EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 17.11.2015
COM(2015) 568 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o uplatňování směrnice o poštovních službách (směrnice 97/67/ES ve znění směrnic 2002/39/ES a 2008/6/ES)
{SWD(2015) 207 final}
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 17.11.2015
COM(2015) 568 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o uplatňování směrnice o poštovních službách (směrnice 97/67/ES ve znění směrnic 2002/39/ES a 2008/6/ES)
{SWD(2015) 207 final}
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o uplatňování směrnice o poštovních službách
(směrnice 97/67/ES ve znění směrnic 2002/39/ES a 2008/6/ES)
1.V této zprávě o uplatňování se uvádí, jakým způsobem byla směrnice o poštovních službách provedena a jak se vyvíjí poštovní trh
V únoru roku 2008 přijaly Evropský parlament a Rada směrnici 2008/6/ES (dále jen „třetí směrnice o poštovních službách“) 1 , která byla posledním legislativním krokem v procesu postupného otevírání trhu, čímž poskytla právní základ pro dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Pro úplné otevření trhu určila 16 členským státům lhůtu do 31. prosince 2010 2 a (tehdy) zbývajícím 11 státům do 31. prosince 2012. 3 Třetí směrnice o poštovních službách rovněž rozšířila úkoly státních regulačních orgánů a posílila jejich pravomoci, změnila způsob poskytování a financování všeobecných poštovních služeb, stanovila povinný přístup k některým prvkům poštovní infrastruktury, rozšířila ustanovení o ochraně spotřebitele a uložila Komisi, aby členským státům poskytla pomoc při provádění směrnice, včetně pomoci při výpočtu čistých nákladů na všeobecné služby.
Podle článku 23 směrnice 2008/6/ES je Komise dále povinna každé čtyři roky Evropskému parlamentu a Radě podat zprávu o uplatňování směrnice a poskytnout jim související informace o vývoji v odvětví. Třebaže podle tohoto ustanovení má zprávu podat do prosince 2013, lhůta byla prodloužena, aby byl dostatek času pro zmapování prvních dopadů plného otevření trhu ve všech členských státech.
Tato zpráva o uplatňování směrnice shrnuje, jakým způsobem byla směrnice o poštovních službách (směrnice 97/67/ES ve znění směrnic 2002/39/ES a 2008/6/ES) provedena v celé Evropské unii a k jakým nejdůležitějším změnám poštovního trhu došlo od prosince 2008. 4 V souladu s článkem 23 směrnice 2008/6/ES zpráva informuje o hospodářských, sociálních a technologických hlediscích, trendech v zaměstnanosti, jakož i o kvalitě služby. Ke zprávě o uplatňování směrnice je přiložen pracovní dokument útvarů Komise, který uvádí podrobnější informace a obsahuje přílohu týkající se výpočtu čistých nákladů spojených s povinností všeobecných služeb.
Při vypracovávání zprávy a pracovního dokumentu útvarů Komise bylo čerpáno z různých zdrojů včetně studií o Hlavním vývoji v poštovním odvětví (2008–2010), 5 Cenovém chování poskytovatelů poštovních služeb, 6 Hlavním vývoji v poštovním odvětví (2010–2013), 7 z řady zpráv skupiny evropských regulačních orgánů pro poštovní služby (ERGP), 8 z příspěvků v souvislosti s výborem zřízeným směrnicí o poštovních službách (PDC) a s fórem uživatelů poštovních služeb, 9 z dat Eurostatu do roku 2012 10 a pro období po roce 2012, kdy se Eurostat rozhodl sběr statistických údajů o poštovním odvětví ukončit, z vlastních poštovních statistik Komise a dále z údajů Světové poštovní unie. 11 S ohledem na prodlevu ve sběru údajů a tvorbě statistik jsou v mnoha případech nejnovějšími dostupnými údaji statistiky pro rok 2013, avšak v případech, kdy to bylo možné, byly využity novější údaje, aby bylo možno nastínit poslední trendy ve vývoji.
2.Finančně dostupné a spolehlivé poštovní a balíkové služby jsou stále klíčové pro jednotný trh
Třebaže se úloha poštovních služeb mění s tím, jak jsou některé z nich vlivem nových technologií nahrazovány službami elektronickými a jak stoupá počet nákupů přes internet, mají nadále zásadní význam napříč Evropskou unií. Možnost posílat listovní zásilky a balíky, které jsou v dané lhůtě a za danou cenu doručovány do všech částí Evropské unie, nadále zásadně přispívá k sociální, hospodářské a územní soudržnosti a k rozvoji jednotného trhu. Vzhledem k obrovskému potenciálu elektronického obchodu jsou finančně dostupné a spolehlivé služby doručování balíků důležitější než kdy dříve, má-li být využit potenciál jednotného digitálního trhu. 12
3.Nezávislý regulatorní dohled se zlepšil, aby však bylo možné udržet krok se změnami na trhu s doručováním balíků, musí být dále posílen
Klíčovou roli v prosazování směrnice o poštovních službách, při dohledu nad jejím uplatňováním a při zajišťování souladu s ní v členských státech nadále hrají národní regulační orgány. Stále častěji působí v kombinaci s regulačními orgány pro další komunikační služby (např. služby elektronických komunikací, vysílání). Konzultace, koordinace a spolupráce státních regulačních orgánů na evropské úrovni se zlepšila díky existenci skupiny evropských regulačních orgánů pro poštovní služby (ERGP), založené v roce 2010. 13
V minulosti se státní regulační orgány obvykle zaměřovaly především na listovní zásilky. Vzhledem k tomu, že počet listovních zásilek klesá, zatímco množství balíků se díky elektronickému prodeji zvyšuje, pro získání celkového, přesného přehledu o poštovních trzích a trzích s balíkovými službami a pro plný rozvoj potenciálu jednotného digitálního trhu je třeba posílit regulatorní dohled nad trhem s balíkovými službami a získat o něm komplexnější údaje.
4.Všeobecné služby v oblasti listovních zásilek jsou finančně dostupné a spolehlivé
Členské státy jsou povinny zajistit sběr a doručování listovních zásilek a balíků nejméně v pěti pracovních dnech týdně ve stanovené kvalitě na všech přístupových místech svého území. 14 Počet členských států, které požadovanou frekvenci překračují (tj. v nichž se doručuje šest dní v týdnu), klesá. 15 Ačkoli mnohé členské státy zahrnují do povinné všeobecné služby i jiné než kusové 16 listovní zásilky, například hromadné listovní zásilky či balíky, reklamní zásilky nebo noviny, celkově se prosazuje tendence k omezování druhů zásilek zahrnovaných do povinnosti všeobecných služeb. Všechny členské státy s výjimkou Německa formálně ustanovily „poskytovatelem všeobecných služeb“ stávajícího státního poskytovatele těchto služeb. V Německu jako poskytovatel všeobecných služeb vystupuje tradiční vnitrostátní poskytovatel služeb.
Převážná většina vnitrostátních listovních zásilek je doručena následující pracovní den (při využití služby s doručením do druhého dne, nikoli záměrně pomalejší a levnější alternativy) a doručování v rámci EU nadále přesahuje standardy kvality uvedené ve směrnici. 17 Většina členských států zavedla cenový strop, aby zaručila finanční dostupnost základních poštovních služeb. V mnoha členských státech se v posledních letech zvýšily ceny známek, a to v souladu s mírou inflace a za účelem kompenzace klesajícího počtu zasílaných listovních zásilek. 18 Tarify za 20gramovou listovní zásilku se mezi roky 2012 a 2013 průměrně zvýšily o 5,6 % 19 , což nicméně nemělo významný dopad na dostupnost služby pro občany EU. Služba je nadále finančně dostupná, především ve srovnání s výdaji domácností na jiné komunikační prostředky (např. mobilní telekomunikace).
Všechny členské státy zajišťují, aby všichni poskytovatelé poštovních služeb měli transparentní, jednoduché a nenákladné postupy pro projednávání reklamací uživatelů. Postupy většiny poskytovatelů všeobecných služeb umožňují náhradu.
5.Zásadní význam mají přesné a srovnatelné údaje o čistých nákladech na všeobecné služby
Pro případ, že náklady na poskytování všeobecných služeb v členském státě představují pro poskytovatele všeobecných služeb nerovné břemeno, stanovuje směrnice o poštovních službách postupy, kterými tyto takzvané čisté náklady na povinnost všeobecných služeb, představující pro stanoveného (stanovené) poskytovatele nerovné břemeno, mohou být vyrovnány. Aby však mohly být příspěvky vyplaceny a bylo zajištěno, aby byly v souladu s pravidly státní podpory, musí být náklady vypočítány způsobem umožňujícím srovnání. Různé metody vyčíslení čistých nákladů na povinnost všeobecných služeb, které jsou v souladu s přílohou I směrnice o poštovních službách, jsou uvedeny v příloze pracovního dokumentu útvarů Komise připojené k této zprávě.
6.Konkurence v oblasti listovních zásilkových služeb se rozvíjí pomalu a někteří poskytovatelé jednají protisoutěžně
Přestože do roku 2013 byl trh v celé EU zcela otevřen, ve většině členských států se hospodářská soutěž na trhu s listovními zásilkami rozvíjela pomalu a poskytovatelé všeobecných služeb si v jednotlivých státech udrželi většinový podíl na trhu. Co se týče patnácti členských států, které své trhy zcela otevřely před rokem 2011, konkurence na trhu listovních zásilek v roce 2013 přesahovala u osmi z nich 5 % (z hlediska objemu). V polovině roku 2013 přesáhla konkurence na trhu s listovními zásilkami 5 % v pěti členských státech, jejichž trhy se plně otevřely po roce 2011. 20 Tam, kde se hospodářská soutěž na trhu s listovními zásilkami rozvinula, je rozšířenější v případech, kdy zásilky doručují mezi koncovými zákazníky poskytovatelé, kteří si vytvořili vlastní distribuční sítě a sami doručují zásilky přímo adresátům. Hospodářská soutěž v přístupu k zásilkám, kdy různí poskytovatelé zásilky předem roztřídí a pro koncové doručení předávají poskytovateli všeobecných služeb, se rozvinula ve Slovinsku, Spojeném království a v Německu. V některých členských státech byli poskytovatelé všeobecných služeb odsouzeni vnitrostátními orgány pro ochranu hospodářské soutěže za narušení hospodářské soutěže zneužitím dominantního postavení. Případy se týkají například nezákonných slev pro podniky, stlačování marží a nepřiměřeně nízkých cen. Takovéto postupy mohou vyústit ve vyloučení hospodářské soutěže. Vstup poskytovatelů na trh a rozvoj hospodářské soutěže může být také znesnadňován některými regulačními postupy, jako je podmiňování udělování licence novým účastníkům na trhu požadavky, které přesahují rámec povolený směrnicí.
7.Počet odesílaných listovních zásilek klesá, protože je nahrazují elektronické služby
Počet listovních zásilek zaslaných v EU prostřednictvím poskytovatelů všeobecných služeb se mezi roky 2008 a 2013 snížil z odhadovaných 107,6 miliardy na 85,5 miliardy. 21 Mezi roky 2007 a 2010 objem průměrně klesal o 4,3 % a příjem o 5,2 % ročně. 22 Mezi roky 2010 a 2011 se míra poklesu (objemu) v EU-28 zpomalila postupně na 3,3 %, respektive 1,4 %, avšak mezi roky 2012 a 2013 vzrostla na 4,85 %. 23 Obecně se méně snižovalo množství adresných (reklamních) zásilek a publikací než listovních zásilek, přičemž největší pokles zaznamenaly členské státy s rozvinutějšími trhy s listovními zásilkami – a očekává se, že tato tendence bude pokračovat. V Dánsku se například objem listovních zásilek mezi roky 2000 a 2014 snížil o 60 % a v prvním čtvrtletí roku 2015 klesl o dalších 15 %. 24 V Nizozemsku došlo v prvním čtvrtletí roku 2015 k 13% poklesu a očekává se, že mezi roky 2010 a 2020 objem klesne o 32 % až 49 %. 25
Vzhledem k tomu, že objemy listovních zásilek se v jednotlivých členských státech výrazně liší, a s ohledem na míru poklesu těchto objemů je nepravděpodobné, že by některé z členských států v budoucnu dosáhly úrovně objemů listovních zásilek, které v minulosti vykazovaly rozvinuté poštovní trhy. To znamená, že ačkoli se objem listovních zásilek na méně rozvinutých poštovních trzích snižuje v poměru méně, bude mít pokles pravděpodobně přesto výrazný dopad vzhledem k menším úsporám z rozsahu než na rozvinutějších trzích.
8.Trh balíkových služeb roste, avšak spotřebitelé a internetoví obchodníci nejsou spokojeni s kvalitou a cenami přeshraničních doručovacích služeb
O velikosti evropského trhu s balíkovými službami neexistuje jasná shoda. 26 Podle odhadů velikosti evropského trhu s balíkovými službami měl kupříkladu kombinovaný evropský trh kurýrních, balíkových a expresních služeb v roce 2010 hodnotu 60 miliard EUR, 27 v roce 2011 47 miliard EUR (včetně přepravy zásilek do hmotnosti 2 500 kg), 28 hodnota trhu balíkových a expresních služeb činila v roce 2011 37 miliard EUR 29 a v roce 2014 53,5 miliardy EUR. 30 I při započítání balíků odeslaných výhradně poskytovateli všeobecných služeb se trh balíkových služeb v EU mezi roky 2008 a 2013 zvětšil z odhadovaných 1,65 miliardy běžných balíků na přibližně 1,96 miliardy. 31 Počet balíků na osobu se však v jednotlivých členských státech značně liší. Odhady pro celý trh s balíkovými službami v roce 2011 se pohybují v rozmezí od téměř 30 balíků na osobu (Německo a Spojené království) až k přibližně dvěma (Polsko, Rumunsko, Chorvatsko, Lotyšsko). 32
Vzhledem k tomu, že oblast balíkových služeb nikdy nebyla předem vyhrazena konkrétním poskytovatelům, 33 hospodářská soutěž se na tomto trhu rozvinula ve větší míře než na trhu s listovními zásilkami. „Expresní“ poskytovatelé služeb, jako je UPS, DHL, TNT, FedEx a kurýrní společnosti, kteří se tradičně zaměřovali především na služby s přidanou hodnotou určené podnikům (B2B), využívají vzestup elektronického obchodu a ve stále větší míře rozvíjejí služby zaměřené na spotřebitele (B2C). Na trh rovněž vstupují nové společnosti. Poskytovatelé všeobecných služeb se současně snaží využít nakupování na internetu tak, že přicházejí s propracovanějšími službami pro doručování balíků, kupříkladu zaručují čas dodání. Produkty a služby nabízené doručovatelskými subjekty různého typu se tak začínají vzájemně sbližovat a hranice mezi nimi se rozostřují.
V případě přeshraničních balíkových doručovacích služeb však přetrvávají pochybnosti o finanční dostupnosti, přístupnosti a dosažitelnosti, spotřebitelé a internetoví obchodníci si totiž opakovaně stěžují především na chybějící prvky doručovacích služeb (např. chybějící informace o poloze zásilky), nedostatečnou transparentnost cen a jejich výši. 34 Vedle strategie pro jednotný digitální trh, 35 přijaté dne 6. května 2015, zahájila Komise veřejnou konzultaci, jejímž cílem je pomoci nalézt řešení pro zlepšení přeshraničního doručování balíků a lépe pochopit, jak trh funguje. V první polovině roku 2016 Komise přijme opatření za účelem zlepšení transparentnosti cen a regulatorního dohledu nad přeshraničním doručováním balíků. Jde o opatření dodatečná k těm, ke kterým Komise a různé zainteresované strany přistoupily poté, co Komise v roce 2013 přijala Plán pro dokončení jednotného trhu s doručováním balíků. 36
9.Zaměstnanost u poskytovatelů všeobecných služeb se snížila, především v důsledku nahrazování těchto služeb službami elektronickými, a pracovní podmínky jsou různorodější
Poskytovatelé všeobecných služeb v EU v roce 2013 zaměstnávali přibližně 1,2 milionu lidí a v některých členských státech měli značný podíl na domácí zaměstnanosti. 37 Tento celkový počet se navyšuje o pracovní místa vytvářená dalšími poskytovateli poštovních služeb; v roce 2010 bylo přibližně 272 tisíc lidí přímo zaměstnáno v odvětví expresních doručovatelských služeb. 38
Na zaměstnanost má dopad klesající objem listovních zásilek společně s modernizací a zvyšující se automatizací. Podle údajů Světové poštovní unie klesl mezi roky 2008 a 2013 celkový počet zaměstnanců poskytovatelů všeobecných služeb zhruba o 250 tisíc. 39 Průměrně ve 28 členských státech klesl počet zaměstnanců u poskytovatelů všeobecných služeb mezi roky 2012 a 2013 o 4,4 %. 40 Zaměstnanci těchto poskytovatelů jsou často sdruženi v odborech a jejich mzdy a pracovní podmínky jsou zastřešeny odvětvovými kolektivními smlouvami a/nebo rámcovými pracovními smlouvami. Modernizace v mnoha případech proběhla společensky odpovědně ve spolupráci s odbory a počet povinně propuštěných zaměstnanců se značně snížil předčasnými odchody do důchodu a dobrovolnými odchody. Přes snižování pracovní síly se na doručovatelských službách stále podílí velké procento zaměstnanců. V některých členských státech se nicméně značně zvýšil podíl pracovníků zaměstnaných na částečný úvazek a existuje celková tendence uzavírat flexibilnější formy pracovních smluv.
10.S pokračujícím vývojem trhu je zapotřebí důkladné sledování
Bylo v zásadě dosaženo dvou hlavních cílů evropské poštovní politiky, tedy byl zajištěn minimální rozsah služeb v určené kvalitě za dostupné ceny pro všechny uživatele a trh byl za spravedlivých konkurenčních podmínek otevřen, třebaže přeshraniční trh s balíkovými službami stále vyvolává pochybnosti. Poštovní trh se nicméně nadále rychle vyvíjí a je zapotřebí pokračovat v důkladném sledování a analýze tohoto trhu jako takového i účinků regulačního rámce. Sledování je zvlášť významné vzhledem k dopadu, jaký má pokles objemu listovních zásilek a vzrůstající počet balíků na povinnost všeobecných služeb, a také proto, aby bylo v případě potřeby možno reagovat na změny v technické, hospodářské a společenské oblasti, jakož i na potřeby uživatelů, a tím zajistit udržitelnost odvětví. Od roku 2016 bude Komise každoročně zveřejňovat statistiky, aby byly o vývoji na trhu listovních a balíkových služeb v Evropské unii pravidelně dostupné aktuální informace.
Copenhagen Economics, Main Developments in the Postal Sector (2008-2010) (Hlavní vývoj v poštovním odvětví (2008–2010)), Kodaň, Dánsko, 2010.
Copenhagen Economics, Pricing behaviour of postal operators (Cenové chování poskytovatelů poštovních služeb), Kodaň, Dánsko, 2012.
WIK-Consult, Main Developments in the Postal Sector (2010-2013) (Hlavní vývoj v poštovním odvětví (2010–2013)), Bad Honnef, Německo, 2012.
Pro více informací o ERGP včetně zpráv této skupiny viz http://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services/ergp/index_en.htm
Tuto skupinu pro dialog založil v roce 2011 někdejší komisař pro vnitřní trh a služby Michel Barnier. Sdružuje uživatele poštovních služeb (koncové spotřebitele, malé a střední podniky, firmy a internetové obchodníky), poskytovatele poštovních služeb a odbory a má za cíl zkoumat důsledky liberalizace poštovních služeb a nacházet konstruktivní způsoby zlepšování těchto služeb pro zákazníky. Fórum se každoročně koná v Bruselu a má sloužit jako prostředek pro získávání přímé zpětné vazby od zákazníků k dopadům evropské poštovní reformy, požadavkům udržitelnosti v poštovním odvětví a k přímému propojení poštovních služeb s elektronickým obchodem.
Viz například Civic Consulting pro Výkonnou agenturu pro spotřebitele, zdraví, zemědělství a potraviny, Consumer market study on the functioning of e-commerce and internet marketing and selling techniques in the retail of goods (Studie spotřebitelských trhů o fungování elektronického obchodu, internetového marketingu a prodejních technikách v maloobchodním prodeji zboží), 2011; FTI Consulting, Study on intra-community cross-border parcel delivery (Studie o přeshraničním doručování balíků v rámci Společenství), 2011; Copenhagen Economics, Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce (Studie o situaci na trhu s balíkovými službami v EU se zvláštním důrazem na elektronický obchod). 2013; Zvláštní vydání Eurobarometr č. 398, Zpráva o vnitřním trhu, 2013; Bleskový průzkum Eurobarometr č. 413, Companies Engaged in Online Activities (Společnosti činné na internetu), 2015 a Evropská komise, Consumer survey identifying the main cross-border obstacles to the DSM and where they matter most (Spotřebitelský průzkum určující hlavní přeshraniční překážky pro jednotný digitální trh), 2015.
http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/market_studies/obstacles_dsm/index_en.htm