro migraci (COM(2015) 510, 14. října 2015).
Sdělení Komise „Zpráva o pokroku ve zřizování hotspotů v Řecku“ (COM(2015) 678, 15. prosince 2015).
Sdělení Komise „Aktuální stav provádění prioritních opatření v rámci Evropského programu pro migraci (COM(2016) 85, 10. února 2016).
Sdělení Komise „Zpráva o pokroku ve zřizování hotspotů v Řecku“ (COM(2016) 141 final, 4. března 2016).
-
(14)
Doporučení Komise určené Řecké republice o naléhavých opatřeních, která má Řecko přijmout s ohledem na obnovení přemísťování podle nařízení (EU) č. 604/2013, C(2016) 871, 10. února 2016.
-
(15)
V době, kdy byla rozhodnutí Rady přijata, byly k relokaci způsobilé osoby se státní příslušností Sýrie, Iráku a Eritreje. Při první aktualizaci (3. čtvrtletí 2015) byly k relokaci způsobilé osoby se státní příslušností Bahrajnu, Středoafrické republiky, Eritreje, Iráku, Sýrie, Svazijska a Jemenu.
-
(16)
U některých z těchto státních příslušností se za referenční období jedná o méně než 200 žadatelů o mezinárodní ochranu v EU. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí Rady o relokaci neobsahují žádná ustanovení o minimálním počtu rozhodnutí potřebných k výpočtu průměru za celou EU, může snadno dojít k tomu, že u státních příslušností s velmi malým počtem rozhodnutí, zato však všemi kladně vyřízenými, se na ně bude působnost rozhodnutí Rady o relokaci vztahovat.
-
(17)
Viz 28. bod odůvodnění rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 a 34. bod odůvodnění rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601.
-
(18)
Podle čl. 5 odst. 7 rozhodnutí Rady o relokaci může být žadatel odmítnut, „pouze pokud existují přiměřené důvody považovat jej za hrozbu pro jejich národní bezpečnost nebo veřejný pořádek nebo pokud existují vážné důvody k použití ustanovení o vyloučení uvedených v článcích 12 a 17 směrnice 2011/95/EU“.
-
(19)
Například Polsko předložilo svůj příslib dne 16. prosince. Až do 15. března nebyla přijata žádná žádost o relokaci. Naopak Portugalsko předložilo svůj druhý příslib dne 26. února 2016 a relokace proběhla dne 7. března. Ve skutečnosti se v případě Portugalska transfer uskutečnil do jednoho týdne po obdržení žádosti o relokaci z Řecka.
-
(20)
Pohovory za účelem určení statusu uprchlíka u žadatele, který má být relokován, ještě před přijetím žádosti o relokaci by byly zjevně v rozporu s literou a duchem tohoto mechanismu a neměly by být vyžadovány.
-
(21)
Články 12 a 17 směrnice 2011/95/EU.
-
(22)
Ustanovení čl. 5 odst. 7 obou rozhodnutí Rady o relokaci.
-
(23)
Nařízení (EU) č. 603/2013.
-
(24)
Směrnice 2011/95/EU.
-
(25)
Dne 10. března schválila Komise dodatečný finanční příspěvek pro Řecko z Azylového, migračního a integračního fondu a Fondu pro vnitřní bezpečnost ve výši 275,5 milionu EUR.
-
(26)
Azylová služba bude v dubnu posílena o 29 nových zaměstnanců. Celkem bude do června tohoto roku přijato 100 zaměstnanců. Současná kapacita pro registrace umožňuje vyřídit denně 80 případů v celé zemi.
-
(27)
Doporučení určené Řecké republice o naléhavých opatřeních, která má Řecko přijmout s ohledem na obnovení přemísťování podle nařízení (EU) č. 604/2013 (C(2016) 871 ze dne 10. února 2016). Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě a Radě, Plán návratu k Schengenu (COM(2016) 120 final, 4. března 2016).
-
(28)
C(2015) 3560 final.
-
(29)
Maďarsko se neúčastní.
-
(30)
11130/15; „Závěry zástupců vlád členských států zasedajících v Radě o přesídlení 20 000 osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, prostřednictvím mnohostranných a vnitrostátních programů.“
-
(31)
Popis současného stavu podle informací poskytnutých členskými státy a přidruženými státy, je uveden v příloze 6 a 7.
-
(32)
Bulharsko Chorvatsko, Kypr, Estonsko, Řecko, Litva, Malta, Polsko, Slovensko, Slovinsko.
-
(33)
Projekt EU-FRANK: Facilitating Resettlement and Refugee Admission through New Knowledge (iniciativa usnadňující znovuusídlování a přijímání uprchlíků na základě nových poznatků). Vedle Švédska patří mezi partnery Nizozemsko, Belgie, Itálie, Maďarsko, Švýcarsko, Úřad nejvyššího komisaře OSN pro uprchlíky a úřadu EASO. Zájem projevily také Rakousko, Německo, Estonsko, Lotyšsko, Litva, Polsko, Česká republika, Francie a Portugalsko.
-
(34)
Návrh na sběr údajů schválila správní rada úřadu EASO na zasedání ve dnech 20. až 21. ledna 2016.