Odůvodnění Rady: postoj Rady (EU) č. 2/2015 v prvním čtení k přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 98/70/ES o jakosti benzinu a motorové nafty a směrnice 2009/28/ES o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů

(2015/C 50/02)

I.   ÚVOD

Komise předložila výše uvedený návrh dne 18. října 2012, a to na základě čl. 192 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie a v souvislosti s řadou navrhovaných ustanovení na základě článku 114 této smlouvy.

Cílem návrhu (1) je změna směrnice o jakosti paliv (98/70/ES ve znění směrnice 2009/30/ES, dále jen „směrnice o jakosti paliv“) a směrnice o obnovitelných zdrojích energie (2009/28/ES, dále jen „směrnice o obnovitelných zdrojích“) na základě požadavku uvedeného v obou směrnicích, podle něhož má Komise předložit zprávu, která přezkoumá dopad nepřímé změny ve využívání půdy (2) na emise skleníkových plynů a bude se zabývat způsoby, jak tyto dopady minimalizovat; tato zpráva bude v případě potřeby doplněna návrhem (3).

Výbor Evropského parlamentu pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin schválil svou zprávu dne 11. července 2013 a Evropský parlament následně dne 11. září 2013 přijal postoj v prvním čtení (4).

Dne 13. června 2014 dosáhla Rada o návrhu politické dohody. Po provedení právní a jazykové revize Rada přijala dne 9. prosince 2014 postoj v souladu s řádným legislativním postupem stanoveným v článku 294 Smlouvy o fungování Evropské unie.

Při své práci Rada zohlednila stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru. Výbor regionů se rozhodl stanovisko nepředložit.

II.   CÍL

Cílem návrhu Komise je zahájit přechod na biopaliva, která zajišťují podstatné úspory skleníkových plynů i tehdy, když jsou hlášeny odhadované emise vyplývající z nepřímé změny ve využívání půdy. Komise zdůrazňuje, že je třeba chránit stávající investice, cíle návrhu Komise a jejich hlavní prvky jsou nicméně tyto:

III.   ANALÝZA POSTOJE RADY

1.   Obecně

Rada sice souhlasí s Komisí a s Parlamentem, pokud jde o hlavní cíle návrhu, přístup Rady však zahrnuje některé úpravy původního návrhu. Rada usiluje o dosažení vyrovnaného přístupu, v němž bude zohledněna potřeba zabývat se

Postoj Rady tak v důsledku tohoto přístupu do určité míry mění původní návrh Komise přepracováním a vypuštěním některých jeho ustanovení s cílem zohlednit zejména současnou situaci, nejistoty spojené s odhady nepřímých změn ve využívání půdy a podmínky a perspektivy výroby a spotřeby biopaliv. To znamená, že žádná ze změn, které Evropský parlament v souvislosti s těmito vypuštěnými ustanoveními zavedl v prvním čtení, nebyla Radou přijata. Kromě toho nebyla přijata řada navržených změn, neboť jejich příspěvek k cílům směrnice nebyl považován za vhodný, a další ustanovení byla přepracována za účelem vyjasnění a posílení směrnice.

Následující body popisují podstatné změny.

2.   Klíčové politické otázky

i)   Limity pro konvenční biopaliva a nová zařízení

Komise navrhla, aby byl příspěvek biopaliv a biokapalin vyráběných z obilovin a jiných plodin bohatých na škrob, cukernatých plodin a olejnin ke splnění cílů směrnice o obnovitelných zdrojích omezen na 5 %, aniž by byla stanovena jakákoli omezení jejich celkové spotřeby.

Rada sice zastává názor, že limit může být nástrojem politiky pro zmírnění nepřímých změn ve využívání půdy, má nicméně za to, že návrh Komise je třeba pozměnit s ohledem na výše uvedené cíle. Postoj Rady stanoví výši tohoto limitu na 7 %. Je třeba poznamenat, že i Parlament zvýšil Komisí navrhovaný limit, prostřednictvím změny č. 181 (na 6 %, včetně energetických plodin). Rada nepodporuje změnu Parlamentu č. 184/REV, podle níž se tento limit použije i na cíl týkající se snížení intenzity skleníkových plynů v rámci směrnice o jakosti paliv, a konstatuje, že Komise do svého návrhu toto použití limitu nezahrnula. Rada se domnívá, že takové použití není vhodné, neboť cíl směrnice o jakosti paliv je cílem snižování intenzity emisí skleníkových plynů v rámci skladby pohonných hmot EU.

Rada akceptuje stanovení limitu pro příspěvek k dosažení cílů směrnice o obnovitelných zdrojích; zároveň se však domnívá, že limit by neměl omezovat flexibilitu členských států v tom smyslu, že by stanovoval, že množství biopaliv překračující tento limit by byla považována za neudržitelná, a nebyla by tak způsobilá pro získání podpory v členských státech. Rada proto nemůže přijmout změnu Evropského parlamentu č. 89.

Pokud jde o nová zařízení, Rada může v zásadě souhlasit s přístupem Komise, jejž podporuje i Parlament, stanovit minimální hodnotu úspor emisí skleníkových plynů pro biopaliva/biokapaliny vyráběné v nových zařízeních ve výši 60 % (s platností od vstupu směrnice v platnost, namísto navrhovaného pevně stanoveného data 1. července 2014).

ii)   Nepřímé změny ve využívání půdy – odhady, podávání zpráv a přezkum

Podle původního znění Komise mají členské státy / dodavatelé paliv povinnost uvádět ve svých zprávách odhadované emise vyplývající z nepřímé změny ve využívání půdy pro účely výpočtu úspor emisí skleníkových plynů z používání biopaliv/biokapalin během jejich životního cyklu. Byly navrženy příslušné nové přílohy (příloha V pro směrnici o jakosti paliv a příloha VII pro směrnici o obnovitelných zdrojích) obsahující odhadované emise v důsledku nepřímých změn ve využívání půdy v souvislosti s určitými skupinami vstupních surovin (5).

Rada se domnívá, že tato ustanovení by měla lépe odrážet stupeň nespolehlivosti, pokud jde o modelování, předpoklady a výsledné odhady nepřímých změn ve využívání půdy, a současně by se mělo usilovat o pochopení nepřímých změn ve využívání půdy a podporovat další rozvoj nejlepších vědeckých poznatků týkajících se tohoto jevu. Rada proto do znění výše zmíněných nových příloh zahrnula rozmezí vystihující tuto nespolehlivost předběžných odhadů emisí v důsledku nepřímých změn ve využívání půdy. Členské státy / dodavatelé paliv by pro každou kategorii vstupních surovin uvedenou v těchto přílohách vykazovali množství biopaliv/biokapalin, na jejichž základě by Komise vypracovala své zprávy zahrnující rozmezí hodnot, s cílem snížit míru nespolehlivosti, a vytvořit tak stabilnější vědecký základ. V oblasti podávání zpráv a přezkumu by se dále Komise zabývala možnými dopady politik EU, například politik v oblasti životního prostředí, klimatu a zemědělství, a tím, zda by tyto politiky mohly být v této souvislosti zohledněny.

Do textu byly rovněž zahrnuty prvky posíleného přezkumu spolu s novou definicí biopaliv/biokapalin s nízkým rizikem nepřímé změny ve využití půdy, včetně kritérií pro určení a certifikaci biopaliv/biokapalin s nízkým rizikem nepřímé změny ve využití půdy, například biopaliv/biokapalin získaných v důsledku zvyšování výnosů, včetně posouzení certifikačních systémů pro výrobu biopaliv/biokapalin s nízkým rizikem nepřímé změny ve využití půdy prostřednictvím zmírňujících opatření na úrovni projektů. V ustanovení o přezkumu je zachována možnost zavedení upravených odhadovaných faktorů nepřímé změny ve využívání půdy do kritérií udržitelnosti. Rada dále v rámci svého postoje v článku o přezkumu vyzývá Komisi, v souladu se změnami Parlamentu č. 189, 107 a 190, aby do svého přezkumu zahrnula nejnovější dostupné informace související s klíčovými předpoklady ohledně odhadů nepřímé změny ve využití půdy, jako jsou tendence v zemědělských výnosech a produktivitě, přidělování vedlejších produktů a pozorovaná míra změn v celosvětovém využívání půdy a odlesňování.

Rada s ohledem na výše zmíněné argumenty týkající se povahy odhadů nepřímé změny ve využití půdy nemůže přijmout změnu Parlamentu č. 60, jejímž cílem je zahrnout od roku 2020 ve směrnici o jakosti paliv do výpočtu množství emisí skleníkových plynů vznikajících během životního cyklu biopaliv faktory nepřímé změny ve využití půdy. Postoj Rady kromě toho obecně usiluje o dosažení co největší možné míry soudržnosti mezi změnami směrnice o jakosti paliv a směrnice o obnovitelných zdrojích.

Rada zastává názor, že s ohledem na důvody související se soudržností mezi těmito dvěma pozměněnými směrnicemi by nová příloha VIII směrnice o obnovitelných zdrojích ve znění pozměněném postojem Rady měla být zachována společně s novou přílohou V směrnice o jakosti paliv, a že by tedy neměla být vypuštěna, jak to uvádí změna Parlamentu č. 164.

iii)   Pobídky pro moderní biopaliva

Komise v zájmu zlepšení pobídek pro moderní biopaliva kromě limitu pro konvenční paliva navrhla systém další podpory těchto biopaliv vyráběných ze vstupních surovin, jež nevytvářejí další poptávku po půdě; navrhla, aby se jejich příspěvek k dosažení 10% cíle pro dopravu stanoveného ve směrnici o obnovitelných zdrojích považoval za čtyřnásobek jejich energetického obsahu. Byla navržena nová příloha IX uvedené směrnice, která uvádí tyto vstupní suroviny, jako jsou například odpady a zbytky.

Parlament do svého postoje zahrnul povinné cíle pro členské státy, podle nichž mají postupně dosáhnout toho, aby v roce 2016 bylo alespoň 0,5 % spotřeby energie pokryto moderními palivy a v roce 2020 alespoň 2,5 %. Příloha IX je rozdělena do tří různých kategorií v částech A, B a C, přičemž některé vstupní suroviny by se pro účely dosažení 10% cíle v dopravě započítávaly jednou, některé dvakrát a některé čtyřikrát; pouze kategorie v částech A a C by se započítávaly pro účely dosažení cílů v oblasti moderních biopaliv.

Rada sdílí cíl podporovat spotřebu moderních biopaliv s nízkými riziky nepřímé změny ve využití půdy. V Radě však převládly silné pochybnosti ohledně přínosu čtyřnásobného započítávání některých vstupních surovin, jak to navrhovala Komise; kvůli obavám ohledně možných narušení trhu a podvodů Rada takovýto režim nepovažovala za nejúčinnější nástroj pro vytváření pobídek pro moderní biopaliva. Postoj Rady proto obsahuje řadu prvků. jejichž cílem je podporovat moderní biopaliva a zároveň ponechat členským státům flexibilitu v závislosti na jejich potenciálu a vnitrostátní situaci: členské státy mají povinnost stanovit vnitrostátní cíle pro moderní biopaliva, které budou založeny na referenční hodnotě ve výši 0,5 procentního bodu z 10% cíle stanoveného pro obnovitelné zdroje energie v dopravě ve směrnici o obnovitelných zdrojích. Na základě tří kategorií důvodů mohou stanovit cíl nižší. Stanovení cíle nižšího než 0,5 procentního bodu by však musely zdůvodnit a oznámit veškeré důvody pro nesplnění svých vnitrostátních cílů pro moderní biopaliva. Komise má zveřejnit souhrnnou zprávu o tom, jak členské státy plní své vnitrostátní cíle pro moderní biopaliva.

Rada tedy považuje stanovení právně nezávazných dílčích cílů na vnitrostátní úrovni pro moderní biopaliva za účinnou pobídku a jasný investiční signál, nemůže však podpořit ani povahu ani směřování cíle pro moderní biopaliva, jak je stanoven v postoji Parlamentu, a to z důvodu obav spojených s dostupností a s náklady na tato biopaliva. Zdá se, že Rada i Parlament, ve změně č. 111, se shodují na tom, že přezkum by měl zahrnovat posouzení dostupnosti těchto biopaliv, aby byla v tomto kontextu zohledněna environmentální, ekonomická a sociální hlediska, jakož i možnost stanovit dodatečná kritéria pro zajištění jejich udržitelnosti.

V postoji Rady je jakožto dodatečná pobídka pro moderní biopaliva rozšířeno použití nástroje statistických převodů v rámci směrnice o obnovitelných zdrojích na tato moderní biopaliva a dvojnásobné započítávání příspěvku těchto biopaliv je rozšířeno na celkové cíle uvedené směrnice.

Postoj Rady obsahuje pozměněné znění nové přílohy IX, která byla rozšířena tak, aby v části A zahrnovala více položek, například odpady a zbytky z lesnictví a biologický odpad ze soukromých domácností; příspěvek všech těchto položek ke stanoveným cílům by se započítal jako dvojnásobek jejich energetického obsahu. Část B by obsahovala pouze použitý kuchyňský olej a živočišné tuky, jejichž příspěvek by se pro účely dosažení konkrétních vnitrostátních cílů pro moderní biopaliva nezapočítával.

Jakožto ustanovení o ochraně předchozího stavu lze pro účely dosažení vnitrostátního cíle pro moderní biopaliva započítávat vstupní suroviny pro biopaliva, které nejsou uvedené v příloze IX a které byly určeny jakožto odpady, zbytky, nepotravinářská celulózová vláknovina nebo lignocelulózová vláknovina a které byly používány ve stávajících zařízeních před přijetím směrnice. Podle názoru Rady je třeba v porovnání se složitou strukturou přílohy IX ve znění uvedeném v postoji Parlamentu upřednostnit zjednodušenou a jasnou kategorizaci přílohy IX.

Rada obecně sdílí přání Parlamentu posílit ustanovení zaměřená na minimalizaci možného rizika podvodu, například že by se jedna dodávka v EU vykázala více než jednou nebo že by došlo k záměrné modifikaci materiálu vedené snahou, aby se na něj vztahovala příloha IX, a přijala proto příslušné prvky obsažené ve změnách č. 101 a 185, aby členské státy podporovaly vývoj a používání systémů, jež sledují a dohledávají vstupní suroviny a výsledná biopaliva napříč celým hodnotovým řetězcem, a zajistily přijetí náležitých opatření v případě zjištění podvodu. Postoj Rady kromě toho zahrnuje povinnost členských států podávat zprávy, což Komisi umožní posoudit účinnost opatření přijatých s cílem předcházet podvodům a bojovat proti nim, jakož i nutnost přijetí dodatečných opatření, a to i na úrovni Unie.

Pokud jde o podávání zpráv členských států a Komise ohledně dostupnosti a udržitelnosti biopaliv vyráběných ze vstupních surovin uvedených v příloze IX, postoj Rady dále stanoví, že členské státy a Komise mají povinnost řádně zohlednit zásady hierarchie způsobů nakládání s odpady stanovené v rámcové směrnici o odpadech, zásadu kaskádového využívání biomasy, udržení nezbytných zásob uhlíku v půdě a kvality půdy a ekosystémů; Rada však nepovažuje za vhodnou a proveditelnou změnu Parlamentu č. 59, kterou se Komisi svěřuje pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci pro účely ověřování dodržování hierarchie způsobů nakládání s odpady. Rada konstatuje, že změny Parlamentu č. 12 a 109 obdobně vyzývají Komisi, aby předložila zprávu obsahující mimo jiné informace o dostupnosti moderních biopaliv a o environmentálních a ekonomických dopadech biopaliv vyráběných z odpadů, zbytků, druhotných produktů nebo ze vstupních surovin nevyužívajících půdu.

iv)   Pobídky pro elektřinu z obnovitelných zdrojů a opatření týkající se energetické účinnosti

Návrh Komise se zabýval možnostmi zmírňování rizik nepřímé změny ve využití půdy, která přímo souvisí s výrobou a spotřebou biopaliv. Podle názoru Rady lze však dekarbonizaci dopravy jakožto obecný cíl prosazovat také zvýšeným využíváním elektřiny z obnovitelných zdrojů. V textu Rady jsou proto zvýšeny multiplikační faktory pro započtení příspěvku elektřiny z obnovitelných zdrojů spotřebované elektrifikovanou železniční dopravou a elektrickými silničními vozidly, aby se podpořilo jejich nasazování a pronikání na trh.

Postoj Parlamentu srovnatelná ustanovení neuvádí. Parlament nicméně vyzývá Komisi, aby doporučila další opatření za účelem prosazování energetické účinnosti a úspor energie v odvětví dopravy, které by bylo možné započíst do výpočtu množství energie z obnovitelných zdrojů spotřebovávané v odvětví dopravy s ohledem na cíl ve výši 10 % stanovený ve směrnici o obnovitelných zdrojích (změny č. 153 a 154). Rada sice považuje vyšší energetickou účinnost obecně za důležitý příspěvek k dekarbonizaci dopravy, nemá však za to, že by opatření a jejich účinek v tomto ohledu měly být součástí směrnice, kterou se mění směrnice o obnovitelných zdrojích.

v)   Dodržování kritérií udržitelnosti: nepovinné režimy a vzájemné uznávání

Pokud jde o podávání zpráv o fungování nepovinných režimů zavedených na základě směrnice o jakosti paliv a směrnice o obnovitelných zdrojích a o přezkum těchto režimů, Rada i Parlament zavedly podrobná a velmi podobná ustanovení týkající se podávání zpráv, která Komisi umožní posoudit mimo jiné nezávislost, transparentnost, zapojení zúčastněných stran a celkovou stabilitu režimů (změny č. 54, 58 a 103); v textu Rady se pak Komise vyzývá, aby v případě potřeby předložila návrh na změnu těch ustanovení směrnic o jakosti paliv a směrnice o obnovitelných zdrojích, která se týkají nepovinných režimů, za účelem podpory osvědčených postupů.

V souvislosti se vzájemným uznáváním nepovinných režimů a vnitrostátních režimů pro ověřování plnění kritérií udržitelnosti pro biopaliva/biokapaliny se Rada domnívá, že je třeba vyjasnit podmínky, za nichž se zásada vzájemného uznávání mezi všemi režimy použije, s cílem napomoci bezproblémovému fungování vnitřního trhu. V postoji Rady jsou za tímto účelem uvedena ustanovení pro směrnici o jakosti paliv a směrnici o obnovitelných zdrojích, na základě nichž může členský stát o svém vnitrostátním režimu informovat Komisi, která posouzení tohoto režimu upřednostní. Rozhodnutí o tom, zda takto předložený vnitrostátní režim splňuje příslušné podmínky, by bylo přijato přezkumným postupem; pokud je posouzení režimu kladné, nesmějí ostatní režimy zavedené podle příslušných článků, včetně nepovinných režimů, vzájemné uznávání tohoto režimu odmítat. Postoj Parlamentu uvádí automatické vzájemné uznávání režimů ověřování (změna č. 102), což Rada nepovažuje za vhodné.

vi)   Akty v přenesené pravomoci

Komise navrhla velké množství úprav směrnice o jakosti paliv i směrnice o obnovitelných zdrojích, konkrétně úpravy, kterými se Komisi svěřuje pravomoc přijímat akty na základě článků 290 a 291 SFEU.

Rada dotyčná ustanovení přezkoumala s řádným přihlédnutím ke změnám zavedeným od přijetí obou směrnic Smlouvou o fungování EU, a zejména s ohledem na článek 290 o pravomoci přijímat nelegislativní akty s obecnou působností, kterými se doplňují nebo mění některé prvky legislativního aktu, které nejsou podstatné. Rada proto rozhodla, že pravomoci Komise, které jí budou svěřeny na období pěti let, budou omezeny v případě změn prováděných ve směrnici o jakosti paliv na doplnění odhadovaných typických a standardních hodnot pro způsoby výroby biopaliv a na povolené analytické metody týkající se specifikací paliv a povolené odchylky tlaku u benzinu obsahujícího bioethanol a v případě směrnice o obnovitelných zdrojích na možné doplnění seznamu vstupních surovin a paliv v příloze IX a odhadovaných typických a standardních hodnot pro způsoby výroby biopaliv a biokapalin. Rada proto nemůže přijmout změny uvedené v postoji Parlamentu, kterými se přezkoumávají nebo doplňují ustanovení o přenesení pravomocí na Komisi a která Rada nezachovala.

Pokud jde o další ustanovení týkající se přenesení pravomoci navrhovaná Komisí, Rada po důkladné analýze jednotlivých případů dospěla k závěru, že jsou vhodnější prováděcí akty nebo řádný legislativní postup.

vii)   Body odůvodnění

Body odůvodnění Rada pozměnila tak, aby souvisely se změněnými operativními částmi směrnice a názor Rady na body odůvodnění pozměněné Parlamentem tak odpovídá jejímu názoru na změny, které Parlament provedl v ustanoveních v operativní části. Další informace jsou uvedeny níže v bodě 4 věnovaném bodům odůvodnění.

3.   Jiné politické otázky

Pokud jde o emise vyplývající z nepřímé změny ve využití půdy a moderní biopaliva, považovala Rada za nutné doplnit do směrnice o jakosti paliv a směrnice o obnovitelných zdrojích v zájmu větší jasnosti a soudržnosti několik nových definic. Postoj Parlamentu obsahuje sice větší počet nových definic (změny č. 34 až 37, a 69 až 76), které podle Rady nejsou nutné, v případě některých nově navrhovaných definic lze však konstatovat, že, přinejmenším zčásti, odpovídají definicím zavedeným Radou (zejména definice „nepotravinářské celulózové vláknoviny“ a „lignocelulózové vláknoviny“).

V souvislosti s výpočtem dopadů, pokud jde o emise skleníkových plynů z biopaliv/biokapalin, Rada rozhodla, že v rozporu s návrhem Komise by měl být bonus za biomasu k výrobě biopaliv/biokapalin získanou ze znehodnocené půdy, která prošla obnovou, zachován.

4.   Další změny přijaté Evropským parlamentem

K dalším změnám, které Rada nepovažovala za nutné nebo vhodné pro splnění cílů směrnice, a které proto nezahrnula do svého postoje, patří:

IV.   ZÁVĚR

Při zaujímání postoje Rada plně zohlednila návrh Komise a postoj Evropského parlamentu v prvním čtení. Pokud jde o změny navržené Evropským parlamentem, Rada poukazuje na to, že určitá část změn je již v zásadě, zčásti nebo zcela obsažena v tomto postoji.

(1)  15189/12 ENV 789 ENER 417 ENT 257 TRANS 346 AGRI 686 POLGEN 170 CODEC 2432.

(2)  „ILUC“.

(3)  Ustanovení čl. 7d odst. 6 směrnice 2009/30/ES a čl. 19 odst. 6 směrnice 2009/28/ES.

(4)  A7-0279/2013.

(5)  Obiloviny a jiné plodiny bohaté na škrob, cukry a olejniny.