PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o požadavcích vztahujících se na mezní hodnoty emisí a schválení typu spalovacích motorů v nesilničních pojízdných strojích /* SWD/2014/0281 final */
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO
PARLAMENTU A RADY o požadavcích vztahujících se na mezní hodnoty emisí a
schválení typu spalovacích motorů v nesilničních pojízdných strojích Prohlášení: Tento souhrn zavazuje pouze
útvary Komise odpovědné za jeho přípravu a nepředjímá
konečnou formu rozhodnutí, které Komise přijme. 1. Vymezení problému Znečišťování ovzduší Spalovací
motory instalované v nesilničních pojízdných strojích jsou významným
zdrojem znečištění ovzduší a znečištění ovzduší je hlavním
problémem, který se snaží řešit jak směrnice, tak její nynější
revize. Mnoho členských států EU usiluje v současné
době o dosažení svých cílů v oblasti kvality ovzduší a
v této souvislosti je důležitým úkolem další snižování emisí ze
spalovacích motorů. Navzdory mezním hodnotám, které stanovila
směrnice o nesilničních pojízdných strojích a její následné
změny, v poměru k ostatním zdrojům se odvětví
nesilničních pojízdných strojů stává stále významnějším zdrojem
znečištění ovzduší, zvláště co se týče oxidů
dusíku (NOx) a částic (PM). Odvětví nesilničních
pojízdných strojů vytváří v EU přibližně 15 %
celkových emisí NOx a 5 % celkových emisí částic. Zatímco
jeho podíl na vytváření emisí částic by se měl podle
očekávání snižovat, podíl na emisích NOx by se měl do roku
2020 zvýšit až téměř na 20 %. V roce 2014 vstoupí v platnost
nejpřísnější požadavky IV. etapy omezování emisí, které jsou
stanoveny v současných právních předpisech. Nyní se jeví, že je nutné
zajistit, aby v odvětví nesilničních pojízdných strojů byl
nastolen dlouhodobý proces snižování emisí, který bude koncipován
v souladu s celkovou politikou EU v oblasti kvality ovzduší a
s požadavky, které stanoví právní předpisy v souvisejících
odvětvích. Vzhledem k tomu, že výrobci motorů a
strojů usazení v EU jsou výrazně orientováni na vývoz, je
zároveň velmi důležité, aby emisní požadavky byly
v příslušných případech stanoveny se zřetelem k odpovídajícím
požadavkům, které platí na trzích nejvýznamnějších třetích
zemí, jako jsou Spojené státy. Pokud by k emisním požadavkům byly vydány
pokyny umožňující oproti současnému stavu dlouhodobější výhled,
byla by tím průmyslu poskytnuta větší jistota plánování
a v dotyčném odvětví by tak bylo možné naplánovat nezbytné investice
do výzkumu a vývoje. Nedostatky v oblasti regulace I přes úsilí vyvinuté v minulých letech mají
právní předpisy ve své současné podobě určité nedostatky. Nevztahují
se na všechny kategorie nesilničních pojízdných strojů. Jelikož tyto
stroje v současnosti nepodléhají žádné právní úpravě, dochází
k tomu, že jsou ztraceny některé významné možnosti přínosů
v oblasti životního prostředí. Může-li si navíc výrobce vybrat, zda bude
instalovat motory spadající do působnosti směrnice, nebo motory, na
něž se v současnosti žádná právní úprava nevztahuje, hrozí
riziko narušení trhu. Současný stav legislativy by za určitých
okolností a při dostupnosti paliva mohl vytvářet příznivé
podmínky zejména pro přechod od vznětových k zážehovým
motorům. Tato zjištění byla potvrzena na základě zpětné
vazby, kterou během otevřených veřejných konzultací poskytly
zainteresované subjekty. Nové etapy snižování emisí byly naposledy
stanoveny v roce 2004, kdy došlo ke změně směrnice. To
znamená, že ve srovnání se současným stavem technologie a aktuálním
vývojem v odvětví silniční dopravy začínají být emisní
požadavky na některé kategorie motorů zastaralé. Mezitím byly také předloženy věrohodné
důkazy o nepříznivých zdravotních účincích výfukových emisí vznětového
motoru a zvláště pak částic (tj. sazí ze vznětových
motorů). Jedním z hlavních závěrů je, že rozhodující faktor
ovlivňující pozorované zdravotní účinky představuje velikost
částic, což je problém, který lze řešit jedině stanovením
mezních hodnot na základě počtu částic (tj. mezní hodnoty
počtu částic). Odborníci došli k závěru, že ani ty
nejambiciózněji stanovené mezní hodnoty, s nimiž se počítá ve
IV. etapě, nezaručují dostatečnou ochranu před
znečišťujícími látkami tohoto druhu. V souladu s vývojem
v odvětví silniční dopravy je proto třeba u kategorií
motorů, které přicházejí nejvíce v úvahu, zvážit možnost
zavedení nové etapy (V. etapy), která se vedle mezních hodnot hmotnosti
částic zaměří také na mezní hodnoty počtu částic. Pro některé kategorie motorů jsou navíc stanoveny nerovné podmínky, pokud jde o přísnost
v současnosti platných mezních hodnot emisí. Jako
nedostatečně ambiciózní se jeví zejména mezní hodnoty emisí pro
motory instalované v plavidlech vnitrozemské plavby, a je proto
zapotřebí, aby byly přehodnoceny. Totéž platí i pro výfukové emise z
motorů s konstantními otáčkami, které představují velký podíl
mezi motory nesilničních strojů: mezní hodnoty emisí pro tyto motory
jsou méně přísné než pro motory s proměnnými otáčkami, což
může vést výrobce k tomu, aby z motorů s proměnnými
otáčkami přecházeli na motory s konstantními otáčkami, pro
které platí méně náročné normy v oblasti životního
prostředí. Tento stav je třeba přezkoumat, protože
z technického hlediska není žádný důvod, aby pro motory s konstantními
otáčkami platily méně přísné mezní hodnoty. Mezní hodnoty emisí pro nesilniční pojízdné
stroje se v současné době testují v laboratorních
podmínkách při postupu schválení typu motoru. Směrnice sice vyžaduje,
aby systém pro regulaci emisí fungoval správným způsobem v reálných
podmínkách, neobsahuje však žádné ustanovení, které by ukládalo provádět
kontroly, zda řádně udržovaný systém pro regulaci emisí funguje
skutečně správným způsobem v podmínkách provozu. Bylo by
patrně užitečné zavést opatření a kontrolovat, zda emise
z motorů, které jsou v provozu, splňují požadavky
směrnice po uplynutí stanovené životnosti motoru, jako je tomu již nyní
v případě těžkých nákladních vozidel. 2. Analýza subsidiarity Právním základem směrnice 97/68/ES o nesilničních
pojízdných strojích je článek 114 Smlouvy o fungování Evropské unie. Jelikož se jedná o změny stávajících právních
předpisů EU, může tyto otázky účinným způsobem
řešit pouze EU. Zásada subsidiarity je zachována, protože cílů této
politiky nemůže být uspokojivě dosaženo prostřednictvím
opatření členských států. Opatření ze strany Evropské unie
je nezbytné kvůli tomu, aby nedocházelo k vytváření překážek na
jednotném trhu, a to zejména v oblasti motorů nesilničních
pojízdných strojů, a kvůli tomu, že znečištění ovzduší je
nadnárodní povahy. I když jsou účinky nejvýznamnějších látek
znečišťujících ovzduší nejzávažnější v blízkosti zdroje,
dopady na kvalitu ovzduší nejsou pouze místní a vážný ekologický problém představuje
též přeshraniční znečišťování, v jehož důsledku
mohou být vnitrostátní řešení neúčinná. Řešení problému
znečišťování ovzduší vyžaduje společná opatření, která
budou realizována v měřítku celé EU. Kdyby se měly mezní hodnoty emisí a postupy
schválení typu určovat na vnitrostátní úrovni, mohla by vzniknout
nesourodá směsice 28 odlišných režimů, což by představovalo
závažnou překážku pro obchod uvnitř Unie. Pro výrobce, kteří
působí na více než jednom trhu, by to navíc mohlo znamenat značnou
správní a finanční zátěž. Cíle této iniciativy jsou proto bez
opatření na úrovni EU nedosažitelné. A konečně lze také očekávat, že
harmonizovaný přístup na úrovni EU bude pro výrobce i konečné
uživatele představovat ten nákladově nejúčinnější
způsob, jak dosáhnout snížení emisí. 3. Cíle Prvořadým cílem směrnice
o nesilničních pojízdných strojích je snížit plynné emise a emise
částic (NOx, HC, částice, CO) z motorů montovaných do
nesilničních pojízdných strojů. To je také hlavním cílem procesu její
revize. Emise skleníkových plynů (GHG) do
působnosti směrnice o nesilničních pojízdných strojích v
současnosti nespadají. Příčinou toho je především
skutečnost, že směrnice se zaměřuje na emisní vlastnosti
motorů, nikoli strojů, v nichž jsou tyto motory instalovány.
Emisní vlastnosti jsou však do značné míry ovlivňovány samotným
strojem (např. jeho hmotností, konstrukcí atd.) i jeho faktickým provozem,
což znamená, že bude nutné teprve najít nejvhodnější legislativní
řešení problému emisí skleníkových plynů. V rámci úvah
týkajících se probíhajícího procesu revize proto nebyly emise skleníkových
plynů zahrnuty do oblasti působnosti. Konkrétní cíle jsou následující: Zdraví a životní prostředí: ·
chránit lidské zdraví a životní prostředí
cestou dalšího snižování emisí toxických látek znečišťujících ovzduší
(NOx, HC, částice, CO), které pocházejí z motorů
nesilničních pojízdných strojů, v souladu s politikou EU v oblasti
kvality ovzduší; ·
zajistit, aby mezní hodnoty emisí pro
nesilniční pojízdné stroje a požadavky na jejich schválení typu odrážely
technický pokrok a zohledňovaly zjištěné regulační nedostatky; Konkurenceschopnost: ·
zajistit řádné fungování vnitřního trhu,
a to zejména tak, že budou omezeny překážky bránící vnitřnímu i
zahraničnímu obchodu; ·
vytvořit takovou koncepci regulace, která
příslušným hospodářským odvětvím umožní spolehlivý a dlouhodobý
výhled; ·
předcházet roztříštěnosti právních
předpisů tím, že se omezí tlak vyvíjený na členské státy a jiné
veřejné orgány, který je nutí k tomu, aby přijímaly
opatření omezující používání nesilničních pojízdných strojů; ·
podporovat technický pokrok a poskytnout za tímto
účelem k problematice mezních hodnot emisí dlouhodobé pokyny; ·
zajistit větší soulad s právními
předpisy, které platí na trzích mimo EU, zvláště pak ve Spojených
státech. Dodržování požadavků: ·
podporovat členské státy v jejich úsilí o
dodržování požadavků politiky EU v oblasti kvality ovzduší
vytvořením podpůrného právního prostředí; ·
podporovat členské státy, regiony a města
při řešení problémů, které v souvislosti s dodržováním
těchto požadavků vznikají ve městech na tzv. kritických místech,
kde je řešení problémů s kvalitou ovzduší zjevně
nejobtížnější. 4. Možnosti politiky Podrobněji na základě analýz
nákladů a přínosů byly zvažovány a zkoumány tyto možnosti: Možnost 1: Beze změny – uplatňování
stávajících právních předpisů (základní scénář) Směrnice o nesilničních pojízdných
strojích by se i nadále uplatňovala ve své nynější formě a po
IV. etapě, která vstoupí v platnost od roku 2014, by už žádná
další etapa snižování emisí nenásledovala. Typy motorů, které nespadají do
její stávající působnosti, by byly i nadále neregulovány, pokud by
k jejich právní úpravě nepřistoupily samy členské státy. Možnost 2: Harmonizace s normami platnými ve
Spojených státech v otázce oblasti působnosti těchto norem a
mezních hodnot Pokud je to proveditelné, by revize usilovala o
harmonizaci s normami US EPA. Vzhledem k tomu, že normy US EPA jsou
obecně přísnější než současné normy EU, vedl by tento
přístup k rozšíření působnosti regulace motorů, ale
zároveň i k zavedení přísnějších mezních hodnoty emisí.
V kategoriích motorů, kde nelze najít smysluplnou korespondenci mezi mezními
hodnotami platnými v EU a ve Spojených státech nebo kde ve Spojených
státech platí méně přísné normy než v EU, což je zejména
případ motorových železničních vozů, které ve Spojených státech
netvoří zvláštní kategorii, by se o harmonizaci neusilovalo. Místo toho by
byla použita přiměřená míra ambicí s cílem zajistit soudržnost
napříč jednotlivými kategoriemi motorů. Je třeba
rovněž poznamenat, že tato možnost by se zaměřovala spíše na mezní
hodnoty hmotnosti částic než na mezní hodnoty jejich počtu. Možnost 3: Krok směrem k
ambicióznější koncepci odpovídající z hlediska nejvýznamnějších
zdrojů emisí odvětví silniční dopravy Jako hlavní orientační bod by sloužila emisní
norma pro těžká nákladní vozidla Euro VI (tj. nákladní vozy a autobusy). V
normě by tak byl zahrnut především problém mezních hodnot počtu
částic, které současná legislativa týkající se nesilničních
pojízdných strojů neupravuje. Při stanovování mezních hodnot by
nicméně byly zohledněny technické a regulační rozdíly mezi
těžkými nákladními vozidly a nesilničními pojízdnými stroji.
Z hlediska vlastního stanovení mezních hodnot je tato možnost ve srovnání
s možností č. 2 ambicióznější a jejím cílem by bylo, aby
emise byly omezeny jednotným a srovnatelným způsobem ve všech
nejvýznamnějších kategoriích motorů. Umožňovala by určitou
omezenou míru diferenciace mezi různými třídami výkonu v souladu s
výsledky analýz nákladů a přínosů. Co se týče motorů určených pro
odvětví plavidel vnitrozemské plavby, zkoumají se dvě možnosti:
možnost 3A je inspirována myšlenkou harmonizace s budoucími normami, které
budou platit pro NOx a HC ve Spojených státech, zároveň však
zavádí mezní hodnoty emisí pro počet částic; možnost 3B vytyčuje
navíc velmi ambiciózní cíle v oblasti snižování emisí NOx a HC.
Obdobně jsou také zkoumány dvě možnosti uplatnění tohoto
přístupu v oblasti železniční dopravy, tj. možnost, že by byly zavedeny
pouze mezní hodnoty emisí pro počet částic (možnost 3A),
případně možnost, že by byly zavedeny mezní hodnoty emisí pro
počet částic v kombinaci s přísnějšími mezními
hodnotami pro NOx/HC (možnost 3B). Možnost 4: Ambicióznější přístup na
základě předpisů zaměřených na důkladnější
monitorování V rámci této možnosti by revize hledala
způsob, jak spojit přísnější mezní hodnoty emisí vyplývající
z možnosti 2 a/nebo možnosti 3 s předpisy zaměřenými
na důkladnější monitorování. Cílem těchto předpisů by bylo
především monitorování toho, zda jsou motory instalované v
nesilničních pojízdných strojích během svého provozu shodné. Shodností
během provozu se rozumí to, že motor je během „normálního fungování“
příslušného výrobku v souladu s požadavky na schválení typu.
Z tohoto důvodu byly pro odvětví těžkých nákladních vozidel
vytvořeny právní předpisy, jejichž účelem je monitorovat
prostřednictvím odběru omezeného počtu vzorků emisní vlastnosti
motorů po jejich montáži do vozidel a během provozu. Podobné postupy
by byly zavedeny i v odvětví nesilničních strojů. To by se mohlo
také stát prvním krokem na cestě k zajištění kontroly
skutečných emisí (tzv. emisí mimo cyklus). Dále by také za účelem získání
přesnější představy o konkrétních hodnotách emisí skleníkových plynů
z motorů v nesilničních pojízdných strojích a o jejich
spotřebě paliva mohly být na základě informací o těchto
emisích motory označovány štítky, tak aby byli jejich odběratelé a
uživatelé lépe informováni. Pokud by to bylo později považováno za nutné,
mohly by být výsledky monitorování a vykazování konkrétních hodnot emisí
skleníkových plynů produkovaných motory případně v budoucnu
použity pro účely dalších opatření. 5. Posouzení dopadů Vzhledem k velké rozmanitosti motorů a
způsobů jejich využití v odvětví nesilničních
pojízdných strojů je upřednostňována taková možnost, která bude
spojovat prvky napříč všemi čtyřmi zkoumanými možnostmi
politiky. Stanovené upřednostňované možnosti povedou k významnému
snížení emisí znečišťujících látek, které mají nepříznivé
účinky na lidské zdraví. Je třeba se zaměřit na snížení
emisí částic ze vznětových motorů. Nadto bude dosaženo
podstatného snížení emisí NOx a HC. Očekává se, že ve svém úhrnu by přínosy
upřednostňovaných možností měly do roku 2040 dosáhnout hodnoty
26 100 až 33 000 milionů EUR. Náklady, které si upřednostňovaná
možnost vyžádá, ponesou hlavně výrobci motorů a strojů (náklady
na vývoj, konstrukční změny a výrobu), spolu s nimi ale i
koneční uživatelé strojů (provozní náklady spojené se zvýšením spotřeby
paliva, náklady na údržbu). Očekává se, že náklady na
upřednostňované možnosti by ve svém úhrnu měly do roku 2040
dosáhnout hodnoty 5 200 až 5 800 milionů EUR. Ačkoli analýzy nákladů a
přínosů uvádí celkové čisté přínosy, je třeba
upozornit, že v některých kategoriích motorů a/nebo
odvětvích by investiční potřeby byly značně vysoké a
musí být pečlivě posouzeny s ohledem na hlavní dotčené aktéry a
jejich schopnosti financování. Bylo zjištěno, že nejvýznamnější
investiční náklady by vznikaly v odvětvích/kategoriích, pro
něž v současnosti platí emisní normy, které jsou ve srovnání s
jinými méně přísné, tj. v kategorii malých vznětových
motorů (19–37 kW) a motorů používaných v odvětví
vnitrozemské vodní dopravy. 6. Srovnání možností Za předpokladu, že by všem
srovnávacím kritériím byla přisouzena podobná váha, byla by
upřednostňovanou volbou pro všechny zážehové motory a nejmenší a
největší vznětové motory možnost č. 2 (harmonizace
s normami Spojených států). Možnost č. 3 (větší
harmonizace odpovídající ambicióznější koncepci odvětví silniční
dopravy) by se vztahovala na vznětové motory střední výkonové
třídy, do níž patří převážná většina vznětových
motorů. Možnost č. 3 by byla vhodná také pro motorové
železniční vozy. Zde analýza svědčí ve prospěch dílčí
možnosti 3A. Možnost č. 1 (beze změn politiky) vede
k uspokojivým výsledkům pouze v případě motorů do
dieselových lokomotiv, které představují v rámci trhu
s nesilničními pojízdnými stroji segment, který do roku 2050
pravděpodobně téměř úplně zanikne. V odvětví plavidel vnitrozemské plavby
se na základě analýzy ukázaly klady a zápory možnosti č. 2 a
možností 3A a 3B, a to znamená, že provést snadný přímočarý
výběr není možné. Nicméně vzhledem k tomu, že možnost
č. 2 neřeší jeden z problémů, který je pro EU velmi
důležitý (tj. nepříznivé účinky na zdraví v důsledku
velikosti částic), jsou v této fázi dále zvažovány pouze možnosti 3A
a 3B. V analýze bylo konečně poukázáno také na
to, že donucovací opatření, s nimiž se počítá v možnosti
č. 4, by měla být uplatňována průřezově. Vzhledem k značné rozmanitosti
různých motorů a způsobů jejich využití v odvětví
nesilničních pojízdných strojů se již dříve očekávalo, že
skutečně bude upřednostněna možnost, která bude spojovat
prvky, jež se uplatňují ve všech čtyřech možnostech politiky.
Tento výsledek je dán rovněž skutečností, že mezi jednotlivými
kategoriemi motorů používaných v nesilničních pojízdných strojích
jsou velké rozdíly z hlediska jejich očekávaného budoucího významu
jakožto zdrojů emisí, technické proveditelnosti dalšího snižování emisí a
stupně přísnosti právních předpisů, které se na ně
v současnosti vztahují. Upřednostněná kombinace by
měla zajistit, že tyto okolnosti se náležitě odrazí v budoucích
právních předpisech týkajících se emisí z motorů nesilničních
pojízdných strojů, a zároveň by měla posílit účinnost a
soudržnost regulačního rámce. 7. Monitorování a hodnocení Evropská komise má k dispozici několik
nástrojů, s jejichž pomocí může monitorovat, daří-li se
účinným způsobem dosahovat cílů této iniciativy.
Nejdůležitějším z nich je dozor nad trhem, který vykonávají
příslušné orgány členských států. Nedodržení stanovených
předpisů bude zaznamenáno rovněž v důsledku stížností,
které budou směřovány Komisi. Pro účely monitorování a hodnocení
jsou cenné rovněž údaje o emisích, které jsou shromažďovány
v rámci postupu schválení typu motorů, a to zejména tehdy, když je
zřízena databáze popsaná v oddíle 6.4.3. Technický přezkum právních předpisů
týkajících se nesilničních pojízdných strojů byl proveden v roce
2008 a z tohoto popudu pak vznikla stávající iniciativa. Za několik
let poté, co revidované právní předpisy týkající se nesilničních
pojízdných strojů vstoupí v platnost, až bude možné očekávat, že
jsou k dispozici dostatečné informace o dopadech této iniciativy, by
takový přezkum mohl být proveden znovu. Tato situace by mohla nastat za
pět let po vstupu nových emisních požadavků v platnost.