ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

O ZKUŠENOSTECH ZÍSKANÝCH PŘI POUŽÍVÁNÍ SMĚRNICE 2003/4/ES O PŘÍSTUPU VEŘEJNOSTI K INFORMACÍM O ŽIVOTNÍM PROSTŘEDÍ

I. Úvod

Komise vypracovala tuto hodnotící zprávu pro Evropský parlament a Radu v souladu s čl. 9 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES[1] o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS[2] (dále jen „směrnice“). Zpráva je založena na zkušenostech, jež Komise a členské státy získaly během několikaletého používání směrnice. Každý členský stát podal v souladu s čl. 9 odst. 1 zprávu o provádění směrnice.

Jak je stanoveno v čl. 9 odst. 2, přihlíží zpráva k vývoji elektronické technologie, a tvoří tedy součást Digitální agendy pro Evropu[3]. Je rovněž v souladu s všeobecným cílem „plného využívání informačních a komunikačních technologií“ stanoveným ve strategii Evropa 2020[4].

Tato zpráva je zaměřena na nová ustanovení směrnice, mezi něž patří širší definice pojmů a aktivnější šíření informací. Na tuto zprávu je rovněž zapotřebí nahlížet v kontextu nejnovějšího vývoje v oblasti politik, jako např. sdělení o provádění[5], v němž Komise označila přístup k informacím za hlavní prioritu v rámci lepšího provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí a zavázala se k posouzení, zda by bylo možné zvýšit účinnost směrnice.

II. Hlavní charakteristiky směrnice

Předchozí směrnice

Směrnice 90/313/EHS vycházela z postoje, že otázky týkající se životního prostředí se nejlépe řeší na příslušné úrovni za účasti všech dotčených stran, čímž se v konečném důsledku zlepší i ochrana životního prostředí. Ke zvýšení povědomí veřejnosti a na podporu její účasti stanovila uvedená směrnice řadu práv přístupu k informacím o životním prostředí a vymezila základní pojmy a podmínky výkonu těchto práv. Komise ve své zprávě o používání předchozí směrnice[6] dospěla k závěru, že směrnice přinesla příznivé výsledky, zároveň však zjistila některé nedostatky. Komise se proto rozhodla, že ji nahradí novou směrnicí.

Změny zavedené směrnicí

Směrnice čerpala ze zkušeností získaných při používání předchozí směrnice. Evropská unie se navíc v době vypracovávání návrhu směrnice připravovala k ratifikaci Úmluvy EHK OSN o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“)[7]. V této souvislosti byla směrnice uvedena do souladu s obecně rozsáhlejšími ustanoveními Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím. Směrnice rovněž zohlednila vývoj v oblasti elektronické komunikační technologie, zejména v souvislosti s formátem, v němž mají být informace poskytovány. Směrnice rovněž klade větší důraz na aktivní šíření informací a stanoví podrobnější pravidla v oblastech, jež podle směrnice 90/313/EHS ještě spadaly do působnosti právních řádů jednotlivých členských států. Hlavní změny jsou tyto:

-     širší definice pojmu „informace o životním prostředí“, jež zahrnuje větší škálu oblastí týkajících se životního prostředí,

-     širší definice pojmu „orgány veřejné správy“, jež zahrnuje osoby vykonávající funkce veřejné správy,

-     podrobnější ustanovení o formě, v jaké mají být informace zpřístupněny, včetně všeobecné povinnosti poskytovat informace v požadovaném formátu a možnosti používat elektronické prostředky,

-     kratší jednoměsíční lhůta pro zpřístupnění požadovaných informací s možností prodloužení o další měsíc, je-li to nezbytné z důvodu množství a složitosti požadovaných informací,

-     omezení důvodů pro odmítnutí žádosti o informace. Žádosti o informace smí být odmítnuty, pouze pokud by poskytnutí informací mělo nepříznivý dopad na jeden ze zájmů uvedených ve směrnici. Výjimky je nutné vykládat restriktivním způsobem, přičemž je třeba zvážit veřejný zájem, jemuž poskytnutí informací slouží,

-     omezení důvodů pro odmítnutí, pokud se žádost týká informací o emisích vypouštěných do životního prostředí („pravidlo týkající se emisí“),

-     zavedení dodatečných povinností shromažďování a šíření informací pro vnitrostátní orgány, které přesahují rámec povinnosti poskytovat informace,

-     zavedení dodatečných povinností pro vnitrostátní orgány pomáhat veřejnosti při získávání přístupu k informacím,

-     zdokonalení postupů pro přezkum aktů orgánů veřejné správy nebo jejich opomenutí, zejména před soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným ze zákona.

III. Provedení členskými státy

Podle článku 10 měla být směrnice provedena do vnitrostátního práva do 14. února 2005 (v případě Bulharska a Rumunska do 1. ledna 2007 ). Ve většině členských států však při provádění došlo ke zpoždění. Komise proto zahájila řízení o porušení Smlouvy a poté podala žalobu k Soudnímu dvoru. Tři řízení – s Německem, Řeckem a Španělskem[8] – však byla ukončena poté, co tyto státy směrnici provedly. Ve dvou případech (Rakousko[9] a Irsko[10]) Soudní dvůr rozhodl, že tyto státy tím, že ve stanovené lhůtě nepřijaly všechny správní a právní předpisy nezbytné k provedení směrnice, nesplnily své povinnosti vyplývající ze směrnice. Mezitím směrnici provedly všechny členské státy[11].

IV. Postup přezkumu

Jako první krok v postupu přezkumu podle článku 9 byly členské státy požádány, aby podaly zprávu o zkušenostech získaných při provádění směrnice. Komise jim za tímto účelem dne 19. června 2007 zaslala v souladu s čl. 9 odst. 1 dokument s pokyny. Tento dokument od členských států vyžadoval, aby předložily všeobecný popis opatření přijatých k provedení směrnice, podaly zprávu o jejich dopadu, zaměřily se na jednotlivé články směrnice a poskytly statistické údaje.

Komise při předávání zpráv jednotlivými členskými státy zaznamenala zpoždění. Do skončení lhůty stanovené směrnicí (14. srpna 2009) obdržela méně než polovinu zpráv. Po dalších výzvách k předání zprávy Komise v prosinci 2009 zahájila 11 řízení o porušení Smlouvy. Do konce dubna 2010 předaly zprávy všechny členské státy. Do konce července 2010 byly zprávy přeloženy[12] a poté se zahájilo jejich posuzování.

Komise při plnění svých úkolů, zejména při vyřizování stížností a sledování souladu, rovněž získávala zkušenosti. Petice a parlamentní otázky byly dalším cenným zdrojem informací o tom, do jaké míry členské státy plní své povinnosti. K některým ustanovením vydal rozhodnutí také Evropský soudní dvůr.

V. Používání směrnice

Používání směrnice je hodnoceno poprvé. Jak již bylo zmíněno, ve většině členských států při jejím provádění došlo ke zpoždění. Některé členské státy proto ve svých vnitrostátních zprávách upozornily na to, že dopady směrnice ještě v daném okamžiku nejsou schopny posoudit v plném rozsahu. Jejich zkušenosti proto nyní nelze považovat za zcela průkazné. Komise by však již ráda učinila některé závěry a určila oblasti, jež vyžadují zvýšenou pozornost.

Některé členské státy provedly směrnici v několika právních předpisech. Občané by proto mohli mít potíže při určování platných předpisů, mají-li v úmyslu uplatnit své právo přístupu k informacím o životním prostředí.

Členské státy obecně zastávaly názor, že směrnice má příznivý dopad na účast občanské společnosti. Na druhé straně mnoho členských států uvedlo jako negativní aspekt administrativní zátěž.

Komise považuje stav provádění za celkově uspokojivý. Nicméně existuje řada obtíží při provádění i používání v praxi. Tyto obtíže jsou uvedeny níže.

Článek 2 – Definice

a) „Informace o životním prostředí“

Definice pojmu „informace o životním prostředí“ uvedená ve směrnici zahrnuje informace o stavu životního prostředí nebo o stavu lidského zdraví a bezpečnosti, a to v jakékoli podobě. Je totožná s definicí uvedenou v Aarhuské úmluvě. Správná klasifikace je důležitá, neboť na „informace o životním prostředí“, spadající pod zvláštní ustanovení směrnice, se zpravidla vztahují širší přístupová práva než na všeobecné správní informace.

Komise zjistila pouze ojedinělé případy nesprávného, zejména neúplného či zavádějícího způsobu provedení definice pojmu „informace o životním prostředí“ do právních řádů členských států. Tyto případy řeší ve spolupráci s dotčenými členskými státy. Pokud jde o používání uvedené definice, dozvěděla se Komise především prostřednictvím stížností o případech, kdy vnitrostátní orgány odmítly některé dokumenty týkající se určitých odvětví či dokumenty technického charakteru klasifikovat jako „informace o životním prostředí“.

Soudní dvůr vykládá definici pojmu „informace o životním prostředí“ v čl. 2 odst. 1 směrnice široce. Ve svém rozsudku ze dne 16. prosince 2010 ve věci C-266/09, Stichting Natuur en Milieu and Others v. College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden Soudní dvůr rozhodl, že pod tento pojem spadá rovněž povolovací řízení přípravku na ochranu rostlin. Touto širokou definicí pojmu „informace o životním prostředí“ byl pro výklad čl. 2 odst. 1 členskými státy stanoven významný precedens.

Vnitrostátní soudy nebo orgány jako např. ombudsman již vyjádřily svá stanoviska k definici pojmu „informace o životním prostředí“ ve vnitrostátních právních předpisech. Podle všeho se při tom řídily širokou definicí stanovenou Soudním dvorem. Komise se zabývá pouze několika málo případy, kdy ze strany vnitrostátních orgánů došlo k příliš úzkému výkladu této definice.

b) „Orgán veřejné správy“

V čl. 2 odst. 2 směrnice je pojem „orgán veřejné správy“ vymezen široce a funkčně stejně jako v Aarhuské úmluvě. Pojem tedy zahrnuje subjekty vykonávající funkce veřejné správy a subjekty, které jsou veřejně odpovědné nebo vykonávají veřejné funkce nebo poskytují veřejné služby.

Převážná většina členských států tento pojem provedla správně. Vyskytly se však některé potíže při jeho používání, zejména při rozhodování, zda určitý druh subjektů spadá do působnosti uvedené definice. Mezi příklady subjektů, jež členské státy považovaly za „orgány veřejné správy“ zčásti i na základě rozhodnutí vnitrostátních soudů, patří společnosti činné v oblasti výroby tepla a hospodaření s odpadními vodami či odpady, jakož i místní nadace působící v oblasti životního prostředí. Otázku, zda může být určitý subjekt považován za „orgán veřejné správy“, nelze zodpovědět všeobecně, ale je třeba rozhodovat případ od případu. Komise zastává názor, že členské státy pojem „orgán veřejné správy“ globálně provedly správně ve smyslu čl. 2 odst. 2 směrnice.

Podle čl. 2 odst. 2 druhého pododstavce směrnice mohou členské státy stanovit, že tato definice nezahrne „instituce nebo subjekty působící v soudní nebo zákonodárné funkci“. Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 14. února 2012 ve věci C-204/09, Flachglas Torgau GmbH v. Spolková republika Německo, týkající se žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané německým spolkovým správním soudem (Bundesverwaltungsgericht), vyložil odchylku pro legislativní činnost široce. Rozhodl, že ministerstva zapojená do zákonodárného procesu mohou být po dobu jeho trvání od povinnosti poskytovat příslušné informace osvobozena.

Článek 3 – Přístup k informacím o životním prostředí na požádání

a) Lhůty

Podle čl. 3 odst. 2 se s ohledem na časový rozvrh určený žadatelem informace o životním prostředí poskytují co nejdříve a nejpozději do jednoho měsíce po obdržení žádosti. Jsou-li informace objemné a složité, je možné lhůtu prodloužit o další měsíc, přičemž žadatel musí být informován o důvodech, které k tomuto prodloužení vedou.

Časový rámec pro odpovědi na žádosti o informace o životním prostředí se v jednotlivých členských státech uplatňuje odlišně. V některých státech byly dokonce stanoveny kratší lhůty (5, 14, 15 či 20 pracovních dní), což je v souladu se směrnicí.

Dvojitý požadavek, že žadatel může určit časový rámec a informace musí být poskytnuta co nejdříve, nebyl proveden ve všech členských státech. Vnitrostátní právní předpisy rovněž vždy nevyžadují, aby byl žadatel informován a aby byly uvedeny důvody v případech prodloužení lhůty. Jde však pouze o ojedinělé případy; převážná většina členských států tyto požadavky provedla správně.

Některé členské státy považovaly za obtížné poskytnout požadované informace včas, pokud se informace například týkaly různých oddělení nebo bylo-li nutné vyřizovat velký počet žádostí najednou. Dodržet lhůty bylo obtížné i v případě, že musely být konzultovány třetí strany, jichž se žádost o poskytnutí informací týkala.

Některé členské státy povolují nedodržení lhůty v případě vyšší moci nebo za mimořádných okolností. Tyto výjimky přesahují rámec stanovený směrnicí a mohou mít za následek problémy při výkladu. Komise se těmito případy porušení povinností zabývá.

Celkově se kratší lhůta pro odpovědi na žádosti o informace o životním prostředí, kterou směrnice zavedla, zdá být přiměřená. Skutečnost, že některé členské státy vyjádřily v souvislosti s kratšími lhůtami zavedenými směrnicí obavy, je v rozporu s daleko kratšími lhůtami, jež byly stanoveny v jiných členských státech. Široké zpřístupnění informací na internetu by mělo orgánům veřejné správy plnění informačních povinností usnadnit.

b) Praktická opatření

V čl. 3 odst. 5 směrnice jsou uvedena praktická opatření, jež členské státy musí přijmout, aby podpořily veřejnost usilující o přístup k informacím (např. poskytování pomoci, vytvoření registrů nebo seznamů informací o životním prostředí). Tato opatření jsou nezbytným předpokladem pro účinný výkon práva přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí v rámci směrnice. Některé členské státy je však dosud neprovedly v plném rozsahu. Zvláštní pozornost je třeba věnovat zejména ustanovení písm. b), které členským státům ukládá povinnost zajistit, aby seznamy orgánů veřejné správy byly veřejně přístupné. Osvědčené postupy provádění čl. 3 odst. 5 jsou: určení informačních pracovníků a informačních míst, poskytování informací o pravomocech jednotlivých orgánů veřejné správy, zveřejnění registrů dostupných informací o životním prostředí a zřízení veřejně přístupných informačních sítí a databází. Členské státy poskytují informace uvedené v čl. 3 odst. 5 převážně prostřednictvím internetu a v některých případech též formou zvláštních brožur. Tím jsou stanovené požadavky splněny.

Článek 4 – Výjimky

Seznam výjimek podle článku 4 směrnice odpovídá čl. 4 odst. 3 až 5 Aarhuské úmluvy. Směrnice dokonce poskytuje částečně lepší práva přístupu k informacím než Aarhuská úmluva[13].

Článek 4 je jedním z klíčových ustanovení směrnice. Obsahuje úplný seznam všech případů, v nichž členské státy mohou odmítnout žádost o poskytnutí informací o životním prostředí. Poskytnutí informací je obecným pravidlem, ledaže platí jedna z uvedených výjimek. Členské státy nesmějí do seznamu přidat další výjimky. Nejsou však ani povinny provést všechny možné výjimky do svého vnitrostátního práva, což je v souladu se všeobecnou zásadou, že každý členský stát má možnost poskytovat přístup k informacím ve větším rozsahu, než stanoví směrnice. Některé státy tak například neprovedly výjimky týkající se žádostí, které jsou zjevně nepřiměřené nebo formulované příliš obecně, a umožňují tak daleko širší přístup k informacím o životním prostředí.

Provádění článku 4 ještě není ve všech členských státech zcela uspokojivé. Problémy se vyskytují v těchto oblastech:

Protiprávní doplnění seznamu výjimek

V některých vnitrostátních právních předpisech byly k důvodům pro odmítnutí uvedeným ve směrnici nezákonně připojeny další důvody. Jeden členský stát například stanoví jako výjimku informace, které již byly předtím označeny za důvěrné. Jiný členský stát systematicky odmítal žádosti o informace v souvislosti s určitými řízeními, v nichž se mohly vyskytovat informace o životním prostředí, pokud žadatel nebyl jednou ze stran řízení. To vše jsou příklady provedení nebo používání, jež nejsou v souladu se směrnicí, a Komise se jimi náležitě zabývá.

Definice

Členské státy zastávají názor, že některé pojmy použité již v předchozí směrnici nadále při výkladu způsobují obtíže. Patří mezi ně např. pojmy „zjevně nepřiměřená“ či „vnitřní komunikace“. Judikatura Soudního dvora k tomu poskytuje cenné vodítko. Věc C-204/09, Flachglas Torgau (viz výše), se týká mimo jiné definice pojmu „důvěrnost řízení u orgánů veřejné správy“ podle čl. 4 odst. 2 písm. a) směrnice[14]. V případě otázek, které judikatura dosud nevyjasnila, si členské státy mimo jiné vypomohly tím, že k prováděcím opatřením připojily další údaje s cílem tyto pojmy přesněji určit.

Provedení nových ustanovení

Směrnicí obsahuje v článku 4 nová ustanovení. Předchozí směrnice neobsahovala odstavec o restriktivním výkladu výjimek, zvažování zájmů a „pravidlu týkajícím se emisí“ (právní domněnka týkající se prospěšnosti zveřejnění z hlediska veřejného zájmu, vztahuje-li se žádost o informace na emise vypouštěné do životního prostředí) (čl. 4 odst. 2 druhý pododstavec). Totéž platí pro odstavce o směrnici o ochraně údajů[15] a o informacích, které mají být žadateli poskytnuty v případě, že jeho žádost byla zamítnuta, neboť se týká materiálu ve fázi dokončování.

Členské státy tato nová ustanovení podle všeho často neprovedly nebo je provedly nesprávně. V některých členských státech například nebyla stanovena konkrétní ustanovení o tom, že důvody odmítnutí musí být vykládány restriktivně, nebo v přijatých ustanoveních není výslovně uvedeno, že je třeba vzájemně zvážit různé dotčené zájmy.

Soudní dvůr již poskytl cenné pokyny k výkladu čl. 4 odst. 2 druhého pododstavce směrnice. Věc C-266/09, Stichting Natuur en Milieu (viz výše), se zabývá rovnováhou mezi právem přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a důvěrným zacházením s obchodními a průmyslovými informacemi. Soudní dvůr potvrdil, že zájmy musí být (jak vyplývá ze znění druhého pododstavce) zvažovány případ od případu, a ochrana obchodních či průmyslových informací je omezená, jde-li o informace o emisích vypouštěných do životního prostředí (uplatnění „pravidla týkajícího se emisí“).

Věc C-71/10 týkající se žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané United Kingdom Supreme Court (nejvyšší soud Spojeného království) v řízení Office of Communications v. The Information Commissioner se rovněž týká vzájemného zvažování zájmu veřejnosti na poskytování informací a zájmů chráněných podle čl. 4 odst. 2. Ohroženo bylo hned několik chráněných zájmů, z nichž však ani jeden sám o sobě nebyl dostačující na to, aby převážil zájem veřejnosti na poskytnutí informací. Soudní dvůr dne 28. července 2011 rozhodl, že při zvažování zájmu veřejnosti, jemuž by zveřejnění sloužilo, oproti zájmům, jimž by sloužilo odmítnutí zveřejnění, je třeba zvažovat několik zájmů uvedených v čl. 4 odst. 2 kumulativně.

Vztah k jiným právním předpisům EU

Dalším problémem je vztah mezi článkem 4 a ustanoveními o přístupu k informacím v právních předpisech EU týkajících se určitých odvětví. Právní akt týkající se určitého odvětví zpravidla jako lex specialis převáží obecná ustanovení o přístupu k informacím uvedená ve směrnici. Mnoho právních aktů týkajících se určitého odvětví však obsahuje ustanovení o svém vztahu ke směrnici, přičemž buď umožňují všeobecný přístup k informacím spadajícím do působnosti směrnice[16], nebo oblast působnosti směrnice v rámci vlastní oblasti působnosti dále zpřesňují[17]. Přesto může být obtížné zjistit, jaký právní nástroj se má pro určitý případ použít. Na toto téma již existuje judikatura.

Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 17. února 2009 ve věci C-552/07, Commune de Sausheim v. Pierre Azelvandre[18], rozhodl, že se členský stát nemůže odvolávat na výjimku podle čl. 4 odst. 2 směrnice, včetně „veřejné bezpečnosti“, aby odmítl přístup k informacím, které by měly být veřejně přístupné podle směrnice o geneticky modifikovaných organismech[19]. Požadavkům na transparentnost vyplývajícím ze směrnice o geneticky modifikovaných organismech proto musí být dána přednost před výjimkou týkající se ochrany veřejného pořádku nebo jiných zájmů v rámci směrnice.

Soudní dvůr se ve svém rozsudku ze dne 22. prosince 2010 ve věci C-524/09, Ville de Lyon v. Caisse des dépôts et consignations, zabýval tím, zda údaje o obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů mají být považovány za „informace o emisích vypouštěných do životního prostředí“ ve smyslu článku 4 směrnice, neboť v takovém případě by nebylo možné uplatnit podmínku „důvěrnosti obchodních nebo průmyslových informací“. Soudní dvůr však shledal, že se na poskytování těchto informací vztahují zvláštní pravidla týkající se důvěrnosti v rámci systému obchodování s emisemi[20].

Pokud jde o formu a obsah odmítnutí poskytnout požadované informace (čl. 4 odst. 5 směrnice), jeden členský stát nadále stanoví tacitní zamítnutí, kdy se vychází z toho, že vnitrostátní orgán žádost zamítá, pokud neposkytne požadované informace a v rámci stanovené lhůty ani nevydá písemné zamítnutí. Toto tacitní zamítnutí je ovšem v rozporu se směrnicí, která ve všech jednotlivých případech vyžaduje výslovnou odpověď s uvedením důvodů pro zamítnutí[21]. Podle osvědčeného postupu používaného v členských státech v souvislosti s formou zamítnutí musí být každá žádost o poskytnutí informací zodpovězena písemně, i když nebyla podána písemně, což je požadavek, který dokonce přesahuje rámec stanovený směrnicí.

Komise bude nadále spolupracovat s členskými státy, aby zajistila řádné provádění směrnice. Členské státy mohou svým orgánům veřejné správy poskytovat další pokyny, aby zabránily jakémukoli nejednoznačnému či svévolnému používání výjimek.

Článek 5 – Poplatky

Článek 5 si klade za cíl zamezit tomu, aby výkonu práva na poskytování informací podle směrnice bránily finanční důvody.

Odstavec 1 stanoví, že přístup k registrům nebo seznamům a prohlížení informací na místě jsou bezplatné. Zajištění zcela bezplatného přístupu k informacím na místě zůstává pro řadu členských států nadále problémem.

Podle odstavce 2 nesmí poplatky za poskytnutí jakýchkoli informací o životním prostředí přesáhnout přiměřenou částku. Toto ustanovení bylo zpravidla provedeno správně.

Odstavec 3 ukládá členským státům povinnost poskytnout informace o okolnostech, za kterých je možné poplatky vybírat nebo od nich upustit. Tyto informace jsou v členských státech zpravidla k dispozici. V zájmu větší transparentnosti by však mohl být dále zlepšen přístup k jasným pravidlům týkajícím se stanovených poplatků. To platí zejména pro případy, kdy se členské státy rozhodly pravidla zpřístupnit pouze na místní úrovni. S cílem vytvořit snadno dostupný a jasně strukturovaný rámec pro poplatky by měla být dostupnost informací v tomto případě zlepšena jinými prostředky, jako například vytvořením zvláštních internetových stránek. Některé členské státy přijaly právní předpisy, v nichž jsou poplatky jasně stanoveny. Toto řešení zajišťuje právní jistotu a zároveň zaručuje širokou dostupnost informací.

Článek 6 – Přístup k právní ochraně

Právo na účinnou právní ochranu je zaručeno v čl. 19 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie („[č]lenské státy stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie“) a v čl. 47 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie („[k]aždý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy […]“). Článek 6 směrnice uplatňuje právo na účinnou právní ochranu v souvislosti s informacemi o životním prostředí. Stanoví dvě úrovně opravných prostředků: přezkum správní a přezkum soudem nebo jiným nezávislým a nestranným subjektem ustaveným podle zákona.

Až na jednotlivé výjimky provedly členské státy článek 6 správně. Souběžně s posuzováním prováděcích předpisů členských států Komise zahájila omezený počet řízení o porušení Smlouvy, zejména s cílem zajistit provedení požadavku urychleného a finančně nenáročného postupu přezkumu.

V některých členských státech byly však při používání článku 6 zjištěny některé nedostatky. Mají-li být ustanovení směrnice účinná, musí být uplatňována ve všech stupních opravných prostředků. Správní orgány pověřené rozhodováním o opravných prostředcích v prvním či druhém stupni například musí být navzájem nezávislé a musí být schopny přijímat rozhodnutí, která jsou v souladu se směrnicí. Řada členských států již zřídila zvláštní soud pro opravné prostředky prvního stupně. Tento osvědčený postup však nesmí mít za následek neefektivnost v druhém stupni opravných prostředků v podobě nákladných a zdlouhavých řízení. Jsou nezbytné procesní záruky platné pro všechny stupně, které zajistí plný přístup k právní ochraně a zamezí tomu, že bude existovat pouze jeden dobře fungující stupeň opravných prostředků, zatímco další stupně zůstanou nákladné a časově náročné.

Subjekty vykonávající dohled, jako např. veřejný ochránce práv, rovněž hrají významnou úlohu při zajišťování účinných opravných prostředků. Měly by však být považovány pouze za doplněk účinného systému opravných prostředků.

Komise tyto nedostatky při provádění řeší společně s členskými státy. K tomu je zapotřebí dalších opatření na úrovni členských států, která Komise bude sledovat.

Článek 7 – Šíření informací o životním prostředí

Článek 7 stanoví aktivní a systematické veřejné šíření informací o životním prostředí, a to zejména pomocí počítačových telekomunikačních nebo elektronických technologií. V čl. 7 odst. 2 je uveden druh poskytovaných informací (např. právní texty, politiky, plány a programy, zprávy a studie, údaje nebo souhrny údajů odvozených z monitorování činností, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit životní prostředí).

Klíčovým nástrojem provádění cílů (článek 1) a ustanovení směrnice jsou elektronické technologie. Směrnice neobsahuje ustanovení o tom, jaké druhy elektronických technologií je třeba použít. Zvolené prostředky však musí být snadno přístupné a nesmějí vytvářet další překážky poskytování informací. Článek 7 rovněž členským státům umožňuje přizpůsobovat se technickému vývoji. Promyšlené používání technologií může také přispět ke snížení nákladů a administrativní zátěže spojených s poskytováním požadovaných informací a vzbuzujících u některých členských států obavy.

Členské státy provedly článek 7 rozdílně. Většina nabízí elektronické portály nebo internetové stránky s cílem umožnit přístup k některým kategoriím informací uvedeným v čl. 7 odst. 2 směrnice na různých úrovních státní správy. Přesto může být obtížné najít na internetu informace o provedení jednotlivých směrnic v oblasti životního prostředí do vnitrostátních právních předpisů anebo o tom, jak orgány veřejné správy dodržují požadavky, jež jsou na ně kladené. Obecně lze říci, že ke snadnějšímu a účinnějšímu využívání informací je zapotřebí dalšího pokroku při organizaci aktivního šíření informací.

Směrnici lze považovat za nejširší jednotlivý právní akt EU týkající se aktivního šíření informací o životním prostředí. Všeobecný elektronický přístup k některým informacím orgánů veřejné správy však stanoví také jiné právní akty, jako např. směrnice INSPIRE[22] a směrnice o opakovaném použití informací veřejného sektoru[23], jakož i iniciativy, mezi něž patří např. sdílený informační systém pro životní prostředí (SEIS)[24]. Tyto nástroje společně vytvářejí rámec pro sdílení informací o životním prostředí, včetně údajů získaných z monitorování činností. Provádění článku 7 je tímto neustále se vyvíjejícím širším kontextem ovlivněno. K zajištění celkové soudržnosti všech příslušných nástrojů a iniciativ je potřebná vysoká míra koordinace.

Článek 8 – Kvalita informací o životním prostředí

Článek 8 stanoví normy kvality pro shromažďované informace o životním prostředí. Pokud to je v jejich moci, měly by členské státy zajistit, aby informace byly aktuální, přesné a srovnatelné.

Informace o životním prostředí by jejich příjemcům měly umožnit, aby se smysluplným způsobem zapojili do vývoje a provádění politiky v oblasti životního prostředí a aby byli schopni posoudit účinnost těchto politik.

Kvalita údajů představuje obtížný cíl, neboť je z převážné části závislá na zdrojích, kapacitě a technologiích. Navíc často neexistuje standardní metoda k zajištění a měření kvality údajů a k dosažení porovnatelnosti informací o životním prostředí.

Kvalita je rozhodující i pro jiné směrnice o životním prostředí, neboť potřeba přijmout opatření nezřídka vznikne na základě monitorování stavu životního prostředí nebo jiných informací o provádění. Bez ohledu na tyto souvislosti a navzdory pokroku dosaženému v řadě oblastí byly v různých oblastech politiky životního prostředí zjištěny problémy týkající se kvality[25].

VI. Závěry a další postup

Komise se domnívá, že se přístup k informacím o životním prostředí používáním směrnice výrazně zlepšil. Jednotlivé případy porušení práva v konkrétních členských státech Komise nadále sleduje. Komise vychází z toho, že nová ustanovení budou časem náležitě zapracována do právního řádu členských států a řádně používána orgány veřejné správy.

Vznik informační společnosti se zvýšeným důrazem na široký přístup vyžaduje posun od přístupu založeného zejména na potřebách poskytování informací na vyžádání směrem k přístupu zaměřenému na aktivní a rozsáhlé šíření informací s použitím nejnovějších technologií. Směrnice ponechává členským státům prostor při volbě vhodných prostředků k aktivnímu šíření informací o životním prostředí a přizpůsobování se změnám v oblasti počítačových a elektronických technologií. Některé členské státy vytvořily uživatelsky přívětivé internetové stránky, které například umožňují, aby si veřejnost na mapě prohlédla, v jaké míře v jejich městě či obci probíhá čištění odpadních vod. Komise v této souvislosti vyzývá všechny členské státy, aby v co největší míře využívaly ustanovení o aktivním šíření informací.

Komise v souladu se svým sdělením o provádění a se závěry přijatými Radou dne 11. června 2012, jakož i s navrhovaným sedmým akčním programem pro životní prostředí[26] bude usilovat o to, aby členským státům pomohla při lepším strukturování informací určených k aktivnímu šíření[27]. Navíc bude provádět samostatné studie s cílem podrobněji prozkoumat stávající postupy aktivního šíření a problémy spojené s kvalitou informací o životním prostředí. V závislosti na výsledku a na všeobecných vývojových trendech v oblasti informačních technologií Komise rozhodne, zda jsou v budoucnosti potřebné další změny směrnice.

[1]       Úř. věst. L 41 ze dne 14. února 2003, s. 26.

[2]       Směrnice Rady 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí, Úř. věst. L 158 ze dne 23. června 1990, s. 56. Zrušena směrnicí s účinností ode dne 14. února 2005.

[3]       Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 26. srpna 2010 o digitální agendě pro Evropu, KOM(2010) 245 v konečném znění/2.

[4]       Sdělení Komise ze dne 3. března 2010 o strategii „Evropa 2020 – Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“, KOM(2010) 2020 v konečném znění, s. 9.

[5]       Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 7. března 2012 o větším využití potenciálu opatření EU v oblasti životního prostředí: budování důvěry prostřednictvím lepších znalostí a lepší schopnosti reakce, COM(2012) 95 final.

[6]       Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o zkušenostech získaných při používání směrnice Evropského parlamentu a Rady 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí, KOM(2000) 400 v konečném znění.

[7]       Evropské společenství podepsalo Aarhuskou úmluvu dne 25. června 1998 a ratifikovalo ji dne 17. února 2005. Úmluva vstoupila v platnost dne 30. října 2001.

[8]       Věci C-44/07, C-85/06 a C-53/06.

[9]       Rozsudek ze dne 5. července 2007 ve věci C-340/06, Sb. rozh. 2007, s. I–96.

[10]     Rozsudek ze dne 3. května 2007 ve věci C-391/06, Sb. rozh. 2007, s. I–65.

[11]     Seznam prováděcích opatřeních, jež členské státy sdělily Komisi, je k dispozici na adrese: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0003:CS:NOT

[12]     Zprávy členských států a jejich překlady byly zveřejněny na internetových stránkách Europa na adrese: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/reports_ms.htm.

[13]     Směrnice například výslovně uvádí širší škálu výjimek, jež nelze uplatnit v případě, že se žádost o poskytnutí informací vztahuje na informace o emisích vypouštěných do životního prostředí („pravidlo týkající se emisí“).

[14]     Soudní dvůr rozhodl, že podmínka důvěrnosti řízení u orgánů veřejné správy ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. a) směrnice je splněna „v důsledku toho, že ve vnitrostátním právu dotčeného členského státu existuje takové ustanovení, jako je ustanovení dotčené ve věci v původním řízení, které obecným způsobem stanoví, že důvěrnost řízení u orgánů veřejné správy představuje důvod pro odmítnutí přístupu k informacím o životním prostředí v držení těchto orgánů“, je-li pojem „řízení“ jednoznačně vymezen.

[15]     Směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (Úř. věst. L 281 ze dne 23. listopadu 1995, s. 31).

[16]       Směrnice INSPIRE (viz odkaz níže) například ve svém článku 2 stanoví, že jejím zněním není dotčena směrnice 2003/4/ES.

[17]       Článek 22 směrnice Seveso III například odkazuje na článek 4 směrnice (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/18/EU ze dne 4. července 2012 o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek a o změně a následném zrušení směrnice Rady 96/82/ES (Úř. věst. L 197 ze dne 24. července 2012, s. 1).

[18]       Sb. rozh. 2009, s. I-987.

[19]       Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/18/ES o záměrném uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí (Úř. věst. L 106 ze dne 17. dubna 2001, s. 1).

[20]     Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/101/ES ze dne 27. října 2004 a nařízení Komise (ES) č.  2216/2004 ze dne 21. prosince 2004 o standardizovaném a bezpečném systému registrů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES a rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES. Článek 17 směrnice 2003/87/ES stanoví přístup k informacím podléhajícím směrnici 2003/4/ES.

[21]       Soud ve svém rozsudku ze dne 21. dubna 2005 ve věci C-186/04, Housieux, již ve vztahu k předchozí směrnici rozhodl, že implicitní zamítnutí je nezákonné (Sb. rozh. 2005, s. I-3299). Implicitní zamítnutí může být pouze prostředkem umožňujícím účinnou právní ochranu a zajišťujícím kázeň orgánu veřejné správy.

[22]     Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/2/ES ze dne 14. března 2007 o zřízení Infrastruktury pro prostorové informace v Evropském společenství (INSPIRE) (Úř. věst. L 108 ze dne 25. dubna 2007, s. 1).

[23]     Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru (Úř. věst. L 345 ze dne 31. prosince 2003, s. 90).

[24]     Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Směrem ke sdílenému informačnímu systému o životním prostředí (Shared Environmental Information System – SEIS), KOM(2008) 46 v konečném znění.

[25]     Například přezkum nařízení o evropském registru úniků a přenosů znečišťujících látek (E-PRTR) provedený Komisí vyzdvihl nedostatečnou porovnatelnost informací poskytovaných členskými státy, která vyplývá z používání odlišných metod získávání údajů a nedostatečné soudržnosti informací.

[26]    COM(2012) 710 final.

[27]     Sdělení odkazuje na strukturované rámce pro uplatňování a informace, jejichž cílem by bylo poskytovat prostřednictvím internetu soudržnější informace o výsledcích provádění jednotlivých směrnic (např. o přijatých plánech, vydaných povoleních, získaných údajích z monitorování apod.).