2008/0243 (COD)

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU podle čl. 294 odst. 6 Smlouvy o fungování Evropské unie týkající se

postoje Rady k přijetí návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států

1.           Souvislosti

Datum předání návrhu Evropskému parlamentu a Radě (dokument KOM(2008) 820 v konečném znění / 2 – 2008/0243 (COD)) || 6. prosince 2008

Datum vydání stanoviska Evropského hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů: || červen 2009, říjen 2009

Datum přijetí postoje Evropského parlamentu v prvním čtení: || 6. května 2009

Předpokládané datum přijetí postoje Rady: (dokument KOM(2008) 820 v konečném znění / 2 – 2008/0243 (COD)) || 7. června 2013

2.           Cíl návrhu Komise

Návrh mění dublinské nařízení z roku 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, přičemž jeho cílem je zlepšit účinnost systému a zajistit, aby byly potřeby žadatelů o mezinárodní ochranu řešeny komplexně v rámci řízení o určení příslušnosti. Zaměřuje se také na řešení případů mimořádné zátěže přijímacích kapacit a azylových systémů v členských státech, jakož i případů, kdy žadatelé o mezinárodní ochranu nemají zajištěnou dostatečnou ochranu.

3.           Připomínky týkající se postoje Rady

Na základě pozměněného návrhu Komise z prosince 2008 přijali spoluzákonodárci v červenci 2012 společný politický postoj, v němž schválili základní části návrhu nařízení. Dne 18. července 2012 společný postoj neformálně schválil Výbor stálých zástupců (COREPER) a dne 19. září 2012 ho na základě orientačního hlasování schválil Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci (LIBE). Co se týče vydání aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů v rámci dublinského nařízení, bylo dne 14. listopadu dosaženo politické dohody, kterou dne 27. listopadu 2012 podpořil výbor LIBE na základě orientačního hlasování.

Dne 27. listopadu společný postoj k dublinského nařízení jako celku schválil COREPER.

Předseda LIBE zaslal dne 30. listopadu dopis předsednictví Rady, v němž sdělil, že pokud Rada odsouhlasený text formálně předá na nadcházejícím plenárním zasedání Evropského parlamentu, doporučí členům výboru LIBE a následně plenárnímu zasedání, aby společný postoj přijali beze změn.

Hlavní rozdíly mezi společným postojem a návrhem Komise z roku 2008 jsou shrnuty níže.

I. Zlepšení účinnosti systému

Návrh Komise zachovával obecnou zásadu, že k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu je příslušný především členský stát, který hrál největší úlohu při vstupu nebo pobytu žadatele na území členských států, s určitými výjimkami, jež mají ochraňovat celistvost rodiny. Návrh konkrétně zavedl lhůty pro předložení žádostí o přijetí zpět a zkrácenou lhůtu pro odpověď na žádost o informace. Dále zavedl lhůtu pro odpověď na žádost z humanitárních důvodů a upřesnil, že žádost z humanitárních důvodů lze podat kdykoli. Vyjasnil též ustanovení o zániku příslušnosti, zejména pokud jde o okolnosti, za kterých by se tato ustanovení měla použít. Doplnil také pravidla týkající se chybných přemístění a nákladů na přemístění.

Dle společného postoje lze žádost z humanitárních důvodů podat pouze v období před vydáním prvního rozhodnutí v dané věci. Komise si uvědomuje, že cílem této změny je zabránit zneužívání této možnosti k opakovanému podávání žádostí, je-li první rozhodnutí v dané věci zamítavé. Lhůty pro předkládání žádostí, odpověď na žádosti a přemísťování v případě osob, které jsou zadržovány ze specifického důvodu v rámci dublinského řízení (viz níže písmeno c)), byly zkráceny.

II. Zlepšení ochrany žadatelů, na které se vztahuje dublinské řízení

Pozastavení přemisťování / systém včasného varování

Cílem návrhu Komise bylo vytvořit zvláštní postup, který umožňuje dočasně pozastavit přemisťování žadatele do určitého členského státu podle dublinského nařízení, a to ve dvou různých případech: pokud se jedná o mimořádnou zátěž nebo pokud je třeba zajistit, aby všem žadatelům o mezinárodní ochranu byla ve všech členských státech poskytnuta přiměřená ochrana.

Ve společném postoji není začlenění tohoto mechanismu do dublinského nařízení schváleno kvůli obavám, že by v důsledku mohl fungovat jako faktor zvyšující nelegální migraci a podněcovat tak členské státy k nedodržování povinností podle práva EU.

Ustanovení o pozastavení přemisťování jsou ve společném postoji nahrazena systémem pro včasné varování, připravenost a řešení krizí. Tento systém se zaměřuje na odhalování a řešení základních příčin problémů, které by mohly v budoucnu způsobit azylovou krizi. Zdůrazňuje také solidaritu a ochranu základních práv. Ve spojení s novým ustanovením čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce zajišťuje stejnou úroveň ochrany žadatelů, jak bylo zamýšleno v návrhu Komise o pozastavení přemisťování. Cíle návrhu Komise jsou tedy splněny.

Účinné opravné prostředky proti rozhodnutí o přemístění

Stávající dublinské nařízení neobsahuje žádná ustanovení o účinných opravných prostředcích. Návrh Komise přišel se třemi hlavními změnami stávajícího systému: 1. stanovil právo na účinný soudní opravný prostředek proti rozhodnutí o přemístění; 2. zavedl pravidlo, že orgány by měly přezkoumat z moci úřední nutnost pozastavení výkonu rozhodnutí o přemístění a že dotyčná osoba musí zůstat na území státu, dokud nebude rozhodnuto o nutnosti pozastavit přemístění, a 3. zajistil bezplatné poskytnutí právní pomoci a/nebo zastoupení, pokud si dotyčná osoba nemůže dovolit uhradit vzniklé náklady.

Pokud jde o odkladný účinek, společný postoj předpokládá následující systém možností:

(1) automatický odkladný účinek (je-li podáno odvolání, žadatel má vždy právo zůstat na území až do vydání rozhodnutí o odvolání);

(2) automatický odkladný účinek po omezenou dobu (stejný účinek jako v předchozím případě, ale v tomto případě musí soud nebo tribunál v předem stanovené lhůtě rozhodnout, zda je nutné, aby žadatel během posuzování odvolání zůstal na území; tato lhůta by měla být přiměřeně dlouhá, tak aby bylo možné žádost důkladně a pečlivě posoudit);

(3) odkladný účinek na základě žádosti (v tomto případě se pozastavení přemístění nevztahuje automaticky na všechny žadatele, kteří se odvolají proti rozhodnutí o přemístění, ale pouze na ty, kteří o pozastavení požádají; přemístění je následně pozastaveno na dobu, během níž se má k dané věci vyjádřit soud nebo tribunál).

Kromě toho bylo přidáno nové ustanovení, podle nějž nemůže být žadatel přemístěn do členského státu, kde hrozí porušení základních práv. Celkově lze říct, že cíle Komise zůstaly zachovány, neboť o přemístění osoby v každém případě rozhodne soud nebo tribunál a dotyčná osoba během této doby zůstane na daném území.

Pokud jde o bezplatnou právní pomoc, společný postoj předpokládá možnost zkoumání skutkové podstaty správním orgánem a zároveň obsahuje další opatření na ochranu žadatelů, jež mají především zajistit právo žadatelů na odvolání proti zamítnutí bezplatné právní pomoci před soudem nebo jiným tribunálem.

Komise se domnívá, že tato ochranná opatření žadatelům dostatečně zajišťují účinný opravný prostředek, a to i v případě, že se o poskytnutí bezplatné právní pomoci rozhoduje na základě žádosti, protože žadatel se v případě rozhodnutí o neposkytnutí bezplatné právní podpory vždy může odvolat k soudu nebo jinému tribunálu. Zkoumání skutkové podstaty zároveň představuje účinný prostředek, díky němuž mohou členské státy zamezit zneužívání podávání neopodstatněných žádostí k získání bezplatné pomoci.

Zadržení

V současnosti neexistují žádná zvláštní ustanovení o zadržení osob, na které se vztahuje dublinské řízení. Návrh Komise si kladl za cíl zajistit, aby v průběhu dublinského řízení nebyly neodůvodněně zadržovány osoby, a to zavedením následujících hlavních podmínek a záruk: osoba nemůže být zadržována pouze z důvodu, že se jedná o žadatele o mezinárodní ochranu; osoba, na kterou se vztahuje rozhodnutí o přemístění, může být rovněž zadržena, existuje-li významné nebezpečí útěku (definováno ve znění); zadržení nesmí trvat déle než po přiměřenou dobu, která je nezbytná k vykonání správních řízení pro přemístění; záruky a podmínky zadržení uvedené ve směrnici o podmínkách přijímání jsou převzaty i v dublinském nařízení.

Z důvodů právní soudržnosti se během jednání rozhodlo, že je vhodné zahrnout všechna potřebná ustanovení o zárukách vztahujících se na zadržené osoby a o podmínkách zadržení společně pouze do jednoho nástroje azylové politiky, a to do směrnice o podmínkách přijímání. V dublinském nařízení je třeba definovat pouze důvody a podmínky, které jsou pro toto nařízení specifické.

Společný postoj toto rozhodnutí zohledňuje a stanoví:

– odkaz na směrnici o podmínkách přijímání, která stanoví záruky a podmínky zadržení, jež se vztahují na osoby zadržené v průběhu dublinského řízení, jakož i upřesnění, že osobu, na niž se vztahuje dublinské řízení, lze zadržet pouze z důvodu souvisejícího s dublinským řízením;

– zavedení zásady, že osobu nelze zadržet pouze z toho důvodu, že se na ni vztahuje dublinské řízení (čímž se rozšiřuje působnost ochrany i na dřívější žadatele o mezinárodní ochranu, na které se dříve vztahovala směrnice o navrácení a kteří tak získávají větší ochranu);

– zavedení jasné lhůty pro každou část dublinského řízení, aby osoba nemohla být zadržena po dobu delší než celkem 3 měsíce (celé dublinské řízení jinak může trvat až 11 měsíců), v opačném případě musí být osoba propuštěna; při určení doby zadržení se zohledňují různé lhůty plynoucí z odkladného účinku, které nyní mohou být kratší než doba trvání odvolacího řízení, takže osoba nemůže být neopodstatněně zadržována po dobu delší, než je odkladný účinek.

Společný postoj splňuje cíle návrhu Komise a dále je prohlubuje, protože počítá s maximálně tříměsíční dobou zadržení.

Zranitelné osoby – nezletilé osoby a závislé osoby

V návrhu Komise byly navrženy různé změny stávajícího dublinského nařízení v zájmu zvýšení ochrany nezletilých osob, především nezletilých osob bez doprovodu. Zejména byla ve třech ohledech rozšířena definice rodinných příslušníků: 1. byla vypuštěna podmínka, podle které může být nezletilá osoba považována za rodinného příslušníka žadatele, pouze pokud je nezaopatřená; 2. bylo stanoveno, že vdané či ženaté nezletilé děti lze považovat za „rodinné příslušníky“, pokud je v jejich nejlepším zájmu, aby bydlely společně s žadatelem, a 3. byli zahrnuti nezletilí svobodní sourozenci žadatele, pokud je žadatel nezletilý a svobodný.

Pokud jde o závislé osoby, dřívější humanitární ustanovení byla spolu s ustanoveními týkajícími se rodiny zařazena do pořadí kritérií, konkrétně na jeho začátek.

Společný postoj obsahuje nový bod odůvodnění, v němž je zdůrazněno, že práva a záruky pro žadatele, na něž se vztahuje směrnice o azylovém řízení, se vztahují i na osoby, na které se vztahuje dublinské řízení, s výhradou omezení působnosti pro Spojené království a Irsko. Omezuje definici rodiny pouze na nukleární rodinu, jak bylo dohodnuto v kvalifikační směrnici, ale v příslušných článcích zavádí odkazy na členy širší rodiny. Přijímá návrh zahrnout do definice nezletilých osob bez doprovodu vdané či ženaté nezletilé osoby. Zavádí definici pojmu „příbuzný“, který odkazuje na tetu, strýce nebo prarodiče žadatele. Stanoví povinnost členských států aktivně hledat rodinu nezletilé osoby bez doprovodu. Umožňuje opětovné spojení vdané či ženaté nezletilé osoby bez doprovodu s rodinou a sourozenci, pokud osoba není doprovázena manželem či manželkou.

Kritérium vztahující se k závislým osobám je vyňato z pořadí kritérií a je nyní formulováno jako doporučení obvyklého postupu.

V případě nezletilé osoby bez doprovodu rodinných příslušníků nebo příbuzných na území EU společný postoj stanoví, že příslušným členským státem je ten členský stát, ve kterém nezletilá osoba podala žádost o mezinárodní ochranu. K návrhu nařízení je připojeno prohlášení, dle kterého Komise v této oblasti předloží nový návrh, jakmile Soudní dvůr Evropské unie vynese rozsudek v předběžné věci C-648/11, tak aby mohl být zohledněn výsledek tohoto rozhodnutí:

Evropský parlament a Rada vyzývají Komisi, aby zvážila, aniž je dotčeno její právo podávat návrhy, revizi čl. 8 odst. 4 přepracovaného znění dublinského nařízení, jakmile Soudní dvůr vydá rozhodnutí ve věci C-648/11 MA a další v. Secretary of State for the Home Department a nejpozději ve lhůtách stanovených v článku 41 dublinského nařízení. Evropský parlament a Rada poté vykonají své zákonodárné pravomoci, přičemž zohlední nejlepší zájmy dítěte. Komise v duchu kompromisu a s cílem zajistit okamžité přijetí návrhu souhlasí se zvážením této výzvy, o níž se domnívá, že se vztahuje pouze k těmto konkrétním okolnostem a nevytváří precedent.

Komise se domnívá, že společný postoj zajišťuje úroveň ochrany v souladu s návrhem Komise, a v některých ohledech dokonce zavádí vítané změny (např. zajišťuje bezpodmínečné opětovné spojení sourozenců jakéhokoliv věku nebo právního postavení, a to bez jakýchkoli dalších podmínek). Skutečnost, že je definován pojem příbuzných nezletilé osoby bez doprovodu, usnadňuje kontrolu provádění v praxi.

Co se týče závislých osob, společný postoj může být přijat, protože příslušné kritérium je sice vyňato z pořadí kritérií, ale je uvedeno v závazném ustanovení, od kterého se lze odchýlit pouze ve výjimečných případech. Ze stávajícího znění vyplývá, že pokud neexistuje příznivější ustanovení, musí být závislé osoby ponechány nebo spojeny s rodinou.

Právo na informace a osobní pohovor

Návrh Komise rozšířil a upravil stávající ustanovení o poskytování informací. Cílem bylo upřesnit, jaké informace mají být žadateli poskytnuty písemně v jazyce, jemuž rozumí nebo o kterém lze důvodně předpokládat, že mu rozumí, a také umožnit osobní pohovor, při kterém by byl žadatel informován o tomto řízení a zároveň by byly zjištěny informace potřebné k určení příslušného členského státu.

Dle společného postoje je osobní pohovor až na omezené výjimky povinný. Doplňuje se také povinnost informovat žadatele nejen o kritériích, ale i o jejich pořadí, včetně skutečnosti, že žádost může být nakonec posuzována členským státem, který není podle pořadí kritérií (ustanovení o svrchovanosti) odpovědným státem, jakož i o skutečnosti, že je možné požádat o pozastavení přemístění.

Komise se domnívá, že společný postoj zajišťuje poskytování informací žadateli na dostatečné úrovni, ať už písemně, nebo prostřednictvím povinného pohovoru, a tudíž z velké části odpovídá cílům Komise.

III. Akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty

Vzhledem k tomu, že Komise předložila návrh v době před Lisabonskou smlouvou, nepředpokládalo se v něm zmocnění Komise k přijímání aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů. Návrh nicméně předpokládal odkazy na postup podle článku 5 rozhodnutí 1999/468/ES (regulativní postup), pokud jde o přijetí společného letáku, ustanovení týkající se nezletilých a závislých osob, standardní formulář pro zasílání žádostí o převzetí nebo přijetí zpět, seznamy přímých a nepřímých důkazů, propustky, zřízení elektronické komunikační sítě, jakož i podle čl. 5 písm. a) téhož rozhodnutí (regulativní postup s kontrolou), pokud jde o doplňková pravidla pro spojení nezletilých osob a závislých osob s rodinou a příbuznými, provádění přemístění a hrazení nákladů spojených s přemístěním.

V souladu s návrhem Komise ponechává společný postoj možnost přijmout prováděcí akty ve všech bodech, u kterých Komise prováděcí postupy navrhuje, a dále doplňuje pravomoc přijmout obecné zdravotní osvědčení a standardní formulář pro výměnu údajů o rodinných příslušnících a příbuzných nezletilých osob.

Kromě toho společný postoj předpokládá zmocnění Komise k přijímání aktů v přenesené pravomoci, které by obsahovaly doplňková pravidla ohledně spojení nezletilých osob a závislých osob s rodinou a příbuznými; v bodě odůvodnění je zdůrazněno, že by Komise měla tuto problematiku konzultovat s odborníky, včetně všech příslušných vnitrostátních orgánů. Možnost přijmout doplňující ustanovení týkající se nákladů spojených s přemístěním není zachována, protože Rada se domnívá, že pravidla uvedená v základním aktu jsou v tomto ohledu dostatečná. Pokud jde o přemístění, společný postoj předpokládá pouze možnost přijmout jednotná prováděcí pravidla, ale nikoliv doplňková pravidla. Doba, během níž mohou Evropský parlament a Rada proti aktu v přenesené pravomoci přijatému Komisí vyslovit námitky, byla stanovena na čtyři měsíce s tím, že na podnět Evropského parlamentu nebo Rady ji lze prodloužit o další dva měsíce.

Co se týče pravomoci přijímat prováděcí akty, společný postoj stanoví její omezení, podle kterého Komise nemůže přijmout akt, pokud příslušný výbor nevydá k návrhu žádné stanovisko. Komise v tomto ohledu učinila prohlášení, které se připojí ke konečnému znění:

Komise zdůrazňuje, že je v rozporu s literou i duchem nařízení č. 182/2011 (Úř. věst. L 55 ze dne 28.2.2011, s. 13) uplatňovat čl. 5 odst. 4 druhý pododstavec písm. b) systematicky. Toto ustanovení lze uplatnit v případě, kdy existuje konkrétní potřeba odchýlit se od základní zásady, podle níž smí Komise přijmout předlohu prováděcího aktu, neobdrží-li žádné stanovisko. Protože se jedná o výjimku z obecného pravidla stanoveného čl. 5 odst. 4, použití druhého pododstavce písm. b) nelze považovat za rozhodovací pravomoc normotvůrce, ale je nutné ho vykládat restriktivně, a musí tedy být odůvodněno.

Prohlášení Komise rovněž objasňuje, že při navrhování prováděcích aktů v tomto ohledu se Komise bude řídit normami pro přemísťování tak, jak je stanoveno v nařízení č. 1560/2003:

V rámci použití tohoto nařízení Komise opětovně poukazuje na to, že při předkládání návrhů jednotných podmínek pro provádění ustanovení týkajících se přemísťování podle tohoto nařízení zajistí, aby byly zachovány stávající normy týkající se přemísťování, stanovené v článcích 7–10 nařízení Komise (ES) č. 1560/2003 ze dne 2. září 2003, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 343/2003.

4.           Závěr

Společný postoj splňuje hlavní cíl návrhu Komise. Přináší přidanou hodnotu ke stávajícím normám pro zacházení se žadateli, na které se vztahuje dublinské řízení. Zaručuje jim právo na informace a přístup k účinnému opravnému prostředku proti rozhodnutí o přemístění a zavádí jasná pravidla týkající se zadržení a přístupu k bezplatné právní pomoci, což jsou oblasti, které současný nástroj neřeší. Zajišťuje předvídatelnější prostředí pro vztahy mezi členskými státy a příznivější podmínky pro spojení zranitelných osob s rodinou nebo příbuznými, zejména v případě nezletilých osob bez doprovodu. Znění postoje Rady je proto v zásadě v souladu s návrhem Komise a lze jej podpořit.