PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ průvodní dokument k návrhu směrnice Rady, kterou se mění směrnice 2009/71/EURATOM, kterou se stanoví rámec Společenství pro jadernou bezpečnost jaderných zařízení

1.           úvod

Jaderná energie v současné době představuje téměř 30 % veškeré elektřiny vyrobené v EU a asi dvě třetiny nízkouhlíkové elektrické energie. Jaderná bezpečnost je pro EU a její obyvatelstvo nanejvýš důležitá. Náklady spojené s následky jaderné nehody mohou být tak značné, že mohou potenciálně zničit národní ekonomiky. Pro společnost i ekonomiku je proto nezbytně nutné snížit riziko jaderné nehody v členských státech EU uplatňováním náročných standardů jaderné bezpečnosti a vysoké kvality regulačního dohledu. Jaderná havárie ve Fukušimě v Japonsku v roce 2011 znovu zaměřila politickou pozornost na celém světě k opatřením, jež je třeba přijmout k zajištění té nejvyšší míry jaderné bezpečnosti.

Evropská komise ve spolupráci se Skupinou evropských dozorných orgánů pro jadernou bezpečnost (ENSREG) na základě mandátu, který jí v březnu 2011 udělila Evropská rada[1], zahájila celoevropské komplexní posouzení rizik a bezpečnosti jaderných elektráren („zátěžové testy“). Výsledky odhalily rozdíly v přístupech k jaderné bezpečnosti a v oborových postupech v zemích, které se na testech podílely[2].

Součástí mandátu od Evropské rady byla žádost, aby EK přezkoumala stávající právní a dozorný rámec pro bezpečnost jaderných zařízení a navrhla veškerá zlepšení, která se budou jevit jako nezbytná. Veškeré legislativní návrhy by měly vzít v úvahu závěry zátěžových testů a poučení vyvozená z jaderné havárie ve Fukušimě a rovněž podněty z otevřené veřejné konzultace a názorů zúčastněných stran. Z konzultace vyplynulo, že výrazná většina zúčastněných stran podporuje posílení legislativního rámce EU.

Toto posouzení dopadů bere v úvahu výše uvedené faktory, přičemž charakterizuje náročný úkol spočívající v zajištění dostatečné úrovně jaderné bezpečnosti v EU. Definuje obecné a konkrétní cíle pro posílení mechanismů předcházení haváriím a zmírnění jejich následků. Byla navržena a analyzována řada možností politiky, od zachování stávajícího stavu až po hlubší reformy. Každá možnost byla posuzována z hlediska odhadované bezpečnosti, ekonomických a sociálních dopadů a vlivů na životní prostředí.

Zvolená možnost mění stávající směrnici Rady 2009/71/Euratom, kterou se stanoví rámec Společenství pro jadernou bezpečnost jaderných zařízení[3] („směrnice o jaderné bezpečnosti“), posílením stávajících / zaváděním nových obecných zásad jaderné bezpečnosti a požadavků na jadernou bezpečnost, doplněných o harmonizovaná kritéria jaderné bezpečnosti Euratomu a postupy ověřování jejich provádění na vnitrostátní úrovni. Stanoví také větší nezávislost dozorných orgánů a zvýšenou veřejnou transparentnost v oblasti výkonnosti dotčeného odvětví a dozorných orgánů. Přestože některá základní opatření preferované možnosti lze zavést neprodleně, jiná vyžadují práci v oblasti technického rozvoje, a to se zapojením členských států.

2.           vymezení problému

Havárie v jaderné elektrárně Fukušima Daiiči, k níž došlo v roce 2011, měla za následek významné poškození životního prostředí i značné hospodářské a sociální škody a vzbudila obavy týkající se případných dopadů na zdraví lidí v rámci postižené části obyvatelstva v Japonsku. I když byla tato havárie spuštěna zemětřesením a vlnou tsunami ohromné síly, vyšetřování příčin havárie odhalilo celou řadu různých předvídatelných faktorů, jejichž kombinace přinesla katastrofální výsledek. Analýza jaderné havárie ve Fukušimě odhaluje podstatné a opakované technické záležitosti i přetrvávající institucionální selhání podobná těm, která byla identifikována před desetiletími v rámci hodnocení po haváriích v jaderné elektrárně Three Mile Island a v Černobylu. Tato poslední jaderná havárie znovu podkopala důvěru veřejnosti v bezpečnost jaderné energie. A došlo k tomu právě v době, kdy se o využití jaderné energie diskutuje jako o možné cestě, jak udržitelně pokrýt globální poptávku po energiích.

V EU je 132 činných reaktorů, což tvoří asi jednu třetinu ze všech 437 jaderných reaktorů, které jsou v provozu na celém světě. Mnoho jaderných elektráren v EU bylo postaveno již před třemi a čtyřmi desítkami let a je založeno na projektech a bezpečnostních opatřeních, jež se od té doby průběžně aktualizují. V květnu 2011 byly zahájeny zátěžové testy s cílem zhodnotit, zda jsou současné bezpečnostní limity dostatečné k pokrytí rizika různých nepředvídaných událostí. Výsledky poukazují na různé silné a slabé stránky ve všech jaderných elektrárnách, včetně zjevné potřeby zavést pro řadu elektráren opatření ke zvýšení odolnosti elektráren vůči několika typům vnitřních i vnějších rizik. Testy také prokázaly výrazné rozdíly ve vnitrostátních přístupech k hodnocení nadprojektových nehod, jež činí odpovídající posouzení současných úrovní bezpečnosti obtížným či nemožným. V některých případech například nebylo v původní koncepci zařízení bráno v úvahu riziko zemětřesení a zohledněno bylo teprve v pozdější fázi nebo bylo podceněno. Mezitím byly navrženy nové přístupy k posuzování seismických nebezpečí a rizik, ale ne všichni provozovatelé jaderných zařízení přehodnotili nebezpečí spojená s lokalitou a seismická rizika z hlediska aktuálních metodik, údajů a kritérií.

3.           konkrétní problémy, jež je třeba řešit

Na základě různých zdrojů odborných znalostí, jako například příslušných iniciativ Mezinárodní agentury pro atomovou energii (MAAE) a Asociace západoevropských jaderných dozorů (WENRA) a rovněž poučení vyvozených ze zátěžových testů EU a vyšetřování jaderné havárie ve Fukušimě byly určeny klíčové oblasti ke zlepšení jaderné bezpečnosti. Tyto problémové oblasti se týkají technických otázek (zejména umisťování a konstrukce jaderných elektráren), regulačního dohledu, aspektů týkajících se správy jaderné bezpečnosti (nezávislosti a transparentnosti dozorných orgánů) a rovněž otázky připravenosti na mimořádné situace a reakce na ně.

•           Technické otázky •           Otázky regulačního dohledu •           Otázky nezávislosti dozorných orgánů •           Otázky transparentnosti •           Otázky připravenosti na mimořádné situace a reakce na ně

K hlavním zjištěným nedostatkům patří nedostatky v zajišťování komplexního a transparentního určování a řízení klíčových otázek bezpečnosti, neprovádění důležitých bezpečnostní opatření a absence konzistentního přístupu k regulaci jaderných rizik mezi jednotlivými členskými státy, přestože svou povahou přesahují hranice států.

Současné právní předpisy Euratomu v oblasti jaderné bezpečnosti, zejména směrnice o jaderné bezpečnosti, stanoví právně závazný rámec Euratomu na základě mezinárodně uznávaných obecných zásad a závazků. Ovšem vzhledem k tomu, že oblast působnosti této směrnice je omezena na tyto celkové zásady, jejím hlavním nedostatkem je okolnost, že nemá žádné prostředky, jak řešit na dostatečně podrobné úrovni otázky technické bezpečnosti vyplývající z jaderné havárie v japonské Fukušimě a zjištěné v průběhu zátěžových testů. Současná ustanovení směrnice se kromě toho nejeví jako dostatečná, pokud jde o nezávislost vnitrostátních dozorných orgánů. Ze zátěžových testů nadto vyplývá, že by měly být posíleny mechanismy spolupráce a koordinace mezi všemi stranami, které mají odpovědnost za jadernou bezpečnost, například v podobě vzájemných hodnocení. Rovněž současná ustanovení směrnice týkající se transparentnosti by měla být dále zlepšena. Kromě toho je také třeba zvážit otázku přiměřené připravenosti na mimořádné situace v areálu zařízení a reakce na ně.

Zátěžové testy jsou bezesporu důležité pro zlepšování bezpečnosti jaderných elektráren v EU, jejich slabou stránkou je ovšem jejich nezávazná povaha. Vzhledem k tomu, že se jedná o dobrovolný jednorázový postup, nezaručují, že budou stanovená opatření plně prováděna a pravidelně aktualizována.

Prostřednictvím MAAE byly vypracovány a odsouhlaseny bezpečnostní zásady, standardy a mezinárodní úmluvy[4] upravující otázky jaderné bezpečnosti. Tyto bezpečnostní standardy ovšem nejsou právně závazné, zatímco mezinárodní úmluvy sice právně závazné jsou, avšak nikoli vynutitelné. Právní předpisy Euratomu se opírají o jednoznačné a důrazné mechanismy sankcí, pokud jde o jejich náležité provedení do vnitrostátního práva a provádění. Po událostech ve Fukušimě členské státy MAAE obecně uznávají potřebu zvýšit efektivnost a zlepšit správu a vynutitelnost mezinárodního právního rámce pro jadernou bezpečnost.

4.           Pravomoci Euratomu, subsidiarita a proporcionalita

Jakákoli revize právních předpisů by měla navázat na přístup stávající směrnice o jaderné bezpečnosti a tento přístup prohloubit. Právním základem zůstávají články 31 a 32 Smlouvy o Euratomu.

Jakýkoliv návrh na revizi by se měl zaměřit na další posílení role a nezávislosti příslušných dozorných orgánů, neboť je jasné, že pouze silné dozorné orgány vybavené všemi potřebnými pravomocemi a zárukami nezávislosti mohou dohlížet na bezpečný provoz jaderných zařízení v EU a zajistit jej. Měla by být podporována úzká spolupráce a výměna informací mezi dozornými orgány přihlížející k potenciálním přeshraničním dopadům jaderné nehody.

Vzhledem k dalekosáhlým důsledkům jaderných nehod a zejména k potřebě veřejnosti získat v takovém případě informace, je nezbytně nutné zajistit celounijní přístup k otázkám transparentnosti. Takový přístup může zajistit, aby byla veřejnost řádně informována o všech relevantních záležitostech týkajících se jaderné bezpečnosti v zájmu zajištění jednotné úrovně transparentnosti a informovanosti v celé EU.

Zátěžové testy v Evropě potvrdily nejen to, že přístup jednotlivých členských států zůstává v otázkách zajištění komplexního a transparentního stanovování a řízení hlavních bezpečnostních záležitostí odlišný, ale také že mezi nimi nadále panuje v těchto otázkách nesoulad. Posílené právní předpisy Euratomu by mohly obsahovat soubor technických ustanovení, který by byl přiměřeně podrobný pro účely rámcového právního nástroje. Tato ustanovení by měla zajistit společný přístup EU k jaderné bezpečnosti.

Zkušenosti s havárií ve fukušimské jaderné elektrárně a cenné podněty ze zátěžových testů jasně ukázaly, že důrazný a transparentní systém monitorování (včetně vzájemných hodnocení) je nezbytně nutným prvkem k zajištění efektivního a průběžného provádění jakéhokoliv bezpečnostního režimu.

V souladu se zásadou proporcionality by zamýšlená revize neměla jít nad rámec toho, co je potřebné k dosažení cílů. Kromě toho by měl být s přihlédnutím k odlišným situacím v jednotlivých členských státech definován pružný a přiměřený přístup, pokud jde o míru použitelnosti. Mělo by se uvažovat o mechanismu vypracování celounijních technických kritérií se zvláštním zřetelem k zásadě proporcionality, v jehož rámci by byly plně využity znalosti a praktické zkušenosti odborníků z členských států.

5.           Cíle

Obecné cíle

· chránit pracovníky a obyvatelstvo před nebezpečími vyplývajícími z ionizujícího záření z jaderných zařízení zajištěním náležitých provozních podmínek, předcházením haváriím a zmírněním jejich následků;

· zachovat a prosazovat neustálé zvyšování jaderné bezpečnosti a její regulace na úrovni Euratomu;

Konkrétní cíle

· neustále zlepšovat celkovou architekturu jaderné bezpečnosti (např. posílením stávajících / zavedením nových zásad a požadavků v oblasti jaderné bezpečnosti);

· neustále zlepšovat konkrétní architekturu jaderné bezpečnosti (např. doplněním výše uvedených bezpečnostních zásad a požadavků kritérii jaderné bezpečnosti Euratomu);

· neustále zlepšovat metodiky posuzování jaderné bezpečnosti (např. nabádáním k důslednému a komplexnímu používání postupů, které zohledňují informace o rizicích, jako nástrojů podpory rozhodovacích procesů);

· zajistit spolupráci a koordinaci mezi všemi stranami, které mají odpovědnost za jadernou bezpečnost v technických záležitostech, včetně vzájemných hodnocení;

· posílit úlohu vnitrostátních dozorných orgánů;

· posílit faktickou nezávislost vnitrostátních dozorných orgánů;

· zvýšit transparentnost v oblasti jaderné bezpečnosti;

· posílit mechanismy připravenosti na mimořádné situace a reakce na ně v areálu zařízení.

6.           Možnosti politiky

MOŽNOST POLITIKY 0

· Ponechat současnou rámcovou směrnici Euratomu (směrnici o jaderné bezpečnosti) nezměněnou.

· Využít stávajícího mechanismu spolupráce mezi EK a členskými státy v oblasti provádění opatření vyplývajících z procesu zátěžových testů prostřednictvím ENSREG.

MOŽNOST POLITIKY 1

· Legislativní opatření (právně závazný akt) na úrovni Euratomu.

· Změna směrnice o jaderné bezpečnosti ve smyslu posílení stávajících obecných zásad a požadavků (např. role a nezávislosti vnitrostátních dozorných orgánů; transparentnosti) a doplněním nových (např. připravenost na mimořádné situace a reakce na ně v areálu zařízení; umístění, projekt, výstavba a provozování jaderných zařízení).

· Využití stávajícího mechanismu spolupráce mezi EK a členskými státy v oblasti provádění opatření vyplývajících z procesu zátěžových testů prostřednictvím ENSREG.

MOŽNOST POLITIKY 2

DÍLČÍ MOŽNOST 2.1

· Legislativní opatření (spojení právně závazných a upřesňujících právně nezávazných aktů) na úrovni Euratomu.

· Pozměnění směrnice o jaderné bezpečnosti posílením stávajících / zavedením nových obecných zásad a požadavků (jako možnost politiky 1) + zavedením pravomoci pro EK podporovat tyto obecné zásady a požadavky do směrnice o jaderné bezpečnosti, a to vypracováním právně nezávazných kritérií Euratomu pro jadernou bezpečnost (doporučení Komise).

· Tato kritéria Euratomu pro jadernou bezpečnost by byla vypracována v těsné spolupráci s odborníky z členských států.

DÍLČÍ MOŽNOST 2.2

· Legislativní opatření (spojení právně závazných a upřesňujících právně závazných aktů) na úrovni Euratomu

· Pozměnění směrnice o jaderné bezpečnosti posílením stávajících / zavedením nových obecných zásad a požadavků (jako možnost politiky 1) + zavedením mandátu, který EK umožní upřesňovat tyto obecné zásady a požadavky, do směrnice o jaderné bezpečnosti, a to vypracováním právně závazných kritérií Euratomu pro jadernou bezpečnost (nařízení Komise).

· Tato kritéria pro jadernou bezpečnost by byla vypracována v těsné spolupráci mezi odbornými pracovními skupinami, jako je ENSREG a WENRA a odborníky EK. Následně by byly přijaty postupem projednávání ve výborech vyžadujícím zapojení všech členských států.

MOŽNOST POLITIKY 3

· Legislativní opatření (právně závazný akt) na úrovni Euratomu.

· Zřízení Dozorné agentury Euratomu pro jadernou bezpečnost, která bude zajišťovat správu a dále rozvíjet acquis jaderné bezpečnosti Euratomu vypracované v rámci možnosti politiky 2 pod dohledem EK s úkolem:

– prosazovat nejvyšší společné standardy pro bezpečnou výrobu jaderné energie v EU,

– pomoci EK vypracovat harmonizované technické požadavky na jadernou bezpečnost / standardy / kritéria jaderné bezpečnosti, jež by byly zapracovány do návrhů nových právních předpisů pro jadernou bezpečnost Euratomu; uskutečňovat inspekce s cílem monitorovat správné provádění právních předpisů; vypracovat certifikační systém Euratomu pro certifikaci standardních projektů jaderných zařízení; vypracovat jednotný obsah licence a licenčního postupu, zasáhnout v případě jaderných havárií nebo incidentů; formulovat stanoviska a doporučení pro Komisi v záležitostech jaderné bezpečnosti; shromažďovat a analyzovat údaje za účelem dalšího zlepšování jaderné bezpečnosti.

7.           posouzení dopadů

Tabulka 1 – Srovnání možností politiky z hlediska jejich dopadů (shrnutí)

Možnost politiky || Dopad na bezpečnost || Náklady na dodržování požadavků pro provozovatele JE (na jeden blok reaktoru) || Náklady na dozor a administrativní zátěž pro členské státy (na jeden blok reaktoru za rok) || Dopad na životní prostředí || Zaměstnanost v odvětví jaderné energetiky v Evropě || Cenová dostupnost energie

0 || Velmi nepravděpodobné, že budou rizika snížena || Rozpětí: ~30–200 milionů EUR || ~3 miliony EUR Rozpětí: ~1–4 miliony EUR || Velmi nepravděpodobné, že budou rizika snížena || ~500 000 osob || Vysoká

1 || Jenom určité zvýšení bezpečnosti || Rozpětí: ~30–200 milionů EUR || £5 milionů EUR || Žádné významné snížení rizika || ~500 000 + ~500 || Vysoká

2 || Významné zvýšení bezpečnosti alespoň pro některé JE v některých ČS || ≥200 milionů EUR || £5 milionů EUR || Významná zlepšení alespoň pro některé JE v některých ČS || ~500 000 + ~500 + ~500 || ~Vysoká

3 || Významné zvýšení bezpečnosti alespoň pro některé JE v některých ČS || ≥200 milionů EUR || £ 5 milionů EUR || Významná zlepšení alespoň pro některé JE v některých ČS || ~500 000 + ~500 + ~500 + ~250 || ~Vysoká

8.           Srovnání možností

Možnost politiky 1 přináší určité pozitivní vlivy na jadernou bezpečnost vzhledem k začlenění dodatečných právně závazných a vynutitelných pravidel (i přesto, že jsou pouze na úrovni obecných zásad a požadavků). Na druhé straně možnost politiky 2 a možnost politiky 3 pravděpodobně vyústí v další významné zlepšení bezpečnosti jaderných elektráren EU prostřednictvím přijetí kritérií jaderné bezpečnosti Euratomu, která stanoví objektivní, ověřitelná kritéria bezpečnosti. Ve srovnání s možnostmi politiky 0 a 1 se jeví další náklady na možnosti politiky 2 a 3 ve výši nejméně ~200 milionů EUR na jeden blok reaktoru v příštích ~5–10 letech jako přijatelné, zejména ve srovnání s náklady spojenými s jadernou havárií.

Možnost politiky 3, která jde ještě dále, vyžaduje významné změny v organizační struktuře Komise a v současné bezpečnostní architektuře Euratomu. Vzhledem k tomu, že vyžaduje zásadní změny bezpečnostní kultury a architektury členských států, nelze ji v tuto chvíli považovat za realistickou možnost k dosažení okamžitých přínosů pro jadernou bezpečnost.

Pokud jde o možnost politiky 2, dílčí možnost 2.1 i 2.2 plně řeší cíle nastíněné v oddílu 5. Nejefektivnější by byl plně závazný přístup, tak jak je popsán v dílčí možnosti 2.2. Výhodou dílčí možnosti 2.1 je ovšem to, že přestože vyžaduje provádění těchto obecných zásad a požadavků, nabízí členským státům pružnější přístup k dodržování doporučených kritérií jaderné bezpečnosti Euratomu. Tato dílčí možnost by umožnila získat zkušenost, jak jsou tato kritéria uplatňována v praxi, a reagovat rychleji na nový technický vývoj. Na základě postupného přístupu by bylo také krom toho možné transformovat v návaznosti na poučení z těchto zkušeností doporučená kritéria v pozdější fázi do podoby kritérií závazných. V konečném důsledku se tedy doporučuje zvážit možnost politiky 2.1 nebo 2.2.

[1]               Evropská rada, EUCO 10/1/11.

[2]               Zpráva o vzájemném hodnocení – Zátěžové testy provedené v evropských jaderných elektrárnách, 25. dubna 2012 (http://www.ensreg.eu/node/407).

[3]               Úř. věst. L 172, 2.7.2009.

[4]               Zejména Úmluva o jaderné bezpečnosti (INFCIRC/449 ze dne 5. července 1994).