EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 24.7.2015

COM(2015) 359 final

ZPRÁVA KOMISE

EVROPSKÉMU PARLAMENTU

12. ZPRÁVA

PŘEHLED OPATŘENÍ NA OCHRANU OBCHODU UPLATŇOVANÝCH TŘETÍMI ZEMĚMI VŮČI EVROPSKÉ UNII V ROCE 2014

{SWD(2015) 145 final}

1.Úvod

Základními opatřeními na ochranu obchodu jsou antidumpingový, antisubvenční a ochranný nástroj. Antidumpingová a antisubvenční opatření jsou zaměřena na zmírnění negativního dopadu nekalých obchodních praktik, jako je dumpingový/subvencovaný dovoz, zatímco ochranná opatření by měla po určitou dobu chránit odvětví před negativními dopady nepředvídaného a významného nárůstu dovozu. Ochranná opatření se od dvou zbývajících nástrojů liší také tím, že se uplatňují na veškerý dovoz, zatímco antidumpingová a antisubvenční opatření se uplatňují vůči konkrétní zemi (či dokonce společnosti).

– Při uplatňování nástrojů na ochranu obchodu musí být striktně dodržována pravidla Světové obchodní organizace (WTO). Chybné uplatňování nástrojů na ochranu obchodu vede k přijímání protiprávních a neodůvodněných opatření, která mají negativní dopad na volný a spravedlivý obchod. Tak je tomu zejména v případě ochranného nástroje, který je nástrojem, jenž obchod omezuje nejvíce, přičemž pro jeho používání platí ještě přísnější pravidla než v případě antidumpingových a antisubvenčních opatření.

V posledních letech bylo ve spojení s celosvětovou hospodářskou krizí zaznamenáno zvýšené využívání opatření na ochranu obchodu. V dobách hospodářské krize, kdy domácí spotřeba v určitých odvětvích klesá, se průmyslová odvětví přirozeně poohlížejí po jiných odbytištích své výroby a soustředí se na vývozní trhy. Je proto zásadně důležité, aby tyto vývozní příležitosti nebyly ohrožovány neopodstatněnými opatřeními na ochranu obchodu, která nepřiměřeně omezují přístup na trh.

Členové WTO mají právo využívat nástrojů na ochranu obchodu. Samotná EU tyto nástroje využívá pravidelně (s výjimkou ochranného nástroje), avšak uplatňuje přitom vyvážený a uměřený přístup a uplatňuje přísné normy, které jdou dokonce nad rámec jejích závazků v rámci WTO. EU očekává, že její obchodní partneři budou při využívání uvedených nástrojů dodržovat dohodnuté normy vyžadované WTO. V této souvislosti Komise soustavně usiluje o propagaci osvědčených postupů při využívání nástrojů na ochranu obchodu mezi svými obchodními partnery a dále zesílila monitorovací činnost.

Komise v nezbytných případech intervenuje, aby systémově řešila problémy zjištěné ve třetích zemích při využívání a uplatňování nástrojů na ochranu obchodu a zajistila soulad s pravidly WTO. Komise systematicky zasílá písemné připomínky a také se stále častěji účastní veřejných slyšení v rámci řízení, která se týkají nástrojů na ochranu obchodu ve třetích zemích, zejména pokud byly neopodstatněně zasaženy práva a zájmy vývozců EU.

Komise dále poskytuje podrobné školení související s nástroji na ochranu obchodu úředníkům vyšetřovacích orgánů třetích zemí, aby rozšířila povědomí o svých vlastních přísných standardech šetření, která se týkají nástrojů na ochranu obchodu, a zvýšila tak kvalitu šetření prováděných třetími zeměmi. Takovéto školení se zpravidla koná jednou ročně formou týdenního semináře a je určeno pro až 25 účastníků z přibližně pěti třetích zemí. Pro vysoký zájem byly v roce 2014 uspořádány dva takovéto semináře. Těchto dvou školení se v roce 2014 zúčastnili úředníci z Izraele, Kosova, Pákistánu, Panamy, Tádžikistánu, Ukrajiny, Vietnamu, Dominikánské republiky a Turecka. Kromě toho odborníci Komise specializující se na nástroje na ochranu obchodu uspořádali školení pro marocké úředníky na semináři v Rabatu. Komise v průběhu roku 2014 obdržela dodatečné žádosti Egypta a Tuniska o takováto školení úředníků „na místě“ příslušnými odborníky Komise.

Tato zpráva popisuje celkové trendy, pokud jde o činnosti související s ochranou obchodu prováděné třetími zeměmi, které negativně ovlivňují nebo by případně mohly ovlivnit vývoz EU (antidumpingová a antisubvenční opatření třetích zemí mohou být přijímána buď vůči celé EU, nebo vůči konkrétnímu členskému státu / členským státům). Poskytuje také přehled o tom, co vlastně konkrétně obnáší monitorování třetích zemí, a v příloze podává detailní analýzu jednotlivých zemí a podrobné číselné údaje.

2.Celkové trendy

Podobně jako v roce 2013 byla aktivita třetích zemí v oblasti ochrany obchodu značně vysoká.

Přestože se počet platných opatření snížil na 140 (ze 152 v roce 2013), zejména kvůli ukončení platnosti některých opatření, bylo v roce 2014 uloženo 34 nových opatření (v porovnání s 27 v roce 2013) a bylo zahájeno 41 nových šetření (oproti 43 v roce 2013). Proto se očekává, že tato vysoká aktivita bude pokračovat rovněž v roce 2015.

Celkový počet platných opatření

Zdroj: WTO a statistiky EU

Pokud jde o typ použitých opatření, z celkového počtu 140 platných opatření je 104 antidumpingových, 4 antisubvenční a 32 z nich jsou ochranná opatření (je třeba připomenout, že ne všechna ochranná opatření mají vliv na vývoz z EU). Z 34 nových opatření uložených v roce 2014 je 19 antidumpingových, 1 antisubvenční a 14 ochranných. V případě nově zahájených šetření v roce 2014 se jednalo o 23 ochranných šetření, 17 antidumpingových šetření a 1 antisubvenční šetření. Počet nových ochranných šetření v roce 2013 zdánlivě nasvědčoval klesajícímu trendu, zejména ve srovnání s počtem antidumpingových šetření. Tento trend se však v roce 2014 nepotvrdil. Ve skutečnosti je počet ochranných šetření zahájených v roce 2014 (23) stejně vysoký jako v roce 2012, přičemž vyšší byl pouze v roce 2009, kdy bylo zahájeno 31 nových ochranných šetření.

Zdá se, že v roce 2014 se opatření zaměřovala specificky na určitá odvětví. Opatření na ochranu obchodu skutečně často postihují ocelářství, zejména ve Středomoří, ale také v Latinské Americe. Ze všech nových šetření zahájených v roce 2014 se jich 12 týkalo výrobků z oceli. V těsném závěsu následuje chemický průmysl s 11 novými šetřeními zahájenými v roce 2014. Zvláštní pozornost se v roce 2014 soustředila na papírenský průmysl, kterého se týkalo 5 nově zahájených šetření, po nichž následovalo zahájení dalšího šetření začátkem roku 2015.

Nově zahájená šetření v roce 2014 podle odvětví

Zdroj: WTO a statistiky EU

Nejaktivnější zemí byla v roce 2014 Indie. Indie v současnosti uplatňuje celkem 26 opatření (4 ochranná a 22 antidumpingových). V roce 2014 uložila 4 nová antidumpingová opatření a 4 nová ochranná opatření a zahájila 7 nových ochranných šetření a 3 nová antidumpingová šetření. Následují Čína a USA s 18 platnými opatřeními (16 antidumpingových a 2 antisubvenční opatření v případě Číny a 17 antidumpingových a 1 antisubvenční opatření v případě USA). V roce 2014 Čína uložila 4 nová opatření (3 antidumpingová a 1 antisubvenční) a zahájila jedno antidumpingové šetření. USA uložily 1 nové antidumpingové opatření a nezahájily žádné nové šetření.

Platná opatření v jednotlivých zemích ke konci roku 2014

Zdroj: WTO a statistiky EU

Pokud jde o regiony, nejaktivnější byly Asie, Latinská Amerika a oblast Středomoří, které v roce 2014 zahájily 16,12 a 10 nových šetření.

Latinská Amerika zřetelně vykazuje rostoucí trend, jelikož v posledních 3 letech zahájila 6, 10 respektive 12 nových šetření.

Oblast Středomoří v roce 2014 rovněž zvýšila svou aktivitu a zahájila 7 nových šetření (v porovnání se 4 nově zahájenými šetřeními v roce 2013). Stále však nedosahuje úrovně roku 2012 (11 nově zahájených šetření).

Jeden z hlavních problémů v Asii a oblasti Středomoří představuje značně rozšířené využívání ochranných opatření. V Asii bylo v roce 2014 zahájeno celkem 16 šetření, z nichž celých 12 byla šetření ochranná, a ve Středomoří bylo nově zahájeno 7 šetření, z čehož 6 bylo ochranných. V Latinské Americe byla z celkového počtu 12 nových šetření pouze 2 šetření ochranná.

Nově zahájená šetření v roce 2014 podle regionu

Zdroj: WTO a statistiky EU    

3.Opakující se problémy

3.1.Využívání ochranných opatření

I nadále vzbuzuje obavy vysoký počet nově zahajovaných ochranných šetření. V roce 2014 zahájily třetí země 23 nových ochranných šetření v porovnání s 18 v roce 2013. Tento trend je znepokojující tím více, že v řadě šetření je sporné, zda byla dodržena přísná pravidla stanovená v Dohodě o ochranných opatřeních WTO. Jak bylo uvedeno v předchozích zprávách, ochranný nástroj je nejvíce omezujícím nástrojem, a měl by proto být využíván pouze za skutečně výjimečných okolností. Přestože ne všechna ochranná šetření mají přímý dopad na vývoz z EU, Komise systematicky intervenuje takřka u všech šetření, aby upozornila na závažné nedostatky v řadě z nich již ve fázi zahájení.

V rámci těchto ochranných šetření a jejich zahájení dochází k řadě stejných chyb. Třetí země často nedokáží stanovit, že jde o neočekávaný vývoj, případně reagují na zvýšení dovozu, které není nedávné, náhlé, prudké či dostatečně významné. Vykreslená újma je navíc často zpochybnitelná a příčinná souvislost diskutabilní. V této souvislosti je vhodné připomenout, že normou pro újmu v případě ochranných šetření je vážná újma, která představuje náročnější normu než podstatná újma, jež se vyžaduje v rámci antidumpingových a antisubvenčních šetření. Navzdory intervencím Komise ve spolupráci s příslušnými odvětvími jsou ve většině případů opatření stejně uložena. Tyto intervence nicméně alespoň v některých případech vedly k tomu, že byla přijata méně omezující opatření (nižší celní sazby, vyšší kvóty, kratší trvání nebo rychlejší uvolnění opatření).

3.2.Využívání nástrojů v rozvíjejících se ekonomikách

Nedodržování pravidel WTO v oblasti ochrany obchodu vede k přijímání neopodstatněných opatření, která nedosahují svého zamýšleného účelu. Komise zaznamenala, že některé rozvíjející se ekonomiky ochotně využívají ochranná opatření bez ohledu na to, zda jde o dumpingový nebo subvencovaný dovoz. Zejména v případech, kdy roste objem dovozu zejména z jednoho zdroje, by přitom vhodným nástrojem často bylo antidumpingové či antisubvenční opatření, která jsou uplatňována vůči konkrétní zemi a zároveň představují cílenou reakci na příslušnou nekalou obchodní praktiku.

Na rozdíl od antidumpingových či antisubvenčních opatření mají ochranná opatření dopad na dovoz ze všech zdrojů, a mohou tak ohrožovat korektní hospodářskou soutěž. Pokud se blíže podíváme na mnohá z ochranných šetření zahájených v uplynulém roce (většina z nich v rozvíjejících se ekonomikách), často se týkala odvětví, která buď mají dominantní postavení na místním trhu, nebo v nich probíhá masivní budování kapacit. Toto jsou zcela zjevně situace, kdy použití ochranného nástroje není opodstatněné.

Komise rovněž v některých regionech zaznamenala „nakažlivý účinek“. Tato situace byla pozorována zejména v oblasti Středomoří, kde tyto nástroje od roku 2012 pravidelně využívá Maroko, jehož příklad posléze následovaly Egypt, Tunisko a Jordánsko, přičemž tradičnějším a velice aktivním uživatelem nástrojů na ochranu obchodu je Turecko.

3.3.Nedostatek transparentnosti

Klíčovým prvkem ve všech šetřeních v rámci ochrany obchodu je právo dotčených stran na obhajobu. Je na vyšetřovacích orgánech, aby zainteresovaným stranám zajistily přístup k přiměřené a racionální dokumentaci nedůvěrné povahy, s níž by se strany mohly včas seznámit. Takováto dokumentace musí obsahovat nedůvěrnou verzi každého dokumentu, který je součástí šetření, a racionální shrnutí informací, které byly poskytnuty důvěrně. V řadě šetření, zejména těch s nízkým počtem žadatelů či jen s jedním žadatelem, je v rámci nedůvěrné dokumentace bohužel poskytováno zanedbatelné množství informací. V takových případech Komise intervenuje a žádá, aby vyšetřovací orgány poskytly informace alespoň v podobě indexů nebo rozpětí, aby si zainteresované strany mohly o stávající situaci udělat alespoň obecnou představu.

4.Činnost WTO

Komise se v rámci WTO aktivně zasazuje o plné dodržování právních předpisů WTO.

Pokud opatření přijatá jinými členy WTO porušují pravidla WTO, může Komise požádat o ustavení skupiny odborníků WTO.

Například v srpnu 2013 Komise požádala o vytvoření skupiny odborníků proti antidumpingovým opatřením uloženým Čínou na dovoz určitých ocelových trubek. Řízení probíhalo převážně v roce 2014 a jeho konečný výsledek byl pro EU příznivý (další podrobnosti viz níže). V roce 2014 Komise rovněž požádala o vytvoření skupiny odborníků v souvislosti s antidumpingovými opatřeními uloženými Ruskem na dovoz lehkých užitkových vozidel. Řízení bude pokračovat i v roce 2015.

Komise také intervenuje jako třetí strana ve skupinách odborníků WTO, o jejichž ustavení požádaly třetí země, s hlavním cílem řešit a monitorovat otázky systémového zájmu, které mohou mít dopad také na využívání nástrojů na ochranu obchodu ze strany EU. Tyto intervence sledují také ofenzivní zájmy, neboť Komise obhajuje používání přísnějších standardů v rámci zahraničních šetření na ochranu obchodu. V roce 2014 se Komise angažovala jako třetí strana mimo jiné v případech Spojené státy – antidumpingová a vyrovnávací opatření týkající se velkých praček z Korey (WT/DS464) a Spojené státy – antidumpingová opatření uložená na některé druhy krevet z Vietnamu (AB-2015-01)(DS429).

Komise se v neposlední řadě aktivně angažuje v příslušných výborech WTO v Ženevě. V rámci antidumpingového/antisubvenčního výboru jsou v kontextu zpráv, které jsou WTO pololetně a měsíčně podávány, přezkoumávána opatření přijatá dalšími členy WTO. Zvláštní pozornost se soustřeďuje na výbor pro ochranná opatření, neboť tento nástroj je využíván ve stále větší míře, což vyvolává znepokojení. Komise upozorňuje na konkrétní případy, kde má EU hospodářský nebo systémový zájem. Komise se navíc účastní obecnější diskuzní skupiny pro otázky ochranných opatření, která je funguje v rámci tohoto výboru WTO. Hlavním cílem je výměna názorů na konkrétní postupy jednotlivých členů WTO.

5.Hlavní úspěchy

5.1.Egypt – ukončení antisubvenčního šetření bez uložení opatření

V červnu 2014 zahájil Egypt antisubvenční šetření v souvislosti s dovozem eidamského sýra z Nizozemska. Subvence, kterých se šetření týkalo, pocházely z programů EU i nizozemských programů. Komise při šetření spolupracovala s nizozemskými orgány a rovněž jim poskytovala pomoc. Komise navíc učinila podání, v němž zdůraznila, že subvenční programy, které byly předmětem šetření, jsou nespecifické, a tudíž nemohou být předmětem řízení podle pravidel WTO. Komise dále vyjádřila zásadní pochybnosti, pokud jde o příslušnou újmu a příčinnou souvislost. Komise se rovněž zúčastnila konzultací, které se uskutečnily v Káhiře. Šetření bylo ukončeno v březnu 2015 bez uložení opatření. Egyptské orgány dospěly k závěru, že dotčené subvenční programy jsou nespecifické, a tudíž nemohou být předmětem řízení, a že jejich šetření nezjistilo, že by domácí odvětví utrpělo podstatnou újmu.

5.2.Jižní Afrika – snížení konečných celních sazeb

V rámci šetření týkajícího se mražených kuřecích dílů z Německa, Nizozemska a Spojeného království navrhla Jižní Afrika (Komise pro mezinárodní obchod – ITAC) konečné clo na dovoz z těchto tří členských států. Na základě připomínek, které od zúčastněných stran obdržela, včetně intervence Komise, jež se dotýkala zejména dumpingových rozpětí a jejich výpočtů v případě Spojeného království, ITAC výrazně snížila dotčené sazby jak pro jednotlivé výrobce ze Spojeného království (z 18,68 % na 13,07 %), tak pro „všechny ostatní“ výrobce ze Spojeného království (z 34,7 % na 22,3 %).

5.3.Turecko – snížení nepříznivého dopadu opatření

Turecko uložilo ochranná opatření týkající se kyseliny tereftalové. Po aktivních intervencích Komise na podporu výrobního odvětví EU jsou však uložené celní sazby poměrně nízké (4 %) a budou v platnosti pouze 2 roky. Komise poukázala na slabiny analýzy příčinné souvislosti a upozornila na to, že s ohledem na nárůst spotřeby by jakákoliv cla mohla ohrozit dostatečnou úroveň dodávek.    

5.4.Maroko – přijetí závazku

Maroko zahájilo antidumpingové šetření týkající se dovozu inzulinu v prosinci 2012. Prozatímní clo bylo uloženo v dubnu 2014 a v srpnu 2014 bylo navrženo uložení konečného cla ve výši 13,89 %. Po intervencích Komise na podporu dotčeného odvětví EU přijaly marocké orgány závazek od dotčeného dánského výrobce, a clo proto bylo zrušeno.    

5.5.USA – ukončení přezkumu před skončením platnosti bez obnovení opatření

Komise se aktivně zapojila do prvního úplného přezkumu před skončením platnosti antidumpingových opatření uložených v roce 2008 na dovoz lehkého termografického papíru z Německa. Dne 28. května 2014 dospělo Ministerstvo obchodu USA k závěru, že zrušení opatření by pravděpodobně vedlo k pokračování nebo obnovení dumpingu. Komise následně v říjnu 2014 intervenovala v rámci veřejného slyšení před americkou komisí pro mezinárodní obchod (US ITC) ve prospěch německého odvětví. Po příznivém výsledku hlasování US ITC bylo antidumpingové opatření 17. prosince 2014 zrušeno.

5.6.Austrálie – nízké nebo nulové clo pro několik společností

Dne 9. července 2013 zahájily australské orgány antidumpingové šetření týkající se výrobků ze zpracovaných rajčat z Itálie. Komise prostřednictvím podání k australské antidumpingové komisi několikrát intervenovala ve prospěch italského odvětví. Komise navíc vyslala svého odborníka, aby byl přítomen během inspekcí na místě a podpořil dotčené společnosti. Díky tomu bylo 45 % vývozů z opatření vyňato a clo pro ostatní spolupracující vývozce bylo poměrně nízké (v průměru 4 %).

Australské orgány bohužel jen o několik měsíců později zahájily v roce 2015 nové šetření, aby znovu prošetřily dovoz od dvou společností, které byly z předchozího opatření vyňaty. Komise se bude i nadále angažovat ve prospěch italských vývozců, neboť důvody pro zahájení nového šetření jsou krajně nepřesvědčivé.    

5.7.Filipíny – ukončení ochranného šetření bez uložení opatření

V září 2012 zahájily filipínské orgány ochranné šetření proti dovozu galvanizovaného železa a předem natřených železných plechů a svitků. Komise již v rané fázi šetření poukázala na to, že poskytnuté důkazy jsou zcela nedostatečné, aby mohly zdůvodnit uložení jakýchkoliv opatření. Uvedené šetření, které vyvolalo všeobecné obavy v souvislosti s možným zneužíváním ochranného nástroje, bylo nakonec v únoru 2015 ukončeno bez uložení opatření, a to na základě skutečnosti, že dotčený dovoz nezpůsobil domácímu odvětví žádnou újmu.

5.8.Čína – ukončení antidumpingového šetření bez uložení opatření

V červnu 2014 zahájila Čína antidumpingové šetření proti dovozu zařízení pro dialýzu pocházejících z EU a Japonska. Hlavní vývozci EU, kteří byli šetřením dotčeni, byli z Německa, Švédska a Itálie. Komise intervenovala u čínských orgánů a poukazovala na to, že podnět obsahuje technické nedostatky, a poskytla dotčeným vývozcům technickou pomoc. Podnět byl nakonec stažen a případ byl v prosinci 2014 uzavřen bez uložení opatření.

5.9.Čína – příznivé rozhodnutí skupiny odborníků WTO

V listopadu 2012 požádala EU (a Japonsko) o zřízení skupiny odborníků WTO v souvislosti s antidumpingovými opatřeními, která Čína uložila na dovoz určitých trubek z nerezavějící oceli. Komise v tomto šetření shledala významné nedostatky. Převážná část řízení v rámci skupiny odborníků proběhla v roce 2014 a výsledky byly zveřejněny počátkem roku 2015. Skupina odborníků ve svých závěrech podpořila řadu důležitých tvrzení EU (Čína nezajistila spravedlivé srovnání vývozní ceny a běžné hodnoty a její analýza tzv. nepřičtení újmy obsahovala chyby). Má se za to, že ke správnému provedení zjištění skupiny odborníků bude muset Čína zrušit opatření, která nejsou v souladu s pravidly WTO. V tomto případě bylo podáno odvolání a stálý Odvolací orgán nyní zprávu skupiny odborníků přezkoumává.

Uvedená zjištění skupiny odborníků mají systémový význam. Upozorňují na opakující se nedostatky šetření na ochranu obchodu, která provádí Čína. Bylo by to podruhé, kdy by EU úspěšně u WTO napadla antidumpingová cla uložená Čínou. Na základě přijetí předchozího rozhodnutí (DS425) Čína zrušila svá antidumpingová cla na rentgenové skenery, která nebyla v souladu s pravidly WTO.

V této souvislosti a v návaznosti na často zmiňované případy s vínem a polykrystalickým křemíkem z roku 2013 se v roce 2014 nevyskytly žádné známky toho, že by Čína zahájila nová šetření jako odvetu za šetření zahájené EU. To však neznamená, že je tato nevhodná praktika zažehnána, a Komise zůstane v tomto ohledu ostražitá.

6.Závěr

Aktivita v oblasti ochrany obchodu namířená vůči EU nebo jejím členským státům zůstala v roce 2014 na podobné úrovni jako v roce 2013. Přestože se celkový počet opatření snížil, počet nových šetření, a zejména nových ochranných šetření, je značně vysoký.

V roce 2014 Komise pokračovala ve svém úsilí o zmírnění negativních dopadů opatření na ochranu obchodu uložených třetími zeměmi, a to prostřednictvím intervencí jak na technické úrovni, tak (v určitých případech) na úrovni politické. V některých případech byly tyto intervence úspěšné, jak bylo popsáno výše.

Nicméně řada problémů, které se objevily v minulých letech, přetrvává a některé se dokonce vyostřily, zejména rozšířené využívání ochranných opatření a sporný způsob, jakým je tento nástroj využíván řadou třetích zemí. V obecné rovině jsou neopodstatněná opatření na ochranu obchodu zcela zjevně v přímém rozporu se strategií EU, jejíž podstatou jsou otevřené trhy a přístup na trh pro zboží obchodované podle pravidel.

Opatření na ochranu obchodu uložená třetími zeměmi mají, stejně jako probíhající šetření, významný dopad na vývoz EU. Komise proto bude pokračovat ve svých snahách o prosazování přísných standardů, které EU při využívání uvedených nástrojů uplatňuje, mezi našimi obchodními partnery. Zintenzivní také své intervence a poskytování technické pomoci a poradenství vývozcům z EU, zejména pokud čelí případnému zneužití nástrojů na ochranu obchodu ze strany třetích zemí. Tyto snahy jsou plně v souladu s ostatním úsilím Komise v oblasti přístupu na trh. V tomto ohledu jdou aktivity Komise, pokud jde o využívání nástrojů na ochranu obchodu ze strany třetích zemí, značně nad rámec pouhého monitorování.