1. ÚVOD

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/37/ES o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových výrobků (dále jen „směrnice o tabákových výrobcích“ nebo „směrnice“) byla přijata dne 5. června 2001[1]. Od jejího přijetí tedy uplynulo již více než deset let a vyvstala nutnost zvážit a prozkoumat možnosti aktualizace uvedené směrnice v návaznosti na vývoj na trhu a vědecký a mezinárodní vývoj, zejména v souvislosti s úmluvou WHO o kontrole tabáku (FCTC), jejímiž stranami je Evropská unie a všechny její členské státy. Iniciativa týkající se revize směrnice o tabákových výrobcích je součástí pracovního programu Komise na rok 2012[2]. Obecným cílem této revize je zlepšit fungování vnitřního trhu a zároveň zajistit vysokou úroveň ochrany zdraví. Její hlavní cíle tedy jsou: 1) aktualizovat již harmonizované oblasti, aby členské státy překonaly překážky, jež jim brání v uvádění jejich vnitrostátních právních předpisů do souladu s novým vývojem na trhu a vědeckým a mezinárodním vývojem[3], 2) vyřešit opatření pro výrobky, na které se uvedená směrnice ještě nevztahuje, v případech, kdy různorodý vývoj v členských státech vedl nebo by pravděpodobně mohl vést k roztříštěnosti vnitřního trhu[4], a 3) zajistit, aby ustanovení směrnice nebyla obcházena tím, že na trh budou uváděny výrobky, které se směrnicí nejsou v souladu[5]. Při vymezení jednotlivých variant politiky a při volbě mezi nimi bylo přihlédnuto k vysoké úrovni ochrany zdraví. Zejména se zohlednila otázka začínání s konzumací tabáku u mladých lidí. Většina opatření se v první fázi soustředí na hotové cigarety (FMC), tabák pro ručně balené cigarety (RYO) a tabákové výrobky, které neprodukují kouř (STP).

2. konzultace, odborné konzultace a popis trhu

V souvislosti s tímto posouzením dopadů proběhly rozsáhlé konzultace s veřejností a cílovými zúčastněnými stranami. Při tomto posouzení dopadů bylo rovněž využito řady externích studií, stanovisek nezávislého vědeckého výboru Komise (SCENIHR) a průzkumů Eurobarometr.

Celková hodnota trhu s tabákem na maloobchodní úrovni, včetně daní a spotřebních daní, činí 136,5 miliardy EUR. Hotové cigarety představují téměř 90 % (121,3 miliardy EUR) celkové hodnoty trhu s tabákem a spolu s tabákem pro ručně balené cigarety představují téměř 95 % trhu s tabákem. Zbývající část trhu zaujímá dýmkový tabák, doutníky/doutníčky a tabákové výrobky, které neprodukují kouř. V roce 2010 činila částka spotřební daně v celé EU více než 79 miliard EUR.

Tabák je v EU největší zdravotní hrozbou, které lze zabránit, a je každoročně odpovědný za téměř 700 000 případů úmrtí v EU. Tato revize se soustředí na začínání s konzumací tabáku, zejména u mladých lidí, s přihlédnutím k tomu, že 94 % kuřáků začíná s kouřením před dosažením 25 let[6]. Asi 50 % kuřáků umírá předčasně, průměrně o 14 let dříve než nekuřáci. Prožijí více let se závažnými onemocněními. Každoroční veřejné výdaje EU na zdravotní péči – léčbu šesti hlavních kategorií onemocnění souvisejících s kouřením – se odhadují na 25,3 miliardy EUR a společnost každý rok přijde o 8,3 miliardy EUR v důsledku ztráty produktivity v souvislosti s kouřením (včetně předčasných odchodů do důchodu / úmrtí a absence v práci). Kromě toho vyčíslení ztracených let života v důsledku kouření odpovídá každoročně částce 517 miliard EUR.

3. VYMEZENÍ PROBLÉMů 3.1. Problém 1: Tabákové výrobky, které neprodukují kouř, a rozšíření definice výrobku

a) Tabákové výrobky, které neprodukují kouř (Smokeless tobacco products, STP)

Všechny STP jsou návykové a jsou spojovány s řadou nepříznivých účinků na zdraví. Na trh se dostaly nové výrobky s atraktivním označením a atraktivními příchutěmi, jejichž cílem je využít nové příležitosti, které trh nabízí a které byly vytvořeny vnitrostátními právními předpisy zakazujícími kouření na veřejných místech (nekuřácké prostředí). Zúčastněné strany mají různé názory na to, zda je současný zákaz tabáku pro orální užití (snusu) stále odůvodněný, či nikoli, a zda by měl být zákaz tabáku pro orální užití rozšířen i na ostatní STP, či nikoli. Ohledně otázky, jakou úlohu hrají STP při odvykání kouření, se zúčastněné strany neshodly. STP mohou představovat vstupní bránu pro nové konzumenty tabáku.

b) Výrobky obsahující nikotin (Nicotine containing products, NCP)

V posledních letech se objevily nové NCP (včetně elektronických cigaret), které jsou uváděny na trh bez jakéhokoli předchozího povolení nebo kontroly. Jelikož neexistují žádné právní předpisy na úrovni EU, zaujaly členské státy v otázce nejistoty ohledně obsahu a účinků na zdraví různé regulační přístupy (někde neexistuje žádná specifická regulace, jinde se používají právní předpisy o tabáku, právní předpisy týkající se léčivých přípravků nebo se uplatňuje zákaz). Nikotin je toxická a návyková látka a existují rovněž zprávy o dalších nebezpečných látkách, které se používají v elektronických cigaretách. Výrobci NRT (náhradních nikotinových terapií) vyjádřili znepokojení nad odlišnou regulací NRT a NCP. Hrozí rovněž riziko zvýšeného používání NCP v důsledku vnitrostátních právních předpisů o nekuřáckém prostředí. Jiní zastávali názor, že NCP mohou hrát roli při odvykání/omezení kouření, a tvrdili, že NCP by měly být považovány za spotřební zboží.

c) Rostlinné produkty určené ke kouření

Rostlinné produkty určené ke kouření jsou právními předpisy v jednotlivých členských státech regulovány různým způsobem, což negativně ovlivňuje přeshraniční obchod. Se spalováním těchto produktů jsou spojována zdravotní rizika podobná rizikům spojovaným s tradičními FMC, přestože nemají tytéž návykové vlastnosti a neobsahují tabák. Rostlinné produkty určené ke kouření považují spotřebitelé často za neškodné nebo méně škodlivé produkty.

3.2. Problém 2: Balení a označování

Některá stávající ustanovení směrnice v oblasti balení a označování již nejsou v souladu s vědeckými poznatky a se závazky v rámci úmluvy o kontrole tabáku. Stávající harmonizovaná ustanovení směrnice členským státům neumožňují přijmout opatření na ochranu veřejného zdraví a aktualizovat právní předpisy v souladu s jejich závazky v rámci FCTC. Například členské státy nemohou odstranit informace o maximálních úrovních dehtu, nikotinu a oxidu uhelnatého na balení, o kterých je známo, že jsou zavádějící, nebo zavést zdravotní varování ve formě obrázků na obou stranách balení tabáku, což se ukázalo jako účinnější opatření.

Jiné aspekty balení a označování nejsou ve stávající směrnici harmonizovány a vnitrostátní vývoj vedl ke vzniku odchylek mezi jednotlivými členskými státy. Například zdravotní varování ve formě obrázků se používají v osmi členských státech a další dva státy je zavedou v roce 2013. V několika členských státech nyní probíhají diskuse o standardizovaném balení. Tato situace se pravděpodobně ještě zhorší, zejména v momentě, kdy členské státy provedou úmluvu o kontrole tabáku. Tyto rozdílné přístupy budou mít negativní dopady na vnitřní trh.

3.3. Problém 3: Složky

Používání různých formátů pro podávání zpráv působí výrobcům, dovozcům a členským státům komplikace při plnění jejich oznamovací povinnosti na základě stávajících právních předpisů a pro Komisi je obtížné srovnávat a analyzovat získané údaje a vyvozovat z nich závěry.

Nedostatečně harmonizovaný přístup, pokud jde o regulaci složek, má dopad na fungování vnitřního trhu a na volný pohyb zboží v celé EU. Některé členské státy přijaly právní předpisy, které povolují nebo zakazují různé složky v závislosti na jejich potenciálu zvýšit konzumaci tabáku nebo s ní začít. Bez jakékoli harmonizace by množství překážek pro vnitřní trh v příštích letech pravděpodobně stále narůstalo. Aby členské státy splnily své povinnosti vyplývající z úmluvy o kontrole tabáku, budou pravděpodobně nadále jednostranně přijímat pravidla, která mají zejména regulovat atraktivitu tabákových výrobků, a budou zohledňovat vývoj na trhu v posledních letech, kdy se na trh uvádí více tabákových výrobků s příchutěmi.

3.4. Problém 4: Přeshraniční prodej tabáku na dálku

Přeshraniční internetový prodej tabáku je ve většině případů ilegální, jelikož hlavní motivací pro tyto transakce je vyhnout se placení daní a/nebo obcházet kontrolu věku[7]. Z hlediska směrnice zahrnuje přeshraniční internetový prodej riziko obcházení bezpečnostních opatření uvedené směrnice (např. povinnost, aby na tabákovém výrobku byla uvedena zdravotní varování v jazyce (jazycích) země spotřebitele). V této oblasti přijaly členské státy různé právní přístupy a očekává se, že tyto právní nerovnosti se budou během postupného provádění úmluvy o kontrole tabáku členskými státy ještě prohlubovat. Přeshraniční prodej má již ze své definice dopad na fungování vnitřního trhu. Jelikož internetoví maloobchodní prodejci běžně nabízejí své výrobky spotřebitelům bez ohledu na to, kde se nacházejí, nemají opatření na vnitrostátní úrovni v rámci EU žádný nebo jen mizivý účinek.

3.5. Problém 5: Sledovatelnost a bezpečnostní prvky

Dostupnost výrobků, které nejsou v souladu s ustanoveními směrnice (např. s ustanoveními o zdravotních varováních a pravidly týkajícími se složek), ohrožuje cíle směrnice. Nebyla přijata žádná opatření na úrovni EU v oblasti sledovatelnosti, založená na čl. 5 odst. 9 směrnice, a členské státy proto nemohou přijmout účinná opatření. Na vnitřním trhu v současnosti nepanují rovné podmínky pro hospodářské subjekty, jelikož pouze čtyři největší výrobci tabáku uzavřeli s EU a členskými státy právně závazná ujednání, včetně ustanovení o sledování a dohledávání. Prodej nedovolených výrobků způsobuje, že spotřebitelé nemohou využívat bezpečnostních opatření zavedených směrnicí. Kromě toho si nemohou ověřit pravost dotčených výrobků. Mnoho zúčastněných stran (tabákový průmysl, ale také maloobchodní prodejci) vyjádřilo obavy z toho, že některá projednávaná a zamýšlená opatření v revidované směrnici by mohla podpořit nezákonný obchod s tabákem, i když v tomto smyslu nebyly předloženy žádné přesvědčivé důkazy.

4. Základ pro přijetí opatření EU

V čl. 114 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie se stanoví, že Evropský parlament a Rada přijímají opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu. Podle čl. 114 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie by cílem Komise v jejích návrzích podle čl. 114 odst. 1 mělo být zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví.

Jak již bylo vysvětleno, na některé oblasti zahrnuté v posouzení dopadů se již vztahuje harmonizace podle stávající směrnice, ale je třeba ji aktualizovat v souladu s vědeckým a mezinárodním vývojem. Ostatní oblasti, které mají význam pro posouzení dopadů, podléhají rozdílným právním přístupům v členských státech a v důsledku toho vznikly překážky pro volný pohyb zboží.

5. CÍLE POLITIKY

Obecným cílem této revize je zlepšit fungování vnitřního trhu a zároveň zajistit vysokou úroveň ochrany zdraví. Na základě tohoto návrhu mají být aktualizovány již harmonizované oblasti, a tím překonány překážky, které brání členským státům v uvádění jejich vnitrostátních právních předpisů do souladu s novým vývojem na trhu a vědeckým a mezinárodním vývojem. Cílem tohoto návrhu je také vyřešit opatření týkající se výrobků, na které se směrnice ještě nevztahuje, v případech, kdy různorodý vývoj v členských státech vedl nebo by pravděpodobně mohl vést k roztříštěnosti vnitřního trhu. Kromě toho má návrh zajistit, aby ustanovení směrnice nebyla obcházena tím, že se na trh budou uvádět výrobky, které se směrnicí nejsou v souladu. Tento návrh také zajistí harmonizované provádění mezinárodních závazků vyplývajících z úmluvy o kontrole tabáku, která je závazná pro EU a všechny její členské státy, a jednotný přístup k nepovinným závazkům uvedené úmluvy, pokud hrozí riziko odlišného provádění v jednotlivých státech.

Tato revize přispěje k celkovému cíli EU podporovat blahobyt svých obyvatel (článek 3 Smlouvy o EU) a ke strategii Evropa 2020. Když jsou lidé déle zdraví a aktivní, bude to mít pozitivní dopad na produktivitu a konkurenceschopnost. Tato revize také plně respektuje Listinu základních práv EU. Určitá opatření mohou (aniž to bylo zamýšleno) vést ke zvýšení příjmů z daní pro členské státy.

Aby bylo dosaženo těchto obecných cílů, je nutné uskutečnit následující konkrétní cíle politiky:

A.         Odstranit překážky, které brání přeshraničnímu obchodu, a zajistit rovné podmínky pro výrobce a ostatní hospodářské subjekty.

B.         Snížit administrativní zátěž pro hospodářské subjekty a veřejné orgány, která vzniká v důsledku složitosti stávající směrnice a přetrvávajících odlišností v právních předpisech.

Při volbě mezi jednotlivými variantami bylo přihlédnuto k vysoké úrovni ochrany zdraví. V této souvislosti je účelem revize regulovat tabákové výrobky tak, aby se přihlédlo k jejich charakteristikám jakožto návykových výrobků s prokázanými negativními účinky na zdraví souvisejícími s jejich konzumací (včetně rakoviny úst, hrdla a plic, kardiovaskulárních onemocnění včetně infarktu, mozkové mrtvice, ucpávání tepen, zvýšeného rizika oslepnutí, impotence, nižší plodnosti a účinků na plod). Proto je cílem revize zajistit, aby složky a balení nemotivovaly mladé lidi k začínání s kouřením nebo aby je neusnadňovaly. Zaměření na mladé lidi je také zohledněno ve výběru variant politiky a výrobků, na které se primárně soustředí (FMC, RYO a STP). Kromě toho by tato revize měla vytvořit podmínky, které všem občanům v celé EU umožní se o těchto výrobcích informovaně rozhodovat, a to na základě přesných informací ohledně zdravotních důsledků konzumace tabákových výrobků. Kromě toho by všichni kuřáci měli mít možnost využívat bezpečnostních opatření směrnice (např. ustanovení o zdravotních varováních a pravidel týkajících se složek). S ohledem na výše uvedené byly při srovnávání jednotlivých variant a při volbě mezi nimi zohledněny tyto hlavní úvahy o zdraví:

C.         Zajistit vysokou úroveň ochrany občanů v celé EU.

6. varianty POLITIKY

V rámci této revize byla zvažována celá řada variant politiky. Některá původně plánovaná opatření (jako požadavek, aby tabákový průmysl přispíval na náklady na zdravotní péči, a také opatření k zavedení mechanismu ověřování věku ve všech prodejních automatech pro tabákové výrobky a společná ustanovení pro vystavování tabákových výrobků v místě prodeje) byla zamítnuta.

Pro oblast politiky „STP a rozšíření definice výrobku“ (tj. NCP a rostlinné produkty určené ke kouření) byly navrženy různé varianty, od žádné změny až po regulaci těchto výrobků podle směrnice (zdravotní varování /složky) nebo ukončení prodeje těchto výrobků (rostlinné produkty určené ke kouření). V oblasti STP bylo posuzováno zrušení současného zákazu tabáku pro orální užití a v oblasti NCP se zkoumalo zavedení nového systému povolování nebo používání stávajícího rámce pro léčivé přípravky.

 

V oblasti politiky „balení a označování“ zahrnovaly varianty politiky žádnou změnu, zavedení větších a povinných varování ve formě obrázků a navíc zákaz propagačních a zavádějících prvků nebo zavedení zcela jednotného balení. Tato opatření vyjímají tabákové výrobky jiné než FMC a RYO (tj. doutníky, doutníčky, dýmkový tabák a STP) z působnosti některých ustanovení, ale tato výjimka by měla být zrušena, pokud dojde k podstatné změně okolností (pokud jde o objem prodeje nebo míru jejich rozšíření mezi mladými lidmi).

V oblasti politiky „složky“ zahrnovaly varianty politiky povinné nebo dobrovolné podávání zpráv v různých formátech nebo ve společném elektronickém formátu. Byly posuzovány také různé varianty týkající se regulace obsahu, včetně regulace přísad s atraktivními, návykovými a toxickými vlastnostmi, zákaz výrobků s charakteristickými příchutěmi a se zvýšenou toxicitou nebo návykovostí či zákaz všech přísad, které nemají zásadní význam pro výrobu. Tato opatření vyjímají tabákové výrobky jiné než FMC, RYO a STP (tj. doutníky, doutníčky, dýmkový tabák) z působnosti některých ustanovení, ale tato výjimka by měla být zrušena, pokud dojde k podstatné změně okolností (pokud jde o objem prodeje nebo míru jejich rozšíření mezi mladými lidmi).

V oblasti politiky „přeshraniční prodej na dálku“ existovaly varianty od žádné změny až po zavedení oznamovací povinnosti nebo úplný zákaz přeshraničního prodeje tabáku na dálku.

Oblast politiky „sledovatelnost a bezpečnostní prvky“ zahrnuje varianty od žádné změny až po zavedení systému EU pro sledování a dohledávání spolu s bezpečnostními prvky nebo bez nich. Tabákovým výrobkům jiným než FMC a RYO by bylo uděleno přechodné období.

7. Srovnání variant a upřednostňovaná varianta 7.1. Tabákové výrobky, které neprodukují kouř, a rozšíření definice výrobku

a) Tabákové výrobky, které neprodukují kouř (Smokeless tobacco products, STP)

Zrušení zákazu tabáku pro orální užití (snus) a zavedení přísnějších pravidel týkajících se označování a složek pro STP by odstranilo stávající odlišnou regulaci jednotlivých kategorií STP. Z ekonomického hlediska se očekává, že tato varianta by vedla k výraznému nárůstu prodeje tabáku pro orální užití a naopak by poklesl prodej jiných STP. Pro hospodářské subjekty by to znamenalo určité náklady na dosažení souladu, aby se přizpůsobily pravidlům o označování a složkách, ale očekává se, že harmonizovaný přístup na úrovni EU by byl výhodný ve srovnání s postupnými změnami zaváděnými členskými státy. Pokud jde o otázku zdraví, o míře škodlivosti tabáku pro orální užití se v současnosti diskutuje, ale celkový závěr zní, že tabák pro orální užití je návykový výrobek s nepříznivými účinky na zdraví. Neexistují žádné přesvědčivé důkazy o tom, že zrušení zákazu tabáku pro orální užití by vedlo k omezení míry kouření, a jsou náznaky toho, že tento výrobek může hrát roli při začínání s konzumací tabáku (funguje jako „brána“) nebo že může být používán v kombinaci s FMC (dvojí použití), zejména na místech, kde kouření není povoleno.

Upřednostňovanou variantou je zachování zákazu tabáku pro orální užití a zavedení oznamovací povinnosti pro všechny nové kategorie tabákových výrobků a přísnější regulace označování a složek u všech STP (tj. zdravotní varování na obou stranách balení a zákaz STP s charakteristickými příchutěmi). Tato varianta by poskytla společný rámec pro STP, pokud jde o složky a označování, a stávající zákaz tabáku pro orální užití by přitom zůstal zachován. Zavedení systému oznamování pro nové kategorie tabákových výrobků by rovněž přispěl k rozšíření znalostní základny ohledně těchto výrobků pro účely možných budoucích změn směrnice. Upřednostňovaná varianta je zcela v souladu s pokyny úmluvy o kontrole tabáku, které se týkají složek a označování. Zachování zákazu tabáku pro orální užití se považuje za jediné účinné opatření k omezení používání tohoto výrobku a k odrazování nekuřáků a mladých lidí od konzumace STP a od závislosti na nikotinu. Jelikož pro ostatní STP je trh v EU jen velmi malý a jejich růstový potenciál je omezený, považuje se za přiměřené zakázat výrobky s charakteristickými příchutěmi a více zviditelnit zdravotní varování.

Zachování zákazu tabáku pro orální užití, omezení prodeje ostatních STP pouze na oblasti jejich tradičního použití a zavedení přísnějších pravidel pro označování a složky u všech STP (tj. zdravotní varování na obou stranách balení a zákaz STP s charakteristickými příchutěmi) by umožnilo stejnou regulaci všech STP a zajistilo vysokou úroveň ochrany zdraví, ale po zvážení omezenějšího potenciálu šíření v případě STP jiných, než je tabák pro orální užití, byla tato varianta v této fázi vyřazena, zejména proto, že byla považována za zbytečně přísnou.

Varianta s mnohem dalekosáhlejším dopadem by byla zakázat všechny STP s výjimkou tabáku pro orální užití ve Švédsku, který by musel splňovat přísnější pravidla pro označování a složky, a členské státy by neměly možnost zavést výjimku pro výrobky pro tradiční použití. Tato varianta byla vyřazena, jelikož byla považována za nepřiměřenou.

b) Výrobky obsahující nikotin (Nicotine containing products, NCP)

Regulace NCP podle směrnice o tabákových výrobcích by přispěla k větší bezpečnosti těchto výrobků. Tato varianta však neodpovídá stávajícímu regulačnímu vývoji v členských státech na základě funkce těchto výrobků.

Zavedení odděleného systému povolování pro NCP by bylo spojeno s vysokými administrativními náklady pro vnitrostátní orgány, zahrnovalo by složité úvahy ohledně určení kritérií, která je třeba používat při hodnocení, a hrozilo by riziko přesahů s farmaceutickým rámcem.

Upřednostňovanou variantou je zahrnout ty NCP, jejichž obsah nikotinu je nad předem stanovenou hranicí, do oblasti působnosti právních předpisů o léčivých přípravcích a umožnit, aby byly zbývající NCP prodávány jako spotřební zboží, pokud jsou na nich uvedena zdravotní varování. Tím by se odstranila stávající rozdílná regulace NCP a náhradních nikotinových terapií (NRT), zvýšila by se právní jistota a sjednotil by se právě probíhající vývoj v členských státech na základě funkce těchto výrobků. V EU by mohly volně obíhat povolené výrobky a ostatní výrobky pouze tehdy, pokud jejich obsah nikotinu bude pod stanovenou hranicí a pokud budou splňovat pravidla pro označování. Tato varianta podporuje výzkum a vývoj v oblasti odvykání kouření s cílem maximalizovat přínos pro zdraví.

Použití právních předpisů o léčivých přípravcích na všechny NCP je nejpřísnější zvažovaná varianta, ale byla odmítnuta z důvodů přiměřenosti.

c) Rostlinné produkty určené ke kouření

Upřednostňovanou variantou je regulace rostlinných produktů určených ke kouření podle směrnice o tabákových výrobcích (požadavky na označování). Přispěla by k jednotnému vývoji v EU, zjednodušila by volný oběh, poskytla by spotřebitelům společnou bezpečnostní síť a vyřešila by problémy se zavádějící povahou těchto výrobků.

Postupné ukončení uvádění rostlinných produktů určených ke kouření na trh by bylo velmi přínosné ze zdravotního hlediska, ale mělo by negativní dopad na dotčené hospodářské subjekty. Toto řešení bylo zamítnuto zejména proto, že by nebylo přiměřené, s přihlédnutím k tomu, že největší obavy se týkají špatného pochopení nepříznivých účinků těchto výrobků na zdraví. Kromě toho rostlinné produkty nemají tytéž charakteristiky, pokud jde o návykovost, jako tradiční cigarety nebo jiné výrobky obsahující nikotin.

7.2. Balení a označování

Zavedení větších a povinných varování ve formě obrázků na obou stranách balení tabáku by sjednotilo v současnosti nejednotný stav (varování ve formě obrázků se již používají v osmi členských státech a další dva je zavedou od roku 2013), bylo by v souladu s mezinárodními závazky (FCTC) a zjednodušilo by přeshraniční prodej. Přijetí opatření pro celou EU by vedlo k úsporám nákladů pro průmysl ve srovnání se současnou situací, kdy se průmysl musí postupně přizpůsobovat různým právním systémům. Ze zdravotního hlediska by větší a povinná varování ve formě obrázků zlepšila informovanost o negativních účincích konzumace tabáku na zdraví ve všech členských státech EU (zatímco nyní jsou spotřebitelé v členských státech, které používají zdravotní varování ve formě obrázků a textu, informováni lépe než spotřebitelé v zemích, které používají pouze textová varování), motivovala by ke změně chování a bránila by začínání s kouřením, zejména mezi mladými lidmi.

Upřednostňovanou variantou je zavedení větších a povinných varování ve formě obrázků a navíc zákaz propagačních a zavádějících prvků. Tím by se ještě více zlepšilo fungování vnitřního trhu a uspořily by se náklady ve srovnání s mnoha změnami zaváděnými v jednotlivých státech. Tato varianta by rovněž posílila pozitivní dopad na zdraví, protože by zlepšila informovanost o těchto výrobcích a s nimi souvisejících účincích na zdraví. Také by přispěla k odrazování, zejména mladých lidí, od začínání s kouřením. Členské státy by nadále měly možnost zavést jednotné balení, a sice v takové míře, která je slučitelná se Smlouvou.

Zavedením jednotného balení na úrovni EU by se maximalizoval účinek na vnitřní trh a ještě více by se snížily náklady na zajištění souladu pro průmysl. Tato varianta by měla nejpozitivnější dopad ze zdravotního hlediska. Avšak vzhledem k nedostatku zkušeností z praxe v EU a k dosud nevyřízeným právním sporům a obavám, které vyjádřily některé zúčastněné strany, se zdá být vhodnější zvolit v této fázi méně přísnou variantu a vypracovat zprávu o této otázce pět let po provedení, aby bylo možné posoudit vývoj situace.

7.3. Podávání zpráv o složkách a jejich regulace

Zavedením povinného podávání zpráv v harmonizovaném elektronickém formátu by se zajistily rovné podmínky, zjednodušila by se analýza a monitorování údajů a uspořily by se náklady průmyslu ve srovnání s v současnosti nejednotným stavem, kdy jsou v členských státech formáty ohlašování různé.

Zavedení povinnosti pro členské státy regulovat toxické, návykové a atraktivní přísady v tabákových výrobcích by členským státům poskytlo jen omezené vedení a pozitivní dopad na vnitřní trh by byl jen malý. Pokud jde o hospodářské subjekty, toto opatření by vedlo k právní nejistotě a k pouze omezeným úsporám nákladů ve srovnání se současnou situací, kdy se průmysl musí přizpůsobovat různým vnitrostátním opatřením. Neočekává se, že tato varianta by měla nějaký zásadní dopad na otázku začínání s kouřením.

Upřednostňovanou variantou je zákaz tabákových výrobků s charakteristickými příchutěmi a se zvýšenou toxicitou nebo návykovostí[8]. Tato varianta by zabránila vzniku mnoha různých vnitrostátních předpisů a zjednodušila by přeshraniční obchod. Tato varianta by rovněž obnášela úspory nákladů ve srovnání se současnou situací, kdy lze očekávat zavádění stále většího počtu různých změn v jednotlivých státech. Tato varianta nezakazuje použití všech přísad, ale zaměřuje se na výrobky, které mají charakteristické příchutě (např. vanilkovou a čokoládovou), a rovněž na přísady spojované s energií a vitalitou (např. kofein a taurin) nebo přísady, které budí dojem, že tyto výrobky jsou zdraví prospěšné (např. vitaminy). Počet dotčených výrobků by byl omezený, stejně jako účinek na pěstitele, včetně pěstitelů odrůd Burley a Oriental, jelikož tato varianta nereguluje přísady, které mají pro výrobu tabákových výrobků zásadní význam. Tato varianta by přispěla k odrazování mladých lidí (pro které jsou ochucené výrobky atraktivní) od začínání s kouřením. Testovací skupiny budou pomáhat při tomto postupu rozhodování. Tato varianta rovněž umožňuje přijmout další opatření v návaznosti na pokrok v oblasti zkoumání toxicity a návykovosti.

Nejpřísnější variantou by byl zákaz všech přísad, které nemají zásadní význam pro výrobu[9]. Tato varianta by přispěla ke zlepšení vnitřního trhu a podobně jako varianta zákazu výrobků s charakteristickými příchutěmi by přinesla úspory z rozsahu. Tímto opatřením by však byla odstraněna většina přísad, dokonce i přísady používané v malém množství, které výrobkům nepropůjčují specifickou chuť. Tato varianta by se tedy týkala prakticky všech výrobků na trhu, vyžadovala by změny složení a mohla by vést ke stažení určitých výrobků z trhu. Zejména by se dotkla pěstitelů odrůd tabáku Burley a Oriental, jelikož při výrobě tabákových výrobků, které obsahují tyto odrůdy tabáku, se používá více přísad. Ze zdravotního hlediska by tato varianta dále posílila účinek na konzumaci/rozšíření, ale ne do takové míry, aby tím mohly být odůvodněny dodatečné náklady.

7.4. Přeshraniční prodej na dálku

Upřednostňovanou variantou je regulace přeshraničního prodeje na dálku spočívající v oznamovací povinnosti a mechanismu ověřování věku. Očekává se, že tato varianta zajistí lepší soulad se směrnicí o tabákových výrobcích a zlepší situaci maloobchodních prodejců, kteří podnikají legálně, a zároveň by nadále umožnila nákup těch výrobků, které nejsou dostupné ve všech členských státech. Očekává se, že ověřování věku a vyšší ceny (v případě legálního prodeje) budou mít pozitivní dopad na rozšíření/konzumaci. Zavedení takového systému by obnášelo určité omezené dodatečné náklady pro vnitrostátní správní orgány, ale tyto náklady se považují za přiměřené vzhledem k pozitivnímu dopadu na legální prodej a snížení konzumace. Tyto náklady budou také bohatě kompenzovány lepšími možnostmi prosazování.

Zákaz přeshraničního prodeje na dálku by řešil stávající narušování obchodu a zjednodušil by tradičním maloobchodním prodejcům jejich legální činnost. Pro členské státy, které přijaly přísnější pravidla, by rovněž bylo snadnější tato pravidla prosazovat a byl by rovněž posílen účinek směrnice, jelikož by se zabránilo nákupu výrobků, které nejsou se směrnicí v souladu. Důsledkem této varianty by však bylo úplné odstranění jednoho z prodejních kanálů. Vzhledem k tomu, že lepšího souladu se směrnicí lze dosáhnout prostřednictvím alternativní, méně přísné varianty, nepovažuje se úplný zákaz přeshraničního prodeje na dálku za nutný.

7.5. Sledovatelnost a bezpečnostní prvky

Systém sledování a dohledávání pro celou EU by zajistil jednotný přístup, který obnáší významné úspory nákladů pro průmysl, a vytvořily by se tak rovné podmínky pro všechny subjekty na vnitřním trhu. Rovněž by se posílil účinek směrnice o tabákových výrobcích, pokud jde o regulaci v oblasti zdravotních varování a složek, tím, že by se snížila dostupnost nedovolených výrobků a výrobků, které s ní nejsou v souladu. S přihlédnutím k tomu, že velká část trhu již musí mít na základě smluvní povinnosti zavedený systém pro sledování a dohledávání, očekává se, že náklady pro průmysl na zajištění souladu budou přiměřené, i kdyby ukládáním údajů byla pověřena nezávislá třetí strana. Toto opatření by mělo přispět k omezení konzumace díky lepší informovanosti a horší dostupnosti levných nedovolených FMC a RYO. Systém sledování a dohledávání, který orgánům poskytuje přístup k údajům uloženým nezávislou třetí stranou, pomůže orgánům (včetně Komise) systematicky monitorovat pohyb tabákových výrobků od místa jejich výroby přes celý dodavatelský řetězec až na určený trh maloobchodního prodeje („sledování“).

Upřednostňovanou variantou je systém sledování a dohledávání pro celou EU doplněný o bezpečnostní prvky. Tato varianta by maximalizovala účinek směrnice, zjednodušila dozor nad trhem a posílila postavení spotřebitelů při ověřování pravosti výrobků. Rovněž by řešila (neopodstatněné) obavy některých zúčastněných stran, které tvrdí, že revize směrnice o tabákových výrobcích způsobí nárůst nezákonného obchodu.

7.6. Celkové závěry týkající se dopadů 7.6.1. Přehled upřednostňovaných variant

V návaznosti na závěry obsažené v předchozích oddílech uvádí tato tabulka přehled variant politiky a rovněž odůvodnění pro volbu upřednostňovaných variant (které jsou zvýrazněny šedou barvou).

 

PA/Varianty || 1 || 2 || 3 || 4 || Odůvodnění

1a. STP || Zrušení zákazu tabáku pro orální užití a zavedení přísnější regulace označování a složek pro všechny STP || Zachování zákazu tabáku pro orální užití, zavedení oznamovací povinnosti pro všechny nové kategorie tabákových výrobků a přísnější regulace označování a složek pro všechny STP. || Zachování zákazu tabáku pro orální užití, omezení prodeje ostatních STP pouze na oblasti jejich tradičního použití a zavedení přísnější regulace označování a složek pro všechny STP. || Zákaz všech STP s výjimkou tabáku pro orální užití ve Švédsku. Zavedení přísnější regulace označování a složek pro tabák pro orální užití ve Švédsku. || - harmonizovaná regulace označování a složek pro všechny STP, - jednodušší zajištění rovných podmínek, - přiměřená pro zabránění uvádění/rozšíření nových návykových, škodlivých výrobků na vnitřním trhu, - obavy z ohrožení zdraví týkající se všech STP, - žádné důkazy o tom, že STP napomáhá odvykání kouření, riziko vstupní brány a dvojího použití, - riziko pro vývoj na trhu (složky a nekuřácké prostředí), - kompromis / dopad na malé a střední podniky je odůvodněný kvůli zdravotním rizikům spojeným s vývojem výrobků, jejich uváděním na trh a jejich rozšířením mezi nové skupiny uživatelů. Varianty 3 a 4 by měly pozitivnější dopad na zdraví, ale varianta 2 se považuje za přiměřenější po zvážení nákladů/přínosů.

1b. NCP || Zahrnutí NCP do oblasti působnosti požadavků na označování a složky v rámci směrnice || Zavedení nového systému povolování pro NCP || Zahrnout ty NCP, jejichž obsah nikotinu je nad určitou hranicí, do oblasti působnosti právních předpisů o léčivých přípravcích a pro zbývající NCP zavést požadavky na označování || Použití právních předpisů o léčivých přípravcích na všechny NCP || - jasný a dobře zavedený právní rámec pro analýzu rizika/přínosů, který zjednodušuje volný oběh řádně povolených výrobků v souladu s jejich povahou, - možnost vzájemného uznávání v rámci vnitřního trhu, - tatáž regulace pro NCP i NRT, - harmonizovaný přístup, sjednocující trend v členských státech, - minimální bezpečnostní standard, - potenciál v oblasti odvykání kouření. Kompromis: dodatečná zátěž při uplatňování, odůvodněná zřízením harmonizované bezpečnostní sítě s potenciálem pro omezení kouření.

PA/Varianty || 1 || 2 || Odůvodnění

1c. Rostlinné produkty určené ke kouření || Použití požadavků na označování v rámci směrnice na všechny rostlinné produkty určené ke kouření || Ukončení uvádění rostlinných produktů určených ke kouření na trh || - zjednodušuje volný oběh výrobků, - brání stávajícímu nesprávnému pochopení v oblasti zdravotních účinků, - Kompromis: brání nesprávnému pochopení a minimalizuje náklady na zajištění souladu.

PA/Varianty || 1 || 2 || 3 || Odůvodnění

2. Balení a označování || Povinná větší zdravotní varování ve formě obrázků || Povinná zdravotní varování ve formě obrázků (varianta 1) plus harmonizace určitých aspektů balení a vzhledu FMC a zákaz propagačních a zavádějících prvků || Varianta 2 plus zcela jednotné balení || - odstraňuje odlišnosti na vnitřním trhu a zjednodušuje volný oběh, - zlepšuje informovanost a odstraňuje zavádějící prvky, - je v souladu se závazky FCTC, - je přiměřená: zaměřuje se na začínání s kouřením a na výrobky atraktivní pro mladé lidi, - zohledňuje obavy hospodářských subjektů (např. žádné jednotné balení / interference s obchodními značkami), - umožňuje navazovat na mezinárodní a vědecký vývoj, - umožňuje členským státům přijmout jednotné balení, aby splnily pokyny FCTC do té míry, do jaké jsou slučitelné se Smlouvou, - kompromis: varianta 3 je účinnější ze zdravotního hlediska, ale je vhodné počkat na reálné zkušenosti.

3. Složky || Dobrovolný společný formát pro podávání zpráv. Zákaz toxických, návykových a atraktivních přísad v tabákových výrobcích. || Povinné podávání zpráv v harmonizovaném formátu. Zákaz výrobků s charakteristickými příchutěmi a výrobků se zvýšenou toxicitou a návykovostí. || Povinné podávání zpráv v harmonizovaném formátu. Zákaz všech přísad, které nemají zásadní význam pro výrobu. || - odstraňuje odlišnosti na vnitřním trhu a zjednodušuje volný oběh, - snižuje administrativní zátěž (podávání zpráv), - je v souladu s povinnostmi/závazky FCTC, - je přiměřená: zaměřuje se na začínání s kouřením a na výrobky atraktivní pro mladé lidi, - zohledňuje obavy zúčastněných stran, včetně pěstitelů (žádná diskriminace odrůd Burley/Oriental). Kompromis: zaměření na začínání s kouřením a zároveň minimalizace nákladů pro hospodářské subjekty. Varianta 3 by byla ze zdravotního hlediska účinnější.

PA/Varianty || 1 || 2 || Odůvodnění

4. Přeshraniční prodej na dálku || Systém oznamování a ověřování věku || Zákaz přeshraničního prodeje tabákových výrobků na dálku || - zaručuje, že budou respektována bezpečnostní opatření směrnice, - zjednodušuje legální činnosti (maloobchod) – omezený ekonomický dopad na legální činnosti. Kompromis: Varianta 2 by byla ze zdravotního hlediska účinnější, ale nákladnější pro průmysl.

5. Sledovatelnost a bezpečnostní prvky || Systém EU pro sledování a dohledávání || Systém sledování a dohledávání doplněný o bezpečnostní prvky || - zaručuje, že budou respektována bezpečnostní opatření směrnice, - rovné podmínky (pro malé i velké podniky), - náklady kompenzovány úsporami po přechodu z ilegálního obchodu na legální, - řeší obavy zúčastněných stran ohledně nezákonného obchodu. Kompromis: náklady pro průmysl jsou vyváženy prospěchem z omezení nezákonného obchodu.

Pokud jde o účinnost, kombinace upřednostňovaných variant přispívá k celkovému cíli revize směrnice o tabákových výrobcích, a sice zaručit řádné fungování vnitřního trhu a zároveň zajistit vysokou úroveň ochrany veřejného zdraví. Pokud jde o vnitřní trh, všechny varianty:

zjednodušují volný pohyb zboží na vnitřním trhu tím, že odstraňují stávající nebo očekávané odlišnosti mezi právními předpisy jednotlivých států, a/nebo přizpůsobují úroveň harmonizace ve stávající směrnici nové úrovni odůvodněné vědeckým vývojem nebo mezinárodními povinnostmi/závazky, a/nebo zajišťují, že bezpečnostní opatření směrnice nejsou ohrožena nedovolenými výrobky nebo přeshraničním prodejem, který tato bezpečnostní opatření nerespektuje.

Pokud jde o zdraví, zaměřuje se plánovaná revize na odrazování mladých lidí od začínání s kouřením, ale zároveň umožní dospělým spotřebitelům informovaně se rozhodovat. Tato revize by rovněž umožnila kuřákům využívat ochranných opatření stanovených směrnicí.

Kombinace upřednostňovaných variant je nákladově efektivní, jelikož se očekává, že jejím výsledkem bude celkový socioekonomický prospěch pro společnost. Pokud jde o hospodářské subjekty, předpokládá se, že upřednostňované varianty povedou ke snížení přímých nákladů (na zajištění souladu), avšak zároveň může dojít ke ztrátě příjmů v důsledku nižší konzumace.

Výše určené varianty představují ucelený přístup, který je v souladu s mezinárodními závazky a základními právy a hodnotami a rovněž s celkovým cílem EU podporovat blahobyt svých obyvatel (článek 3 Smlouvy o EU).

7.6.2. Celkový dopad

Očekává se, že kombinace upřednostňovaných variant politiky povede v případě FMC a RYO k omezení jejich konzumace v průběhu pěti let asi o 2 % nad rámec základního scénáře. To odpovídá snížení počtu kuřáků v EU o 2,4 milionu.

Očekává se, že dopad na hospodářské subjekty, které budou muset zajistit soulad s upřednostňovanými variantami (přímé náklady), bude ve srovnání se základním scénářem pozitivní. Naopak nepřímý dopad vyplývající z očekávaného poklesu konzumace povede v průběhu času ke ztrátě příjmů pro výrobce FMC a RYO ve výši asi 376 milionů EUR. Tento negativní dopad na výrobce FMC a RYO by mohl vyvážit úspory přímých nákladů. Očekává se však, že peníze, které nebudou vydány za tabák, budou vydány v jiných odvětvích, která naopak budou mít z těchto zvýšených výdajů ekonomický prospěch.

Pokud jde o zaměstnanost, odhaduje se, že ztráta pracovních míst v tabákovém průmyslu bude vyvážena vznikem pracovních míst v jiných odvětvích a že tato opatření celkově povedou v oblasti zaměstnanosti k čistému zisku v podobě 2 200 pracovních míst. Možný dopad na regionální zaměstnanost a rovněž specifická situace malých a středních podniků a mikropodniků byly při formulaci upřednostňovaných variant pečlivě zváženy.

Hlavním přínosem pro vlády v návaznosti na snížení konzumace/rozšíření bude zlepšení zdraví, což je hodnota sama o sobě. Očekávané socioekonomické přínosy (snížení nákladů na zdravotní péči, nižší ztráta produktivity a vyčíslené ušetřené roky života) představují v EU ročně částku přibližně 9,4 miliardy EUR, a to i po odečtení nižších příjmů z daní. Níže uvedená tabulka obsahuje vyčíslení celkových čistých nákladů a přínosů.

Naopak sociální diskontování („social discounting“) umožňuje srovnání přínosů a nákladů, ke kterým dochází v různých obdobích na základě toho, do jaké míry je společnost ochotna činit takové kompromisy[10]. To je obzvláště významné v případě kontroly tabáku, jelikož některé z očekávaných přínosů se projeví až po určité době, zatímco určité dopady (např. na příjmy z daní) budou znatelné dříve. Podle nejpravděpodobnějšího scénáře (tj. snížení příjmů z daní a úspory za zdravotní péči / absenci v práci se projeví během pěti let, zatímco přínosy ze snížení předčasné úmrtnosti až za 25 let) by čistý roční přínos vyplývající ze snížení konzumace tabáku o 2 % činil 4 miliardy EUR.

Obrázek č. 1: Celkové čisté náklady a přínosy (v milionech EUR)

|| Různý procentní podíl snížení konzumace tabáku

1 % || 2 % || 3 % || 4 % || 5 %

Pokles příjmů ze spotřební daně[11] || 794 || 1 588 || 2 382 || 3 176 || 3 970

Snížení výdajů na zdravotní péči || 253 || 506 || 759 || 1 012 || 1 265

Snížení ztráty produktivity || 83 || 165 || 248 || 331 || 413

   - v důsledku předčasného odchodu do důchodu / úmrtí || 61 || 122 || 183 || 244 || 305

   - v důsledku absence v práci || 22 || 43 || 65 || 87 || 108

Snížení nákladů souvisejících s předčasnou úmrtností || 5,167 || 10,334 || 15,501 || 20,669 || 25,836

Celkový čistý přínos || 4,709 || 9,417 || 14,126 || 18,836 || 23,544

Diskontované hodnoty || 2,016 || 4,032 || 6,048 || 8,064 || 10,080

8. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ

Účinné uplatňování revidované směrnice o tabákových výrobcích bude zajištěno prostřednictvím těchto opatření:

· setkání Komise s členskými státy ohledně provádění,

· sestavení plánu provádění,

· monitorování řady ukazatelů relevantních pro cíl návrhu,

· zřízení sítě členských států za účelem projednávání uplatňování revidované směrnice,

· zpráva Komise o uplatňování směrnice pět let po jejím provedení.  

[1] Úř. věst. L 194, 18.7.2001, s. 26–35.

[2] http://ec.europa.eu/atwork/programmes/docs/cwp2012_annex_cs.pdf

[3] Bez takové aktualizace nemohou členské státy například zvětšit velikost zdravotních varování, změnit jejich umístění na balení nebo přemístit informace o maximálních úrovních dehtu, nikotinu a oxidu uhelnatého.

[4] V této fázi například osm členských států přijalo zdravotní varování ve formě obrázku a pravidla týkající se složení jsou v jednotlivých členských státech různá.

[5] Například opatření týkající se přeshraničního prodeje na dálku a sledovatelnosti zjednoduší legální činnosti, a tím zabrání prodeji tabákových výrobků, které nejsou v souladu se směrnicí (např. pokud jde o zdravotní varování a složky).

[6] Zvláštní průzkum Eurobarometr 385, 2012: http://ec.europa.eu/health/eurobarometers/index_en.htm. Až 70 % kuřáků začíná kouřit před dosažením 18 let věku.

[7] Článek 36 směrnice 2008/118 o spotřebních daních z tabáku uvádí, že v případě přeshraničního prodeje musí být spotřební daň zaplacena v zemi určení. Z hlediska spotřebitele však má přeshraniční nákup primárně smysl pouze tehdy, pokud se spotřebitel vyhne vyšší spotřební dani v zemi určení.

[8] Tato varianta je podobná přístupu, který v současné době zaujímají USA.

[9] Tato varianta je podobná přístupu, který v současné době zaujímají Kanada a Brazílie.

[10] Sociální diskontování vyjadřuje přínosy a náklady, ke kterým dochází v různých srovnatelných časových obdobích, tím, že vyjadřuje jejich hodnotu v současných číslech na základě toho, do jaké míry je společnost ochotna činit takové kompromisy.

[11] Nejsou zohledněna přijatá opatření proti ilegálnímu obchodu ani možnost zvýšení daní.