SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Nová mezinárodní dohoda o změně klimatu: jak koncipovat mezinárodní politiku v oblasti klimatu po roce 2020 /* COM/2013/0167 final */
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU
PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A
VÝBORU REGIONŮ Nová mezinárodní dohoda o změně
klimatu: jak koncipovat mezinárodní politiku v oblasti klimatu po roce
2020 Konzultativní sdělení Cílem tohoto konzultativního sdělení je iniciovat diskusi mezi členskými státy, orgány EU a zainteresovanými stranami o tom, jak nejlépe koncipovat mezinárodní politiku v oblasti klimatu v letech 2020 až 2030. Nejprve zasazuje ochranu klimatu do souvislostí a poté pokládá řadu otázek, od nichž se může diskuse odvíjet. Podrobnější pojednání lze nalézt v pracovním dokumentu.
1.
Pro ochranu klimatu musíme dělat více – a musíme jednat rychle
První desetiletí tohoto století bylo
historicky vůbec nejteplejší. V létě roku 2012 pak došlo
k takovému tání mořského ledu v Arktidě, které nemá obdoby.
Rok 2012 přinesl extrémní projevy počasí – katastrofická sucha a
přírodní požáry v jižní Evropě i v USA a dříve
nevídané bouře a záplavy v částech Asie, Karibiku a Severní
Ameriky. Tyto jevy sice nelze jednotlivě připsat změnám klimatu,
ovšem odpovídají tomu, co věda předpovídá, totiž že se jejich
četnost a dopady budou s pokračujícími změnami klimatu
stále zintenzivňovat. I v okamžiku, kdy se světový
hospodářský růst zpomalil, rostly antropogenní emise skleníkových
plynů, které způsobují globální oteplování, dramaticky dále. Přestože je změna klimatu
vědecky jasně popsána a její projevy jsou stále viditelnější,
řešení i nadále výrazně pokulhává za tím, co je nutné
podniknout. Z poslední zprávy vypracované v rámci Programu OSN pro životní
prostředí vyplývá, že i když státy plně uskuteční své
bezpodmínečné závazky na snížení emisí skleníkových plynů,
přinese to nejvýše třetinu toho, co je do roku 2020 potřeba
učinit, aby nedošlo k nebezpečnému zvýšení průměrné
světové teploty o 2 °C nad hodnoty před industrializací. Aktuální
zpráva Světové banky předpovídá, že i při naplnění
těchto příslibů existuje 20procentní pravděpodobnost, že se
teplota na Zemi do roku 2100 zvýší o více než 4 °C. To by představovalo
více než pětinásobný nárůst oproti zvyšování celosvětové
teploty, které zažíváme nyní. Pro náš život na planetě by to mělo
nedozírné následky. Nejhorším dopadům rychlého oteplování
planety můžeme zabránit jen společným úsilím. Musíme však jednat rychle
a udělat toho více. Z nejnovějších výzkumů a analýz
vyplývá, že ještě není pozdě a že kroky, které podnikneme,
přinesou i mnoho dalších výhod. Na příkladu zemí, které se vydaly
cestou nízkouhlíkového rozvoje, je vidět, že zásadního snížení emisí skleníkových
plynů lze dosáhnout s přijatelnými náklady. Navíc to může
přinést výhody v podobě nových pracovních míst, státní
energetické bezpečnosti, lepší městské dopravy, nižších nákladů
na energii (díky úsporám energie a lepší účinnosti) a lepší kvality ovzduší.
Mnoho zemí obecně uznává, že snižování podílu fosilních paliv je
v jejich národním zájmu. Přesto se obávají negativních ekonomických
dopadů tohoto kroku nebo nemají – hlavně v současné
hospodářské situaci – nástroje či prostředky k dalším
opatřením. Výsledkem je, že toho svět nedělá dost. V roce 2011 zahájilo mezinárodní
společenství jednání o nové mezinárodní dohodě, díky které by mohlo
společnými silami chránit klimatický systém Země. O této dohodě,
která by měla být hotova do konce roku 2015 a měla by platit od roku
2020, se nyní jedná v rámci Durbanské platformy pro posílenou
činnost. Tato jednání mají dva cíle: prvním je
přijmout do roku 2015 novou mezinárodní dohodu, druhým je zintenzivnit
úsilí ještě před rokem 2020, kdy začne nová dohoda platit. Toto
konzultativní sdělení se zaměřuje na cíl první, tedy sjednání
nové dohody. Ovšem kroky, které do roku 2020 podnikneme, budou mít zásadní
význam pro správné nastavení strategií.
2.
Mezinárodní politika v oblasti klimatu: stav, úkoly a
příležitosti pro roky 2020 až 2030
Nová dohoda bude muset do roku 2020
sloučit dnešní mozaiku závazných a nezávazných ujednání podle Rámcové
úmluvy OSN o změně klimatu (dále jen „úmluva“) do jediného obsáhlého
souboru pravidel. EU, řada další evropských zemí a Austrálie jsou ochotny
se zapojit do právně závazného druhého kontrolního období v rámci
Kjótského protokolu; to by mělo sloužit jako přechodné opatření
mezi lety 2012 a 2020. Pro stejné období se dalších 60 zemí,
včetně USA, největších rozvíjejících se ekonomik, nízko- a
středněpříjmových zemí i nejméně rozvinutých zemí, zavázalo
přijmout v rámci úmluvy různé závazky zaměřené na snižování
a omezování emisí. Tyto závazky jsou výsledkem kodaňské konference o
změně klimatu konané koncem roku 2009. O rok později pak byly v Cancúnu
oficiálně předloženy jako závazky, která nejsou podle úmluvy
právně závazné (další informace lze nalézt v pracovním dokumentu). Díky tomu, že závazky přijaté
v Kodani a Cancúnu, vzešly od jednotlivých států, podařilo se
zapojit mnohem více zemí. Vůbec poprvé se tak USA, Čína, Indie,
Brazílie, Jihoafrická republika, EU a další země v rámci jedné mezinárodní
iniciativy zavázaly, že ve vlastní zemi podniknou konkrétní kroky v oblasti
klimatu. Tyto závazky jsou ovšem dobrovolné a řada příslibů
největších ekonomik je navíc závislá na splnění určitých
podmínek – například že jiné země přijmou ještě
intenzivnější kroky a že budou k dispozici finanční zdroje.
Nejdůležitější však je, že současné závazky, i když budou
plně zrealizovány, přinesou – jak již bylo zmíněno – méně
než třetinu toho, co je pro udržení nárůstu teploty pod 2 °C
potřeba udělat. Při koncipování nové dohody musíme
vycházet z úspěchů i nedostatků úmluvy, Kjótského protokolu
a procesu z Kodaně a Cancúnu. Musíme překonat rozdělení
světa na Jih a Sever, které platilo v 90. letech minulého století, a
vycházet ze vzájemné závislosti a sdílené odpovědnosti. Bude důležité
zajistit, aby se do nové dohody zapojily všechny významné ekonomiky,
včetně USA, Číny, Indie a Brazílie, které doposud nebyly ochotné
dát ke snížení svých emisí skleníkových plynů právně závazné
přísliby. Musí vycházet ze stávajících strategií a podporovat země,
zvláště ty nejcitlivější k důsledkům klimatických
změn, v jejich úsilí o adaptaci na nevyhnutelnou změnu klimatu.
Především však musí nová dohoda vytvořit most mezi nynější
mozaikou ujednání a přístupem zdola nahoru, který je založen
především na nezávazných rozhodnutích, a právně závaznou dohodou,
která účinně skloubí přístup zdola nahoru a shora dolů a
která zajistí, aby nárůst celosvětové teploty nepřesáhl hranici
2 °C. Dohoda bude muset zohlednit, jak se svět
od 90. let, kdy jednání o změně klimatu začala, změnil a
jak se bude do roku 2030 měnit dále. Bude platit v kontextu (viz
pracovní dokument), kdy ·
vědecké poznatky nade vší pochybnost
potvrdily, že se planeta otepluje lidskou činností, ·
rozvíjející se ekonomiky generují stále větší
hospodářský růst, ale i více emisí skleníkových plynů, ·
náš rozvoj ještě zdaleka není trvale
udržitelný, ·
řešení změny klimatu nabízí také velké
příležitosti, ·
kvůli intenzivnějšímu světovému
obchodu budou i nadále na pořadu dne otázky emisí spojených
s produkcí a zabránění úniku uhlíku (tj. přesouvání
činností s vysokými emisemi CO2 ze zemí s přísnými
omezeními emisí do zemí liknavějších).
3.
Předpoklady nové dohody
Při koncipování a zavádění nové
dohody bude nutné překonat řadu problémů: ·
Jak zajistit, aby se pro snižování
celosvětových emisí dělalo vše potřebné Předchozí jednání nepřinesla
dostatečné přísliby a závazky. Chceme-li předejít nebezpečným
klimatickým změnám, nesmí se u nové dohody podobná situace opakovat.
Nynější jednání mají poprvé v historii vycházet z dlouhodobého cíle,
aby se globální oteplování udrželo pod hranicí 2 °C oproti hodnotám před
industrializací. Je však nepravděpodobné, že se vlády v roce 2015
přesně dohodnou, jak si tento úkol spravedlivě rozdělit.
Nová dohoda musí být založena na principu sdílené odpovědnosti a musí
stanovit spravedlivé výchozí podmínky jednotlivých zemí pro dosažení uvedeného
cíle. Kromě toho však musí obsahovat i nástroje a procesy, které
umožní další navyšování úsilí jednotlivých zemí i mezinárodního společenství.
Musí být možné ji dynamicky přizpůsobovat, pravidelně revidovat
a bezpodmínečně také zvyšovat cíle. Musí dokázat, že
společně toho země dosáhnou více než jednotlivě, a zabránit
tomu, aby země s vlastními kroky vyčkávaly až na kroky
ostatních. V neposlední řadě musí motivovat k velkému úsilí
a odrazovat od zdrženlivého přístupu. Otázka 1: Jak novou dohodu koncipovat, aby země mohly pokračovat v udržitelném hospodářském vývoji a zároveň byly motivovány k tomu, aby spravedlivým dílem přispěly ke snižování celosvětových emisí skleníkových plynů a nárůst teplot se tak udržel pod hranicí 2 °C? Jak zamezit tomu, aby se opakovala současná situace, kdy dobrovolné přísliby zdaleka neodpovídají snížení, které je nezbytné k udržení nárůstu světových teplot pod hranicí 2 °C? ·
Jak zajistit, aby se na globálním
zmírňování změny klimatu podílely všechny významné ekonomiky i
všechny sektory Má-li dohoda účinně
přispět k ochraně klimatu, musí se do ní zapojit všechny
významné ekonomiky a všechny sektory, a to srovnatelným, spravedlivým,
transparentním a zodpovědným způsobem, který minimalizuje riziko
úniku uhlíku. Zajistit účast všech hlavních ekonomik a všech sektorů
je tedy nezbytným předpokladem. Bez takové dohody se může stát, že
jednotlivé země a regiony budou i nadále držet své cíle při zemi a
dělat pro klima méně než jejich konkurenti. Aby k tomu nedošlo,
mohla by nová dohoda země motivovat, aby přijaly ambiciózní závazky
raději dříve než později, a mohla by srovnat startovní pozici
nynějších premiantů a liknavějších zemí. Otázka 2: Jak co nejlépe zajistit, aby se do nové dohody zapojily všechny významné ekonomiky a sektory a minimalizovalo se možné riziko úniku uhlíku mezi vzájemně si silně konkurujícími ekonomikami? ·
Jak zajistit, aby se řešení změny
klimatu promítlo do všech sfér a aby se jednotlivé procesy a iniciativy
vzájemně podporovaly Politika v oblasti klimatu nemůže
stát sama o sobě. Musí podporovat hospodářský růst a udržitelný
rozvoj obecně a vytvářet nové pracovní příležitosti. Ať již
jde o zmírňování změny klimatu nebo o adaptační opatření,
musí být otázky klimatu začleněny do všech sfér a musí hrát
klíčovou úlohu při formulování strategií v energetice,
dopravě, průmyslu, zemědělství, lesním hospodářství a
v oblasti udržitelného rozvoje obecně. Nová dohoda proto musí zakotvit a posílit
obecnější cíle udržitelného rozvoje a podpořit plnou integraci
klimatických cílů do příslušných oblastí. To znamená do roku 2015
přijmout kroky navazující na konferenci Rio+20 a zrevidovat rozvojové cíle
tisíciletí a také uplatňovat příslušné dohody, např. Úmluvu o
biologické rozmanitosti. Tyto práce nabízejí příležitost řešit problémy
související se změnou klimatu a jejími dopady na odstraňování chudoby
a tři pilíře udržitelnosti (ekologický, hospodářský a sociální
rozvoj). V těchto oblastech je možné dosáhnout důležitých
vedlejších přínosů. V této souvislosti Komise navrhla
společnou strategii, jejímž cílem je zajistit do roku 2030 důstojný
život pro všechny. Do ní s promítnou jak kroky navazující na konferenci
Rio+20, tak revize rozvojových cílů tisíciletí. Vedle toho je důležité podpořit
dvoustranné, mnohostranné a regionální iniciativy, které podporují nebo urychlují
snahy vyvíjené v rámci úmluvy. Tyto doplňkové iniciativy by mohly
země motivovat k tomu, aby ve spolupráci se soukromým sektorem a
občanskou společností podnikaly cílenější kolektivní kroky ke
snižování emisí. Mezi takové iniciativy patří například iniciativa na
postupné odstranění dotací na fosilní paliva v rámci G20, iniciativy
v rámci procesu Rio+20 a snahy o snižování emisí znečišťujících
látek s krátkou životností ovlivňujících klima, včetně
hydrofluoruhlovodíků (HFC). Otázka 3: Jak by mohla nová dohoda co nejúčinněji zajistit, aby se řešení změny klimatu promítlo do všech důležitých sfér? Jak by mohla podpořit doplňkové procesy a iniciativy, a to i takové, které realizují nestátní subjekty?
4.
Koncipování nové dohody
Kolo jednání započaté v roce 2011 v
Durbanu odráží křehký, zato zásadní mezinárodní konsensus o tom, jak by
nová dohoda měla vypadat. Má-li být nová dohoda úspěšnější než
výsledky z Kjóta, Kodaně a Cancúnu, musí být inkluzivní, tedy musí
zahrnovat závazky, které platí pro všechny země – rozvinuté i rozvojové.
Musí si klást vysoké cíle, tedy musí obsahovat závazky, díky nimž se
podaří udržet nárůst průměrné celosvětové teploty pod
hranicí 2 °C. Musí být účinná, tedy musí obsahovat vhodné pobídky
k jejímu provádění a dodržování. Musí být všeobecně vnímána
jako dohoda spravedlivá a vyvážená, pokud jde o sdílení úsilí na snižování
emisí skleníkových plynů a náklady na adaptaci na nevyhnutelnou změnu
klimatu. Navíc musí být nová dohoda právně závazná. Jedině tak je
možné zajistit, aby vyjadřovala nejvyšší politickou vůli, která je
nezbytná ke stanovení potřebných cílů a k přechodu na
nízkouhlíkovou ekonomiku, aby závazky byly ratifikovány a zapracovány do
právního řádu států, aby jí vlády, občanská společnost,
podniky i média věnovaly dlouhodobou pozornost a aby přijaté závazky
byly spojeny s dostatečnou transparentností a odpovědností. Nová dohoda musí zemím umožňovat, aby ke
zmírňování změny klimatu přijímaly nové a ambiciózní
závazky, a musí je k tomu motivovat. Zároveň musí vycházet ze současného
systému ochrany klimatu na mezinárodní úrovni a musí jej posílit. Mnoho
institucí, nástrojů a procesů (mj. Zelený klimatický fond, Výbor
pro adaptaci, procesy mezinárodního posuzování a přezkumu a konzultací a
analýzy, Výkonný výbor pro technologie, strategie rozvoje nízkouhlíkového
hospodářství a národní adaptační plány) funguje teprve krátce, ale
mohly by ke koncipování nové dohody významně přispět. Nová dohoda musí reagovat na vědecký
pokrok, mimo jiné na pátou hodnotící zprávu Mezivládního panelu pro změnu
klimatu, jejíž souhrn by měl být hotov v říjnu 2014, tedy rok
před přijetím nové dohody. Musí být také dostatečně
dynamická a pružná, aby se mohla přizpůsobovat dalšímu vývoji
vědeckého poznání, ale také změnám jednotkových nákladů na
technologie a národních a regionálních socioekonomických podmínek. Zajímavou
ukázkou dynamického systému je nedávno dohodnuté druhé kontrolní období
v rámci Kjótského protokolu. Stanoví totiž přezkum, díky kterému
mohou být během kontrolního období zvyšovány snahy a odstraňovány
problémy při plnění cílů. Tento dynamismus však bude nutné uvést
do rovnováhy s předvídatelností a jistotou, kterou zejména podniky
očekávají. ·
Zmírňování změny klimatu (mitigace) Podle vědeckých poznatků je nutné do
roku 2020 růst celosvětových emisí skleníkových plynů zvrátit a
poté musí tyto emise každý další rok klesat, abychom vůbec reálně
mohli růst teplot udržet pod hranicí 2 °C. Nová dohoda tak musí dostát
náročnému cíli snížit do roku 2030 celosvětové emise pod úroveň
roku 1990, což by odpovídalo globálnímu snížení přibližně o 25 %
oproti emisím roku 2010. Přestože přísliby z Kodaně
a Cancúnu spolu s druhým kontrolním obdobím v rámci Kjótského
protokolu nejsou ani zdaleka dostatečné, podařilo se díky nim
vytvořit širokou škálu národních strategií a kroků, například
trhy s uhlíkem ke snižování emisí v konkrétních sektorech. Souběžně s jednáními o nové
dohodě budou úmluva i Kjótský protokol nadále zvyšovat transparentnost a
odpovědnost: stanoví společná pravidla pro vykazování, zlepší
stávající a zavedou nové tržní mechanismy a podpoří nová mezinárodní
partnerství pro různé sektory, plyny a strategie, například pro
zemědělství a lesní hospodářství, lodní a leteckou dopravu nebo
jiné skleníkové plyny než CO2. Otázka 4: Podle jakých kritérií a zásad by měly být mezi smluvní strany nové dohody spravedlivě rozděleny závazky ke zmírňování změny klimatu, aby se vytvořilo spektrum závazků, které bude brát v potaz podmínky jednotlivých států, bude všemi vnímáno jako vyvážené a které dohromady postačí k dodržení cílů? Jak by nová dohoda mohla určitým sektorům otevřít zvláštní příležitosti? ·
Přizpůsobování se změně klimatu
(adaptace) Negativní důsledky změny klimatu
budou stále citelnější a budeme se jim muset o to intenzivněji
přizpůsobovat. Změna klimatu bude na jednotlivé země
dopadat různě, v závislosti na jejich zeměpisné, kulturní,
sociální a ekonomické situaci a jejich odolnosti a schopnosti
přizpůsobení. Budou nezbytná různá opatření, která budou
muset být vyvinuta lokálně pro místní podmínky a která budou muset být
začleněna do běžného plánování rozvoje. Ze zkušeností s
národními a regionálními adaptačními opatřeními, mimo jiné v EU
a jejích členských státech, vyplývá, že otázky adaptace musí být
plně zohledněny v široké škále sfér, jako je územní a prostorové
plánování, správa pobřežních oblastí a vodní hospodářství,
zemědělství a zdraví. Poukázaly také na nutnost plné koordinace s
řízením rizik v souvislosti s přírodními pohromami a na výhody
ekosystémově orientované adaptace. Cílem dosavadních adaptačních
opatření v rámci úmluvy bylo zvýšit vzděláváním odolnost komunit
(Nairobský pracovní program), zlepšit plánování (národní adaptační plány)
a usnadnit přístup k financování (Fond pro
přizpůsobení, Zelený klimatický fond). Loňská konference o
změně klimatu v Dohá dále posílila mezinárodní spolupráci
v otázkách ztrát a škod v důsledku změny klimatu, mimo jiné
pokud jde o dopady související s extrémními projevy počasí a
postupně probíhajícími (slow onset) procesy. Důležitá
doplňková opatření jsou přijímána také mimo působnost
úmluvy, například v Hjógském rámci pro snižování rizik
přírodních pohrom. Otázka 5: Jakou úlohu by měla nová dohoda hrát v otázkách adaptace a jak by při tom mohla vycházet z kroků podnikaných v rámci úmluvy? Jak by mohla motivovat k ještě většímu začlenění adaptačních opatření do všech důležitých sfér? ·
Jak naplňovat cíle dohody EU by měla podporovat komplexní a
integrované způsoby, jak dohodu naplňovat, mimo jiné pokud jde o
financování na mezinárodní úrovni. Diskuse o financování v oblasti
klimatu, biologické rozmanitosti, rozvoje a udržitelného rozvoje dnes probíhají
na různých fórech, ovšem možné zdroje financování jsou vždy stejné. Je
nezbytně nutné zajistit koherenci a zabránit duplikaci, pokud jde o
financování rozvoje v rámci OSN. Komise má v úmyslu navrhnout
integrovaný přístup EU k financování a dalším způsobům naplňování
cílů různých globálních procesů. Součástí diskuse o tom, jak cíle dohody
naplňovat, musí být získání potřebných finančních
prostředků (ze zdrojů domácích i mezinárodních, veřejných i
soukromých), rozvoj a zavedení nových technologií a tržní mechanismy. Financování Při koncipování nové dohody bude
stěžejní nalézt vhodné financování, díky kterému by chudé země mohly
naplnit své závazky ke zmírňování změny klimatu a přijmout
potřebná adaptační opatření. Otázky mitigace i adaptace bude
v příštích desetiletích nutné plně zohledňovat při
realizaci veřejných i soukromých investic. Zelený klimatický fond bude brzy fungovat
naplno. Rozvojové země v Kodani přislíbily, že do roku 2020 dají
na financování klimatických opatření ročně 100 miliard
dolarů z různých zdrojů (podle potřeby), a to
v kontextu smysluplných opatření v oblasti mitigace a transparentního
naplňování cílů. Očekává se, že do roku 2030 všechny významné
a rozvíjející se ekonomiky – díky dalšímu hospodářskému růstu –
dále posílí své schopnosti boje proti změnám klimatu, mimo jiné pomocí
společných podpůrných opatření. Již dnes má 32 zemí, které jsou
podle úmluvy považovány za země rozvojové, vyšší HDP na hlavu než
členský stát EU s nejnižším HDP na hlavu. Je možné, že do roku 2020 i
později se tento počet ještě zvýší. Tuto novou realitu bude
nutné vzít při diskusích o cestách naplňování nové dohody v potaz.
Bude nutné se oprostit od dělení zemí na rozvinuté a rozvojové. Namísto
toho se bude od širšího spektra zemí očekávat, že ponesou určitý díl
odpovědnosti a poskytnou potřebné prostředky. Nová dohoda bude také muset vycházet
z probíhajících diskusí o získávání finančních prostředků
ze soukromých zdrojů a o inovativních zdrojích financování. Pokud by se na
mezinárodní úrovni podařilo stanovit cenu emisí uhlíku z mezinárodní
letecké a námořní dopravy, přispělo by to nejen ke snížení emisí
(což je cíl prvořadý), ale také by se tak získaly nezbytné prostředky
na podporu celosvětových mitigačních a adaptačních
opatření. Technologie Zároveň je však nutné mít na paměti,
že do roku 2020 již bude vyčerpána řada nejlevnějších
způsobů snižování emisí (hlavně zlepšování energetické
účinnosti) a využívána většina konkurenceschopných obnovitelných
zdrojů energie. Pozornost se proto přesune k novým a pokročilejším
technologiím. Pak bude velmi důležité snížit náklady na tyto technologie a vytvořit
správné podmínky pro jejich zavedení do praxe. Vytvoření mezinárodního
systému, který by celosvětově motivoval k rychlejšímu
šíření těchto technologií, je klíčovým úkolem úmluvy. Právě
k tomuto účelu byly zřízeny středisko a síť pro
technologie v oblasti klimatu. V následujících letech bude tato nová
instituce muset prokázat svou užitečnost. Tržní mechanismy Boj proti změně klimatu bude
úspěšný jen tehdy, pokud se cíle nové dohody podaří po roce 2020
naplňovat hospodárným způsobem. Proto bude muset být kladen
větší důraz na tržní nástroje. EU se bude i nadále zaměřovat na
tržní pobídky ke snižování emisí, mimo jiné na obchodování s nimi. Význam
tohoto inovativního a pružného nástroje k plnění redukčních
závazků se díky Kjótskému protokolu zvýšil. Od té doby byl vyvinut systém
EU pro obchodování s emisemi, který se vztahuje na 30 zemí a je hlavním
faktorem motivujícím k rychlému zavádění mechanismu čistého
rozvoje v rámci Kjótského protokolu. V rostoucím počtu zemí se
navíc stále větší podpoře a zájmu těší stanovování cen za emise
uhlíku a vlastní tržní mechanismy. Mechanismus stanovující ceny emisí uhlíku
zavedla například Austrálie; do roku 2015 se má přeměnit
v plnohodnotný systém obchodování s emisemi. Také Korea, Čína a
řada států v USA jde tímto směrem. Kromě toho
země začínají uvažovat, jak své systémy obchodování s emisemi
dvoustranně propojit (například systémy EU a Austrálie). Pružné mechanismy se však v posledních
letech dostaly pod palbu kritiky a jejich další rozvoj nebo zlepšování
(včetně dohody o pokročilých odvětvových tržních
mechanismech) se ukázal jako složitý. Za posledních pět let se tržní
nástroje rozvíjely zejména na úrovni jednotlivých států a mimo rámec úmluvy.
Z toho lze soudit, že přednost dostávají dvoustranná a mnohostranná
řešení. Otázka 6: Jakou úlohu by měly v desetiletí do roku 2030 úmluva a především nová dohoda hrát, pokud jde o financování, tržní mechanismy a technologie? Jak lze stavět na dosavadních zkušenostech a dále zlepšit systémy? ·
Transparentnost a odpovědnost Předchozí kolo jednání se
soustředilo především na zvyšování transparentnosti cestou úplného
přepracování systému vyhodnocování, vykazování a ověřování.
První úplný cyklus tohoto zdokonaleného systému by se měl uzavřít
v roce 2015. V rámci Kjótského protokolu byly zároveň získány
četné zkušenosti se započítáváním emisí. Stávající mozaika právních
norem však nezajišťuje obecně použitelný a spolehlivý systém
započítávání. Příští kolo jednání nabízí jedinečnou
příležitost takový systém na základě poznatků z kjótského
systému vytvořit. Přesnější započítávání emisí je
zvláště potřebné, protože v jednotlivých státech probíhají diskuse o
srovnatelnosti vlastních snah s tím, co podnikají ostatní země, a
protože zlepší s tím související rozhodování o cílech. Nejistota a
pochybnosti o cílech ostatních zemí totiž i nadále podkopávají
důvěru. Mezinárodní dohoda silné právní povahy musí
mít účinný systém kontroly a prosazování, který dokáže stanovit, zda daná
smluvní strana splnila své závazky, pomoci smluvní straně k jejich
splnění a vést strany, které závazky neplní, k odpovědnosti.
V rámci Kjótského protokolu lze například smluvní stranu, která
nesplnila vykazovací povinnosti, dočasně vyloučit z mezinárodního
obchodování s emisemi. Kontrola plnění závazků v rámci
Kjótského protokolu měla smíšené výsledky. Její úspěšnost závisela
především na tom, jak se podařilo kontrolní postupy a následná
opatření přizpůsobit zvláštní povaze závazků, které strany
přijaly. Otázka 7: Jak by mohla nová dohoda dále zlepšit transparentnost a odpovědnost zemí na mezinárodní úrovni? Do jaké míry bude nutné celosvětově standardizovat systém započítávání emisí? Jak by měly být země vedeny k odpovědnosti, pokud své závazky neplní?
5.
Přípravné kroky
Proces jednání v rámci OSN se
v posledních dvou desetiletích stal velmi složitým. Patří
k němu stále obsáhlejší programy jednání a silně zpolitizované
roční konference smluvních stran. Tyto konference na jednu stranu nedokážou
naplnit často nerealistická očekávání veřejnosti a na druhou
stranu nepřihlíží k vědeckým poznatkům. Tím podkopávají
důvěru v mezinárodní instituce a ohrožují ochotu jednotlivých
států proti změně klimatu bojovat. Otevřená účast na
těchto konferencích a rozhodování na základě konsensu vedou
často k tomu, že se strany dohodnou jen na nejnižším společném
jmenovateli. Tato jednání jsou navíc značně nákladná. Proto je nutné hledat příležitosti, jak
jednání v rámci OSN zefektivnit. V úvahu by přicházelo: ·
vypracovat jednací řád, který by umožnil
přijímat rozhodnutí snáze než konsensem, jenž se používá v rámci
úmluvy; ·
přehodnotit četnost konferencí. Úmluva je
totiž jen jednou z mála dohod, které stanoví každoroční konferenci.
V této souvislosti bude důležité nalézt rovnováhu mezi tím, aby byla
změně klimatu i nadále věnována politická pozornost a nebyl po
každém zasedání očekáván zásadní pokrok; ·
místo aby konferenci předsedala každý rok jiná
země, by předsednictví mohlo zastávat více zemí společně a
déle než rok, nebo by mohla být předsednictví dvouletá; ·
zachovat nynější četnost formálních
zasedání věnovaných technickým otázkám, jejichž náročnost
v následujících letech zřejmě poroste; ·
zjednodušit a zkonsolidovat řadu zvláštních
bodů programu, pořádat před formálními technickými zasedáními
neformálnější výměny názorů a stanovovat jasné priority, aby se
snížily náklady na zasedání; ·
využít příležitosti k většímu
zapojení zainteresovaných stran, včetně názorů odborníků
z podnikové sféry i nevládních organizací; ·
posílit úlohu sekretariátu úmluvy. Kromě posilovaní samotného procesu OSN by
bylo možné hledat způsoby, jak podpořit tematicky zaměřené
iniciativy, které usilují o realizaci ambiciózních kroků v oblasti
klimatu, a jak s nimi spolupracovat. Vzhledem k rostoucí naléhavosti
problému změny klimatu si podporu vlád a široké veřejnosti nejsnáze
získají ambicióznější a účinnější procesy. Otázka 8: Jak by bylo možné zlepšit proces jednání o klimatu v rámci OSN, aby usnadnil přijetí inkluzivní, ambiciózní, účinné a spravedlivé dohody a zajistil její naplňování? Úspěchu se v roce 2015 podaří
dosáhnout jen tehdy, pokud dohodu široce podpoří nezbytný počet
politických představitelů, mimo jiné z největších
světových ekonomik. Před jednáními v Kjótu a Kodani, ale i
v Cancúnu a Durbanu se ukázalo, že tato podpora je klíčem
k úspěchu. Když generální tajemník OSN Ban Ki-moon na konferenci
v Dohá oznámil, že na podporu nové dohody uspořádá v roce 2014
summit vedoucích světových představitelů na téma klimatu,
stanovil tak důležitý mezník pro získání politické pozornosti. Skupina G20
nebo země zapojené do mnohostranných iniciativ, jako je Fórum
největších světových ekonomik, by mohly pro novou dohodu aktivně
připravit půdu, pokud se budou za ochranu klimatu silněji
zasazovat všechny významné ekonomiky. Kromě toho bude EU nadále posilovat
svou spolupráci s ostatními zeměmi, stojícími mimo G20, které jsou
odhodlány podnikat k řešení změny klimatu ambiciózní kroky.
Potřebnou politickou vůli se však podaří získat pouze tehdy,
pokud novou dohodu podpoří občanská společnost, podniky a další
zájmové skupiny. K tomu bude zapotřebí, aby se za dohodu aktivně
postavili poslanci, podniky, občanská společnost, města a
regiony a další nestátní subjekty a aby se spojili se svými protějšky
z ostatních zemí. Přijetí nové dohody také výrazně
prospěje, pokud státy půjdou příkladem. Poukázat na řadu
výhod (i ekonomických) plynoucích z modernizace hospodářství
s využitím technologií snižujících emise skleníkových plynů (ať
už v zemích vyspělých, rozvíjejících se nebo rozvojových) a na to, že
hospodářský růst nemusí znamenat růst emisí skleníkových
plynů – to je nejlepší způsob, jak všechny zainteresované subjekty
přesvědčit, že hospodářský růst, snižování chudoby,
udržitelný rozvoj i boj proti změně klimatu jsou všechno cíle, které
jdou ruku v ruce a vzájemně se podporují. Právě takovýmto
příkladem je po dvě desetiletí Evropská unie, a to i přesto, že
se její podíl na celosvětových emisích neustále snižuje (nyní je pod 11
%). EU již emise skleníkových plynů od
hospodářského růstu oddělila: její emise se od roku 1990 o 18 %
snížily, zatímco celková ekonomika o 48 % vzrostla. Navíc se výrazně
zvýšila přidaná hodnota zpracovatelského průmyslu v EU. Otázka 9: Jak by mohla EU nejlépe investovat do procesů a iniciativ mimo rámec úmluvy a podporovat je, aby připravila půdu pro ambiciózní a účinnou dohodu?
6.
Konzultace se zainteresovanými stranami
Cílem tohoto konzultačního sdělení
je iniciovat širokou diskusi mezi členskými státy, orgány EU a
zainteresovanými stranami v Evropské unii i mimo ni, pokud jde o koncepci
nové dohody o změně klimatu na období po roce 2020. Zainteresované strany dostanou příležitost se
k otázce vyjádřit na zvláštní konferenci, která se uskuteční letos na
jaře, i v internetové veřejné konzultaci[1]. Kromě toho bude Komise spolupracovat
s členskými státy na pořádání informačních kampaní a
diskusí s veřejností v členských státech. Komise navíc bude
o tomto sdělení hovořit a diskutovat na mezinárodních setkáních,
aby získala názory partnerů mimo EU. [1] http://ec.europa.eu/clima/consultations/0016/index_en.htm.