6.3.2014   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 67/104

1.1

Předmětem dvou návrhů nařízení, COM(2013) 451 final a COM(2013) 452 final, ze dne 27. června 2013, k nimž byl Evropský hospodářský a sociální výbor požádán o vypracování stanoviska, je přistoupit k přizpůsobení 165 legislativních nástrojů, jež původně podléhaly regulativnímu postupu s kontrolou, en bloc novému režimu pro akty v přenesené působnosti.

1.2

Požádal o to Evropský parlament s podporou Rady ve snaze uvést v soulad dřívější praxi projednávání ve výborech s postupem přenesení pravomoci, jejž stanoví článek 290 SFEU.

1.3

EHSV podporuje iniciativu Komise, neboť je nezbytná pro (právní) jistotu pramenů práva Unie a jejím cílem je zjednodušení a účinnost.

1.4

EHSV připomíná, že nedávno byla přijata jeho podrobná zpráva o postupu delegování, a doporučuje, aby byla zohledněna pro pochopení tohoto stanoviska.

1.5

Toto uvedení 165 právních nástrojů (nařízení, směrnice a rozhodnutí) z dvanácti různých oblastí do souladu en bloc vyvolává řadu otázek právní i praktické povahy.

1.6

Některé prvky postupu delegování zůstávají nadále nejasné. Např. pojem „prvky, které nejsou podstatné“ je ještě třeba vymezit. Taktéž by bylo třeba vypracovat precizní vyhodnocení zaměřené na fungování mechanismu.

1.7

Některé návrhy nařízení obsahují možnosti, jež neuznávají rámec stanovený základními legislativními akty, a dokonce předpokládají, že přenesená pravomoc bude vykonávána po dobu neurčitou, či stanovují příliš krátké lhůty pro kontrolu Parlamentu a Rady.

1.8

S ohledem na své všeobecné a konkrétní připomínky EHSV doporučuje Komisi změnit její přístup k uvedení do souladu en bloc a více zohlednit specifika některých základních legislativních aktů.

1.9

EHSV též doporučuje Radě a Parlamentu, aby byly nanejvýš obezřetné a podrobně vyhodnotily všechny akty, které jsou součástí zmíněného bloku.

2.1

Lisabonská smlouva, jež vstoupila v platnost dnem 1. prosince 2009, zřetelně rozlišuje jednak pravomoci přenesené na Komisi přijímat nelegislativní akty s obecnou působností, kterými se doplňují nebo mění některé prvky legislativního aktu, což stanoví článek 290 SFEU (postup delegování), jednak pravomoci svěřené Komisi přijímat prováděcí akty, což stanoví článek 291 SFEU (postup provádění).

2.2

Na tyto dvě pravomoci se vztahují odlišné právní rámce.

2.2.1

Provádění přenesené pravomoci se předpokládá pomocí nástrojů, které nejsou závazné:

2.2.1.1

Výbor nedávno přijal podrobnou informační zprávu o postupu delegování, kterou lze jen doporučit pro pochopení tohoto stanoviska (3).

2.2.2

Naproti tomu provádění výkonné pravomoci, jež stanoví článek 291 SFEU, je upraveno právně závaznými nástroji:

2.2.3

Regulativní postup s kontrolou byl použit pro přijetí prováděcích opatření, jimiž se měnily jiné než podstatné prvky základních legislativních aktů. Toto znění článku 5a rozhodnutí o postupu projednávání ve výborech (6) je velmi blízké definici aktů v přenesené pravomoci. Akt v přenesené pravomoci, jak je definován článkem 290 SFEU, je totiž kvazilegislativní akt, který přijímá Komise za účelem doplnění či změny „některých prvků legislativního aktu, které nejsou podstatné“.

2.2.4

Právě kvůli této podobnosti mezi lety 2009 a 2014 zůstává dočasně v platnosti článek 5a rozhodnutí o postupu projednávání ve výborech a regulativní postup s kontrolou, kdy je cílem Komise využít tohoto přechodného období k úpravě stávajících ustanovení spadajících do regulativního postupu s kontrolou na režim aktů v přenesené pravomoci.

2.2.5

V návaznosti na „žádost“ Evropského parlamentu (7) tedy Komise přistoupila k uvedení několika nařízení, směrnic a rozhodnutí v soulad, a to s podporou Rady (8).

Smyslem návrhů pozměňovacích nařízení, tzv. „omnibusů“, k nimž byl Výbor požádán o vypracování stanoviska, je přistoupit k uvedení v soulad en bloc.

3.1

Komise zveřejnila dva návrhy nařízení:

Třetí balíček návrhů se zatím stále přezkoumává a měl by se objevit zanedlouho.

3.2

Předmětem návrhu, jenž se týká „řady právních aktů“, je schválení přechodu bloku 160 legislativních aktů (nařízení, směrnic a rozhodnutí), od regulativního postupu s kontrolou po postup delegování, jež pocházejí z jedenácti různých oblastí:

3.2.1

Sestává z důvodové zprávy, návrhu nařízení a jednoduché přílohy, jež vyjmenovává akty dotčené přechodem od postupu s kontrolou na postup delegování.

3.3

Návrh týkající se „několika právních aktů v oblasti práva“ je předmětem odděleného textu, protože jejich právní základ figuruje pod hlavou V SFEU a netýkají se všech členských států. V souladu s články 1 a 2 Protokolu č. 22 o postavení Dánska připojeného k SFEU nebude navrhované nařízení použitelné pro tento členský stát.

3.3.1

Návrh nařízení, který stanoví přizpůsobení právních aktů v oblasti práva článku 290 SFEU, je zaměřen na pět nařízení, jejichž předmětem jsou:

4.1

Pro uvedení v soulad několika nařízení, směrnic a rozhodnutí en bloc Komise navrhuje pozměňovací nařízení, tzv. „omnibusy“, namísto toho, aby byl pro každý z dotčených nástrojů přijat návrh nařízení.

4.1.1

Komise již tuto metodu použila v roce 2006 pro zavedení regulativního postupu s kontrolou. Využila formy sdělení pro naléhavou změnu 25 nařízení a směrnic, mimo jiné zejména směrnice 2005/1/ES ze dne 9. března 2005, „za účelem zavedení nové organizační struktury výborů pro finanční služby“ (9). Uveďme též sdělení Komise z roku 2007 o přizpůsobení řady aktů uvedených ve 4 přílohách regulativnímu postupu s kontrolou (10). Při této příležitosti vydal EHSV své připomínky a doporučení (11).

4.1.2

Komise dosud nikdy neprovedla uvedení do souladu takového rozsahu.

4.1.3

Výbor konstatuje, že návrhy v nařízení dokládají rozsah pravomocí Komise, protože stanovují působnost, rozsah i lhůtu, jakou mají k dispozici Rada a Parlament pro vznesení námitek.

4.1.4

Tuto volbu lze pochopit z hlediska zjednodušení a rychlosti postupu, avšak vyvolává mnoho otázek.

4.2

Článek 2 obou návrhů nařízení stanoví, že pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci „je svěřena na dobu neurčitou“.

4.2.1

Výbor připomíná, že podle článku 290 SFEU doba trvání přenesené pravomoci musí být výslovně uvedena v základním právním aktu a že dosud až na několik vzácných výjimek jsou přenesení pravomoci v zásadě stanovena na dobu určitou, případně s možností prodloužení, a to po poskytnutí zprávy o provádění přenesené pravomoci.

4.2.2

Zdůrazňuje, že Komisí upřednostňované přenesení pravomoci na dobu neurčitou (12) Parlament nepodporuje (13). Kromě toho, návrh pozměňovacího nařízení typu „omnibus“ ruší povinnost pravidelně předkládat zprávy o provádění opatření stanovených v základních aktech (14).

4.2.3

EHSV si tedy klade otázku, zda nařízení pro uvedení do souladu, která navrhuje Komise, mohou stanovit to, že pravomoc v přenesené působnosti bude vykonávána po dobu neurčitou ve všech případech, nezávisle na oblasti, které se to týká.

4.3

Jak Výbor uvedl ve své informační zprávě o aktech v přenesené pravomoci, přenesená pravomoc podléhá kontrole ze strany Rady a Parlamentu, které mohou kdykoli přenesenou pravomoc zrušit, vznést námitku vůči aktu v přenesené pravomoci přijatému Komisí, a to v zásadě ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto aktu v přenesené pravomoci Radě a Parlamentu, nebo mohou před uplynutím této lhůty Komisi oznámit, že námitku nevysloví. Tuto výchozí dvouměsíční lhůtu lze na žádost Parlamentu či Rady prodloužit.

4.3.1

V čl. 5a odstavcích 3 až 6 rozhodnutí o projednávání ve výborech stanovil složitý režim nejrůznějších lhůt podle toho, zda opatření plánovaná Komisí byla či nebyla v souladu se stanoviskem výboru, přičemž tato lhůta mohla být od 4 měsíců do 2 měsíců podle toho, zda se jednalo o Radu či Evropský parlament.

Odchylně od tohoto obvyklého režimu článek 5a odst. 5 písm. b) stanoví, že tyto lhůty lze „v náležitě odůvodněných výjimečných případech“ a „v zájmu efektivity“ zkrátit, aniž je ovšem stanovena přesná lhůta.

Článek 6 dále stanovil zvláštní režim s jednoměsíční lhůtou, která musí být povinně uvedena nejprve v základním aktu, a to pro přesně stanovené případy, kdy není možné použít obvyklý režim „ze závažných naléhavých důvodů“.

4.3.2

Čl. 2 odst. 6 návrhu nařízení o přizpůsobení řady právních aktů článku 290 SFEU odkazuje k této možnosti udělit výjimku, avšak spokojuje se s ustanovením, že „v náležitě odůvodněných výjimečných případech“ je obvyklá lhůta k tomu, aby se Rada a Evropský parlament vyslovily proti aktu v přenesené pravomoci, zkrácena na jeden měsíc (15).

4.3.3

Navržený nový režim se jeví jako omezení manévrovacího prostoru, kterým disponují Rada a Parlament pro výkon svých kontrolních pravomocí.

4.3.4

Výbor si klade zejména otázku, zda je vůbec možné, aby Rada a Parlament účinně vykonaly své kontrolní pravomoci nad 165 akty v přenesené působnosti v tak krátké lhůtě.

4.4

Jak již vyzdvihl ve své informační zprávě, Výbor připomíná, že přenesení pravomoci se týká přijímání aktů v přenesené pravomoci pojednávajících o „jiných než podstatných prvcích“ stanovených v evropských legislativních aktech přijatých společně Radou a Parlamentem.

4.4.1

Návrhy nařízení Komise se týkají dvanácti různých oblastí.

4.4.2

Protože přesná právní povaha těchto aktů v přenesené pravomoci je celkem vágní a oblasti, k nimž se návrhy vztahují, jsou stejně rozsáhlé jako citlivé, lze si klást otázku, jak uvedeme níže, v čem jsou některá opatření „jiná než podstatná“.

4.4.3

Kromě toho se pojmu „jiné než podstatné opatření“ dostalo od Soudního dvora různého výkladu podle oblastí, kterých se dotýká. Takže 5. září 2012 velký senát Soudního dvora Evropské unie uznal, že oblast základních práv osob je pravomocí zákonodárce, a proto tuto pravomoc nelze nikdy přenést na Komisi (16).

4.4.4

Soudní dvůr Evropské unie dosud neměl příležitost se vyjádřit k provádění pravomoci přenesené na Komisi jako takovému. Od Komise pouze poprvé obdržel žalobu ve věci takzvaných „biocidních přípravků“ požadující zrušení čl. 80 odst. 1 nařízení (EU) č. 528/2012 Parlamentu a Rady ze dne 22. května 2012 (17).

Tato žaloba byla podána 19. září 2012 a Soudní dvůr by měl v nejlepším případě rozhodnout koncem roku 2013 či začátkem roku 2014 po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta.

5.1

Ve většině návrhů prozkoumávaných v tomto stanovisku Komise náležitě a rozumně přizpůsobuje regulativní postup s kontrolou režimu aktů v přenesené pravomoci stanovenému v článku 290 SFEU. Nicméně několik situací vyvolává pochybnosti a způsobuje specifické potíže.

5.2

Většina dotčených právních nástrojů obsahuje výslovný odkaz na článek 5a rozhodnutí Rady ze dne 17. července 2006 (18), tzv. rozhodnutí o projednávání ve výborech, které zavedlo regulativní postup s kontrolou a stanovilo, že tento postup je nutné uplatnit pro přijetí „opatření, která mají obecnou působnost a mají za účel změnit jiné než podstatné prvky základního aktu“. Tato změna režimu zřízeného rozhodnutím ze dne 28. června 1999 však vstoupila v platnost teprve 24. července 2006.

5.2.1

Žádný z právních nástrojů, jichž se týká uvedení do souladu před tímto datem, tedy neuvádí, která opatření podléhají režimu regulativního postupu s kontrolou. Právě až rozhodnutím z července 2006 byl totiž do článku 2 rozhodnutí z června 1999 doplněn nový odstavec č. 2. Ten poprvé stanoví přijetí „opatření, která mají obecnou působnost a mají za účel změnit jiné než podstatné prvky základního aktu“.

5.2.2

Všechny tyto legislativní akty tedy obsahují pouze formulace (19) jako „opatření nezbytná pro provedení této směrnice by měla být přijata v souladu s rozhodnutím Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999“, „Komisi je nápomocen výbor“ a „odkazuje-li se na tento odstavec, použijí se články 5 a 7 rozhodnutí 1999/468/ES s ohledem na článek 8 uvedeného rozhodnutí“.

5.2.3

Výbor připomíná, že přechod od regulativního postupu s kontrolou na režim přenesení pravomoci znamená, že budou zrušena stanoviska výborů, jež byla vyžádána v rámci regulativního postupu s kontrolou. Jsou však zachována pro prováděcí opatření stanovená v článku 291 SFEU.

5.2.4

Ruší se tím tedy jedna fáze kontroly „některých jiných než podstatných prvků“ základního legislativního aktu.

5.2.5

Akty předcházející rozhodnutí o projednávání ve výborech jsou ovšem součástí seznamu přiloženého k návrhu nařízení Komise. Přitom byly zveřejněny dříve, než byl uspořádán postup projednávání ve výborech, takže odkazy na tato opatření jsou nesmírně vágní jako po vzoru „přizpůsobení technickému pokroku“ (směrnice ze dne 20. května 1975 o aerosolových rozprašovačích) (20).

5.3

Určení oblasti působnosti článku 5a pro „jiné než podstatné prvky“ některých základních právních aktů je někdy nedostatečné. Například obecná formulace „opatření, jež mají za účel změnit jiné než podstatné prvky tohoto nařízení“ v nařízení (ES) č. 661/2009 o obecné bezpečnosti motorových vozidel je bez dalšího upřesnění neuspokojivá.

5.3.1

Někdy se článek 5a vztahuje na prvky, o jejichž „jiné než podstatné“ povaze lze pochybovat. Tak tomu je například:

5.4

Nicméně zjevně „jiná než podstatná“ opatření, jako například změna příloh směrnic, mohou vyvolat pochybnosti o důsledcích pro ochranu některých základních práv.

5.4.1

Lze například uvést:

5.4.2

Je třeba též nahlásit citlivější případy, jako například takové, kde určitá základní část právního předpisu k danému tématu bude stanovena akty v přenesené pravomoci, což je například případ: