13.9.2012   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 277/12

—

podtrhuje zásadní význam azylu jakožto lidského práva, ale také jakožto konkrétního civilizačního acquis, jež je stanoveno texty mezinárodního práva, jako jsou Ženevská úmluva, Listina základních práv EU, Smlouva o fungování Evropské unie a právní předpisy všech členských států bez výjimky, přičemž páteří azylového nástroje je zásada nenavracení;

—

připomíná s odkazem na článek 80 SFEU, že solidarita a v kombinaci s ní spravedlivé rozdělení odpovědnosti představují institucionální zásady, jimiž se řídí veškeré evropské politiky, které v rámci evropského prostoru svobody, bezpečnosti a práva souvisejí s pohybem osob, tj. se správou a překračováním vnějších hranic, azylem a mezinárodní ochranou a také s přistěhovalectvím. Zmíněný článek poskytuje dostatečný právní základ pro evropská legislativní opatření, jejichž cílem je posílit solidaritu a podpořit spravedlivé rozdělení odpovědnosti;

—

upozorňuje na to, že stávající situace dokazuje potřebu konkrétní solidarity mezi EU a členskými státy v oblasti azylu, a dává najevo své přesvědčení, že nebude možné dospět k dosažení společné vysoké úrovně ochrany osob, které žádají o mezinárodní ochranu nebo na ni mají právo, pokud neexistují mechanismy, jež by zohlednily silné rozdíly mezi jednotlivými členskými státy jak z hlediska počtu obyvatel třetích zemí, které přijímají na svém území, tak pokud se týká finančních, technických a jiných možností, jež mají k dispozici pro zvládání těchto migračních toků;

—

zdůrazňuje místní a regionální rozměr solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti v otázce politického azylu a vyzdvihuje, že místní samosprávy hrají výraznou roli při informování obyvatel a že mohou přispívat ke zvyšování jejich informovanosti o otázkách azylu a mezinárodní ochrany a vyvíjet tak pozitivní vliv na podmínky přijímání a na přijetí příchozích místním společenstvím.

Zpravodaj

pan Théodoros GKOTSOPOULOS (Řecko/SES), radní města Pallini (region Attika)

Odkaz

Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o posílení vnitřní solidarity EU v oblasti azylu – Agenda EU pro lepší sdílení odpovědnosti a silnější vzájemnou důvěru

COM(2011) 835 final

1.

připomíná, že smíšené migrační toky existují ve všech členských státech EU a jsou zdrojem hlavních zpráv současnosti, zejména z důvodu probíhajících politických otřesů v zemích severní Afriky a Blízkého východu, ale rovněž v důsledku obecnější politické situace, jež převládá v oblastech jako Afghánistán a Pákistán nebo Irák a Írán, což vyvolává nové přesuny obyvatel směrem do Evropy. Zmíněné smíšené migrační toky představují proměnlivě silný tlak na vnější hranice Unie, a tedy na azylové nástroje některých členských států, což přispívá ke vzniku humanitárních problémů;

2.

zdůrazňuje, že drsná hospodářská krize panující zejména ve středomořských zemích EU, jež přijímají neúměrné množství žadatelů o azyl, a následná neschopnost řešit tento problém s kýženou účinností představují při zajišťování situace negativní faktory a vedou ke zhoršení podmínek, které již i bez toho byly neutěšené;

3.

soudí, že je nutné vypracovat výraznou společnou evropskou politiku v oblasti migrace a azylu, v souladu se Stockholmským programem. Bude se muset zakládat na integrovaném přístupu, který se bude na jedné straně opírat o účinné řízení legálního přistěhovalectví a na druhé straně o boj, který je třeba vést proti nelegální imigraci, avšak rovněž a především o posílení azylových struktur;

4.

podtrhuje zásadní význam azylu jakožto lidského práva, ale také jakožto konkrétního civilizačního acquis, jež je stanoveno texty mezinárodního práva, jako jsou Ženevská úmluva, Listina základních práv EU, Smlouva o fungování Evropské unie a právní předpisy všech členských států bez výjimky, přičemž páteří azylového nástroje je zásada nenavracení;

5.

odvolává se na související práva, která doplňují právo na azyl, konkrétně na právo na důstojnost, na zákaz mučení a nelidského zacházení, ochranu poskytovanou v případě vyhoštění, vystěhování nebo vydání a právo na účinný opravný prostředek a nestranný soudní proces, jakož i na právo na sloučení rodiny;

6.

uznává, že byly zaznamenány pokroky ohledně přípravy společného evropského azylového systému, ale domnívá se, že je vhodné zopakovat výzvu Stockholmského programu, aby byl dokončen do roku 2012, a vyzvat členské státy, Radu a Evropský parlament, aby projevily politickou vůli nezbytnou k dokončení jednání o přezkumu směrnice ohledně podmínek přijímání a postupů souvisejících s azylem a dále reformy dublinského nařízení a systému Eurodac;

7.

zdůrazňuje, že úkolem společného evropského azylového systému je, aby se jeho činnost nesla ve znamení konkrétní obhajoby práv osob, jež požívají mezinárodní ochrany, a ne výlučně bezpečnosti v úzkém slova smyslu a ochrany národního území;

8.

trvá na tvrzení, že skutečně společný azylový systém je založen na sjednocení práv a postupů na celém území EU s cílem vyloučit riziko, že dojde k výrazným rozdílům při projednávání těchto otázek, a proto schvaluje úsilí vyvinuté ve snaze pokusit se změnit stávající právní předpisy směrem k zavedení spíše společných pravidel než minimálních norem;

9.

upozorňuje na nedávná rozhodnutí soudních dvorů ve Štrasburku a Lucemburku (1), která více než cokoli jiného podtrhují: a) hrubé nedostatky stávajícího právního režimu, zejména dublinského nařízení, b) mezery, které v současné napjaté atmosféře znamenají riziko pro ochranu práv žadatelů o mezinárodní ochranu a které jsou způsobeny rozdílným přístupem, jaký uplatňují jednotlivé členské státy v politické, právní i praktické rovině. Výše uvedená rozhodnutí zdůrazňují potřebu připravit integrovaný společný evropský azylový systém a v rámci tohoto úkolu posílit dublinské nařízení formou ustanovení, která by řešila příčiny krizí a přispívala tak k tomu, aby selhání jednotlivých režimů členských států nemělo negativní vliv na systém jako celek ani na ochranu lidských práv;

10.

domnívá se, že vzhledem k rozsahu migračního fenoménu je nutné přistoupit k výrazným změnám v oblasti azylové politiky EU a že realizace účinných politik a metod pro jeho zvládnutí se stává naléhavou nutností;

11.

připomíná s odkazem na článek 80 SFEU, že solidarita a v kombinaci s ní spravedlivé rozdělení odpovědnosti představují institucionální zásady, jimiž se řídí veškeré evropské politiky, které v rámci evropského prostoru svobody, bezpečnosti a práva souvisejí s pohybem osob, tj. se správou a překračováním vnějších hranic, azylem a mezinárodní ochranou a také s přistěhovalectvím. Zmíněný článek poskytuje dostatečný právní základ pro evropská legislativní opatření, jejichž cílem je posílit solidaritu a podpořit spravedlivé rozdělení odpovědnosti;

12.

uznává, že solidarita úzce souvisí s odpovědností, a vyzývá všechny členské státy, aby respektovaly a plnily závazky, jež přijaly na mezinárodní úrovni i na úrovni Unie a zametly si před vlastním prahem. Nicméně Výbor zdůrazňuje, že z úzké koncepce odpovědnosti nelze činit předběžnou podmínku solidarity v právní rovině či v praxi: existují případy, kdy konkrétní projev solidarity může vhodně přispět ke skutečnému dodržování závazků;

13.

upozorňuje na to, že stávající situace dokazuje potřebu konkrétní solidarity mezi EU a členskými státy v oblasti azylu, jak předepisuje článek 80 SFEU, a dává najevo své přesvědčení, že nebude možné dospět k dosažení společné vysoké úrovně ochrany osob, které žádají o mezinárodní ochranu nebo na ni mají právo, pokud neexistují mechanismy, jež by zohlednily silné rozdíly mezi jednotlivými členskými státy jak z hlediska počtu obyvatel třetích zemí, které přijímají na svém území (hospodářských migrantů či žadatelů o mezinárodní ochranu), tak pokud se týká finančních, technických a jiných možností, jež mají k dispozici pro zvládání těchto migračních toků;

14.

vyzdvihuje, že sdělení Komise podrobně analyzuje současnou situaci a vyjmenovává nástroje, jež jsou k dispozici pro posílení solidarity, nicméně lituje, že neobsahuje návrhy nových pozitivních opatření na podporu solidarity a pro snazší rozdělení odpovědnosti;

15.

vítá iniciativu Rady v podobě přípravy „společného referenčního rámce“ pro solidaritu „vůči členským státům, jejichž azylové systémy jsou vystaveny mimořádnému tlaku, mimo jiné v důsledku smíšených migračních toků“ (2);

16.

avšak zdůrazňuje, že pozitivní opatření ve prospěch solidarity a rozdělení odpovědnosti by posílila dodržování lidských práv a pojmy, jako jsou spravedlnost, rovnost, spolupráce a politická účast. Je třeba, aby tato ustanovení dodržovala zásady subsidiarity a proporcionality;

17.

v tomto ohledu připomíná, že není možné zcela prošetřit sdělení Evropské komise z hlediska dodržování zásady subsidiarity, neboť popisuje hlavně způsob, jakým mohou stávající nástroje a právní předpisy EU přispět k posílení solidarity. Nicméně protože zmiňuje případné budoucí iniciativy, které se týkají například programů pro rozdělení osob uznaných za uprchlíky či předpisů pro společné posouzení žádostí o azyl a o nichž se lze domnívat, že budou mít dopad na otázky, které byly dosud úzce spjaty s národní suverenitou členských států (jako je posouzení žádostí o azyl či příjem žadatelů o azyl) a které budou moci přivodit rozsáhlejší politické, právní či finanční důsledky, Výbor žádá Evropskou komisi, aby jim při jejich přípravě věnovala veškerou nezbytnou pozornost;

18.

zdůrazňuje, že solidarita má rovněž vnější rozměr, jenž se konkrétně týká solidarity EU s ostatními částmi světa, které se potýkají s humanitárními krizemi a které přijímají podle údajů Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky drtivou většinu uprchlíků a žadatelů o mezinárodní ochranu. Proto je zásadní, aby v oblasti politiky rozvojové spolupráce členské státy spolupracovaly s třetími zeměmi a usilovaly o vytvoření lepších hospodářských a sociálních podmínek a upevnění míru. Podpora azylových systémů třetích zemí však nemůže být považována za způsob, jak se vyhnout udělení práva na mezinárodní ochranu uvnitř EU nebo jak přesunout tyto postupy mimo vlastní území, ale musí se objevovat pouze jako nástroj ke zlepšení hospodářských a sociálních podmínek ve třetích zemích;

19.

vyzývá příslušné instituce a členské státy EU, aby aktivněji působily na země, jež sousedí s EU, aby dodržovaly jednak závazky vyplývající z mezinárodního práva, jednak závazky vůči ní samé a členským státům, zvláště v případě zemí, které s EU uzavřely readmisní dohodu;

20.

zdůrazňuje místní a regionální rozměr solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti v otázce politického azylu. Obzvláště orgány územní samosprávy, které se nacházejí blízko vnějších hranic EU, jsou mezi prvními, kdo budou evropské právní předpisy o azylu a společném evropském azylovém systému provádět. Stejně tak zastupitelské orgány velkých městských středisek, která zaznamenávají neustále rostoucí příliv uprchlíků a žadatelů o azyl. Orgány územní samosprávy zastávají důležitý úkol při přijímání žadatelů o azyl, uprchlíků a osob požívajících mezinárodní ochrany a v některých členských státech jsou odpovědné za první kontakt s nově příchozími;

21.

zdůrazňuje, že navzdory dobře zavedené úloze, kterou zastávají, jsou místní a regionální orgány naprosto vyloučeny z koncepcí solidarity a rozdělení odpovědnosti, které se až dosud vztahují pouze na členské státy. Kromě toho plánování a dialog na politické úrovni zohledňují pouze finanční břemeno, jež leží na bedrech členských států, a ne důsledky pro sociální soudržnost na místní a regionální úrovni související s přijímáním státních příslušníků ze třetích zemí, přestože to jsou právě územní samosprávy, které jsou v první řadě povolány k tomu, aby otázce čelily;

22.

zamýšlí tedy přímo formulovat postoje a návrhy usilující o to, aby se územní orgány mohly aktivně podílet na nástroji pro přemístění uprchlíků a fungování mechanismů pro pomoc, podporu a solidaritu určenou osobám, jež žádají o azyl, nebo jej již získaly, přičemž v některých členských státech již byla přijata legislativní opatření, která regionálním samosprávám přiznávají tento druh odpovědnosti;

23.

zdůrazňuje, že místní samosprávy hrají výraznou roli při informování obyvatel, a protože mají bohaté a rozsáhlé zkušenosti s rozvojovou pomocí, mohou spolu s nevládními organizacemi a organizacemi občanské společnosti přispívat ke zvyšování jejich informovanosti o otázkách azylu a mezinárodní ochrany a vyvíjet tak pozitivní vliv na podmínky přijímání a na přijetí příchozích místním společenstvím;

24.

podtrhuje, že je nezbytné podrobně přezkoumat dublinské nařízení v rámci návrhu Evropské komise z roku 2008 (3). Výhradní uplatňování kritéria prvního vstupu do Unie dosud přispívalo ke vzrůstu napětí v azylovém systému některých členských států a znamená, že provádění uvedeného nařízení je pouhou otázkou zeměpisné polohy, což je výsměch myšlence solidarity. Výbor tedy vyzývá členské státy, Radu a Evropský parlament, aby připravily nový postup krizového řízení a prozkoumaly určitá pozitivní solidární opatření, jež by byla na místě pro zmírnění negativních důsledků, které tento nástroj dosud způsobil;

25.

připomíná, že v jednom svém předchozím stanovisku (4) uvítal návrh Evropské komise, aby přemístění žadatelů o mezinárodní ochranu v rámci revidovaného znění dublinského nařízení bylo dočasně pozastaveno, pokud se členský stát nachází v obzvláště naléhavé situaci, nebo pokud by hrozilo, že ještě zvýší zatížení jeho přijímacích kapacit, azylového systému nebo infrastruktury. Nicméně je si vědom nesmírných obtíží spjatých s možným přijetím a použitím takového opatření a chápe případnost protinávrhu, který doporučuje vytvořit mechanismus pro vyhodnocení a rychlé varování, jenž pokryje celé fungování azylových systémů členských států;

26.

považuje za užitečné vyzdvihnout vzhledem k výše uvedeným připomínkám, že účinnost tohoto navrhovaného nástroje pro vyhodnocení a rychlé varování bude z velké míry záviset na možnosti disponovat spolehlivými a aktualizovanými informacemi, na loajální spolupráci členských států a schopnosti EU včas vyřešit případné nedostatky a potíže, které budou hlášeny. Dále Výbor upozorňuje na cennou pomoc, kterou mohou nabídnout organizace jako Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, národní rady uprchlíků či další nevládní organizace, a zejména místní a regionální samosprávy;

27.

je toho názoru, že návrh na rozšíření dobrovolného rozdělení osob uznaných za uprchlíky po vzoru pilotního programu zaměřeného na Maltu představuje pozitivní krok na cestě k posílení solidarity. Z tohoto důvodu Výbor doporučuje Evropské komisi a členským státům, aby prozkoumaly možnost, že by toto rozdělení bylo za určitých okolností povinné (například pokud dotyčný členský stát o to požádá, pokud byl v tomto smyslu již dříve formulován závěr v rámci mechanismu rychlého varování a pokud se k této věci vyjádřil Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, nebo pokud dotyčné zainteresované strany s opatřením vyjádří souhlas). Vyzývá Evropskou komisi a členské státy, aby se vážně zabývaly tím, že by žadatelé o mezinárodní ochranu rovněž mohli být přemisťováni, a v této souvislosti žádá Komisi, aby znovu prozkoumala zhotovenou právní, hospodářskou a technickou studii (5);

28.

poznamenává, že kvůli absenci systému vzájemného uznávání rozhodnutí v oblasti mezinárodní ochrany vyvstaly v souvislosti s přemístěním praktické a právní obtíže; z toho důvodu vyzývá Evropskou komisi, aby zvážila opatření nutná k řešení této situace;

29.

souhlasí s návrhem Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky na vytvoření „vzorce“, jenž by zabezpečil fungování systému pro rozdělení a který by zohledňoval takové prvky jako HDP dotyčné země, rozlohu území státu, jeho přírodní a jiné zdroje, obyvatelstvo, jeho možnosti přijetí, místní a regionální specifika, celkový počet příchozích žadatelů o azyl a závazky ke znovuusídlení, abychom uvedli alespoň některé parametry (6);

30.

vítá nedávné rozhodnutí Evropského parlamentu, které vedlo k dokončení společného programu EU pro znovuusídlování, o němž se domnívá, že přispěje k posílení vnějšího rozměru solidarity, a vyzývá členské státy, aby dodržovaly závazky, které přijaly v rámci programů Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky;

31.

pozitivně hodnotí perspektivu společného posuzování žádostí o azyl, jehož by se účastnilo více členských států, Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu a případně Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky; současně však upozorňuje, že je třeba, aby k tomuto vývoji došlo v souladu s dodržováním zásady, že žádosti o mezinárodní ochranu musí být posuzovány jednotlivě. Výbor vyzývá Evropskou komisi k vypracování právní, hospodářské a technické studie a k tomu, aby jej o ní informovala;

32.

taktéž se domnívá, že směrnice Rady č. 2001/55/ES o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími je velmi důležitá coby nástroj konkrétní a výjimečné solidarity, ačkoli dosud nebyla nikdy použita. Rovněž se domnívá, že je třeba ji revidovat, aby bylo snazší konstatovat na základě objektivních a kvantitativních kritérií, že v terénu právě dochází k hromadnému přílivu vysídlených osob, a dále prozkoumat, zda by bylo možné, aby spuštění mohlo být aktivováno na základě žádosti jednoho či více regionů;

33.

je rád, že směrnice 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, byla změněna tak, že nyní pokrývá rovněž osoby požívající mezinárodní ochrany. V praxi se může toto rozšíření projevit tak, že osoby uznané za uprchlíky se budou moci po pětiletém pobytu za určitých podmínek usadit v jiném členském státě než v tom, který jim na počátku udělil mezinárodní ochranu. Ačkoli se nejedná o solidární opatření v přísném slova smyslu, toto rozhodnutí by případně mohlo přispět ke zmírnění napětí a k lepší integraci osob. Výbor proto vyzývá členské státy, aby tuto pozměňující směrnici 2011/51/EU (7) rychle provedly do svého vnitrostátního práva;

34.

zdůrazňuje, že praktická spolupráce představuje zásadní pilíř společného evropského azylového systému, a těší jej výrazné přispění organizací EU, z nichž je v první řadě třeba zmínit Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, ale rovněž Frontex, který přichází se svou podporou, aby bylo možné čelit určitým konkrétním výjimečným situacím, například v případě Malty a Řecka, přičemž poznamenává, že působení těchto specializovaných organizací musí provázet záruky ohledně zachování práv žadatelů o mezinárodní ochranu;

35.

je toho názoru, že je zejména třeba vyhnout se postupům, jejichž konkrétním výsledkem je znemožnění výkonu práva na předložení žádosti o azyl. Výbor proto žádá Frontex, aby se více soustředil na dodržování lidských práv při výkonu úkolů, které mu jsou svěřeny v souvislosti s ochranou vnějších hranic EU. Domnívá se, že v tomto směru již byl učiněn první krok v podobě nedávné změny nařízení zřizujícího Frontex, které tuto agenturu zavazuje k přípravě strategie v otázce lidských práv, zakládá poradní fórum a vytváří místo odpovědné za lidská práva (8). V této oblasti uznává úlohu, jakou může zastávat Agentura Evropské unie pro lidská práva, která se již zabývala situací lidských práv na vnějších hranicích EU (9), a podporuje ji v tom, aby rozšířila svá šetření v této oblasti a aby poskytla své poradenství a know-how agentuře Frontex a Evropskému podpůrnému úřadu pro otázky azylu;

36.

zdůrazňuje nutné zvýšení provozuschopnosti Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu, aby byl efektivnější v pomoci místním a regionálním orgánům okamžitou podporou, odbornými znalostmi a technickým know-how, a požaduje užší zapojení místních a regionálních orgánů do jeho poradního fóra; vítá úmysl Evropské komise vyhodnotit v roce 2013 dopad činnosti Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu a dává najevo svůj zájem podílet se na tom;

37.

domnívá se, že vzdělávání má mimořádný význam coby specifičtější opatření konkrétní spolupráce Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu, a trvá na tom, že v praxi je možná lepší harmonizace, k níž dojde po dokončení a celkovém provedení souhrnu evropských opatření v oblasti azylu. V tomto duchu Výbor navrhuje Evropskému podpůrnému úřadu pro otázky azylu, aby sestavil vzdělávací programy, jež by byly užitečné pro úředníky místní a regionální správy, neboť se podílejí na přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu;

38.

uznává, že v posledních letech si EU vytvořila řadu užitečných nástrojů – v prvé řadě Evropský uprchlický fond –, jež členským státům umožňují zlepšit provádění evropské azylové politiky;

39.

vyjadřuje se kladně ke zjednodušení struktury evropských finančních mechanismů zaměřených na azyl a migraci v podobě návrhu na vytvoření Migračního a azylového fondu, na nějž budou vyčleněny zdroje o celkovém objemu 3,87 miliardy eur na zabezpečení integrovaného řízení migračních toků a který bude pokrývat různé složky společné azylové a migrační politiky pro období let 2014–2020. Výbor doufá, že souběžně s tímto vývojem dojde k racionalizaci postupů;

40.

zdůrazňuje potřebu vyčlenit dostatečné zdroje na opatření pro posílení solidarity, která by mohla spočívat v podpoře úsilí vynaloženého na zlepšení základních podmínek azylových systémů, pokud je to třeba, v poskytování konkrétní pomoci členským státům a regionům, jež čelí mimořádným tlakům, nebo v provádění programů pro rozdělení či znovuusídlení;

41.

zdůrazňuje, že je nezbytné, aby výše prostředků určených na azyl a mezinárodní ochranu odpovídala mezinárodním závazkům EU, a mohlo se tedy dospět k dobře promyšlené rovnováze mezi objemem výdajů na bezpečnost a správu hranic a mezi výdaji na zásahy v oblastech, jako jsou podmínky přijímaní žadatelů o azyl, které představují pole působení, kde může přispění místních a regionálních samospráv znamenat výraznou přidanou hodnotu;

42.

vyzývá Evropskou komisi a členské státy, aby se zasadily o úplnou realizaci zásady partnerství, na níž spočívá fungování fondů, aby bylo zaručeno, že se všichni dotyční partneři na místní a regionální úrovni budou podílet jak na stanovování finančních priorit, tak na vyhodnocování uskutečněných iniciativ. Uplatňování této zásady musí být v souladu s realizačním rámcem stanoveným v kapitole IV návrhu nařízení o obecných ustanoveních ohledně Azylového a migračního fondu (COM(2011) 752 final);

43.

vyzývá tedy členské státy, aby dbaly na účast zástupců svých místních a regionálních samospráv v procesu politického dialogu zaměřeného na stanovení ročních finančních priorit Fondu (10).