PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Plán na ochranu vodních zdrojů Evropy /* SWD/2012/0381 final/2 */
Úvod EU během několika let
vytvořila komplexní vodní politiku, jejíž zaměření se
postupně přesunulo od řešení převážně obav z ohrožení
zdraví ke vlivu významných odvětví využívajících vodu na životní prostředí. Od roku 2000, kdy byla přijata rámcová
směrnice o vodě, došlo ve vodní politice k další zásadní
změně spočívající v integrovaném přístupu
k hospodaření s vodou na základě „řízení povodí“, jehož
cílem je dosažení dobrého stavu všech vod v EU do roku 2015. Posouzení dopadů připojené ke
sdělení „Plán na ochranu vodních zdrojů Evropy“ (dále jen „plán“)
sdružuje několik posouzení, určuje hlavní výzvy pro řízení
vodních zdrojů a hodnotí alternativní možnosti politiky pro opatření
na úrovni EU. Tento souhrn zdůrazňuje hlavní
závěry uvedené zprávy.
1.
Procedurální otázky a konzultace se
zúčastněnými stranami
Plán je obsažen v pracovním programu Komise na
rok 2012 pod číslem 2012/ENV/005. Příprava posouzení dopadů se opírala o proces širokých
interních i externích konzultací. Byly k ní využity
příspěvky meziútvarové skupiny a doporučení Výboru pro
posuzování dopadů. Zúčastněné strany se procesu
posouzení dopadů účastnily v rané fázi prostřednictvím zavedené
společné prováděcí strategie rámcové směrnice o vodě, která
sdružuje členské státy, Komisi, přistupující a (potenciální)
kandidátské země a země EHP, jakož i zúčastněné strany a
nevládní organizace. Ve dnech 24. a 25. května 2012
proběhla konference zúčastněných stran (třetí konference EU
o vodě), kde se diskutovalo o návrzích možností politiky. Proběhly
dvě veřejné konzultace v délce 12 týdnů: první, ke kontrole
efektivity vodní politiky, od 6. 12. 2011 do 27.
2. 2012 a druhá, k možnostem politiky, od 16. 3. 2012 do 8. 6. 2012. Obecně zúčastněné strany
podporovaly nelegislativní opatření EU pro řešení problémů
v oblasti vody. Sem spadala podpora pro pokyny a nástroje týkající se
vodní bilance, stanovení cílů a úhrady nákladů, jakož i opatření
zlepšující informování a podávání zpráv. Podpořeny byly též některé
možnosti legislativní, jako např. možné nové nařízení týkající se
norem pro opětovné využití vody. Pokud jde o zavedení další
podmíněnosti do financování ze strany EU, např. společné
zemědělské politiky, názory se výrazně rozcházely, ačkoli
ve všech případech podpořila zavedení další podmíněnosti
nadpoloviční většina. Silně podpořeno bylo rovněž
využití různých fondů EU na podporu opatření.
2.
Souvislosti politiky, definice problému a subsidiarita
Rámcová směrnice o vodě
představuje právní rámec pro dosažení udržitelného hospodaření s vodou
v EU. Rámcová směrnice se provádí v opakovaných
šestiletých cyklech. Po členských státech se požadovalo, aby
předložily první plány povodí do konce roku 2009, a tyto plány se každých
šest let revidují. Programy opatření vytvořené v rámci plánů
musejí začít fungovat do konce roku 2012. Plány povodí druhého cyklu
musejí být připraveny do konce roku 2015. Do roku 2019 by měla být
přezkoumána a případně revidována rámcová směrnice o
vodě. Evropské vody čelí několika
problémům, které jsou popsány ve zprávě o stavu vod: ·
Podle informací uvedených v prvních plánech
povodí je více než polovina povrchových vodních útvarů v Evropě
v horším než dobrém ekologickém stavu a pro splnění cílů
rámcové směrnice o vodě budou nutná další opatření vedle
těch, která stanovily jiné směrnice (o dusičnanech, o
městských odpadních vodách, o průmyslových emisích). ·
V Evropě se šíří problém nedostatku
vody. Nedostatkem vody jsou zasaženy rozsáhlé oblasti
zejména na jihu Evropy, přičemž poptávka na celém kontinentu
z důvodu soupeřících požadavků roste. ·
Četnost a intenzita povodní a období sucha
i jimi způsobené environmentální a hospodářské škody se za uplynulých
třicet let zřejmě zvýšily. To lze
přičítat jak změnám klimatu, tak jiným tlakům vyvolaným
člověkem (např. změnám ve využívání půdy). Značným tlakem na evropské vody
působí rovněž vypouštění znečišťujících látek,
hydromorfologické změny a odběr vody, které vyplývají zejména z
demografického růstu, využívání půdy a hospodářské
činnosti. Aby bylo možné proti tomu bojovat, je
nutné dále provádět opatření pro řízení vodních zdrojů
s cílem zlepšit efektivnost a udržitelnost jejich využívání, jako
např.: ·
Opatření pro přirozené zadržování vody, která zachovají a zvýší schopnost půdy a ekosystémů
zadržovat vodu a přinesou vedlejší výhody, zejména ochranu biologické
rozmanitosti, předcházení katastrofám, přizpůsobení se
změnám klimatu a jejich zmírnění. ·
Opatření pro racionální využívání vody,
která často představují udržitelný a nákladově efektivní
způsob řešení nedostatku vody, neboť přinášejí
například v případě budov kromě úspory vody také
významný potenciál pro úsporu energie. ·
Alternativní zásobování vodou, jako je opětovné využití vody či odsolování. V souladu ze zásadou subsidiarity se plán
zaměřuje na problémy a nástroje politiky, které mají význam pro hospodaření
s vodou na úrovni EU, přičemž zohledňuje také hodnocení
provedené v souvislosti s kontrolou efektivity, posouzení plánů povodí a
přezkum politiky pro řešení problému nedostatku vody a sucha. Bylo vymezeno 12 hlavních problémů rozdělených do 4
kategorií. ·
Za prvé se nedostatečně využívají
ekonomické nástroje pro řešení selhání trhu,
která brání provedení výše uvedených opatření. Konkrétně: 1) Stávající systémy stanovení cen
v Evropě často nespojují cíle efektivnosti a spravedlnosti a
neumožňují udržitelnou míru úhrady nákladů v souvislosti
s financováním těchto opatření. 2) Neprovádí
se dostatečné měření spotřeby vody, přestože je
to nutná podmínka provedení politik pobídkového stanovení cen. 3) Spotřebitelé a firmy nemají
dostatečné povědomí o problému vložené vody a neexistují
přiměřené systémy označování, zejména pokud jde o
celosvětově obchodované zboží. ·
Za druhé existuje
riziko, že cíle rámcové směrnice o vodě nebudou splněny
kvůli nedostatečnému začlenění do jiných oblastí
politiky a nedostatečnému souladu s nimi, např.
v oblasti zemědělství, soudržnosti, průmyslu a územního
plánování. V případě SZP a politiky
soudržnosti existuje možnost dalšího začlenění politiky,
k němuž může dojít díky provádění navrhovaného víceletého
finančního rámce EU. Je však nutná další podpora pro: 4) začlenění opatření
v oblasti využívání půdy, 5) racionalizaci využívání vody v
budovách a spotřebičích, 6) řešení úniků vody
z vodohospodářské infrastruktury a 7) rozšíření opětovného
využití vody pomocí společných evropských norem. ·
Za třetí je
třeba zlepšit stávající neúčinnou správu tím, že se: 8) bude řešit neúčinné plánování
a řízení vodních zdrojů a vyřeší se problémy
s koordinací, což může ovlivnit stanovení všeobecných cílů pro
povodí i nákladově efektivní uplatňování jednotlivých opatření a
nástrojů; 9) vytvoří řádný soubor
údajů a jednotná metodika pro výpočet vodní bilance, ekologických
průtoků a cílů; 10) zlepší plánování zvládání rizika
sucha v některých členských státech, aby plnilo úkol
ochránit ekonomiku a společnost před dopady sucha. ·
Za čtvrté je
třeba odstranit nedostatky ve znalostech: 11) Nedostatky ve znalostech jsou
značné, zejména pokud jde o jednotnou metodiku pro výpočet nákladů
a přínosů programů opatření či nečinnosti. 12) V případech, kdy jsou
informace k dispozici, je stále problém s jejich konzistentností, rozšiřováním
a dostupností na příslušné rozhodovací úrovni. Zlepšit
lze rovněž efektivitu stávajících požadavků na statistiky a podávání
zpráv. Tyto celoevropské problémy hospodaření s
vodou brání dosažení dobrého stavu i snížení zatížení vodních zdrojů a
zranitelnosti vůči mimořádným jevům. To
má negativní vliv na vodní prostředí a v důsledku také na biologickou
rozmanitost a ekosystémy. Kromě toho jsou zde značné dopady sociální
a ekonomické: řada hospodářských odvětví (výroba potravin a
energie, doprava, cestovní ruch a rekreační služby) je přímo závislá
na dostupnosti vody určité kvality a na ekosystémových službách s vodou
spjatých. Mimořádné jevy, jako jsou povodně a sucha, také mohou
způsobit značné škody hospodářským odvětvím i obyvatelstvu
obecně. Dopady se často kumulují v zemích s nižší úrovní
příjmů a v méně rozvinutých oblastech, obzvláště
venkovských, vzhledem k nižší míře provádění předpisů
týkajících se pitné vody a čištění odpadních vod, k horšímu
prosazování předpisů či chybějícímu územnímu plánování v
oblastech ohrožených povodněmi a k menšímu přístupu
k technologiím a know-how pro úsporu vody. Přístup k nezávadné
pitné vodě a hygieně se navíc musí zvažovat v kontextu lidských
práv.
3.
Cíle
Plán představuje politickou
odpověď na výše popsané výzvy a jeho dlouhodobým cílem je zajistit
dostupnost kvalitní vody pro její udržitelné a spravedlivé využívání. Tím přispívá ke všem třem dimenzím strategie Evropa 2020
(inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění). K dosažení
tohoto cíle je nutné na úrovni EU uplatňovat vyvážený přístup
zaměřený na: ·
dosažení dobrého stavu vodních útvarů v EU v zásadě do roku 2015 nebo
nejpozději do roku 2027 v případě konkrétních vodních útvarů,
na něž se vztahují výjimky rámcové směrnice o vodě, ·
zmírnění nedostatku vody s ohledem na potřebu udržet ekologické průtoky na
úrovni slučitelné s dosažením cílů rámcové směrnice o
vodě, ·
snížení zranitelnosti vůči změnám klimatu a mimořádným jevům. Pokud jde o nedostatek vody a zranitelnost,
je třeba stanovit konkrétní cíle na úrovni povodí a začlenit je do
druhého cyklu plánů povodí. Byly vymezeny čtyři skupiny specifických
cílů, které odpovídají uvedeným čtyřem kategoriím
problémů v hospodaření s vodou. Jedná se
o tyto cíle: –
zvýšit využívání ekonomických nástrojů
pro lepší rozdělování zdrojů a internalizaci externích nákladů, –
podporovat začlenění otázek
souvisejících s vodu do odvětvových politik, aby se zajistilo širší
využívání opatření pro přirozené zadržování vody,
opatření pro racionalizaci využívání vody v budovách a
spotřebičích, opětovného využití vody a nástrojů
omezujících úniky vody z vodohospodářské infrastruktury, –
dosáhnout efektivnější
vodohospodářské správy a účinnější spolupráce mezi
institucemi a plně začlenit otázky kvality vody, jejího množství a
hydromorfologie do vodního hospodářství, –
zlepšit znalosti a nástroje, které mají vodohospodáři k dispozici, umožnit tím
efektivní rozhodování a snížit administrativní zátěž.
4.
Možnosti politiky
Možnosti politiky posuzované v rámci
plánu mají za cíl poskytnout členským státům soubor nástrojů na
podporu provádění nejvýznamnějších opatření a lze je shrnout do
čtyř odlišných přístupů: –
První soubor možností představuje dobrovolný
přístup, který znamená vytvoření nejrůznějších
nástrojů a pokynů na podporu praktického hospodaření
s vodou na úrovni EU a povodí. –
Cílem možností při regulačním
přístupu je dosáhnout řady z týchž cílů na podporu
praktického vodního hospodářství, avšak legislativními prostředky. –
Další možnosti se týkají možné podmíněnosti
fondů společného strategického rámce po roce 2013 (Evropského fondu
pro regionální rozvoj, Fondu soudržnosti, Evropského zemědělského
fondu pro rozvoj venkova) a financování v rámci I. pilíře SZP
v souladu s návrhy Komise týkajícími se reformy SZP a víceletého
finančního rámce. –
Cílem dalších možností pak je zajistit prioritu
udržitelného vodního hospodářství při rozdělování
prostředků z fondů společného strategického rámce a
půjček od EIB. Tato možnost nezahrnuje žádné
změny stávajícího politického rámce ve víceletém finančním rámci, jak
jej navrhuje Komise, ale je možné ji realizovat pouze tehdy, jestliže
členské státy zařadí priority vodního hospodářství do plánů
svých výdajů. Pro
uvedené čtyři kategorie problémů a dvanáct otázek bylo
určeno 37 možností politiky. Tento
předběžný seznam možností byl předložen v rámci konzultací s
veřejností a zúčastněnými stranami a dále posuzován s cílem
určit preferovaný balíček možností. Těchto 37 možností je
představeno níže ve spojení s specifickým cílem, kterému odpovídají,
a v rámci politického přístupu, pod nějž spadají. Tabulka
1: Seznam možností zvažovaných
v posouzení dopadů – ponechávají se možnosti vyznačené červeně a podtržením || Přístupy Specifický cíl || a) Dobrovolné || b) Regulace || c) Podmíněnost || d) Priorita pro financování 1 Stanovení cen || Pokyny pro systémy obchodování || není || Zařazení do podmíněnosti I. pilíře SZP || není 2 Měření spotřeby || Využití GMES || Změna rámcové směrnice o vodě || Zařazení do podmíněnosti I. pilíře SZP || není 3 Označování celosvětově obchodovaného zboží || Dobrovolné označování || Povinné označování || není || není 4 Opatření pro přirozené zadržování vody || Pokyny společné prováděcí strategie || Změna rámcové směrnice o vodě || Prováděcí pravidla společného strategického rámce || Společný strategický rámec a půjčky EIB 5.1 Spotřebiče/produkty související s využíváním vody || Dobrovolné označování || Povinné označování Zařazení do pracovního plánu směrnice o ekodesignu[1] || není || není 5.2 Budovy || Dobrovolné hodnocení || Povinné hodnocení Minimální požadavky Směrnice || není || není 6 Úniky vody || Pokyny || není || není || Společný strategický rámec a půjčky EIB 7 Opětovné využití vody || Pokyny společné prováděcí strategie Normy CEN || Nařízení || není || Společný strategický rámec a půjčky EIB 8 Veřejná správa || Vzájemná hodnocení || Změna rámcové směrnice o vodě Změna směrnice o strategickém posouzení vlivů || není || není 9 Stanovení cílů || Pokyny společné prováděcí strategie || Změna rámcové směrnice o vodě || není || není 10 Plánování pro období sucha || Doporučení || Změna rámcové směrnice o vodě Směrnice o řešení problému sucha || není || není 11 Náklady a přínosy || Pokyny společné prováděcí strategie || Změna rámcové směrnice o vodě || není || není 12 Šíření znalostí || Další rozvoj evropského systému informací o vodě || Přezkum požadavků na podávání zpráv a statistiky || není || není
5.
Určení preferovaného balíčku možností a
jeho dopady
Posouzení možností lze pojmout jako
prozkoumání různých přístupů ve vztahu ke každému z 12
stanovených problémů. Na základě provedeného
posouzení se zdá, že ve většině případů spadají
nejvhodnější možnosti pod přístup vydávání pokynů. Regulační
přístup se doporučuje pouze u tří problémů (racionální
využívání vody u spotřebičů/produktů souvisejících
s využíváním vody, opětovné využívání vody a šíření znalostí),
neboť stávající souvislosti politiky, zejména pokud jde o provádění
rámcové směrnice o vodě a víceletého finančního rámce, vedou k
odložení většiny možností politiky v oblasti regulace a podmíněnosti
na později. Preferované možnosti jsou v tabulce 1 vyznačeny
červeně a podtržením. Je třeba zdůraznit, že ty prvky,
které by vyžadovaly změny právních předpisů, nebudou navrženy
společně s plánem, ale provede se jejich další analýza a byly by
navrženy pouze na základě zvláštního posouzení dopadů. Navrhované pokyny a nástroje by zkoumaly
interakci s konkrétními ekonomickými nástroji a otázku, jak je
začlenit do plánů povodí a plánů pro zvládání povodní a sucha.
Poskytly by informace, které podpoří větší využívání ekonomických
nástrojů. Navrhovaný balíček však není závazný a nezaručuje
další využívání takových nástrojů. Navrhovaný balíček podporuje širší začlenění
otázek souvisejících s vodou do odvětvových politik
prostřednictvím pokynů, lepšího plánování a nástrojů pro
stanovení cílů, které se týkají různých aspektů procesu
začleňování. Díky tomu bude možné lépe zohlednit
otázky vodního hospodářství při výběru záměrů pro
financování v rámci SZP a politiky soudržnosti. Není však nijak zaručeno,
že opatření budou provedena, jelikož provádění zůstává
dobrovolné. Pokyny zahrnuté v navrhovaném balíčku,
např. pokyny týkající se obchodování s právy na využívání vody a vodní
bilance / cílů, jakož i navrhovaný systém vzájemného hodnocení by
řešily efektivnost správy v oblasti plánování vodních zdrojů a
vedly by k větší transparentnosti a účinnějšímu rozhodování. Odstranila by se zbytečná zátěž plynoucí ze stávajících
požadavků na podávání správ podle právních předpisů EU o
vodě. Navrhovaný balíček obsahuje širokou škálu
pokynů a nových nástrojů, které řeší nejakutnější vodohospodářské
potřeby. Informace o vodní bilanci a ekologických
průtocích by významně doplnily poznatky, jichž se
vodohospodářům nedostává. Zlepšení informačních platforem a
poskytování informací na úrovni EU by přineslo větší přístup k
aktuálnějším a interoperabilní údajům, tak aby bylo rozhodování a
tvorba politiky v oblasti vodního hospodářství účinnější, a to
na úrovni EU, jednotlivých států i povodí. Jejich využívání je však
dobrovolné. Navrhovaný balíček zlepšuje efektivnost
vodní politiky EU tím, že zaplňuje mezery ve znalostech, zlepšuje
veřejnou správu a zaměřuje požadavky na podávání zpráv, aby se
snížila administrativní zátěž. Ponechává dostatečný prostor pro
úpravu nástrojů v případě situací, kde je vysoká nákladová
efektivnost. Změny, které by bylo možno navrhnout u požadavků na
podávání zpráv v právních předpisech o vodě, by vyřešily
stávající problémy v oblasti souladu. Navrhovaný
balíček by zvýšil soulad mezi příslušnými politikami EU (zejména SZP,
politiky soudržnosti a politik týkajících se zdraví a energetiky). Navrhovaný balíček přispěje k
řešení problémů ekologického stavu vod v EU, nedostatku vody a
zranitelnosti vůči mimořádným jevům. Modelování
provedené pro účely plánu společně s hodnocením jednotlivých
opatření poskytují prvky pro posouzení ekonomických, environmentálních
a sociálních dopadů, jež bude mít provádění různých
kategorií opatření na úrovni EU, především úspory z důvodu vyšší
efektivity ve všech částech ekonomiky, kterých lze dosáhnout díky
opatřením v oblasti územní správy, racionálnějšímu využívání
vody a zajištění dostupnosti čisté vody. Konkrétní dopady
těchto opatření však budou patrné pouze na úrovni 110 jednotlivých
povodí v EU, která představuje relevantní úroveň analýzy. Nástroje
vytvořené v rámci plánu (vodní bilance, hydroekonomické modelování,
databáze opatření) poskytnou členským státům podporu, aby
v souvislosti s přípravou příštích plánů povodí tuto
analýzu provedly a zvolily nejvhodnější kombinaci opatření.
6.
Sledování a hodnocení
Provádění a sledování plánu se bude
opírat o platformu tvořenou společnou prováděcí strategií
rámcové směrnice o vodě[2]. Provádění bude probíhat ve dvou fázích, které odpovídají
dvěma nadcházejícím obdobím společné prováděcí strategie: ·
V první fázi (2013–2015) bude cílem ovlivnit přípravu
příštích plánů povodí, které mají členské státy
předložit do konce roku 2015, a posílit znalostní základnu a nástroje,
které podpoří posouzení těchto plánů a přezkum rámcové
směrnice o vodě. ·
Druhá fáze (2016–2018) se zaměří na
posouzení těchto plánů a přípravu přezkumu rámcové
směrnice o vodě. Bude vytvořen srovnávací přehled
plánu, v němž se bude sledovat provádění návrhů plánu a
hodnotit pokrok. Každoročně o něm bude
jednat strategická koordinační skupina společné prováděcí
strategie a zástupci vodohospodářských úřadů. [1] O zařazení zařízení využívajících vodu se
debatuje v kontextu pracovního plánu směrnice o ekodesignu na roky
2012–2014. [2] http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm.