PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument k

návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady

o prevenci a regulaci zavlékání či vysazování a šíření invazních nepůvodních druhů

Shrnutí

1.           Definice problému

Problém invazních nepůvodních druhů v Evropě má dvě stránky: 1) ekologický problém vyvolaný jejich vstupem, usazením se a rozšířením, 2) selhání politiky způsobené roztříštěnou a nesoudržnou politikou na úrovni EU a úrovni jednotlivých států, která umožňuje, aby se ekologický problém zvětšoval.

Ekologický problém – Nepůvodní druhy jsou druhy, které jsou v důsledku lidské činnosti přepraveny přes ekologické bariéry ze svého přirozeného areálu. Z vědeckých důkazů vyplývá, že 10–15 % z těchto nepůvodních druhů má značný nepříznivý dopad na biologickou rozmanitost a také závažné hospodářské a sociální důsledky: tyto druhy jsou označovány jako invazní nepůvodní druhy. Existují dvě hlavní příčiny: 1) některé nepůvodní druhy jsou žádoucí a do EU jsou dováženy např. v rámci obchodu (např. jedná-li se o komerční zájmy, okrasné účely, zvířata v zájmovém chovu, biologickou kontrolu); 2) některé nepůvodní druhy jsou do Unie zavlečeny nezáměrně jako prvky znečišťující zboží (obchod s jinými komoditami) nebo jako „stopaři“ nebo „černí pasažéři“ přepravních vektorů (přenašečů). Odhaduje se, že během posledních 20 let vynakládá EU na opatření proti invazním nepůvodním druhům nejméně 12 miliard EUR ročně. Tyto druhy ovlivňují podniky včetně malých podniků a mikropodniků (např. nutrie má vliv na zemědělskou produkci), občany (např. ambrózie je příčinou alergií), veřejné orgány (např. ondatra poškozuje infrastrukturu) a biologickou rozmanitost (např. kachnice kaštanová ohrožuje původní kachnici bělohlavou). Jelikož se zvyšuje objem obchodu a přepravy, roste také počet zavlečených či vysazených invazních nepůvodních druhů. Navíc souběžně s tím, jak se zavlečené invazní nepůvodní druhy usazují a šíří, roste také škoda, kterou jednotlivé invazní nepůvodní druhy způsobují, což vede k nárůstu celkových škod způsobených invazními nepůvodními druhy. Pokud nebude přijato žádné opatření, očekává se, že úměrně porostou také náklady EU.

Selhání politiky – Jen velmi málo členských států má vypracován ucelený právní rámec pro řešení tohoto problému a většina z nich se spoléhá na opatření ad hoc zaměřená na konkrétní druh, výsledkem čehož je nesystematický přístup k řešení problému a nedostatečná koordinace, které mají přeshraniční povahu. Právní předpisy EU se v současnosti zaměřují pouze na škodlivé organismy a původce nákaz, které napadají zvířata a rostliny a nepůvodní druhy vysazené pro účely akvakultury (jsou regulovány prostřednictvím systému rostlinolékařské péče, systému veterinární péče a nařízením o používání nepůvodních druhů v akvakultuře), což ponechává značnou část problému neošetřenou. Kromě toho jsou opatření, která členské státy EU v současné době přijímají na boj proti invazním nepůvodním druhům, převážně reakcí na určitý podnět a snaží se minimalizovat již vzniklé škody.

Invazními nepůvodními jsou zasaženy všechny členské státy, třebaže v různé době a různými druhy; zatímco některými invazními nepůvodními druhy je zasažena většina členských států, jiné představují problém pouze v určitých regionech nebo za určitých ekologických nebo klimatických podmínek. Lze předpokládat, že do zemí s vyššími objemy obchodu a vysokým počtem míst vstupu se pravděpodobně dostane větší počet invazních nepůvodních druhů. Není možné spolehlivě určit rozsah nebo koncentraci pohybů uvnitř EU, jelikož nejsou zavedeny žádné vnitřní kontroly komodit či sledování nepůvodních druhů, které se ve volné krajině pohybují přes hranice. Jelikož se dopady invazních nepůvodních druhů týkají celé EU, byly by koordinované kroky v boji proti nim přínosné pro všechny členské státy EU, zároveň by od všech států jednoznačně vyžadovaly určité úsilí.

2.           Je činnost EU odůvodněná s ohledem na zásadu subsidiarity?

Skutečnost, že počet invazních nepůvodních druhů navzdory stávajícím politikám/iniciativám vzrůstá, naznačuje, že současný přístup není účinný. Jelikož výskyt druhů se neřídí podle hranic, činnost EU bude odůvodněná. Bude třeba činnosti na úrovni EU koordinovat, což zaručí, že v místě, kde se invazní nepůvodní druhy poprvé dostanou do Unie, členské státy neprodleně přijmou opatření ve prospěch ostatních členských států, které dosud nebyly zasaženy. Tento přístup rovněž zaručí právní jasnost a rovné podmínky pro odvětví, která využívají nepůvodní druhy nebo s nimi obchodují, a zároveň zabrání roztříštění vnitřního trhu v důsledku různých omezení komercionalizace invazních nepůvodních druhů mezi členskými státy. Některé druhy jsou v některých zemích invazní a velice škodlivé, v jiných naopak neškodí, a v dalších jsou dokonce prospěšné. Přijetí opatření na úrovni EU v souladu se zásadou subsidiarity ochrání zájmy členských států, které by pravděpodobně byly nejvíce zasaženy negativními dopady. Členské státy, které již zavedly právní předpisy v oblasti invazních nepůvodních druhů, budou moci využít přístup, jenž jim zaručí, že sousední členské státy přijmou opatření vůči témuž druhu.

3.           Cíle

Obecné cíle:

minimalizovat negativní dopad invazních nepůvodních druhů na biologickou rozmanitost a životní prostředí a přispět k cíli EU v oblasti biologické rozmanitosti do roku 2020 splněním jejího cíle 5: „do roku 2020 budou identifikovány nepůvodní invazní druhy a způsoby jejich šíření a stanoveny priority v této oblasti, prioritní druhy budou předmětem kontroly nebo eradikace a budou řízeny způsoby jejich šíření, aby se zabránilo zanesení a uchycení nových nepůvodních invazních druhů“;

minimalizovat nepříznivý hospodářský a sociální dopad invazních nepůvodních druhů na hospodářství EU a občany EU a chránit jejich dobré životní podmínky a zdraví, a tím přispět ke strategii Evropa 2020.

Specifické cíle:

přejít od současného přístupu k invazním nepůvodním druhům, který spočívá v reakci, k přístupu, který je více založen na prevenci;

upřednostnit kroky proti invazním nepůvodním druhům, jejichž prostřednictvím lze získat největší čisté přínosy;

podporovat soudržný přístup k invazním nepůvodním druhům v celé EU.

Operativní cíle:

zabránit záměrnému zavlékání či vysazování invazních nepůvodních druhů s významem pro EU do EU;

zabránit nezáměrnému zavlékání či vysazování invazních nepůvodních druhů do EU a nezáměrnému uvolňování do prostředí;

zabránit záměrnému uvolňování invazních nepůvodních druhů do prostředí;

včasné varování a rychlá reakce s cílem zabránit rozmnožování a šíření invazních nepůvodních druhů s významem pro EU;

eliminovat, minimalizovat či zmírnit škody regulací invazních nepůvodních druhů s významem pro EU, které jsou již usazeny v prostředí.

4.           Možnosti politiky

Bylo vymezeno pět možností politiky, všech pět z nich se zaměřuje na pět operativních cílů, ale s různou mírou ambicióznosti. Možnosti byly sestaveny za využití duálního přístupu, který současně obsahoval analýzu opatření nutných k dosažení operačních cílů (obsah), jakož i druh politického nástroje (forma).

Možnost 0 – Základní možnost, která zachovává současný stav bez dalších opatření, a tudíž se zaměřuje pouze na škodlivé organismy a původce nákaz, které napadají zvířata a rostliny a nepůvodní druhy vysazené pro účely akvakultury. Navíc by bylo možno ukládat zákazy dovozu na základě nařízení o obchodu s volně žijícími živočichy a planě rostoucími rostlinami, problematiku zátěžové vody by po vstupu v platnost řešila úmluva o zátěžové vodě. Členské státy by nadále jednaly ad hoc a podle nákladů na odstraňování škod způsobených jednotlivými druhy.

Možnost 1 – Součástí podpory dobrovolné činnosti a posílení spolupráce by bylo vypracování pokynů a odvětvových kodexů chování a další kampaně pro zvyšování informovanosti a vzdělávací kampaně. Tato možnost by doplňovala opatření, která jsou již prováděna v rámci možnosti 0.

Možnost 2.1 – Základní legislativní nástroj by byl podpořen jediným seznamem invazních nepůvodních druhů s významem pro EU. Jednalo by se o nepůvodní druhy, u nichž by posouzení rizik prokázalo, že jsou invazní, a které by stálý výbor tvořený zástupci členských států považoval za hrozbu pro EU. Tento seznam by členským státům ukládal řadu závazků: na jedné straně podniknout kroky s cílem předejít vstupu druhů zařazených na seznam do EU (prevence) a na straně druhé řídit druhy zařazené na seznam, které se již do EU dostaly a usadily se v ní (reakce), s cílem zabránit jejich dalšímu šíření v EU a minimalizovat škody, které tyto druhy způsobí. Výběr opatření, která mají být přijata (eradikace, izolace či kontrola) by byl ponechán na členských státech.

Možnost 2.2 – Tato možnost rozšiřuje oblast působnosti možnosti 2.1 nad rámec seznamu invazních nepůvodních druhů s významem pro EU, pokud jde o pravidla uvolňování druhů do životního prostředí. Toho by bylo dosaženo zavedením systému, v němž by členské státy požadovaly pro invazní nepůvodní druhy s významem pro členský stát povolení k uvolnění.

Možnost 2.3 – Tato možnost ještě více rozšiřuje oblast působnosti možnosti 2.1 nad rámec seznamu invazních nepůvodních látek s významem pro EU, pokud jde o pravidla uvolňování druhů do životního prostředí. Toho by bylo dosaženo zřízením systému, v němž lze nové nepůvodní druhy uvolňovat do prostředí pouze tehdy, je-li to výslovně schváleno a jsou-li poté, co bylo potvrzeno, že uvolnění nebude představovat žádné riziko, zařazeny na seznam nepůvodních druhů EU, jejichž uvolnění bylo schváleno.

Možnost 2.4 – Tato možnost ve srovnání s možností 2.2 posiluje ustanovení o rychlé reakci. Toho by bylo dosaženo zavedením povinnosti, aby členské státy eradikovaly nově se usazující invazní nepůvodní druhy zařazené na seznam invazních nepůvodních druhů s významem pro EU, a ne aby tyto druhy pouze kontrolovaly nebo izolovaly, pokud jim ovšem Komise neudělila odchylku.

5.           Posouzení dopadů

Jednou z obtíží při analýze dopadů různých možností byla skutečnost, že není možné předem konstatovat, proti kolika a jakým invazím bude třeba zakročit a jaké druhy a v jakém počtu budou zařazeny na seznam invazních nepůvodních druhů s významem pro EU. Kromě toho byly rozsáhlé a komplexní ekonomické studie zabývající se invazními nepůvodními druhy až donedávna prováděny obecně jen zřídka.

Dále je třeba vzít v úvahu, že odvětví, která budou pravděpodobně legislativním nástrojem ovlivněna, zahrnují zřejmě řadu malých a středních podniků včetně mikropodniků. Komise se obává dopadu právního předpisu na malé podniky a mikropodniky a zastává politiku minimalizace zátěže těchto podniků; podle očekávání však budou tyto podniky spadat do oblasti působnosti tohoto právního předpisu. Invazní nepůvodní druhy mohou mít závažné nepříznivé dopady na malé a střední podniky v odvětvích, jakými jsou lesnictví, zemědělství, cestovní ruch a rekreační činnosti. Pro tato odvětví by tudíž zavedení koordinovaných opatření na boj proti invazním nepůvodním druhům byla přínosná. Na druhé straně jiné malé a střední podniky, např. obchodníci se zvířaty v zájmovém chovu a podniky v odvětví zahradnictví, těží z obchodu s nepůvodními druhy a mohly by být zavedením právního předpisu pro boj proti nim zasaženy, jelikož tento předpis může určitým způsobem omezovat využívání nepůvodních druhů, ačkoli se obecně uznává, že pro většinu účelů existuje možnost volby náhradních druhů.

Při analýze byly zjištěny tyto hlavní dopady:

Možnost 0 – Již dnes stojí náklady na činnost 1,4 miliardy EUR ročně, zachování současného stavu by navíc nedokázalo zabránit nárůstu hospodářských, sociálních a environmentálních škod způsobených invazními nepůvodními druhy, a tato možnost by tudíž nedokázala účinně dosáhnout cílů tohoto návrhu.

Možnost 1 – Tato možnost by znamenala jen menší navýšení nákladů na činnost ve srovnání s možnosti 0, ale ani ona by nedokázala zabránit nárůstu škod.

Možnost 2.1 – Neočekává se, že by tato možnost výrazně zvýšila náklady na činnost (o dalších 26–40 milionů EUR ročně) ve srovnání s možností 0, a navíc by je postupem času mohla snížit (1 miliarda EUR ročně). Opatření navržená v rámci možnosti 2.1 by zahrnovala reorganizaci stávajících výdajů – byl by kladen větší důraz na prevenci a menší na reakci (v souladu se systémy rostlinolékařské a veterinární péče) – a zaměřila by se na účinnější využívání zdrojů stanovením soudržných priorit. Dodatečné náklady by rovněž byly udržovány na minimu díky maximálnímu využití stávajících ustanovení. Možnost 2.1 by mohla mít nepříznivý dopad na mezinárodní obchod (ale pouze v případě zákazu běžně obchodovaných invazních nepůvodních druhů s vysokou hodnotou) a na malé podniky a mikropodniky, které kultivují invazní nepůvodní druhy nebo obchodují se zvířaty v zájmovém chovu či s okrasnými druhy (ale pouze tehdy, nelze-li nalézt vhodné alternativy). Při zvažování, zda druh zařadit do seznamu, by však byly zohledněny potenciální nepříznivé hospodářské dopady. Na druhé straně by zabránění nárůstu škod bylo přínosné především pro občany, veřejné orgány a další hospodářské subjekty včetně mnoha malých podniků a mikropodniků, např. zemědělců a lesníků. Pro všechny hospodářské subjekty by rovněž byla přínosem větší právní jistota a koordinovanější přístup. Na závěr je třeba konstatovat, že základní právní nástroj v sobě obsahuje přínosy pro společnost, životní prostředí a hospodářství, které by převážily nad náklady. Balíček opatření by mohl zabránit úbytku pracovních míst (např. po kolapsu v odvětví rybolovu), byl by přínosný z hlediska veřejného zdraví, jakož i nemovitostí a rekreačních zařízení. Dopady na životní prostředí by rovněž byly příznivé, neboť by se zabránilo škodě na biologické rozmanitosti a ekosystémových službách. Odhaduje se, že dlouhodobě představuje každý invazní nepůvodní druh, jemuž je zabráněno ve vstupu do Unie, průměrné úspory ve výši 130 miliard EUR ročně, které by jinak byly vynaloženy na odstranění škod/kontrolu. Jde o hrubý odhad, ale zjednodušeně a názorně ukazuje potenciální přínosy. Navíc, i pokud by nebylo možno zabránit novým invazním nepůvodním druhům v tom, aby se usadily v Unii, stále by byly zařazeny na seznam a soudržným způsobem řízeny, čímž by se předešlo vzniku ještě větších nákladů na odstraňování škod.

Možnost 2.2 – Tato možnost by zajistila přístup více založený na prevenci, aniž by představovala přílišnou zátěž. Do určité míry by se zvýšily správní náklady těch členských států, které dosud nezavedly systém udělování povolení, a těch hospodářských subjektů, které mají zájem o uvolnění nepůvodních druhů s významem pro členský stát. Tento systém by však zabránil tomu, aby do životního prostředí byly zaváděny invazní nepůvodní druhy, které ač nejsou zařazeny do seznamu jako invazní nepůvodní druh s významem pro Unii, mohou způsobit značné hospodářské, sociální a environmentální škody.

Možnost 2.3 – Tato možnost by se z hospodářského, sociálního a environmentálního hlediska přiklonila k přístupu nejvíce založenému na prevenci. Oproti současnému přístupu by však znamenala značnou změnu a pro hospodářská odvětví, která jsou závislá na vysazování nepůvodních druhů do životního prostředí (např. zahradnictví a lesnictví), by představovala značnou administrativní zátěž.

Možnost 2.4 ­– Tato možnost by zaručila, že se proti novým invazím ihned důkladně zakročí. Každá rychle eradikovaná invaze by měla zabránit dlouhodobým nepříznivým hospodářským, sociálním a environmentálním dopadům. S touto možností jsou spojeny vysoké počáteční investice do eradikace, a to zejména ze strany členských států, ale dlouhodobě nabízí výrazné úspory pro společnost jako celek.

Je třeba také vzít v úvahu, že členské státy budou zasaženy různými způsoby, které kromě zeměpisných a klimatických podmínek závisejí na struktuře jejich podniků. Některé členské státy mají například silnější odvětví lesnictví než ostatní státy (např. severské země, Německo), v jiných státech naopak prosperuje zahradnictví (např. Nizozemsko). Nicméně mezi členskými státy se neprokázaly příliš významné rozdíly.

6.           Srovnání možností

Na základě posouzení dopadů bylo možno vyvodit tento závěr:

Ačkoli možnost 0 a možnost 1 zahrnují několik právních předpisů EU a vnitrostátních právních předpisů, ponechávají převážnou většinu druhů a způsobů jejich šíření bez právního ošetření. Odhaduje se, že již v současnosti dosahují roční náklady na opatření 1,4 miliardy EUR, přičemž tyto náklady vznikají především členským státům, podle zjištění však opatření nedokážou účinně dosáhnout cílů tohoto nařízení a postrádají soudržnost se zastřešujícími cíli EU.

Možnost 2.1 by mohla výrazně snížit nepříznivé dopady invazních nepůvodních druhů a účinně dosáhnout cílů. Dodatečné náklady na činnost spojenou s touto možností by dosáhly pouze 26 až 40 milionů EUR ročně. Kromě toho by tyto náklady mohly postupem času klesnout na 1 miliardu EUR ročně. Možnost by měla příznivý dopad na účinnost výdajů veřejných orgánů členských států a byla by v souladu se zastřešujícími cíli EU.

Možnost 2.2 by byla účinnější, účelnější a soudržnější než možnost 2.1, přičemž dodatečné náklady by nebyly velké, jelikož by členské státy často využívaly stávající systémy.

Možnost 2.3 by byla dokonce ještě účinnější a soudržnější než možnost 2.2, zároveň by však pro některé hospodářské subjekty, zejména ty, které se podílejí na primární výrobě, představovala značnou zátěž, čímž by se snížila účinnost této možnosti.

Možnost 2.4 by byla účinnější, účelnější a soudržnější než možnost 2.2 a dodatečné náklady by nebyly velké.

Lze shrnout, že možnost 2.3 podle očekávání dosáhne nejlepších výsledků z hlediska účinnosti a soudržnosti. Stinnou stránkou je však příliš silný nepříznivý dopad na hospodářskou oblast, a poměr nákladů a přínosů je tudíž méně příznivý než u možnosti 2.2. Na druhé straně má možnost 2.4 ve srovnání s možnostmi 2.2 a 2.1 podle odhadů podstatné dodatečné přínosy, které převažují nad dodatečnými náklady. Možnost 2.4 by navíc účinně navázala na stávající ustanovení v členských státech. Z toho důvodu byla jako upřednostňovaná možnost zvolena možnost 2.4, která je nejvýhodnější z hlediska nákladů, třebaže ne z hlediska dosažení největší biologické rozmanitosti.

Volba možnosti 2.4 bude mít podle očekávání tyto důsledky: 1) roční náklady na činnost zůstanou stabilní, nebo časem dokonce klesnou, 2) rozsah přínosů (tj. úspor nákladů na odstranění škod a řízení) v průběhu let nadále poroste souběžně s klesajícím počtem invazí, jimž bude zabráněno, 3) celkové náklady spojené s problémem nevzrostou tolik jako v případě, kdyby EU žádné kroky neučinila.

7.           Sledování a hodnocení

Na sledování a hodnocení výsledků navrženého nástroje se bude vztahovat povinnost podávat zprávy a oznámení, která je zakotvena v právním textu. Na tomto základě bude moci Komise a jiné subjekty podávat zprávy o ukazatelích a sledovat pokrok při dosahování cílů.

Povinnost podávat zprávy by vycházela ze stávajících mechanismů pro podávání zpráv, např. mechanismů prováděných v rámci směrnice o ochraně ptáků a směrnice o ochraně přírodních stanovišť, rámcové směrnice o vodě a rámcové směrnice o strategii pro mořské prostředí, jakož i ze systémů veterinární a rostlinolékařské péče a systému akvakultury. Tyto povinnosti by byly omezeny na nezbytné minimum nutné k tomu, aby bylo možno zaručit prosazování právního textu a jiných mezinárodních závazků, což by zabránilo vzniku zbytečné administrativní zátěže.

Součástí právního textu by bylo ustanovení o přezkumu, které by umožňovalo aktualizovat přístup v souladu s vědeckým a technickým pokrokem a postupně jej dále rozvíjet s ohledem na otázky, které vyvstanou v průběhu provádění.