ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Bulharska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování /* COM/2015/036 final */
1. ÚVOD
Mechanismus pro spolupráci a ověřování
(MSO) byl vytvořen v době přistoupení Bulharska k Evropské unii
v roce 2007.[1]
Bylo dohodnuto, že v klíčových oblastech bude nutné vyvinout další
úsilí, aby byly řešeny nedostatky v oblasti reformy soudnictví, boje
proti korupci a boje proti organizované trestné činnosti. Od té
doby je ve zprávách MSO zaznamenáván pokrok, kterého Bulharsko dosáhlo, a cílem
těchto zpráv je pomoci bulharským orgánům zaměřit jejich
úsilí prostřednictvím konkrétních opatření. Mechanismus pro
spolupráci a ověřování hrál při upevňování právního státu
v Bulharsku důležitou úlohu jako klíčový aspekt evropské
integrace. Monitorování prováděné Komisí a spolupráce s bulharskými
orgány za účelem podpory reforem měly konkrétní dopad na tempo
a rozsah reforem. Závěrům Komise a metodice MSO se
soustavně dostávalo silné podpory Rady[2].
Přínosná byla také spolupráce s řadou členských států a
jejich podněty. V této zprávě jsou shrnuta
opatření přijatá v minulém roce a jsou zde uvedena
doporučení pro další kroky. Zpráva je výsledkem procesu pečlivé
analýzy provedené Komisí, která vychází z příspěvků
bulharských orgánů, občanské společnosti a dalších
zúčastněných stran. Komise mohla využít konkrétní podporu
odborníků z řad soudců v jiných členských státech,
kteří ji nabídli svůj pohled z praxe. Politická nejistota v loňském roce
v Bulharsku neposkytla stabilní platformu pro jednání. V této zprávě
bude rovněž upozorněno na řadu oblastí, v nichž byly
zjištěny problémy a v nichž nyní začínají být identifikována
řešení. K tomu, aby změna byla dlouhodobě udržitelná, je
zapotřebí, aby tato řešení zapustila kořeny. Bulharsko by mohlo
učinit více v oblasti shromažďování (a zveřejňování)
údajů o soudnictví a prosazování práva. To, že se jedná o rozsáhlý problém,
potvrdil také průzkum veřejného mínění v Bulharsku. Podle
průzkumu Eurobarometr provedeného na podzim 2014 panuje v bulharské
společnosti silný konsenzus, že reforma soudnictví, boj proti korupci
a boj proti organizované trestné činnosti představují v Bulharsku
závažné problémy. Výsledky průzkumu rovněž ukázaly obavu Bulharů
ohledně zhoršení situace. Obyvatelstvo však věří, že tento trend
může být zvrácen, a silně podporuje roli EU při řešení
těchto problémů a opatření na úrovni EU, která mají
pokračovat do doby, než Bulharsko dosáhne standardu srovnatelného s
ostatními členskými státy.[3]
Tyto postoje zdůrazňují, že pokračování reforem má zásadní
význam pro kvalitu života občanů, a to jak vzhledem k dopadu
korupce a organizované trestné činnosti na bulharské
hospodářství, tak s ohledem na význam právního státu pro
fungující a svobodnou společnost. Mechanismu pro spolupráci a
ověřování není určen pro sledování situace v určitém
okamžiku, ale pro sledování dlouhodobějších trendů. Tato zpráva si
však klade za cíl také zohlednění perspektiv otevřených vládou, která
se ujala funkce v listopadu 2014, a identifikovat některé klíčové
body, které umožňují dostatečně objasnit vývoj těchto
politik v budoucnu. Komise věří, že tato zpráva
přispěje k vytvoření nového konsensu, pokud jde o urychlení
reforem v Bulharsku. Doporučení uvedená v této zprávě, cílené
využívání prostředků EU a zapojení ostatních členských
států[4]
ukazují připravenost EU podpořit další úsilí. 2. STAV
REFORMNÍHO PROCESU V BULHARSKU 2.1 Reforma
soudnictví Nezávislost,
odpovědnost a bezúhonnost soudnictví Nejvyšší soudní
rada (NSR) má rozsáhlé pravomoci v oblasti správy a organizace bulharského
soudnictví. Zpráva mechanismu pro spolupráci a ověřování z roku 2014
upozornila, že i přes některá důležitá opatření v oblasti
reformy řízení své činnosti není Nejvyšší soudní rada obecně
pokládána „za autonomní a nezávislý orgán, který je schopen účinně
hájit nezávislost soudnictví vůči výkonné a parlamentní složce moci“.[5]
Činnost Nejvyšší soudní rady byla v roce 2014 i nadále
předmětem kontroverzí – došlo k několika mimořádným
případům týkajícím se jmenování a propouštění soudců nebo
kontroly, jak soudy uplatňují systému náhodného přidělování
případů. Kromě toho rostlo postupně napětí mezi
Nejvyšší soudní radou a její Občanskou radou, která byla zřízena za
účelem zastupování občanské společnosti, přičemž
zástupci občanské společnosti tvrdili, že jejich názory nejsou
dostatečně zohledňovány. V důsledku toho několik
organizací, včetně největšího sdružení soudců, Občanskou
radu opustilo. Patrně částečně v reakci na tuto situaci
vytvořila Nejvyšší soudní rada svoji komunikační strategii a
přijala další kroky v oblasti transparentnosti.[6] Jedna
z otázek, kterou vznesly zúčastněné strany, se týká
způsobu, jakým je organizováno zastoupení soudců a státních
zástupců. Různé členské státy uplatňují v rámci
soudních rad pro soudce a státní zástupce různý stupeň
nezávislosti. To bylo v Bulharsku podnětem k diskuzi. Několik
hlasů požadovalo oddělené komory v rámci Nejvyšší soudní rady pro
soudce a státní zástupce, pokud jde o rozhodnutí o kariérním postupu a
disciplinární rozhodnutí, přičemž obecnější otázky by měly
být projednávány v plénu. Tyto požadavky jsou zdůvodňovány nejen
odlišnou organizační strukturou a úlohou soudců a státních
zástupců, ale také skutečností, že rozhodování týkající se jmenování
a disciplinárních záležitostí by jedna frakce Nejvyšší soudní rady mohla použít
k vyvíjení tlaku na druhou frakci. Nová strategie
reformy soudnictví, která byla přijata bulharskou vládou a parlamentem,
předpokládá také změnu struktury Nejvyšší soudní rady.[7]
Nejvyšší soudní rada sice nebyla úplně proti této změně, avšak
vyjádřila obavy spojené s její proveditelností, neboť se domnívala,
že by to vyžadovalo změnu Ústavy a nemohlo být uzákoněno
prostřednictvím legislativní změny zákona o soudním systému.
Reforma se dále dotýká širších otázek, jako je například volba
členů Nejvyšší soudní rady. V předchozích zprávách MSO již byla
učiněna doporučení, která by byla užitečná v příštích
volbách Nejvyšší soudní rady, a to za účelem zvýšení transparentnosti a
bezúhonnosti ve výběrovém řízení, včetně pravidla „jeden
soudce jeden hlas“ pro volby kandidátů rady volených soudci.[8] Nová
strategie také předkládá otázku omezení pravomoci předsedů soudů,
která byla v minulosti vznesena jako důležitý aspekt pro nezávislost
jednotlivých soudců. Důležitost
větší transparentnosti a objektivity při jmenování soudců byla
ve zprávách MSO stále se objevujícím tématem.[9]
Ačkoli se v roce 2014 podařilo předejít velkému množství
kontroverzí, které bylo příznačné pro období 2012–2013, otázka
jmenování soudců a státních zástupců na vysoké úrovni zůstává
nadále problematická. Zejména volba předsedy Nejvyššího kasačního
soudu byla několikrát odložena z důvodu sporů týkajících se
hlasovacího systému, a to navzdory skutečnosti, že se přihlásili
kvalifikovaní kandidáti s rozsáhlými zkušenostmi v rámci samotného
Nejvyššího kasačního soudu. Jmenování administrativních vedoucích jiných
soudů vyvolala obavy týkající se otevřenosti výběrového
řízení a otázky, zda je řízení založeno na dosažených výsledcích.
Navíc se zdá se, že otázky předložené Nejvyšší soudní radě nevládními
organizacemi týkající se bezúhonnosti některých kandidátů nejsou vždy
řešeny, a to i přesto, že Nejvyšší soudní rada provádí formální
kontrolu bezúhonnosti všech kandidátů, což je důležitá součást
řízení, neboť může vést k vydání odmítavého stanoviska.
Bylo dosaženo určitého procedurálního zlepšení, které by mohlo vést k
vyšší transparentnosti řízení. Patří sem například zavedení
možnosti soudců Nejvyšší soudní rady uspořádat slyšení kandidátů
na předsedu soudu. Tyto nové procedurální možnosti mohou posílit
důvěryhodnost jmenování a zvýšit odpovědnost řadových
soudců v tomto procesu. Klíčovým
aktérem při prosazování bezúhonnosti a efektivity v rámci soudnictví
byl vždy soudní inspektorát. Zvolení vrchního inspektora po dlouhém období
neobsazení této pozice bylo ve zprávě MSO z ledna 2014 považováno za
zkoušku.[10]
Volba ještě neproběhla. O výběrové řízení na jaře 2014
měli zájem kandidáti, kteří se zdáli být pro danou pozici
dostatečně kvalifikovaní, avšak zdlouhavost řízení vedla k tomu,
že parlament ještě nedospěl do stádia hlasování. V důsledku
toho zůstal inspektorát bez silného nezávislého vedení předpokládaného
v Ústavě. Volba vrchního inspektora zůstane proto také v roce 2015
důležitou zkouškou schopnosti bulharských orgánů provést
transparentní jmenování vyšších úředníků v soudnictví, které je
založené na dosažených výsledcích kandidátů.[11] Dalším
doporučením zprávy MSO z roku 2014[12]
byla důkladná a nezávislá analýza systému náhodného
přidělování případů, aby byla zajištěna
bezpečnost systému a aby administrativní vedoucí soudů nesli plnou
odpovědnost za rozhodnutí nepoužívat systém náhodného
přidělování případů. Nejvyšší soudní rada přijala
několik opatření s cílem analyzovat potenciální slabá místa
a vypracovala plány na modernizaci systému v souvislosti s dlouhodobým
projektem e-justice. Toto přidělování případů může být
nyní evidováno centrálně, což usnadní kontroly. Nicméně se zdá, že
toto dočasné řešení bezpečnost nezvýšilo. Při auditu
Nejvyššího správního soudu a městského soudu v Sofii, který se konal
v březnu 2013, byly zjištěny konkrétní nedostatky, které však nebyly
dále řešeny. V důsledku toho vypukla na podzim 2014 řada
skandálů týkající se přidělování případů u
městského soudu v Sofii.[13]
Nejvyšší soudní rada tyto problémy nezjistila – na tyto problémy musely
upozornit vnější subjekty. Je sice
politováníhodné, že dlouhodobější řešení na sebe nechávají dlouho
čekat, důležitější je však reakce na důkazy o porušování
předpisů. Z reakce Nejvyšší soudní rady z podzimu 2014 vyplynulo,
že tato záležitost představuje pro Radu nízkou prioritu, a to i
navzdory možnému vzniku trestných činů, jakož i disciplinárních
přestupků. Zdá se pravděpodobné, že dokud nebude zaveden
plně bezpečný systém, bude pověst soudnictví v Bulharsku i
nadále poškozena. Využívání externích odborných konzultací v oblasti
bezpečnosti IT pro přezkoumání nového systému by pomohlo posílit důvěru
v to, že jde o krok správným směrem.[14]
Strategie
reformy soudního systému Ministerstvo
spravedlnosti učinilo první kroky ve formě plánu k řešení
doporučení z mechanismu pro spolupráci a ověřování z roku 2014
(ačkoli současný stav a termíny musí být upřesněny) a poté
na podzim ve formě prezentace dlouho očekávané strategie reformy
soudnictví.[15]
Tento souhrnný dokument nahrazuje strategii z roku 2010, která byla
provedena pouze částečně. Nová strategie byla přijata
rozhodnutím bulharské rady ministrů dne 17. prosince 2014 a dne 21. ledna
2015 byla obecně potvrzena parlamentem.[16] Za účelem
dosažení konsenzu a odpovědnosti byla vedena debata o znění
strategie.[17]
Nejvyšší státní zástupce a Nejvyšší soudní rada se již podrobně
vyjádřili. Znění obsahuje mnoho prvků, které požaduje
občanská společnost a profesní organizace[18],
a dokonce i body vznesené v předchozích zprávách MSO. Jejím cílem je
zajistit řádnou správu soudních orgánů a zlepšit aspekty
lidských zdrojů, ale také obecněji modernizovat oblast trestního práva
a zlepšit ochranu základních práv. Strategie vnesla do diskuze o reformě
soudnictví určitou míru jasnosti a naléhavosti – nyní musí být
uskutečněna v praxi Na straně
státního zastupitelství došlo k významnému pokroku v oblasti provádění
akčního plánu, který předložil nejvyšší státní zástupce v roce
2013. V listopadu 2014 předložil nejvyšší státní zástupce také nové návrhy
na decentralizaci státního zastupitelství a poskytnutí dalších záruk pro
nezasahování do práce státních zástupců, které byly částečně
podníceny strategií reformy soudnictví.[19] Práce na novém
trestním zákoníku pokročily, avšak stále chybí konsensus. Odborníci
a osoby z praxe vyjádřily rozdílné názory na to, zda je
nutné úplné přepracování nebo pouze změny. Nejsou jednotní ani v
otázce smyslu a účelu. Zdá se, že stávající záměr sleduje dvoufázový
přístup. První fáze spočívá v rychlé změně částí
trestního zákoníku (a případně trestního řádu)
v některých naléhavějších otázkách, včetně ustanovení
týkajících se boje proti korupci a organizované trestné činnosti.
Ve druhé fázi by na základě důkladného posouzení
dopadů a veřejné konzultace bylo stanoveno, zda je nový trestní
zákoník nutný. To by mohlo být součástí širších úvah o budoucích politikách
v oblasti trestního práva, které vyžadují čas, aby bylo možné dospět
ke konsensu.[20] Účinnost
systému soudnictví V rámci Nejvyšší
soudní rady pokračovaly práce týkající se metodiky posuzování pracovní
zátěže soudců, státních zástupců a soudních orgánů.[21]
Jedním z cílů je stanovit pravidla pro měření a rozdělování
pracovní zátěže, a to při zohlednění složitosti, jakož i rozsahu
případů. Rozdíly v pracovní zátěži jsou dnes vnímány jako
významná příčina neúčinnosti systému. Všechny krajské soudy budou
podrobeny přezkumu, a to při zohlednění socioekonomických
a demografických faktorů a nezbytnosti zajištění
přístupu ke spravedlnosti, s cílem předložit návrh nového
postupu pro územní uspořádání soudů pro regionální soudy před
koncem roku 2015. V této oblasti již bylo dosaženo konkrétních kroků
při racionalizaci vojenských soudů. Na základě spolehlivé
metodiky by mohlo být spolehlivě přezkoumáno, zda je
odůvodněné uzavřít soudy s velmi nízkou pracovní zátěží
(nebo zavést systém „mobilních soudů“), tak aby přetíženým
soudům mohlo být přiděleno více zdrojů. Práce na širší
reformě územního uspořádání soudního systému by
pravděpodobně trvala déle, a to zejména z důvodu, že Nejvyšší
soudní rada by musela spolupracovat s řadou zúčastněných stran[22], a to
i tehdy, pokud konečné rozhodnutí zůstává na Nejvyšší soudní
radě. Z hlediska
širšího řízení lidských zdrojů jsou klíčovými faktory systém
hodnocení a povyšování, jakož i kvalita odborné přípravy.
V tomto případě vládní strategie pro reformu soudnictví stanoví
některé prvky pro budoucí zlepšení. Státní ústav pro spravedlnost nadále
rozšiřuje svoji nabídku dalšího odborného vzdělávání soudců.[23] Další oblastí,
které se věnují zprávy MSO, jsou disciplinární opatření. Problémy
představují mimo jiné nedostatek soudržnosti (a chybějící jasné
standardy, jak jí dosáhnout) a vysoký podíl rozhodnutí, která byla po
odvolání zrušena. Nejvyšší soudní rada nedávno přijala v této oblasti
několik opatření, včetně obecných pokynů. Zdá se však,
že tyto pokyny nevycházejí z jasné analýzy nedostatků. Je ještě
příliš brzy na to, aby bylo možné říci, zda budou opatření
dostatečná k tomu, aby se v budoucnu zamezilo pokračujícím
kontroverzím v souvislosti s disciplinárními řízeními. Další otázkou,
kterou je podle zpráv MSO nutné se naléhavě zabývat, je účinné
provádění soudních rozsudků a zejména problém usvědčených
pachatelů trestných činů, kteří se mohli útěkem
vyhýbat spravedlnosti. Již byla provedena určitá opatření a v rámci
meziagenturního akčního plánu na rok 2014 byly podniknuty některé
manažerské kroky. Reakce orgánů zůstává však i nadále
nepřesvědčivá. Tato otázka však nebyla důkladně
posouzena, tudíž je obtížné posoudit, do jaké míry lze odstranit nedostatky
pomocí jednorázových opatření (jako například elektronické
sledování).[24] 2.2 Korupce Korupce
zůstává v Bulharsku i nadále vážným problémem. V nedávném průzkumu
Eurobarometr téměř všechny dotazované osoby (97 %) označily
korupci za závažný problém.[25] V rámci
mechanismu pro spolupráci a ověřování se již dlouho doporučuje,
aby Bulharsko přezkoumalo a aktualizovalo svoji národní protikorupční
strategii.[26]
První neformální výsledky nedávného hodnocení dopadu bulharské
protikorupční strategie prováděné v minulých letech bulharskými
orgány představují v této oblasti významný přínos ve smyslu
řádného posouzení nedostatků této strategie. Patří sem
nesystematický přístup, nedostatečné využívání posouzení rizik a
chybějící monitorování a hodnocení. Přestože si inspektoráty na
ministerstvech osvojily kulturu lepší kontroly, neexistuje centralizovaná
struktura nebo společná kritéria, a různé inspektoráty ministerstev
tak jednají nekoordinovaně. Zdá se, že opatření na místní úrovni
vykazují výrazné nedostatky. Pokud jde o výsledky, které předložilo
centrum pro předcházení organizované trestné činnosti a korupci
(BORKOR), které Bulharsko pověřilo provedením analýzy rizik, zdá se,
že nejsou úměrné vynaloženým nákladům, a v každém
případě je lze považovat pouze za analytické informace. Tento orgán
nebyl vytvořen za účelem poskytování politických pokynů.[27] Toto posouzení
nedostatků stávajícího protikorupčního systému by mohlo být výchozím
bodem dlouho očekávané reformy. Konzultace všech zúčastněných
stran umožnila využít dosavadní zkušenosti a posílit aspekt vlastní
odpovědnosti. Občanská společnost má v oblasti boje proti korupci
užitečné zkušenosti, které by měly být plně využity. Preventivní
opatření se zdají být ve většině případů ještě v
počátečním stádiu. V některých oblastech byly získány zkušenosti[28],
avšak úsilí není systematické. Neexistují žádné důkazy o struktuře
pro výměnu osvědčených postupů nebo oceňování
úspěchů. Veřejné správa nemá komplexní systém povinného
monitorování protikorupčních činností a podávání zpráv
ústřednímu místu. Jak je uvedeno v
následných zprávách MSO, k oblastem s vysokým rizikem korupce patří zadávání
veřejných zakázek. Systémy pro kontrolu postupů lze posílit
v souladu s nedávnou strategií pro bulharský systém zadávání
veřejných zakázek, která byla vytvořena v reakci na doporučení
útvarů Komise. Pokud jde o
střet zájmů a nezákonné obohacování, Komise pro předcházení a zjišťování
střetu zájmů (CPACI) očekává legislativní změny, jakož i
nominace na řídicí úrovni. Obojí je pro účinné fungování Komise[29]
důležité a z nuceného odstoupení bývalého předsedy
na základě důkazů o nepřímém úplatkářství[30] by
vyplývalo, že že existuje určitá naléhavost, aby Komise opět stála
na pevných základech. Relevantní rozhodnutí však nebyla během roku
2014 dosud přijata. V této věci je odpovědný parlament.
Zpoždění s sebou nesou riziko posílení dojmu, že rozhodnutí, v nichž by
měly převažovat zájmy bezúhonnosti, jsou politicky motivovaná. Pokud
jde o předcházení korupci, mohla by být lépe využívána majetková
přiznání podávaná úředníky veřejné správy, aby bylo možné
určit rizikové oblasti a možné případy nezákonného obohacování. Účinné
stíhání a pravomocná odsouzení mají zásadní význam pro
důvěryhodnost protikorupční strategie. Ačkoli problém je
velmi rozsáhlý, je počet pravomocných odsouzení ve velkých korupčních
případech velmi malý.[31]
Na úrovni Nejvyššího státního zastupitelství byla přijata aktivní opatření,
na jejichž základě budou případy korupce řešeny
přednostně. Počet zahájených případů roste a zvyšuje
se i rychlost řízení. Několik z těchto případů se týká
osob zastávajících vysoké funkce. Stejně jako v případě
organizované trestné činnosti má i zde zásadní význam sledování vývoje
případů korupce na úrovni soudů, aby bylo možné určit
aspekty soudní praxe, které mohou být manipulovány s cílem prodlužovat
řízení. Zdá se, případy zůstávají někdy na úrovni
soudů dlouhou dobu nezpracovány a poté jsou zasílány zpět na státní
zastupitelství s tím, aby v krátké lhůtě provedlo doplňující
úkony. Státní
zastupitelství zřídilo malou odbornou skupinu, která je tvořena
státními zástupci a vyšetřovateli ze Státní agentury pro národní
bezpečnost (SANS), která má efektivněji vyšetřovat korupci ve
veřejné správě. Skupina dosud vyšetřovala převážně
korupční případy na místní úrovni, které nemohly být z důvodu
místních vazeb nebo tlaků řešeny na místní úrovni. Zdá se, že model
malých odborných skupin, které se mají zabývat bojem proti korupci,
přinesl první výsledky, avšak zkouškou budou případy korupce na
vysoké úrovni a rozvinutí provozní kapacity. Dále bude důležité, aby
strukturální změny SANS neohrožovaly účinnost této činnosti. Další problém
spočívá patrně v tom, že ustanovení trestního zákoníku týkající se
boje proti korupci, zejména boje proti korupci na vysoké úrovni a
nepřímého úplatkářství, jakož i rozlišování mezi aktivní a pasivní
korupcí, obsahují nedostatky. Zdá se, je že naléhavě nutné zmodernizovat
trestní zákoník, a to prostřednictvím rychlé změny příslušných
ustanovení v této oblasti, a současně šířeji posoudit politiku v
oblasti trestního práva a nový zákoník. 2.3 Organizovaná
trestná činnost Organizovaná
trestná činnost zůstává v Bulharsku stále problémem. Tato
skutečnost vyplývá také z průzkumů veřejného mínění[32]. O
závažnosti situace svědčí nedávné ostře sledované případy
střelby na veřejnosti a vražda svědka. Zdá se sice, že státní
zastupitelství v roce 2014 zahájilo podstatně více případů,
avšak počet případů, které byly uzavřeny, je stále nízký.[33]
Orgány činné v této oblasti informovaly Komisi o svých obavách, že na
místní úrovni je vykonáván tlak, který brání účinnému vyšetřování
trestné činnosti a korupce. Vážným problémem zůstává
zastrašování svědků. Mohou existovat způsoby, jak svědky
podpořit v tom, aby byli více ochotni účastnit se programu na ochranu
svědků.[34]
Práce
specializovaného státní zastupitelství a specializovaného soudu, které byly
zřízeny před dvěma lety, začíná pomalu přinášet výsledky,
a to ve formě několika pravomocných rozsudků a
důkazů o rychlejším řízení. Jejich činnost však
ztěžuje přidělování úkolů, které nevede k cíli, a velmi
formalistická ustanovení trestního řádu. Nejvyšší státní zástupce
předložil v listopadu návrhy k řešení některých z
těchto problémů. Navzdory
značnému úsilí se zdá, že zabavení a konfiskace majetku nejsou
dostatečně cíleny na boj proti skupinám organizované trestné
činnosti. V naléhavých případech nařizuje státní zastupitelství
předběžné zmrazení majetku a předává záležitost komisi pro
konfiskaci majetku. I přes těžkopádný právní rámec dosahuje tato
komise nadále významných výsledků. V poslední zprávě MSO byly
vzneseny otázky týkající se nového právního rámce pro konfiskaci majetku[35] –
tyto otázky zůstávají stále nevyjasněny. Ministerstvo
vnitra má vlastní kapacity pro forenzní vyšetřování, pro vyšetřování
na základě analýzy DNA a pro balistické a grafologické vyšetřování. U
ostatních odborných disciplín jsou vyžadovány znalci akreditovaní u soudů,
což vznáší otázky týkající se dostupnosti, kvalifikace, nákladů a
případně nestrannosti. V Bulharsku neexistuje kancelář
znalců nebo podobný mechanismus. Pozorovatelé to uvádějí jako jeden z
možných důvodů, proč řízení před soudy nepostupuje.[36] Nová bulharská vláda
oznámila svůj záměr odebrat Státní agentuře pro národní
bezpečnost mandát v oblasti vyšetřování organizované trestné
činnosti, a tím zvrátit kontroverzní sloučení bývalého policejního
ředitelství pro organizovanou trestnou činnost – GDBOP – se SANS, ke
kterému došlo v roce 2013.[37]
Předchozí reforma v této oblasti měla za následek, že stíhání
organizované trestné činnosti, včetně spolupráce s
bezpečnostními službami jiných členských států, bylo z
organizačních důvodů po dobu několika měsíců
přerušeno. Byly vyjádřeny obavy, že nová reorganizace
útvarů odpovědných za vyšetřování organizované trestné činnosti
by mohla vést k podobnému narušení, avšak vláda prohlásila, že si je tohoto
rizika vědoma a přijme opatření k usnadnění přechodu. 3. ZÁVĚRY
A DOPORUČENÍ Od vydání
poslední zprávy Komise v lednu 2014 je konkrétního pokroku v oblasti
reformy soudnictví a konkrétních kroků v boji proti korupci a organizované
trestné činnosti dosahováno pouze velmi pomalu. Skutečnost, že v
období, na které se tato zpráva vztahuje, byly u moci tři různé
vlády a v parlamentu byla patová situace, jasně přispěla k
oslabení vůle k reformám. Nicméně prvním rozhodujícím krokem pro
pokračování v reformě je uznání problémů a hledání opatření
k jejich nápravě. Současná vláda učinila důležitý krok
přijetím strategie reformy soudnictví, která se vyznačuje
pozoruhodnou mírou přesnosti. Existují také náznaky,
že příští analýza stávajících protikorupčních opatření
poskytne užitečné zdroje pro úvahy o budoucí strategii. V další fázi
by se mělo ukázat, že reforma je skutečně politickou prioritou.
Tyto rámce musí být rychle přijaty, musí být dosaženo konsensu a je nutné
identifikovat konkrétní opatření s konkrétními milníky a poté zajistit
jejich realizaci. To by si vyžadovalo další změnu politické kultury
a muselo by se uznat, že tyto otázky si zasluhují nejvyšší prioritu. Některé z
klíčových institucí pokračují v práci na změnách na úrovni
řízení, které by měly podporovat úsilí o provedení změny do
praxe. Důvěra v kompetence a odhodlání příslušných orgánů
by mohla být posílena rychlým provedením reformy a také
systematičtějším a profesionálnějším shromažďováním
údajů a větší transparentností při zveřejňování
informací. Důvěryhodnost
pokroku bude záviset na reakci na konkrétní kontroverzní záležitosti a na
vývoji konkrétních případů. V dřívějších zprávách MSO bylo
upozorněno na to, jak může být nedůvěra veřejnosti v
reformy zesílena kontroverzemi v oblastech, jako je transparentnost a jmenování
soudců na základě dosažených výsledků, nebo reakcemi na
nedodržování předpisů, jako je například skrývání se odsouzených
zločinců či zjevné selhání náhodného přidělování
případů. Reakce bulharských orgánů jsou v takových
případech i nadále nedostatečně přesvědčivé
a podporují pochybnosti ohledně nezávislosti soudnictví. Počet
pravomocných rozsudků týkajících se korupce na vysoké úrovni a
případů organizované trestné činnosti je velmi malý. Tyto
nedostatky týkající se klíčových opatření pro uskutečnění
změny jsou také podle průzkumu veřejného mínění hlavním důvodem
toho, proč jsou Bulhaři vůči reformě skeptičtí. [38] Komise
vyzývá Bulharsko, aby přijalo opatření v následujících oblastech: 1. Nezávislost,
odpovědnost a bezúhonnost soudnictví Strategie
reformy soudnictví zahrnuje mnoho návrhů, jak by bylo možné nedostatky v
této oblasti řešit. Tato opatření se musí zakládat na vědomí, že
důvěryhodnost systému závisí na odhodlání příslušných
orgánů maximalizovat objektivitu a zajistit důsledné postihování
porušování zákonů. ·
Pokračovat
v reformě organizace Nejvyšší soudní rady se zapojením profesních sdružení
a další příslušných zúčastněných stran, a to mimo jiné s
ohledem na postupy pro příští volby do Nejvyšší soudní rady, z nichž
vzejde soudní rada, která může požadovat důvěru. ·
Použít
objektivní standardy týkající se profesních výsledků, bezúhonnosti
a transparentnosti pro jmenování úředníků v rámci soudnictví,
včetně úředníků na vysoké úrovni, a zajistit, aby
tato jmenování proběhla včas. Bezúhonnost je velmi důležitá a
osoby odpovědné za jmenování musí prokázat, že se zohlednily všechny
související otázky. ·
Urychleně
vyřešit patovou situaci týkající se jmenování hlavního inspektora. ·
Rychle
zvýšit bezpečnost systému náhodného přidělování
případů, urychlit probíhající práce na jeho modernizaci a
provést důkladné a nestranné vyšetřování všech
případů, kde existuje podezření na možné manipulace v rámci
systému. 2. Reforma systému
soudnictví Strategie
reformy soudnictví představuje pevný základ pro budoucí jednání. V
průběhu debaty, kterou tato strategie vyvolala, se ukázalo, že
instituce jako např. Nejvyšší státní zastupitelství mohou poskytnout
konstruktivní příspěvky. ·
Provést
novou strategii soudnictví přijatou vládou, jakož i podrobné návrhy
státního zastupitelství. ·
Přepracovat
kritické oblasti trestního zákoníku, které naléhavě potřebují
zlepšení, aby bylo možné účinněji bojovat proti korupci
a organizované trestné činnosti. ·
Dohodnout
se na podrobném časovém rámci pro dlouhodobější práci na základním
směřování nového trestního zákoníku. 3. Účinnost
systému soudnictví Nejvyšší
soudní rada přijala několik důležitých manažerských kroků,
které nyní musí být naplněny. ·
Dokončit
metodiku pro posouzení pracovní zátěže soudců a soudů
a konzultovat všechny klíčové zúčastněné strany v zájmu
získání objektivního základu pro reformu územního uspořádání soudnictví
(v případě potřeby oddělit územní uspořádání
soudů od jiných veřejných orgánů). ·
Prosazovat
jednoznačné postupy a standardy pro sankce, které zajistí, že rozhodnutí
v disciplinárních věcech budou konzistentní. ·
Provést
opatření za účelem odstranění mezer v účinném
provádění soudních rozhodnutí, např. únik před trestem
odnětí svobody nebo neuplatnění finančních sankcí uložených
soudem. ·
Dosáhnout
konkrétního pokroku v oblasti e-justice jakožto prostředku
ke zlepšení soudního řízení. 4. Korupce Nadcházející
hodnocení bulharské protikorupční strategie by mělo poskytnout
užitečnou analýzu problémů, jimž Bulharsko čelí. Toto hodnocení
může být nápomocné při definování nové strategie a zahájení
konkrétních kroků k řešení problémů, a to jak tak v oblasti
prevence, tak v oblasti účinného stíhání. ·
Svěřit
jednomu orgánu pravomoc a autonomii potřebné ke koordinaci a kontrole
prosazování protikorupčních činností. Vytvořit jednotný soubor
minimálních standardů pro veřejný sektor, pokud jde o kontrolní
orgány, posuzování rizik a oznamovací povinnosti. ·
Zveřejnit
analýzu nedostatků stávající strategie jako výchozí bod pro zavedení
spolehlivé národní protikorupční strategie. ·
Zajistit
důsledné sledování strategie v oblasti veřejných zakázek, která byla
přijata v červenci 2014. ·
Dokončit
postupy nominace zbývajících členů Komise pro předcházení a
zjišťování střetu zájmů a legislativní změny týkající se
zákona o střetu zájmů. ·
Posoudit,
jak by bylo možné lépe využít systém majetkových přiznání (například
zaměření kontrol na základě posouzení rizik). ·
Posílit
kapacitu stíhání případů korupce na vysoké úrovni. ·
Sledovat
průběh řízení v případech korupce na vysoké úrovni, jakož i
stanovit a přijmout opatření, která zabrání využívání procesní mezery
s cílem prodlužovat proces spravedlnosti. 5. Organizovaný
zločin Vysoký
počet dosud nevyřešených případů a několik
příkladů, u nichž bylo dosaženo pokroku, vrhají nadále stín na úsilí
v boji proti organizované trestné činnosti a úsilí o zvýšení
profesionality vymáhání práva v této oblasti. ·
Vytvořit
nezbytné podmínky pro zvláštní soud pro organizovanou trestnou činnost
a k němu přičleněné státní zastupitelství, aby se
mohly soustředit na mimořádně významné a komplexní případy. ·
Sledovat
průběh řízení v případech korupce na vysoké úrovni, jakož i
stanovit a přijmout opatření, která zabrání využívání procesní mezery
s cílem prodlužovat proces spravedlnosti. ·
Zajistit,
že budou přijaty nezbytné záruky, aby se zabránilo tomu, že se vysoce
postaveným obžalovaným podaří uniknout spravedlnosti nebo ukrývat majetek
získaný z trestné činnosti před vydáním pravomocného rozsudku, s tím,
že by měla být vyvozena jednoznačná odpovědnost za případná
pochybení. ·
Zajistit,
aby veškeré změny strukturálního zásahu do organizace, která se podílí na
vyšetřování organizované trestné činnosti, byly prováděny
takovým způsobem, aby byla zajištěna kontinuita provozu. [1] Závěry
Rady ze dne 17. října 2006 (13339/06); rozhodnutí Komise, kterým se
zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Bulharska
při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy
soudnictví a boje proti korupci a organizovanému zločinu, 13. 12. 2006, (K
(2006) 6570 v konečném znění). [2] Závěry
Rady týkající se předchozích zpráv: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Bleskový
průzkum Eurobarometr 406. [4] Některé
členské státy poskytly Bulharsku v oblastech souvisejících s MSO
technickou podporu. [5] COM(2014)
36 final, s. 3. [6] Technická
zpráva, oddíl 2.1. [7] Podle
zpráv byla tato otázka dne 21. ledna 2015 předmětem dotazování v
parlamentu. [8] KOM(2012)
411 v konečném znění, s. 11. [9] Viz
například KOM(2012) 411 v konečném znění, s.6 a COM(2014) 36
final, s. 9. [10] COM(2014) 36
final, s. 4. [11] Bulharské
národní shromáždění mezitím řízení znovu obnovilo a pro jmenování
kandidátů stanovilo termín 30. ledna 2015. [12] Viz
doporučení COM(2014) 36 final, s. 9. [13] Zejména v
souvislosti s přidělováním případů týkajících se korupce ve
dvou případech symbolického významu. Viz technická zpráva, oddíl 4.1. [14] Zde by se
finanční podpora EU mohla jevit jako smysluplná. [15] K dispozici
na webových stránkách ministerstva spravedlnosti (v bulharském jazyce): http://mjs.bg/107/ [16] Zdá se, že
některé prvky strategie byly projednávány v parlamentu. [17] Znění
strategie bylo předloženo prozatímní vládou jako návrh v říjnu 2014. [18] Zejména výše
zmíněné návrhy na rozdělení Nejvyšší soudní rady do komor pro
rozhodování týkající se jmenování nebo disciplinárních záležitostí. [19] Konkrétní
návrhy předložené nejvyšším státním zástupcem, jejichž cílem je více
decentralizované, transparentní a odpovědné státní zastupitelství, by
rovněž mohly být zohledněny v souvislosti s rozsáhlejšími
změnami trestního řádu a zákona o soudním systému. [20] Přípravy,
které v této oblasti probíhají od roku 2009, by měly poskytnout
bohatý základ v podobě analytických vstupů. [21] Analýzy,
které byly provedeny částečně v reakci na doporučení
MSO (viz např. COM(2014) 36 final, s. 10) v rámci Nejvyšší
soudní rady, by rovněž mohly dále zlepšit základ pro hodnocení,
například pomocí lepšího zohlednění pracovní zátěže
a vytvořením jasného základu pro pravidelné hodnocení soudců. [22] To má
důsledky pro územní organizaci dalších veřejných služeb. [23] Technická
zpráva, oddíl 4.2. [24] Viz
technická zpráva, oddíl 6.2. [25] Bleskový
průzkum Eurobarometr 406. [26] Také ve
zprávě o boji proti korupci v EU z roku 2014 bylo poukázáno
na řadu problémů v Bulharsku (COM(2014) 38 final). Také
podle doporučení pro jednotlivé země z roku 20014 v kontextu
evropského semestru pro koordinaci hospodářských politik představují
korupce (jakož i nezávislost soudnictví) pro Bulharsko výzvy. (Úř
věst. 2014/C 247/02) [27] COM(2014) 36
final, s. 7; technická zpráva, oddíl 5.4. [28] Například
zabránění manipulace s penězi u celních úředníků a
pohraniční stráže nebo rotace zaměstnanců. [29] Technická
zpráva, oddíl 5.4. [30] Tato
věc je předmětem trestního řízení. [31] Zpráva o
činnosti Státní agentury pro národní bezpečnost (SANS) za rok 2014
upozornila na mnohem rozsáhlejší organizovanou trestní činnost než zpráva
o boji proti korupci. [32] 96 %
bulharských občanů to podle posledního bleskového průzkumu
Eurobarometr 406 považuje za velký problém. [33] Technická
zpráva, oddíl 6.1. [34] V nedávném
případě byl dokonce zavražděn svědek, který odmítl
účast v programu na ochranu svědků. [35] COM(2014) 35
final, s. 8. [36] Technická
zpráva, oddíl 6.1. [37] COM(2014) 35
final, s. 8. [38] Bleskový
průzkum Eurobarometr 406.