16.12.2014   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 451/39

Zpravodajka:

paní Škrabalo

1.1

Politika rozšíření EU sice možná není nejpopulárnější oblastí politiky EU, ale patří k jejím nejúspěšnějším politickým projektům. V uplynulých letech došlo v oblasti transparentnosti a inkluzívnosti procesu přistoupení k řadě zlepšení, což je patrné v probíhajících procesech v Srbsku a v Černé Hoře. Díky strategickému posunu institucí EU směrem k základním zásadám – právního státu a správy ekonomických záležitostí – je možné podpořit participativní demokracii v rámci celkové politiky rozšíření, a nikoli pouze souběžně s ní.

1.2

Je zde ovšem ještě řada výzev. Je třeba důsledněji dbát na to, aby jak instituce EU, tak příslušné vlády uplatňovaly transparentní a inkluzívní přístup během celého procesu přistoupení a ve veškerých oblastech politiky a všech kandidátských a potenciálních kandidátských zemích. Jednotlivé oblasti politiky musí být těsněji provázány, pokud jde o 1) vlastní jednání, 2) podporu rozvoje občanské společnosti a sociálního dialogu a 3) budování institucionální kapacity. Všechny tyto aspekty by se měly lépe odrazit ve financování předvstupní pomoci.

1.3

EHSV doporučuje Evropské komisi, Radě Evropské unie a Evropskému parlamentu, aby:

1.4

EHSV doporučuje vládám jednotlivých jednajících zemí, aby:

1.5

Doporučení adresovaná EHSV:

2.1

I když se o některých jejích dlouhodobých společenských a politických dopadech dá polemizovat, byla politika rozšíření EU jednoznačně přínosná v tom, že uspíšila změny ve vnitrostátních správních strukturách směrem k tržní ekonomice a demokracii a podpořila regionální spolupráci na poválečném západním Balkáně. Z hlediska rozsahu jednání o přistoupení k EU jsou klíčovým tématem přechodná období pro provedení právních předpisů EU a související finanční náklady na straně EU i na straně kandidátských zemí. Jelikož o otevření a uzavření každé kapitoly jednání musí jednomyslně rozhodnout Rada, lze jen stěží předvídat rychlost a harmonogram jednání s ohledem na potenciální dopad vnitrostátních politik v jednom či několika členských státech.

2.2

EU projevila ochotu vylepšovat a přizpůsobovat proces jednání měnícím se politickým podmínkám. Nutno podotknout, že současná metodika jednání v průběhu let výrazně pokročila, a to využíváním zkušeností z praxe.

2.3

Ve sdělení Strategie rozšíření a hlavní výzvy na období 2013–2014  (4) Komise uvedla, že „hlavním ponaučením z minulosti bylo, že je důležité zabývat se nejprve základními zásadami“. V prvé řadě je to právní stát, který je „ústředním prvkem procesu rozšíření“. Jedná se o významný strategický posun od konkrétního přizpůsobování politiky k obecné problematice demokratické správy, na niž se konečně pohlíží jako na předpoklad smysluplné a udržitelné harmonizace politiky s acquis EU. Z tohoto důvodu má Komise v úmyslu ponechat u probíhajících přístupových jednání (Černá Hora, Srbsko, Turecko) kapitoly 23 (soudnictví a základní práva) a 24 (spravedlnost, svoboda a bezpečnost) otevřené po celou dobu přístupových jednání, jejichž rychlost se může odvíjet od pokroku dosaženého u těchto dvou zásadních kapitol.

2.4

Změny v metodice používané v přístupových jednáních na jednu stranu dokládají flexibilitu EU a její skutečnou snahu o zajištění efektivity jednání. Větší důraz na fakticky podložené rozšíření posílil postavení nestátních subjektů, jež Komisi poskytují cenné nezávislé informace pro pravidelné hodnocení v jejích zprávách o pokroku. Na druhou stranu mohou být zavedené změny vnímány tak, že odrážejí především selektivní potřebu údajů na straně EU, přičemž se opomíjí administrativní zátěž, již to jednajícím zemím způsobí, pokud nebudou stanoveny jasné postupy pro shromažďování údajů a zapojení zainteresovaných stran.

2.5

Rámec pro jednání se Srbskem  (5) se jako první výslovně zmiňuje o zásadách inkluzívnosti a transparentnosti: „V zájmu posílení důvěry veřejnosti v proces rozšíření budou rozhodnutí přijímána co nejotevřenějším způsobem, aby byla zajištěna větší transparentnost. Interní konzultace a jednání budou chráněny v rozsahu nezbytném pro zajištění rozhodovacího procesu, a to v souladu s právními předpisy EU o přístupu veřejnosti k dokumentům ve všech oblastech činnosti Unie.“ Jedná se o důležité ponaučení z případu Chorvatska, kde byla vůbec nejnižší účast v referendu o přistoupení k EU (43 %), a krok směrem k formálnímu vymezení řady zdokonalených postupů v případě Černé Hory.

2.6

Důraznější zaměření EU na správu ekonomických záležitostí předpokládá zavedení vnitrostátních strategií hospodářských reforem a akčních plánů pro řízení veřejných financí v naději, že včasnější informování a makroekonomický dohled mohou pomoci zabránit dlouhotrvající hospodářské recesi a nadměrnému schodku, k nimž došlo v Chorvatsku těsně po jeho vstupu do EU. Proto se počítá s tím, že budou země procesu rozšíření podrobovány srovnatelné kontrole, jakou procházejí členské státy EU v rámci evropského semestru. Je nezbytné zajistit včasnou přípravu podnikatelského sektoru, která podnikům pomůže zvýšit konkurenceschopnost a čelit výzvám jednotného trhu EU, přičemž zapojení sociálních partnerů má zásadní význam pro posouzení a přijetí sociálního rozměru hospodářských reforem.

2.7

V souladu s pokyny GŘ pro rozšíření týkajícími se podpory svobody a integrity sdělovacích prostředků v zemích procesu rozšíření ze strany EU v období 2014–2020  (6) má aktivní občanská společnost zásadní význam pro podporu plurality a participativní demokracie. Podpora občanské společnosti ze strany EU by se tedy měla zaměřit na 1) vytvoření příznivého prostředí pro činnost občanské společnosti a 2) vybudování kapacity organizací občanské společnosti tak, aby mohly fungovat jako účinné a odpovědné nezávislé subjekty. Tyto pokyny by mohly být užitečným nástrojem pro zapojení občanské společnosti, pokud bude jejich uplatňování odpovídat úrovni jejich ambicí.

2.8

Politice rozšíření se zatím nepodařilo zcela splnit úkol spočívající v informování občanů EU o tom, že má nesmírný význam pro bezpečnost a prosperitu celého kontinentu. Mohlo by to pomoci zahnat obavy z dalšího rozšiřování, jež se mohou objevit spolu s jinými formami xenofobie, a to zejména v době hospodářské krize. Zatímco vzpomínky na balkánské války již blednou, může nám současná krize na Ukrajině připomenout, že absence míru a demokracie může postihnout nás všechny.

3.1

I když proces přistoupení nestanoví žádné podmínky, co se týče transparentnosti a inkluzívnosti, veřejnost v zemích, které jednají o svém přistoupení k EU, má v tomto ohledu stále větší očekávání. V případě Chorvatska chyběly informace o technických postupech jednání – ačkoli byl přijat protokol o vnitřní politické koordinaci ohledně postojů k jednáním s EU, nebyl tento dokument ve skutečnosti nikdy zveřejněn v úředním věstníku. Všechny dokumenty týkající se jednání s EU, které chorvatská vláda vypracovala (kromě právních návrhů), byly prodiskutovány a přijaty na uzavřených jednáních vlády. To znamená, že si veřejnost ani nemohla vyžádat neutajované dokumenty, protože nebyla oficiálně informována o jejich existenci. Občanská společnost musela po několik let vyvíjet tlak, než vláda začala zveřejňovat základní informace o dokumentech, o nichž rokovala na svých zasedáních.

3.2

Pokud jde o parlamentní dohled, Slovinsko zavedlo nebývalý osvědčený postup – národní parlament měl právo vetovat postoje k jednáním (7), jež byly rovněž přístupné veřejnosti. Chorvatský parlament sice po celých šest let těžkopádných jednání s EU zdatně střežil politický konsenzus, nepodařilo se mu však podnítit rozsáhlejší zapojení poslanců, expertů a široké veřejnosti do politické diskuse. Postoje k jednáním a zprávy byly k dispozici pouze vládním úředníkům a vybraným skupinám členů Vnitrostátního výboru pro monitorování přístupových jednání, v důsledku čehož byla z tohoto procesu prakticky vyloučena převážná většina poslanců, o veřejnosti ani nemluvě. Tento scénář by se neměl v nadcházejících kolech jednání opakovat.

3.3

Včasnému informování nestátních subjektů a sdělovacích prostředků a nezávislému monitorování procesu jednání zabránila také skutečnost, že dokumenty, které vypracovala Evropská komise a Rada (například společné postoje EU), nebyly majetkem Chorvatské republiky. V důsledku toho chorvatská vláda prohlásila, že nemá právo je zveřejnit. Současně tyto dokumenty nebyly proaktivně zveřejňovány institucemi EU (8).

3.4

V případě Černé Hory nastalo ve zpřístupňování dokumentů týkajících se jednání zřetelné zlepšení. Komise zveřejnila na svých internetových stránkách veškeré zprávy o prověření, které mohou všem zainteresovaným stranám posloužit jako cenný diagnostický nástroj pro zjišťování nesouladu vnitrostátních právních předpisů s acquis EU. Mimoto Rada proaktivně zveřejnila společné postoje EU ke kapitolám 23 a 24 vzhledem k významu souvisejících reforem a jejich veřejnému zájmu. Teprve se ukáže, zda se tento osvědčený postup odrazí v politice, která bude uplatňována v případě Srbska a Turecka či ve vztahu k již otevřeným kapitolám jednání. Navíc neexistuje žádný formální důvod, proč by Rada nemohla plně zveřejnit kritéria pro zahájení jednání, jakmile byla jednomyslně schválena. Včasné zpřístupnění těchto klíčových dokumentů týkajících se jednání má rozhodující význam pro získávání informací a příspěvků od občanské společnosti a fundované zpravodajství ve sdělovacích prostředcích a pro nezávislé monitorování činnosti vlád při plnění jejich povinností.

3.5

Komise se poučila z předchozích rozšíření a klade větší důraz na podstatnou úlohu nezávislých a profesionálních sdělovacích prostředků, což dokládá uspořádání dvou konferencí pod názvem „Speak Up“ v roce 2011 a 2013 a přijetí pokynů týkajících se podpory svobody a integrity sdělovacích prostředků v zemích procesu rozšíření ze strany EU v období 2014–2020, které by rovněž měly být základem pro přidělování finančních prostředků. Ještě však zbývá vyřešit problém, jak zajistit, aby sdělovací prostředky oslovovaly publikum v EU, jež musí být také odpovídajícím způsobem informováno o významu a dynamice politiky rozšíření.

4.1

Účast občanské společnosti v procesu přistoupení spočívá 1) v jejím přímém zapojení do vlastních jednání (např. prověřování, příprava vnitrostátních postojů a dohled nad postupem jednání), 2) ve vedení sociálního a občanského dialogu v souvislosti s koncipováním politiky a harmonizací právních předpisů s acquis, 3) v jejím zapojení do plánování předvstupního financování a 4) v nezávislém monitorování pokroku a sociálního dopadu reformních procesů. K plnění těchto úkolů je nezbytná náležitá finanční podpora ze strany národních vlád a z předvstupního financování EU.

4.2

V chorvatských a černohorských pracovních skupinách, které se podílely na přípravě postojů k jednáním, byli ve velké míře zastoupeni experti z řad občanské společnosti (tvořili více než třetinu všech členů). V obou zemích bylo vypsáno otevřené výběrové řízení a bylo zveřejněno kompletní jmenovité složení pracovních skupin. V Chorvatsku se však míra zapojení z velké části odvíjela od způsobu vedení příslušné skupiny – v několika případech neměli zástupci občanské společnosti možnost nahlédnout do požadovaného návrhu postojů k jednáním. Občanská společnost tedy přispěla především v počáteční fázi prověřování a měla jen malý vliv na podobu vyjednávací strategie a rané posouzení sociálních a ekonomických nákladů a přínosů.

4.3

Instituce EU poskytly řadu možností konzultace občanské společnosti za účelem shromáždění údajů o postupu reforem spojených s přistoupením, včetně internetové korespondence, každoročních konzultací občanské společnosti v Bruselu, setkání v dané zemi, informačních schůzek a veřejných akcí během návštěv úředníků EU. Komise rovněž zaujala vstřícný přístup k nezávislým monitorovacím zprávám, jež vypracovaly organizace občanské společnosti. Komise byla ovšem nesporně mnohem proaktivnější ve vztahu k nevládním organizacím než vůči odborovým svazům a podnikatelským sdružením. Je to patrné jak z četnosti kontaktů, tak také z rozsahu a zaměření programů předvstupního financování pro budování kapacit a monitorování politik.

4.4

Při zpětném pohledu na proces přistoupení Chorvatska je třeba konstatovat, že byla promarněna příležitost k posílení sociálního dialogu v této zemi v souvislosti s jejím vstupem do EU, což mohlo napomoci k vytvoření účinnějších a udržitelnějších podmínek pro členství Chorvatska v EU, jako tomu bylo v Bulharsku. Při projednávání sociálních a ekonomických nákladů na přizpůsobení a podpůrných opatření ani při plánování předvstupní pomoci nebyly dostatečně využity národní hospodářské a sociální rady. Na posílení struktur sociálního dialogu a organizační kapacity sociálních partnerů bylo vyčleněno velmi málo prostředků z předvstupní pomoci. Je třeba rozsáhleji využívat rozvětvenou strukturu podnikatelských sdružení a odborových svazů coby hlavních platforem pro diskusi o nákladech a přínosech přistoupení a pro včasnou přípravu ekonomiky.

4.5

Co se týče koncipování politiky, bylo v Chorvatsku a v souladu s negativním vývojem při předchozích přistoupeních více než 80 % právních předpisů souvisejících s acquis přijato zrychleným postupem, často bez jakékoliv veřejné konzultace a s minimálním rozsahem posouzení jejich dopadu, což mělo negativní dopad na kvalitu a transparentnost přípravy legislativních návrhů (9). Příznivější je to, že plánování nástroje předvstupní pomoci bylo inkluzívní, zejména pokud jde o občanskou společnost, a řídila ho Rada pro rozvoj občanské společnosti za technické pomoci Vládního úřadu pro občanskou společnost. Díky tomu byly vypracovány mimořádně relevantní grantové programy, které podpořily nezávislé monitorování politiky v řadě klíčových oblastí reforem a umožnily sociálním partnerům výrazně zasáhnout do přidělování prostředků na posílení kompetencí v oblasti sociálního dialogu. Je třeba zabránit výše popsanému nesouladu těchto dvou postupů a v dalších procesech přistoupení by měl při koncipování politiky vždy převažovat inkluzívní přístup.

5.1

EHSV je velkým zastáncem politiky rozšíření, zřídil proto smíšené poradní výbory, které sdružují organizace občanské společnosti, aby formulovaly doporučení politickým orgánům na obou stranách a podpořily veřejnou diskusi o začlenění do EU v zemích procesu rozšíření. Tyto struktury umožnily vést informovanou diskusi o jednáních s přihlédnutím k různým hlediskům a identifikovat důsledky přijetí acquis EU pro různé části společnosti a podpořily zapojení občanské společnosti do tohoto procesu. Vedle smíšených poradních výborů slouží fórum občanské společnosti zemí západního Balkánu jako regionální platforma pro oslovování politických orgánů a umožňuje navazování kontaktů mezi organizacemi občanské společnosti v zemích západního Balkánu a současně analyzuje hlavní problémy občanské společnosti v tomto regionu.

5.2

Níže je uveden seznam některých problémů, jež byly zjištěny při činnosti smíšených poradních výborů:

5.3

Zvyšování povědomí o úloze občanské společnosti a zapojování sociálních partnerů do procesu přistoupení je pro EHSV posláním i výzvou. V některých zemích si vlády uchovaly negativní postoj k občanské společnosti a v důsledku toho měla doporučení smíšených poradních výborů jen malou odezvu. Smíšené poradní výbory nicméně vytvářely příležitosti pro přímý kontakt občanské společnosti a politických představitelů a úředníků na úrovni EU a jednotlivých zemí, i když měly jen malý vliv na vládní politiku. Z tohoto důvodu by jim značně prospěla důraznější podpora a těsnější spolupráce s Komisí, Radou a Evropským parlamentem, což by zajistilo zohlednění klíčových otázek, jež se týkají vnitrostátních aspektů přistoupení a byly nadneseny v občanském a sociálním dialogu v jednotlivých zemích, ve všech relevantních oblastech tvorby politiky.