Úvod

Nynější hospodářská a finanční krize v EU urychlila hluboké změny. Její dopad je patrný při pohledu na právě probíhající hlubokou restrukturalizaci našich hospodářství. Tento proces je nepříjemný, politicky náročný a sociálně obtížný – ale je nezbytný k položení základů pro budoucí růst a konkurenceschopnost, které budou inteligentní, udržitelné a budou zahrnovat veškerou populaci.

Aby mohla pokračovat v nezbytných reformách, musí být EU schopna prokázat, že její politiky fungují, že postupně přináší výsledky a že budou prováděny spravedlivě z hlediska dopadu na naše společnosti. Náprava problémů z minulosti a zajištění udržitelnějšího rozvoje pro EU v budoucnu jsou společnou odpovědností členských států a orgánů EU. EU si je vědoma, že naše ekonomiky jsou úzce provázané, a proto se nyní věnuje přeměně své správy ekonomických záležitostí s cílem dosáhnout lepší politické akceschopnosti v reakci na současné a budoucí výzvy.

Tato roční analýza růstu zahajuje evropský semestr na rok 2013 a stanoví, jak lze této společné odpovědnosti využít k uskutečnění změny v celé EU. Pokládají se tak základy pro návrat k růstu a vytváření pracovních míst.

Souvislosti

Hospodářská situace v EU zůstala v roce 2012 i nadále křehká. Za celý rok se nyní očekává snížení HDP o 0,3 % v EU a o 0,4 % v rámci eurozóny. Potrvá určitý čas, než se dostaví udržitelné oživení[1]. Po několika letech slabého růstu se dostavily závažné sociální důsledky krize. Sociální systémy nejprve zmírnily některé účinky krize, ale nyní je její dopad cítit všude. Nezaměstnanost se výrazně zvýšila a strádání a chudoba jsou na vzestupu. Tyto obtíže jsou viditelné především v eurozóně, ale týkají se i zemí mimo ni.

Délka trvání krize členským státům znesnadnila důraznější plnění cílů strategie Evropa 2020 v oblasti zaměstnanosti, výzkumu a vývoje, klimatu/energetiky, vzdělávání a boje proti chudobě a Evropa celkově zaostává za svými cíli[2]. Je ale zapotřebí pokroku ve všech těchto oblastech, abychom se přiblížili inteligentnímu a udržitelnému evropskému hospodářství podporujícímu začlenění.

I když se problémy jednotlivých zemí a uvnitř eurozóny značně liší, vyhlídky na pomalé oživení stěžují situaci pro EU jako celek. Úrovně dluhu, které nashromáždili veřejní a soukromí aktéři, omezují prostor pro nové činnosti a investice. Nástroje fiskální a měnové politiky byly ve velké míře již nasazeny a prostor pro manévrování je omezený. Strukturální reformy jsou nezbytné pro obnovení konkurenceschopnosti Evropy, ale je často obtížné taková rozhodnutí přijmout. Velmi důležité pro udržení dynamiky reforem budou transparentnost cílů současné politiky a náležité zohlednění otázek spravedlnosti, pokud jde o dopady reforem na společnost.

Krátkodobá perspektiva je stále nejistá, ale ve hře jsou také příznivější trendy. Makroekonomické nerovnováhy, které se nashromáždily za dlouhou dobu, se nyní opravují a v některých částech Evropy se obnovuje konkurenceschopnost, i přestože je před námi ještě dlouhá cesta k odstranění rozdílů ve výkonnosti[3]. Pokrok lze vykázat v oblasti konsolidace veřejných financí a byly podniknuty důležité kroky ke snížení napětí na finančních trzích. Je důležité, že u těch zemí, které se pustily do hlubokých reforem, se objevují první náznaky toho, že tyto reformy přinášejí ovoce. V několika členských státech se snižuje zadluženost ve veřejném i soukromém sektoru a v některých zemích, které dříve čelily velkým schodkům obchodní bilance, dochází k nárůstu vývozu.

V roce 2012 již bylo na úrovni EU učiněno mnoho, aby se přerušil začarovaný kruh související s nedostatky našich finančních systémů, napětím na trhu se státními dluhopisy a slabým hospodářským růstem. Cílem je vytvořit podmínky pro udržitelnou obnovu:

§ Zřízení Evropského mechanismu stability poskytuje spolehlivou ochrannou síť a pomoc zemím eurozóny, které mají omezený přístup k financování.

§ Přijetí Paktu pro růst a zaměstnanost hlavami států a vlád na Evropské radě v červnu 2012 by mělo povzbudit úsilí zákonodárců a správních orgánů EU na všech úrovních a přimět je k mobilizaci všech prorůstových nástrojů, které mají k dispozici, počínaje provedením aktů jednotného trhu až po cílenější využívání strukturálních fondů EU. Komise již nedávno navrhla strategii na zlepšení fungování trhů s energiemi a také opatření na posílení průmyslové politiky.

§ Nová pravidla pro posílení správy ekonomických záležitostí, a to zejména v rámci eurozóny, se provádí (balíček šesti právních předpisů), schvalují se (Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii) nebo by měla být brzy schválena (balíček dvou právních předpisů).

§ Evropská centrální banka podnikla řadu důležitých kroků k zajištění finanční stability v eurozóně.

Předmětem diskusí jsou další klíčová rozhodnutí, která ovlivní budoucnost Evropy:

§ Stále musíme nalézt celkovou dohodu o víceletém finančním rámci EU na období 2014–2020. To bude mít zásadní význam pro obnovu růstu a konkurenceschopnosti v Evropě a pro dosažení našich cílů strategie Evropa 2020.

§ Uvažuje se o významných opatřeních k posílení hospodářské a měnové unie (HMU). Souběžně s touto analýzou Komise předkládá plán pro vytvoření skutečné hospodářské a měnové unie. Těmito otázkami se bude kromě jiného zabývat Evropská rada na svém zasedání v prosinci 2012.

Roční doporučení pro jednotlivé země, která byla přijata v červenci 2012[4], by měla být základem pro opatření členských států. Provádění je předmětem pokračujícího dialogu mezi členskými státy a Komisí, přičemž pokrok bude posouzen příští jaro. Jak ukázala zpráva Evropského parlamentu o evropském semestru[5], monitorování na úrovni EU hraje významnou roli při koordinaci a doplnění úsilí členských států.

Priority

Cílem této roční analýza růstu je stanovit hospodářské a sociální priority pro EU v roce 2013 a zároveň členským státům a orgánům EU poskytnout obecné pokyny pro provádění jejich politik. Touto analýzou se zahajuje třetí evropský semestr pro koordinaci politik, jehož prostřednictvím jsou v prvním pololetí každého roku společně na úrovni EU přezkoumávány vnitrostátní výsledky a priority. Evropská rada vydá v březnu 2013 pokyny a členské státy budou muset do poloviny dubna 2013 předložit aktualizované národní programy, na základě kterých Komise předloží svá doporučení pro jednotlivé země.

Z krátkodobého hlediska je zapotřebí obnovit důvěru a stabilizovat hospodářskou a finanční situaci. Pak přichází na řadu provádění strukturálních reforem, které položí základy pro udržitelné oživení, jež s sebou ponese tvorbu pracovních míst, a umožní transformaci hospodářství ve střednědobém horizontu. Tato úprava si vyžádá nějaký čas, a proto je potřeba jednat nyní.

Na základě pozitivních znamení, že započaté reformy již mají určitý dopad, se Komise domnívá, že priority stanovené v loňské analýze jsou do značné míry stále platné a že úsilí na vnitrostátní i unijní úrovni by se v roce 2013 mělo soustředit na následujících pět priorit:

§ pokračování v diferencované konsolidaci veřejných financí s příznivými dopady pro růst

§ obnova běžných úvěrových podmínek pro hospodářství

§ podpora růstu a konkurenceschopnosti pro dnešek i budoucnost

§ řešení nezaměstnanosti a sociálních dopadů krize

§ modernizace veřejné správy

1. Pokračování v diferencované konsolidaci veřejných financí s příznivými dopady pro růst

V důsledku krize se průměr zemí eurozóny z hlediska poměru státního dluhu k HDP v průběhu několika let zvýšil ze 60 % na 90 % HDP. Musí nutně dojít k nápravě veřejných financí, aby bylo možné zachovat systémy sociálního zabezpečení a veřejné služby, omezit náklady pro stát a jiné veřejné orgány spojené s refinancováním a zabránit nepříznivým vedlejším účinkům na celé hospodářství, včetně možného šíření nákazy na ostatní země. Demografický vývoj bude také nadále zesilovat tlak na výdaje spojené se stárnutím obyvatelstva. Zvláštní pozornost je nutno věnovat fiskální politice v eurozóně, v rámci které je dopad neudržitelnosti vnitrostátních fiskálních politik na další členské státy mnohem silnější než jinde.

Celkový trend fiskální konsolidace v současnosti naznačuje, že se dosahuje pokroku: schodky veřejných financí v eurozóně by měly podle očekávání v průměru poklesnout z hodnoty něco přes 6 % HDP v roce 2010 na hodnotu mírně vyšší než 3 % HDP v roce 2012. Očekává se, že veřejný dluh v eurozóně dosáhne v příštím roce vrcholu (94,5 % HDP) a v roce 2014 tomu tak bude v rámci celé EU. Poté by měl v poměrném vyjádření vůči HDP začít klesat.

Fiskální konsolidace může mít negativní dopad na růst v krátkodobém měřítku. Tento dopad je pravděpodobně větší během finančních krizí, kdy i ostatní aktéři v rámci hospodářství čelí obtížným podmínkám financování. To však není jediným faktorem, který je pro růst relevantní: v závislosti na rozhodnutích ohledně složení úprav se bude lišit „multiplikační účinek“ fiskální politiky. Zkušenost například ukázala, že v zemích s relativně velkým podílem veřejných výdajů na HDP a poměrně vysokými daňovými sazbami, má fiskální konsolidace, které je dosaženo prostřednictvím snížení výdajů a nikoli díky dalšímu nárůstu daňových příjmů, příznivější dopad na růst v dlouhodobém měřítku. V letech 2009–2012 bylo fiskální konsolidace dosaženo pomocí opatření jak na straně výdajů, tak na straně příjmů, a oba druhy opatření byly realizovány ve srovnatelné intenzitě: výdaje se podle prognózy snížily o 2 procentní body HDP a příjmy vzrostly o 1,3 procentního bodu.

Alternativní scénář spočívající v odložení fiskální úpravy by navíc byl mnohem nákladnější. Některé členské státy nejsou schopny financovat své potřeby na trzích nebo se jen obtížně snaží omezit zvětšující se rozpětí mezi nákupní a prodejní cenou jejich dluhopisů, ke kterému dochází kvůli pochybnostem o udržitelnosti jejich veřejných financí. K obnovení důvěry investorů, snížení nákladů na splácení dluhu a vytvoření manévrovacího prostoru pro fiskální politiku je v dotyčných zemích zapotřebí odhodlaného úsilí v patřičném tempu, aby se veřejné finance dostaly do udržitelné polohy. Negativní dopad na růst lze z větší části zmírnit za předpokladu, že se podaří správně navrhnout fiskální úpravy. Obnovení fiskální udržitelnosti bude přínosem pro veřejné i soukromé subjekty v těchto zemích a přispěje k celkové finanční stabilitě EU.

Každý členský stát je v jiné finanční a ekonomické situaci a to je důvod, proč se Komise zasazuje o to, aby každá země vynaložila diferencované úsilí fiskální konsolidace jež bude pro ni vhodné. V souladu s Paktem o stabilitě a růstu by se tyto strategie měly zaměřit na pokrok, jehož bylo dosaženo spíše ve strukturálním, než čistě nominálním vyjádření, a měly by zahrnovat takové složení úprav, které budou podporovat růst i sociální spravedlnost. Takovýto diferencovaný přístup rovněž pomáhá urovnat nerovnováhu běžných účtů.

Pakt o stabilitě a růstu poskytuje vhodný rámec pro flexibilní a účinné fiskální úpravy. Fiskální cíle jsou vyjádřeny v nominálním vyjádření, které se pak nejvíce vyskytuje v titulcích médií. Pakt ale klade důraz na základní rozpočtové pozice, a proto na konsolidační úsilí doporučené Radou se nahlíží ve strukturálním vyjádření[6]. Obdobně platí, že pokud jsou tyto podmínky splněny, může členský stát dostat k nápravě nadměrného schodku více času, jestliže mu v dosažení dohodnutého cíle zabránila neočekávaně špatná hospodářská situace. Například během roku 2012 byly lhůty, které Španělsko a Portugalsko dostaly k tomu, aby uvedly své schodky veřejných financí zpět pod 3 % HDP, za účelem dosažení tohoto cíle prodlouženy o jeden rok do roku 2014. Jakmile budou nadměrné schodky opraveny, členské státy by měly dosáhnout svých střednědobých rozpočtových cílů, které zajistí, že jejich veřejné finance neopustí udržitelnou úroveň.

U těch členských států, které ztratily přístup na trh pro refinancování svého dluhu, je zapotřebí rychlého tempa fiskální úpravy, aby se naléhavě obnovila důvěra investorů. Soustředěné úsilí, dohodnuté v rámci ekonomických ozdravných programů, rovněž usnadní nezbytnou opravu makroekonomické nerovnováhy. Tuto skutečnost podepírá fakt, že k pozitivním úpravám dochází v Irsku, Portugalsku a Rumunsku. V Řecku byl ale tento proces delší a nákladnější vzhledem k souhře faktorů, mezi než patří i stále se objevující nejistota, pokud jde o provádění programu.

V případě členských států s větším manévrovacím prostorem fiskální politiky mohou v souladu s Paktem hrát plnou roli automatické stabilizátory. Tempo konsolidace může podporovat růst, ale členské státy by neměly zapomínat na možná fiskální rizika plynoucí z opožděné konsolidace, a to vzhledem k problémům spojeným s vysokou úrovní dluhu, výhlídce na stárnutí obyvatelstva a poměrně nízkému růstovému potenciálu v některých zemích a také vzhledem k negativním důsledkům, které by vyvolala změna nálady na trzích.

Komise bude nadále velmi pozorně sledovat vývoj reálné ekonomiky. Zejména v nadcházejících zimních prognózách Komise, které mají být zveřejněny počátkem příštího roku, se ukáže, zda členské státy dodržují dohodnuté snižování svých strukturálních deficitů a zda-li by se našlo odůvodnění úpravy lhůt pro opravu nadměrných schodků při plném respektování ducha a litery Paktu o stabilitě a růstu.

Obnovení zdravých veřejných financí je dlouhodobý proces. Důrazná pravidla správy ze strany EU a vnitrostátní fiskální rámce, jak je předpokládá legislativa EU, přispějí k tomu, že toto úsilí bude mít dlouhodobě pevné základy. Tato pravidla zahrnují stanovení numerických fiskálních pravidel, možnost obrátit se na nezávislé finanční instituce, střednědobé plánování a mnohostranné sledování pokroku.

Na výdajové straně státních rozpočtů je nezbytné se zaměřit na celkovou účinnost a účelnost výdajů. Vzhledem k tomu, že se situace v jednotlivých zemích liší, Komise doporučila selektivní přístup k plánovaným škrtům tak, aby se zachovaly potenciál pro budoucí růst a klíčové sociální záchranné sítě. Komise dochází zejména k těmto závěrům:

§ Investice do vzdělávání, výzkumu, inovací a energetiky by měly dostat prioritu a v rámci možností by měly být i posíleny při současném zajištění účinnosti těchto výdajů. Zvláštní pozornost je nutno věnovat také zachování nebo posílení rozsahu a efektivity služeb zaměstnanosti a aktivní politiky trhu práce, například vzdělávacích programů pro nezaměstnané nebo programů záruk pro mladé lidi.

§ Měla by pokračovat modernizace systémů sociální ochrany, aby byla zajištěna jejich účinnost, přiměřenost a udržitelnost. Měly by se zintenzívnit reformy důchodových systémů, aby byl přizpůsoben věk odchodu do důchodu průměrné délce života, byl omezen přístup k předčasnému odchodu do důchodu a bylo umožněno prodloužení pracovního života. Také v souvislosti s demografickými výzvami a tlakem na výdaje spojené se stárnutím obyvatelstva by se měly uskutečnit reformy systémů zdravotní péče s cílem dosáhnout nákladové efektivnosti a udržitelnosti a nastavit hodnocení výkonnosti těchto systémů z hlediska dvojího cíle, tj. účinnějšího využívání veřejných zdrojů a přístupu k vysoce kvalitní zdravotní péči.

Na příjmové straně státních rozpočtů nedávný vývoj naznačuje, že mnohé členské státy zvýšily daně z příjmu fyzických osob a/nebo sazby DPH[7]. Existuje však stále prostor pro přesun celkového daňového zatížení na daňové základy, které jsou méně škodlivé pro růst a vytváření pracovních míst, a nastavení daňových systémů tak, aby byly účinnější, konkurenceschopnější a spravedlivější. Takový přesun vyžaduje balíčkový přístup, který zaručí spravedlivé přerozdělení a bude přizpůsoben situaci jednotlivých členských států. Proto Komise doporučuje tato opatření:

§ Mělo by se podstatně snížit daňové zatížení práce v zemích, kde je poměrně vysoké a brání vytváření pracovních míst. Aby byly reformy neutrální z hlediska příjmů rozpočtu, mohly by se zvýšit některé daně, jako je spotřební daň, periodické daně z nemovitosti a ekologické daně.

§ Měly by se zvýšit dodatečné příjmy, pokud možno prostřednictvím rozšíření daňových základů a nikoli zvyšováním daňových sazeb nebo vytvořením nových daní. Měly by se omezit nebo zcela odstranit osvobození od daně, snížené sazby DPH či osvobození od spotřebních daní. Dotace, jež škodí životnímu prostředí, by měly být postupně ukončeny[8]. Dodržování daňových předpisů by se mělo zlepšit díky systematickým opatřením na omezení šedé ekonomiky, pro boj proti daňovým únikům[9] a zajištění větší účinnosti správy daní.

§ Měla by se omezit snaha financovat dluh prostřednictvím daně z příjmu právnických osob.

§ Zdanění nemovitostí a bydlení by mělo projít reformou, aby se zabránilo opakování finančních rizik v oblasti bydlení. Zejména by měly být přezkoumány ty aspekty daňových režimů, které zvyšují zadlužení domácností, obvykle prostřednictvím daňových úlev pro hypoteční úvěry.

Pro většinu těchto opatření byla vydána podrobná doporučení pro jednotlivé země a na úrovni EU se organizují činnosti vzájemného hodnocení s cílem přezkoumat pokrok a osvědčené postupy. Provádění je nyní hlavním úkolem.

2. Obnova úvěrových podmínek pro hospodářství

Krize měla a má trvalý dopad na finanční situaci mnoha veřejných a soukromých aktérů, a ovlivňuje tím důvěru investorů a věřitelů a efektivitu finančního sektoru. Napětí na trzích se státními dluhopisy a v bankovním sektoru se navzájem přiživila, čímž se vytvořily závažné problémy s financováním pro mnoho půjčujících. Tento vývoj rovněž vedl k roztříštěnosti finančního systému podél hranic jednotlivých států a finanční aktivity se omezily na vnitrostátní domácí trhy. Výsledkem byl omezený nebo nákladný přístup k financování pro mnoho podniků a domácností, které chtěly investovat, což představuje velkou překážkou hospodářskému oživení v Evropě. Vysoká míra zadluženosti zároveň znamená, že mnoho hospodářských subjektů musí snížit svou finanční expozici nebo zvýšit úspory. Takové „snižování pákového efektu“ může v krátkodobém horizontu bránit procesu oživení. Problémy jsou zvláště naléhavé u zranitelných členských států eurozóny.

Na úrovni EU se připravují opatření na zmírnění rizika pro finanční sektor a korekci minulých nedostatků našich systémů regulace a dohledu:

§ Bylo vynaloženo koordinované úsilí pro posouzení rizik spojených s bankovním odvětvím a pro rekapitalizaci bank. Uznání ztrát a očištění rozvah bank mají zásadní význam pro zlepšení důvěry na trzích a jejich dokončení se nesmí zpozdit.

§ Nové orgány dohledu EU fungují od ledna 2011 a pracují na jednotném souboru pravidel za účelem posílení právního rámce, který se vztahuje na finanční instituce. Je zapotřebí rychle dosáhnout dohody o návrhu Komise o kapitálu a likviditě bank, systémech pojištění vkladů a řešení problémů bank, aby se vytvořil soudržnější rámec pro předcházení finančním krizím a jejich zvládání.

§ Bližší monitorování úrovní soukromého dluhu a souvisejících finančních rizik, například realitních bublin, se nyní děje prostřednictvím Evropské rady pro systémová rizika (ESRB) a nového postupu EU pro řešení makroekonomické nerovnováhy.

§ Jako jeden ze základních stavebních kamenů k posílení hospodářské a měnové unie Komise navrhla bankovní unii, včetně jednotného mechanismu dohledu, spadajícího pod Evropskou centrální banku, pro další integraci opatření dohledu nad bankami na úrovni EU. Zřízení takového mechanismu rovněž vytvoří podmínky pro to, aby Evropský mechanismus stability mohl přistoupit k přímé rekapitalizaci bank, které nejsou schopny získávat kapitál na trhu.

Na vnitrostátní úrovni mohou členské státy učinit více na podporu alternativních zdrojů financování, zvýšení likvidity a snížení tradiční závislosti podniků na financování od bank. Za tímto účelem mohou uskutečnit například tato opatření:

§ Podpora nových zdrojů kapitálu, včetně vzájemných půjček mezi podniky, a vytváření větších možností vydávat podnikové dluhopisy a usnadnění přístupu k rizikovému kapitálu.

§ Omezení opoždění plateb ze strany veřejných orgánů, neboť průměrná doba potřebná pro platby se v krizi ještě prodloužila, což představuje mimořádnou zátěž pro malé a střední podniky v již tak obtížném podnikatelském prostředí. Směrnice EU o opožděných platbách, která musí být do vnitrostátního práva provedena do března 2013, sníží dobu zpoždění na 30 dnů a zlepší náhrady v případě opožděných plateb.

§ Rozvoj role veřejných bank a záručních institucí ve financování malých a středních podniků. Tato posílená role může pokrýt některá rizika, která na sebe vezmou soukromí investoři, a může vyrovnat vliv nedostatku vlastního kapitálu nebo malé velikosti společnosti, jež má být financována, a to i díky novým formám sekuritizace.

§ Podpora inovačních programů, jako jsou veřejné režimy podpory, které umožňují bankám půjčovat si za nižší úrok, pokud zvýší objem svých dlouhodobých půjček podnikům nebo poskytnou levnější a přístupnější půjčky malým a středním podnikům.

§ Zajištění vyváženého přístupu k zabavování majetku v případě hypotečních úvěrů, ochrana ohrožených domácností a současné zamezení tomu, aby byly rozvahy bank přetížené. To zahrnuje opatření k zavedení individuálních insolvenčních režimů umožňujících změny podmínek hypoték s cílem vyhnout se zabavení majetku.

Kromě toho je důležité, aby se plně využívalo stávajících nebo nových finančních nástrojů EU, které mohou působit jako katalyzátor pro cílené investice, zejména v případě klíčových infrastruktur:

§ Poskytnutí dalších 10 miliard EUR Evropské investiční bance (EIB) jí umožní poskytnout dodatečné financování ve výši 60 miliard EUR v příštích třech až čtyřech letech a bude znamenat, že EIB získá od jiných poskytovatelů až třikrát více finančních prostředků.

§ Zavedení projektových dluhopisů představuje významný nový nástroj pro sdílení rizik, pro zprůchodnění financování ze soukromých zdrojů, například od pojišťovacích společností a penzijních fondů, což by doplnilo tradiční bankovní půjčky. Několik projektů je nyní v pokročilé fázi příprav ze strany EIB.

§ V rámci Paktu pro růst a zaměstnanost bude Komise i nadále spolupracovat s členskými státy na přepracování programových dokumentů ke strukturálním fondům EU a urychlení jejich využívání na podporu růstu, zejména ze strany malých a středních podniků. Členské státy se kromě toho vyzývají, aby ve svých národních programech reforem uvedly, jak chtějí v rámci dalšího kola programů (období 2014–2020) využít strukturálních fondů k podpoře priorit příznivých pro růst. Plně by se také mělo využít nástrojů programu pro konkurenceschopnost a inovace, v rámci kterých již bylo vyčleněno 2,1 miliardy EUR na fondy rizikového kapitálu a malým a středním podnikům formou půjček poskytnuto 11,6 miliardy EUR.

3. Podpora růstu a konkurenceschopnosti pro dnešek i budoucnost

Krize urychluje změny v hospodářství, přičemž zejména tradičnější odvětví jsou jí silně zasažena a novější se jen obtížně rozvíjejí. Rychlé tempo restrukturalizace je výzvou, ale také nabízí příležitost využít potenciální nové zdroje růstu a zaměstnanosti[10]. Tyto potřeby úprav doplňují dlouhodobé problémy v oblasti konkurenceschopnosti, kterým čelí mnoho našich ekonomik, a často slouží i k jejich nápravě. Zpráva o mechanismu varování přijatá společně s touto analýzou ukazuje, že vývoj cenové a necenové konkurenceschopnosti má pozitivní vliv na zlepšení vnější nerovnováhy, ačkoli s určitým časovým zpožděním. Ty členské státy, které jsou pod neustálým tlakem trhu, učinily významné reformy. Je ale třeba udělat více pro zlepšení vnitřní a vnější konkurenceschopnosti napříč velkým počtem členských států.

Jak je uvedeno v doporučeních pro jednotlivé země, neexistuje žádný univerzální recept, který by fungoval všude, ale existují společné cíle, určitý rozsah reforem, které je nutno zvážit, a řada příkladů osvědčených postupů, ze kterých je možné si vzít příklad, včetně evropských premiantů ve světovém měřítku. Zatímco u některých reforem se výsledky objeví až po nějakém čase, jiné přináší výsledky bezprostředně.

Musí se zavést některé rámcové podmínky na vnitrostátní úrovni, přičemž priority zahrnují:

§ Podporu inovacím, nové technologie a zvýšení veřejných a soukromých investic do výzkumu a vývoje. Významnou roli bude v tomto ohledu mít cílená podpora ze strany veřejných orgánů a větší míra konkurence o granty na výzkum.

§ Zvyšování výkonnosti vzdělávacích systémů a systémů odborné přípravy a zvyšování celkové úrovně dovedností a větší propojování oblasti práce a vzdělávání.

§ Zlepšení podnikatelského prostředí zjednodušováním formalit potřebných pro založení podniku, zjednodušením povolení, licenčních a daňových řízení a snížením celkové byrokratické zátěže pro podniky. Měly by být překonány specifické překážky činnostem v odvětvích s intenzivním růstem pracovních míst, jako jsou stavebnictví, obchodní služby, logistika, cestovní ruch a velkoobchod.

§ Využití potenciálu „zelené ekonomiky“ tím, že se stanoví předvídatelný regulační rámec a podpoří se vznik nových trhů a technologií. Zejména ambicióznější programy na obnovu energetické účinnosti – a to nejen včetně těch, které souvisí s požadavky směrnice EU v oblasti energetické účinnosti – mohou, vedle přínosů pro životní prostředí, přinést významné úspory a vytvořit pracovní místa. Lepší nakládání s odpady, vodohospodářství a recyklace mají rovněž velký potenciál pro vznik nových pracovních míst a zároveň mohou pomoci zabezpečit dodávky omezených zdrojů a materiálů.

Evropský jednotný trh nabízí mnoho příležitostí pro rozvoj podniků a spotřebitelům poskytuje mnoho výhod v podobě lepších služeb a produktů. Velký prospěch by mohl plynout z oblasti služeb, pokud by členské státy zlepšily provádění směrnice o službách. Bylo by zapotřebí učinit tato opatření:

§ Plnění povinnosti odstranit omezení na základě státní příslušnosti nebo bydliště poskytovatele služeb.

§ Přezkoumání nezbytnosti a přiměřenosti regulace svobodných povolání, zejména pokud jde o stanovování sazeb a omezení týkající se struktury podniků a kapitálového vlastnictví.

§ Přezkum uplatňování klauzule o volném pohybu služeb s cílem odstranit bezdůvodnou dvojí regulaci v odvětvích, jako jsou stavebnictví, služby pro podniky a cestovní ruch, a zajištění transparentního stanovování sazeb za služby zdravotní péče.

§ Posílení hospodářské soutěže v odvětví maloobchodu snížením provozních omezení, zejména odstraněním testů ekonomické potřebnosti.

Výkonnost síťových odvětví v celé Evropě má rovněž rozhodující vliv na zbytek hospodářství a je možné ji značně zlepšit těmito kroky:

§ Rozvoj vhodných pobídek pro rychlé vytvoření celostátní infrastruktury vysokorychlostního internetu a rozvoj mobilního přenosu dat. Je třeba, aby vlády uvolnily kmitočtová pásma pro bezdrátové širokopásmové připojení.

§ Zajištění úplné transpozice a provedení třetího energetického balíčku, zejména oddělení výroby a distribuce, zaručení nezávislosti vnitrostátních regulačních orgánů a poskytnutí nezbytných pravomocí těmto orgánům a postupné ukončení regulace cen energie při současné ochraně zranitelných spotřebitelů.

§ Urychlení provádění jednotného evropského nebe tím, že se zmenší roztříštěnost řízení letového provozu a zlepší se organizace vzdušného prostoru.

§ Otevření služeb domácí osobní železniční dopravy konkurenci, zejména prostřednictvím zaručení rovného přístupu k infrastruktuře.

§ Lepší začlenění přístavů do logistického řetězce odstraněním překážek pro vstup na trh přístavních služeb.

§ Odstranění zbylých omezení pro kabotáž s cílem zlepšit shodu mezi nabídkou a poptávkou v odvětví mezinárodní přepravy.

§ V souladu se směrnicí o elektronickém obchodu uplatňování harmonizovaných pravidel pro transparentnost a požadavky na informace pro podniky a spotřebitele.

Výkonnost trhu s výrobky by se rovněž výrazně zlepšila, pokud by vnitrostátní normalizační orgány plnily cíle stanovené na úrovni EU, zejména pokud jde o přechod z vnitrostátních norem na normy evropské. Měl by se plně využívat proces oznamování technických pravidel pro produkty a služby informačních a komunikačních technologií k usnadnění jejich pohybu v rámci jednotného trhu.

4. Řešení nezaměstnanosti a sociálních dopadů krize

Za posledních dvanáct měsíců se počet nezaměstnaných lidí zvýšil o dva miliony a dosáhl úrovně více než 25 milionů. Míra nezaměstnanosti dosáhla v EU úrovně až 10,6 % a v eurozóně 11,6 %. Dlouhodobá nezaměstnanost roste a téměř jeden ze dvou nezaměstnaných je bez práce déle než jeden rok. Situace se v Evropě velmi výrazně různí: podle jednotlivých států se míry nezaměstnanosti pohybují v rozmezí mezi méně než 5 % a více než 25 %. Velmi postiženi jsou zejména mladí lidé: míra nezaměstnanosti mladých lidí dosahuje v některých zemích úrovně nad 50 %[11], ale problém se týká i jiných věkových skupin.

Vzhledem k délce období nezaměstnanosti, rychlému procesu restrukturalizace ekonomiky a obtížím s nalezením práce existuje riziko, že se nezaměstnanost bude stávat stále více strukturální a že stále více lidí se z pracovního trhu zcela stáhne[12]. V některých členských státech jsou rovněž patrné známky zvyšujícího se rizika chudoby a sociálního vyloučení[13]. Další tlaky na systémy sociální ochrany rovněž ovlivňují jejich schopnost plnit funkce sociálního státu.

Slabé vyhlídky na růst a časová prodleva mezi oživením hospodářství a oživením na trhu práce znamenají, že neexistuje žádná vyhlídka na okamžité nebo automatické zlepšení stavu zaměstnanosti. To představuje velkou výzvu pro EU jako celek, jakož i pro nejvíce postižené země, a vyplývá z toho požadavek, aby se orgány veřejné moci a sociální partneři k problému postavili rozhodněji.

Vedle dopadů současné krize je tu ještě strukturální tendence směrem ke stárnutí populace a zanedlouho i problém zmenšujícího se podílu populace v produktivním věku, který v některých částech Evropy představuje mimořádný problém. Strategie spočívající ve vybízení starších pracovníků k předčasnému odchodu do důchodu v naději, že na jejich místa budou přijati mladí lidé, se ukázala jako vysoce neúčinná a velmi nákladná a neměla by se opakovat.

Navzdory vysoké míře nezaměstnanosti existují rovněž důkazy o překážkách v oblasti dovedností a nesouladu mezi nabídkou a poptávkou na trhu práce a v některých regionech nebo odvětvích chybí zaměstnanci odpovídající jejich potřebám. Naléhavými prioritami zůstávají zvyšování účasti na trhu práce, zlepšení úrovně kvalifikace a usnadnění mobility.

Po celé Evropě se provádí několik ambiciózních reforem. V zemích, jež čelí finančnímu tlaku, byla přijata opatření za účelem usnadnění pružných pracovních ujednání v rámci firem, snížení odstupného u standardních smluv a zjednodušení individuálních nebo kolektivních postupů propouštění. Byly rovněž učiněny kroky, které mají zvýšit pružnost při určování mezd, například usnadněním neúčasti podniků na kolektivních smlouvách na vyšší úrovni a přezkoumáním smluv o mzdách v rámci odvětví.

Přípravy na oživení, jež s sebou ponese tvorbu pracovních míst

Další úsilí o zlepšení odolnosti trhu práce a investice do lidského kapitálu je nezbytné pro pomoc podnikům v přijímání nových zaměstnanců a přizpůsobení se situaci a také pro to, aby mohlo více lidí zůstat aktivní a chopit se nabídnutých příležitostí. Sociální partneři mají zásadní úlohu spolu s veřejnými orgány. Proto Komise doporučuje tato opatření:

§ Omezení daňové zátěže práce, zejména v případě pracovníků s nízkou mzdou, jako součásti širšího úsilí o přesun daňového zatížení z pracovní síly. Dočasné snížení příspěvků sociálního zabezpečení nebo systémy subvencování pracovních míst pro nové zaměstnance, zejména osoby s nízkou kvalifikací a dlouhodobě nezaměstnané, by rovněž měly být považovány za podporu vytváření pracovních míst, pokud jsou dobře cílené.

§ Pokračování v modernizaci trhů práce prostřednictvím zjednodušení právních předpisů v oblasti zaměstnanosti a rozvoje pružných pracovních ujednání, včetně podpory zkrácených úvazků a pracovního prostředí, jež povede k delšímu aktivnímu životu. Snižování rozdílů v zaměstnanosti mezi různými typy pracovních smluv by rovněž mělo pomoci omezit segmentaci trhu práce a nenahlášenou práci ve vícero zemích. Dopad dávek v nezaměstnanosti by měl být sledován, aby se zajistilo plnění vhodných požadavků způsobilosti a požadavků souvisejících s účinným hledáním zaměstnání.

§ Monitorování účinků systémů stanovování mezd, zejména mechanismů indexace, a pokud to bude nezbytné, změna těchto systémů při současném dodržení vnitrostátních konzultačních postupů, aby se lépe zohlednil vývoj produktivity a podpořilo se vytváření pracovních míst. Je důležité, aby minimální úrovně mezd dosáhly správné rovnováhy mezi podporou tvorby pracovních míst a odpovídající úrovni příjmů.

§ Aby bylo možné využít potenciálu tvorby pracovních příležitostí v expandujících odvětvích, jako jsou zelená ekonomika, zdravotní péče či informační a komunikační technologie, je třeba rozvíjet odpovídající dovednosti a cílenou veřejnou podporu pomocí spolehlivého právního rámce zaměřeného na budoucnost[14].

Zlepšení zaměstnatelnosti, zejména mladých lidí

Zároveň by členské státy měly udělat více pro boj s nezaměstnaností, pro zlepšení zaměstnatelnosti a podporu vstupu nebo návratu do pracovního procesu, zejména pokud jde o dlouhodobě nezaměstnané a mladé lidi. Jedná se mimo jiné o tato opatření:

§ Posílení veřejných služeb zaměstnanosti a větší mobilizace aktivních opatření na trhu práce, včetně zvyšování kvalifikace, individualizované pomoci při hledání zaměstnání, podpory podnikání a samostatné výdělečné činnosti a podpory režimů mobility. I přes některé další zdroje určené na tyto činnosti nebo úsilí o zvýšení účinnosti poskytovaná podpora málokdy odpovídá nárůstu počtu registrovaných uchazečů o zaměstnání, ke kterému došlo v několika zemích.

§ Snížení míry předčasného ukončování školní docházky a usnadnění přechodu ze školy na trh práce prostřednictvím rozvoje kvalitních stáží, učňovského školství a modulů dvojího vzdělávání: vzdělávání ve třídě v kombinaci s praktickou instruktáží v zaměstnání. Je zapotřebí úsilí pro rozvoj podnikatelských dovedností, aby se podpořilo vytváření nových podniků a zlepšila se zaměstnatelnost mladých[15].

§ Rozvoj a provádění programů záruk pro mladé lidi, v rámci kterých každý mladý člověk do 25 let obdrží do čtyř měsíců po ukončení formálního vzdělání nebo poté, co se stal nezaměstnaným, nabídku zaměstnání, dalšího vzdělávání, učňovského vzdělávání či stáže. Tyto programy je možné spolufinancovat z Evropského sociálního fondu[16].

§ Usnadnění účasti na trhu práce a přístupu k pracovním místům pro druhé výdělečně činné partnery, a to prostřednictvím vhodných daňových zvýhodnění a poskytování kvalitní a dostupné péče o děti.

§ Zlepšení přístupu k systémům celoživotního vzdělávání v průběhu pracovního života, včetně u starších pracovníků posílením partnerství veřejných a soukromých institucí, které se zabývají poskytováním, uplatňováním a aktualizací specifických dovedností.

§ Zlepšení propojení mezi systémy vzdělávání, celoživotního vzdělávání a potřebami trhu práce. Krátkodobé (dvouleté) programy terciárního vzdělávání pro získání kvalifikace, které se zaměřují na oblasti, kde je nedostatek kvalifikované pracovní síly, jakož i cílené režimy mobility, se mohou za současných podmínek ukázat jako zvláště účinné.

§ Podpora přeshraniční pracovní mobility díky odstranění právních překážek a usnadnění uznávání odborných kvalifikací a zkušeností. Měla by být posílena spolupráce mezi službami zaměstnanosti. Síť EURES může poskytnout základ pro integrovanějšího evropský trh práce.

Podpora sociálního začlenění a boj s chudobou

Kromě těchto opatření je třeba vyvinout další úsilí k zajištění účinnosti systémů sociální ochrany v boji proti dopadům krize za účelem podpory sociálního začlenění a prevence chudoby:

§ Strategie aktivního začleňování by se měly rozvíjet a měly by zahrnovat účinnou a odpovídající podporu příjmů, opatření pro boj s chudobou, včetně dětské chudoby, jakož i zaručení širokého přístupu k dostupným a kvalitním službám, například sociálním službám a službám zdravotní péče, k péči o děti, bydlení a dodávkám energie.

§ Je nutné posílit vazbu mezi sociální pomocí a aktivačními opatřeními prostřednictvím individualizovanějších služeb (jednotné kontaktní místo) a vyvinout úsilí v tom směru, aby zranitelné skupiny více využívaly těchto opatření. Jakmile se pracovní trh zotaví, bude důležité, aby se postupně ukončila opatření související s krizí a zároveň byly zachovány klíčové záchranné sítě.

5. Modernizace veřejné správy

Nutnost omezení veřejných financí dalo nový podnět procesu modernizace veřejné správy. V EU tvoří veřejné výdaje téměř 50 % HDP a veřejný sektor představuje přibližně 17 % z celkové zaměstnanosti.

V průběhu let přijaly mnohé členské státy opatření na zvýšení účinnosti svých veřejných služeb a zvýšení transparentnosti a úrovně jejich veřejné správy a soudnictví. Tyto reformy byly rozsáhlé zejména v zemích ve finanční tísni. Mezi příklady patří reorganizace místních a ústředních správních orgánů, racionalizace mzdového systému veřejného sektoru a správy státních podniků, reforma zadávání veřejných zakázek, pravidelné komplexní přezkumy výdajů a podpora opatření pro větší účinnost v rámci celého veřejného sektoru, jako je větší využívání sdílených služeb a řešení v oblasti informačních technologií. V několika případech členské státy a Komise spolupracovaly při poskytování nebo výměně technické pomoci.

Různá opatření, která již byla zmíněna výše (například úplné a správné provedení právních předpisů EU do vnitrostátního práva, zvýšení účinnosti výběru daní a systémů zdravotní péče, nutnost menšího zpoždění v platbách a zlepšení úlohy veřejných služeb zaměstnanosti), mohou mít značný pozitivní dopad a mělo by se v nich pokračovat. Kromě toho se Komise domnívá, že k růstu mohou ještě významně přispět tato opatření:

§ Uplatňování řádného finančního řízení tím, že se plně využijí příležitosti spojené se zadáváním veřejných zakázek podporující konkurenci na trhu a rozvinou se kapacity pro elektronické zadávání veřejných zakázek v rámci jednotného trhu. Taková opatření nejenže přispívají k větší účinnosti a spravedlnosti postupu, ale také pomáhají v boji proti korupci.

§ Zjednodušení regulačního rámce pro podniky a snížení administrativní zátěž a byrokracie, a to zejména na vnitrostátní úrovni.

§ Zajištění celkově interoperabilní digitalizaci veřejné správy, jejímž smyslem bude podpora uživatelsky vstřícných postupů pro poskytovatele služeb a příjemce, a také zjednodušení a transparentnost administrativy. Přeshraniční interoperabilita on-line služeb a výzkumných středisek v celé EU je zvláště důležitá.

§ Zvýšení úrovně, nezávislosti a účinnosti systémů soudnictví, stejně jako zajištění toho, že nároky bude možné vypořádávat v přiměřeném časovém rámci, a podpora využívání alternativních mechanismů řešení sporů. To by mělo snížit náklady pro podniky a zvýšit přitažlivost země pro zahraniční investory.

§ Lepší využívání strukturálních fondů EU posílením správní kapacity s cílem zajistit rychlejší distribuci nevyužitých prostředků v tomto roce.

Závěr

Hospodářství EU jen pomalu vybředává z nejhlubší finanční a hospodářské krize za posledních několik desetiletí. Startovní pozice členských států se různí stejně jako charakter a rozsah výzev, kterým čelí, a s tím související tempo reforem. Situace je i nadále křehká. Provádění reforem probíhá a hospodářství se stále výrazně přizpůsobuje. Objevují se ale náznaky, že během příštího roku dojde k oživení. V těch členských státech, které provedly hluboké reformy, začalo jejich úsilí přinášet výsledky: nerovnováha se snižuje a konkurenceschopnost se zvyšuje.

Podstata tohoto procesu nespočívá pouze v návratu k růstu, ale také v položení základů pro kvalitativně jiný typ růstu v období po krizi. Strukturální reformy na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU musí posílit konkurenceschopnost EU na globální úrovni a vyvolat domácí růst, který bude souviset s činnostmi, jež jsou udržitelné a které EU vybaví politikami a nástroji, jež jsou nutné pro zajištění prosperující a otevřené budoucnosti, v níž budeme schopni účinně využívat zdroje. Solidarita a spravedlnost – v rámci jednotlivých zemí, ale také v celé Evropě – budou základními prvky pro to, aby vynaložené úsilí bylo politicky a společensky přijatelné a ku prospěchu všem.

V členských státech a na úrovni EU již bylo přijato mnoho důležitých rozhodnutí. Nyní je čas tento kurz udržet a provést to, na čem jsme se dohodli. Pro obnovení důvěry a návrat k růstu je taktéž velmi důležité zachovat tempo reforem, především v těchto oblastech:

· Musí pokračovat proces obnovy udržitelnosti veřejných financí. To je důležité nejen pro důvěru investorů v krátkodobém výhledu, ale také z hlediska potřeb stárnoucí společnosti a zajištění vyhlídek budoucích generací. Tempo a povaha fiskální konsolidace se může lišit: zatímco některé členské státy musí snížit schodek rychle, jiné mají větší manévrovací prostor. Veškeré negativní dopady na růst v krátkodobém horizontu mohou být zmírněny za pomoci vhodných opatření na straně příjmů i výdajů státních rozpočtů.

· Úsilí na ozdravení finančního sektoru musí i nadále pokračovat v zájmu obnovení finanční stability a zajištění lepších podmínek pro financování hospodářství, a to i prostřednictvím alternativních zdrojů financování. Na úrovni EU je nutný další pokrok směrem k vytvoření integrovaného rámce a dohledu a posílení právního rámce, který se vztahuje na finanční instituce.

· Strukturální reformy musí být posíleny tak, aby podporovaly růst a konkurenceschopnost. Na vnitrostátní úrovni je stále možné uvažovat o široké škále opatření, přičemž platné právní předpisy EU mohou v tomto ohledu posloužit jako katalyzátor změn. Je možné se do velké míry inspirovat z osvědčených postupů v členských státech a třetích zemích.

· Situace na trhu práce a sociální situace vyžadují okamžitou reakci. Mobilizace aktivních politik na trhu práce, posílení a zlepšení veřejných služeb zaměstnanosti, zjednodušení právních předpisů v oblasti zaměstnanosti a zajištění toho, aby vývoj mezd podporoval vytváření pracovních míst, jsou základními prvky této strategie. Situace mladých lidí vyžaduje zvláštní pozornost. Mělo by se také vynaložit větší úsilí na podporu sociálního začleňování a předcházení chudobě. K tomuto účelu je zapotřebí posílit klíčové záchranné sítě.

· Vnitrostátní i unijní strategie růstu lze provádět pouze s pomocí účinné veřejné správy. Je možné učinit více pro modernizaci, například v oblasti veřejných zakázek, a digitalizaci veřejné správy, a zvýšit úroveň a nezávislost soudnictví či zlepšit účinnost a účelnost využívání strukturálních fondů EU.

Pokyny v této roční analýze růstu se budou projednávat na úrovni EU v rámci příprav na příštím jarní zasedání Evropské rady v březnu. Dále by tyto diskuse měly pomoci při přípravě aktualizovaného souboru národních programů a doporučení pro každou zemi. Komise bude úzce spolupracovat s vnitrostátními orgány, včetně vnitrostátních parlamentů, s orgány EU a dalšími zúčastněnými stranami s cílem nastolit sdílený pocit odpovědnosti a zrychlit pokrok v rámci širšího úsilí EU na překonání krize a položení základů pro inteligentní a udržitelný růst hospodářství podporující začlenění v celé EU.

[1]               Více informací o ekonomické situaci a situaci na trhu práce lze nalézt v podzimní hospodářské prognóze Komise zveřejněné dne 7. listopadu 2012 a v dokumentech, které se předkládají spolu s touto analýzou.

[2]               Pro přehled o pokroku směrem k dosažení cílů strategie Evropa 2020, viz: „Strategie Evropa 2020 – směrem k promyšlenějšímu, ekologičtějšímu a otevřenějšímu hospodářství EU?“, Eurostat, Statistics in Focus, 39/2012.

[3]               Komise vedle této analýzy přijala druhou výroční zprávu o mechanismu varování (COM(2012) 751) mající za cíl identifikovat makroekonomické nerovnováhy.

[4]               Doporučení pro jednotlivé země lze nalézt na této internetové stránce: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_cs.htm

[5]               Evropský parlament, „Zpráva o evropském semestru pro koordinaci hospodářských politik: provádění priorit pro rok 2012 [2012/2150 (INI)], říjen 2012.

[6]               Fiskální rovnováha je vyjádřena ve strukturálním vyjádření, pokud je korigovaná na dopad hospodářského cyklu a jednorázových či dočasných opatření.

[7]               Evropská komise, „Daňové reformy v členských státech EU v roce 2012“, European Economy, 6/2012.

[8]               V roce 2013 začnou členské státy rovněž získávat nové příjmy z dražeb emisních povolenek v rámci třetí fáze systému EU pro obchodování s emisemi.

[9]               Komise brzy předloží akční plán na posílení boje proti daňovým podvodům a únikům společně s pokyny pro zajištění dobré správy v daňové oblasti.

[10]             První vydání Zprávy o integraci jednotného trhu (COM(2012) 752), která je připojena k této analýze, předkládá několik případů nevyužitých zdrojů růstu. Další informace lze nalézt také v připravované studii Komise „Náklady neexistence evropské dimenze: nevyužitý potenciál jednotného trhu“.

[11]             V průběhu minulého roku Komise vytvořila akční týmy, která by měly zemím s nejvyšší mírou nezaměstnanosti mladých lidí pomoci s reorientací fondů EU na podporu odborné přípravy a pracovních příležitostí pro mladé lidi. První výsledky viz zde: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/council_dinner/youth_action_team_cs.pdf

[12]             V návrhu Společné zprávy o zaměstnanosti, který je připojen k této analýze, jsou uvedeny podrobnější informace.

[13]             Počet lidí vystavených riziku chudoby a sociálního vyloučení se od roku 2008 zvýšil v 13 z 23 členských států, pro něž jsou v roce 2011 k dispozici údaje.

[14]             Komise jasně stanovila způsoby využívání tohoto potenciálu ve svém sdělení „Na cestě k hospodářské obnově vedoucí k intenzivnímu růstu pracovních míst“ (COM (2012) 173) ze dne 18. dubna 2012.

[15]             Komise přijala dne 20. listopadu 2012 sdělení o „přehodnocení vzdělávání“ (COM(2012) 669).

[16]             Komise brzy předloží „balíček pro zaměstnanost mladých lidí“.

ÚVOD

Návrh společné zprávy o zaměstnanosti, jejíž vypracování ukládá článek 148 SFEU, je součástí balíčku roční analýzy růstu, kterým se zahajuje evropský semestr 2013. Tato zpráva vyzdvihuje klíčové informace o zaměstnanosti obsažené v roční analýze růstu, a představuje tak klíčový příspěvek zpřísněného hospodářského vedení. Analýza, kterou zpráva obsahuje, vychází ze stavu zaměstnanosti a z celkové sociální situace v Evropě, z provádění zásad zaměstnanosti[1], z výsledků posouzení národních reformních programů jednotlivých členských států, jež vedly k přijetí konkrétních doporučení Radou v červenci 2012, i z dosavadního provádění těchto programů.

Zpráva vychází v době, kdy:

Proces oživení zaměstnanosti se přerušil. Úroveň zaměstnanosti dále klesá a vyhlídky na rok 2013 jsou neradostné. Tvorba nových pracovních míst zůstává nevýrazná a dokonce se zhoršila, navzdory nevyužitému potenciálu v některých odvětvích bohatých na pracovní místa a v rámci celého jednotného trhu. Neustále sílí segmentace trhu práce, neboť se zvyšuje počet smluv na dobu určitou a pracovních míst na částečný úvazek. Zdanění práce zůstává vysoké a v řadě členských států se ještě zvýšilo.

Míra nezaměstnanosti znovu roste a dosáhla v eurozóně nevídané úrovně. Vpravdě znepokojující je míra dlouhodobé nezaměstnanosti, a to zejména v členských státech se silnou fiskální konsolidací. Více než pětina mladých lidí na trhu práce je bez zaměstnání a hrozí, že vyrůstá  nová „ztracená generace“.

Drasticky vzrostly rozdíly v míře nezaměstnanosti mezi jednotlivými členskými státy, v čemž se odráží nerovnoměrnost dopadů hospodářských šoků a různá míra odolnosti trhů práce vůči krizi. Mzdy a náklady práce se již začaly upravovat, ale přínosy reforem nejsou dosud zcela patrné. Potvrzují se příznaky zhoršení procesu sladění nabídky a poptávky v oblasti pracovních míst na evropských trzích práce a hrozí, že narůstající strukturální nezaměstnanost potrvá.

Průměrné příjmy domácností v mnoha členských státech klesají a z údajů za poslední dobu vyplývá, že se prohlubují formy chudoby a sociálního vyloučení a v mnoha členských státech narůstá chudoba pracujících a sociální polarizace.

Účinky sociální ochrany v roli automatického stabilizátoru se od roku 2010 oslabily, což mělo za následek vyšší míru chudoby. Existují značné rozdíly mezi členskými státy v účinnosti výdajů, pokud jde snižování chudoby.

Situace v oblasti zaměstnanosti a na trhu práce v celé Evropě a zejména v některých členských státech volá po rozhodnějším řešení ze strany veřejných orgánů a sociálních partnerů. Provádějí se ambiciózní reformy, ale je zapotřebí dalšího úsilí, aby se náš trh práce zmodernizoval a abychom investovali do lidského kapitálu, a vytvořili tak podmínky pro hospodářskou obnovu vedoucí k intenzivnímu růstu pracovních míst.

1. Aktuální tendence vývoje na trhu práce a ve společnosti

Vyhlídky v hospodářské oblasti a v oblasti zaměstnanosti nedávají důvod k optimismu a v posledních měsících se ještě zhoršily. Bude-li rok 2012 z hlediska zaměstnanosti nepříznivý, malé zvýšení HDP předpovídané na rok 2013 nepostačí k vytvoření pracovních příležitostí a ke snížení nezaměstnanosti. Pozitivnější vyhlídky pro trhy práce se očekávají v roce 2014. EU je v současné době jediným významným regionem na světě, kde míra nezaměstnanosti stále vzrůstá.

Proces oživování zaměstnanosti se zastavil a míra zaměstnanosti klesá. Počet zaměstnaných osob ve věku od 20 do 64 let se v EU za období od druhého čtvrtletí roku 2011 do druhého čtvrtletí roku 2012 snížil o 0,2 %. V letech 2008–2011 se míra zaměstnanosti snížila o 1,7 % – v tomto období vykazovala EU větší odolnost než USA (-5,8). Pokles byl však výraznější v eurozóně, a to zejména v těch zemích, které se zavázaly k výraznější fiskální konsolidaci. Od vypuknutí hospodářské a finanční krize v roce 2008 došlo ke ztrátě celkem 5 milionů pracovních míst, z čehož 4 miliony představují pracovní místa v rámci eurozóny. Od počátku krize byly výkyvy v celkové zaměstnanosti způsobovány především smlouvami na dobu určitou a na částečný úvazek, zasažena byla ale také pracovní místa se smlouvou na dobu neurčitou.

Obrázek 1: Zaměstnanost a nezaměstnanost v EU-27, období 2005–2012

Zdroj: Eurostat, Národní účty a legislativní finanční výkaz EU

Pozitivní je, že míra zaměstnanosti starších pracovníků se v období mezi lety 2008 a 2011 zvýšila o 1,8 procentního bodu ve srovnání s poklesem celkové míry zaměstnanosti o 1,5 procentního bodu. Rovněž ženy překonaly hospodářskou krizi relativně lépe než muži s mírou zaměstnanosti prakticky na stejné úrovni jako v roce 2008, zatímco míra zaměstnanosti mužů během stejného období poklesla o 2,6 procentního bodu. Míra zaměstnanosti mladých lidí ve stejné době poklesla o 3,8 procentního bodu.

Nezaměstnanost znovu roste a v eurozóně dosáhla dosud nebývalé úrovně. Celková míra nezaměstnanosti v celé EU je v současné době 10,6 %, přičemž v eurozóně dosahuje 11,6 %, což je nejvyšší úroveň od vzniku hospodářské a měnové unie. V květnu 2012 přesáhl počet nezaměstnaných v EU vůbec poprvé v historii 25 milionů a od té doby se za poslední čtvrtletí zvýšil o dalších 0,75 milionu, což představuje celkový nárůst téměř 9 milionů od roku 2008. Křivka nezaměstnanosti je ve většině členských států vzestupná, pouze šest zemí vykazuje za posledních 12 měsíců do srpna 2012 pokles.

Dlouhodobá nezaměstnanost dosáhla alarmujících hodnot. Ve druhém čtvrtletí roku 2012 bylo po dobu delší než 12 měsíců nezaměstnáno 11,1 milionu Evropanů, což představuje 4,6 % aktivní populace[2]. To představuje nárůst o 4,8 milionu ve srovnání s rokem 2008. V roce 2011 se 70 % všech dlouhodobě nezaměstnaných v EU-27 soustředilo v 6 největších členských státech, přičemž 21 % celkového počtu dlouhodobě nezaměstnaných v EU tvořilo Španělsko, které ke zvýšení celkového počtu dlouhodobě nezaměstnaných během období 2008–2011 (o 3,7 milionu) přispělo počtem 1,6 milionu.

Pravděpodobnost, že nezaměstnaní najdou práci, se ve většině členských států od vypuknutí krize zmenšila, a to jak u krátkodobě, tak u dlouhodobě  nezaměstnaných. Tento pokles byl zvláště markantní v případě členských států, které se podrobily výrazným opatřením v oblasti fiskální konsolidace. Ve Španělsku se tato pravděpodobnost snížila z 50 % na 30 % a v Řecku z 25 % na 15 %. Beze změny naopak zůstala v Nizozemsku a zlepšila se v České republice a v Estonsku.

Obrázek 2: Dlouhodobá nezaměstnanost  v % aktivní populace, 2008 a 2011

Zdroj: Eurostat, legislativní finanční výkaz EU.

Míra dlouhodobé nezaměstnanosti se zvýšila u všech skupin, ale zejména u mladých lidí a lidí s nižší úrovní vzdělání. Riziko dlouhodobé nezaměstnanosti u starších pracovníků nicméně dosahovalo v roce 2011 více než 55 %, zatímco u mladých lidí pouze okolo 30 %. V roce 2011 byla dlouhodobá nezaměstnanost mezi pracovníky s nízkou kvalifikací čtyřikrát vyšší než v případě pracovníků vysoce kvalifikovaných. Rovněž u státních příslušníků třetích zemí byla v roce 2011 zaznamenána dvakrát vyšší dlouhodobá nezaměstnanost než u běžných pracovníků z EU. Některé členské státy byly schopny rozsah dlouhodobé nezaměstnanosti omezit, a to buď proto, že recese byla kratší, nebo díky vyšší účinnosti institucí trhu práce.

Více než pětina mladých lidí na trhu práce je nezaměstnaná. Situace mladých lidí na trhu práce je v hospodářském i sociálním ohledu naléhavá. Nezaměstnaných je 5,52 milionu mladých lidí. Za posledních dvanáct měsíců míra nezaměstnanosti u mladých lidí ve velké většině členských států vzrostla, ve dvou členských státech zůstala na úrovni vyšší než 50 % a v šesti členských státech na úrovni vyšší než 30 %. V roce 2011 míra zaměstnanosti mladých lidí ve věku od 20 do 34 let, kteří mají ukončené minimálně středoškolské vzdělání, ve srovnání s rokem 2008 poklesla o 4,2 procentního bodu na 77,2 %, což poukazuje na narůstající obtíže při přechodu z procesu vzdělávání do zaměstnání.

Vyhlídky na zaměstnání u osob, které předčasně ukončí školní docházku, jsou skličující. Jde pravděpodobně o nejzranitelnější podskupinu mladé pracovní síly v Evropě. V celé EU je bez zaměstnání více než polovina mladých lidí, kteří předčasně ukončí školní docházku. Podíl osob, které předčasně ukončí školní docházku, klesl z 14,1 % v roce 2010 na 13,5 % v roce 2011. V oblasti předčasného ukončování školní docházky existují mezi jednotlivými členskými státy značné rozdíly, i když ty členské státy, které zavedly účinná a komplexní opatření pro boj s fenoménem předčasného ukončování školní docházky, zaznamenaly značná zlepšení. Předčasné ukončování školní docházky je častější u mladých lidí ze znevýhodněných poměrů, (např. přistěhovalci a etnické minority, jako jsou Romové) a týká se více chlapců.

Podíl mladých lidí, kteří nepracují, ani se neúčastní procesu vzdělávání nebo odborné přípravy (NEET), se stále zvyšuje. Ještě více znepokojuje skutečnost, že toto zvyšování bylo výraznější v těch členských státech, kde již vyšší úrovně vykazovaly. Navzdory většímu nárůstu, jenž byl zaznamenán u mladých mužů, je mezi mladými lidmi, kteří nepracují, ani se neúčastní procesu vzdělávání nebo odborné přípravy, téměř ve všech evropských zemích více žen.

Obrázek 3: Podíl NEET u osob ve věku od 15 do 24 let (%)

Zdroj: Eurostat, legislativní finanční výkaz EU

Rozdílnost míry nezaměstnanosti mezi členskými státy se v posledních letech výrazně zvýšila, a to zejména v eurozóně. Rozdíly se také projevují na regionální a místní úrovni, kdy na nižší než celostátní úrovni existují ohniska velmi vysoké nezaměstnanosti mladých a dlouhodobé nezaměstnanosti. V srpnu 2012 byla nejnižší nezaměstnanost v Rakousku (pouze 4,5 %), zatímco ve Španělsku dosáhla 25,1 %. Velký podíl nezaměstnanosti se soustředí v relativně malém počtu zemí. Ve skutečnosti představuje počet nezaměstnaných v Itálii, ve Španělsku a v zemích s programy finanční podpory (EL, IE, PT, RO) téměř polovinu celkové nezaměstnanosti v EU, a tento podíl se v průběhu krize výrazně zvýšil.

Obrázek 4: Změny v míře nezaměstnanosti (procentní body) za posledních 12 měsíců a poslední tři měsíce do srpna 2012 a vývoj rozložení nezaměstnanosti v období od srpna 2009 do srpna 2012

Zdroj: Eurostat

Poznámky: Eurostat. Druhý graf: u 5 členských států chybějí údaje za srpen 2012. Použité údaje: červen u EE a LV, červenec u EL, HU a UK.

Rozdíly mezi jednotlivými členskými státy, pokud jde o zaměstnanost a sociální ukazatele, se prohlubují. To je zvláště patrné ve srovnání jižních a okrajových evropských zemí. K členským státům, které dosud vykazují lepší odolnost, patří převážně země severní a střední Evropy. Otřesy se zdají být asymetrické, ale velmi často v průzkumech dopadly lépe země s relativně nesegmentovanými trhy práce, silnými systémy sociálního zabezpečení a se schopností dočasně přizpůsobit pracovní dobu (vnitřní flexibilita).

Z nedávných údajů vyplývá, že mzdy a náklady práce začaly přispívat k procesu vnějšího vyvážení. V roce 2011 vykazovaly evropské pracovní trhy jasné známky zlepšení dynamiky mezd, kdy nominální jednotkové pracovní náklady po reálných poklesech v roce 2010 mírně stoupaly. Skutečné náhrady na jednoho zaměstnance v roce 2011 asi v polovině členských států poklesly a rozvíjely se rychlostí pod hranicí produktivity, což potvrzuje tendenci poklesu podílu mezd, která začala v roce 2010. Vývoj nominálních jednotkových pracovních nákladů se mezi jednotlivými členskými státy poněkud různí. Obecně platí, že vývoj nákladů na jednotku pracovní síly stále častěji sleduje vzorce, které podporují vnější vyvážení se stále jasnějším rozlišením mezi zeměmi se silnější potřebou snížit nezaměstnanost a vyvážit vnější postavení a zeměmi, které vykazují trvalejší oživení a přebytky běžného účtu.

Obrázek 5: Meziroční procentuální změna nominálních jednotkových pracovních nákladů (srovnání 2. čtvrtletí roku 2011 s 2. čtvrtletím roku 2012) a vývoj u osmi vybraných členských států (těch, které obdržely doporučení určená pro konkrétní země v oblasti mezd), v období od 2. čtvrtletí 2008 do 2. čtvrtletí 2012

Poznámka: Čtvrtletní údaje očištěné od sezónních vlivů

 Zdroj: Eurostat. První graf: V případě CY jde o srovnání 1. čtvrtletí 2011 a 1. čtvrtletí 2012 (údaje za 2012q2 nejsou zatím k dispozici)

Zdroj: Eurostat

Předkrizový trend, kdy země se špatnými výsledky v oblasti nezaměstnanosti vykazovaly výraznější dynamiku reálných mezd, se od roku 2010 obrátil. Tento vývoj přispěl k postupnému zlepšení konkurenceschopnosti odvětví zaměřených na vývoz. Poptávka po pracovní síle a mzdy se jeví jako udržitelnější v obchodovatelném sektoru v zemích, které jasně zahájily nebo již téměř dokončily proces korekce schodků běžného účtu. Z důkazů kromě toho vyplývá, že do roku 2009 byla dynamika reálných mezd výraznější, ale že tento trend se od roku 2010 obrátil.

Průměrné příjmy domácností v mnoha členských státech klesají. V období let 2009 až 2011 poklesl hrubý disponibilní příjem domácností ve dvou ze tří členských států a rozdíly v situaci jednotlivých zemí se dále prohlubují. Ve většině členských států přetrvávající hospodářská krize a krize na trhu práce ve spojení s potřebou provést fiskální konsolidaci (zahrnující snížení dávek a zvýšení daní) v průběhu času oslabila ochranný účinek vnitrostátních automatických stabilizátorů, neboť příjemcům skončil nárok na dávky nebo jejich výše poklesla. V důsledku toho poklesly příjmy domácností, a to zejména v těch členských státech, kde měla recese dlouhodobější průběh. Zdá se, že opatření v oblasti fiskální konsolidace prováděné od roku 2010 přispěla k tomu, že se výrazně snížily disponibilní příjmy domácností.

Obrázek 6: Změny hrubého disponibilního příjmu domácností během krize

Zdroj: Eurostat, národní účty

Podíl obyvatel EU, kteří uvádějí, že se jejich domácnosti potýkají s finančními problémy, zůstává na historicky vysoké úrovni a v uplynulých měsících ještě vzrostl. V roce 2012 se ukazatel finančního stresu meziročně zvýšil – při pohledu na pětinu zemí s nejslabším výsledkem – nejvýrazněji ve Španělsku a v Itálii (až o 10 procentních bodů), zatímco v šesti členských státech se dle hlášení snížil.

Nejnovější údaje poukazují na vyšší úrovně a hlubší formy chudoby a sociálního vyloučení. Podíl lidí ohrožených chudobou nebo sociálním vyloučením v řadě členských států od roku 2008 vzrostl. Počet těchto států převyšuje počet států, v nichž uvedený podíl poklesl. Zasaženy byly obzvláště některé skupiny (včetně dětí, domácností s jedním rodičem, obyvatelstva v aktivním věku a zejména mladých lidí). Vývoj závažnosti chudoby potvrzuje, že osoby ohrožené chudobou jsou v mnoha zemích stále chudší, a to zejména tam, kde je celková míra ohrožení chudobou vysoká. V roce 2010 byl v EU mediánový příjem osob ohrožených chudobou o 22 % nižší, než je hranice chudoby, což je důkazem prohlubujícího se rozdílu mezi chudými a bohatými ve většině členských států od roku 2008.

Obrázek 7: Vývoj počtu lidí ohrožených chudobou a sociálním vyloučením v členských státech EU v období 2008–2011

Zdroj: EU-SILC; * údaje: SILC 2010 (2010)

V řadě členských států narůstá chudoba pracujících a sociální polarizace. Chudí pracující představovali v roce 2011 třetinu dospělých osob v produktivním věku v ohrožení chudobou. V roce 2010 žilo 8,4 % zaměstnaných lidí pod hranicí chudoby a v případě rodin s vyživovanými dětmi bylo toto ohrožení ještě výrazně vyšší (10,7 %). Výskyt chudoby pracujících u žen vzrostl, vyšší však zůstává u mužů. Chudoba pracujících se v období od roku 2006 do roku 2010 výrazně zvýšila ve třetině členských států, a to i v některých nejbohatších členských státech s odolnějšími ekonomikami a trhy práce. Mohly k tomu přispět různé faktory, jako jsou např. úpravy mezd, zkrácení pracovní doby, práce na zkrácený úvazek a zvýšení počtu smluv na částečný úvazek a na dobu určitou.

2. Hlavní úkoly na trhu práce

Poslední tendence na trhu práce jsou zčásti zapříčiněny cyklickými faktory, zejména  hlubokou hospodářskou krizí, ale souvisejí také se strukturálními a institucionálními problémy na trhu práce, které mají dopad na hospodářskou činnost a výkonnost trhů práce.

Čistá tvorba pracovních míst (růst zaměstnanosti) vykazuje soustavný pokles jak na úrovni EU, tak v členských státech, s výjimkou roku 2010. Od poloviny roku 2011 Evropa jako celek znovu zažívá negativní křivku růstu zaměstnanosti. Jedná se o čistý výsledek klesající tendence při získávání pracovních míst (nezaměstnaní, kteří získají pracovní místa) a rostoucí tendence k separaci od zaměstnání. To vše vyžaduje opatření k posílení poptávky po pracovní síle a lepší model růstu, pokud jde o tvorbu pracovních míst[3]. Současně ale programy na vytváření pracovních míst podporované ze strukturálních fondů a fondů soudržnosti hlásí výrazný úspěch, pokud jde o hrubý počet vytvořených pracovních míst i počet podporovaných nově založených podniků.

Obrázek 8: Míra nezaměstnanosti a nacházení nového zaměstnání v EU-27, 1. čtvrtletí 2007–4. čtvrtletí 2011

Zdroj: Výpočty útvarů Komise na základě údajů Eurostatu

Potenciálu pro vytváření pracovních míst v některých klíčových odvětvích by mohlo být lépe využito, pokud by se řešil problém nedostatku dovedností. Odhaduje se, že ekoprůmysl vytvoří do roku 2020 přibližně 8 milionů pracovních míst, přičemž až 2,8 milionu těchto pracovních míst vznikne na základě opatření pro účinné využívání zdrojů, 2 miliony z provádění opatření v oblasti energetické účinnosti a další 3 miliony z rozvoje odvětví obnovitelné energie[4]. Očekává se, že v roce 2012 počet lidí pracujících v EU konkrétně v rámci ekoprůmyslu dosáhne výše 3,4 milionu (nárůst z 2,7 milionu v roce 2008), což ukazuje, že i v současných hospodářských podmínkách existuje potenciál k vytváření pracovních míst v rámci ekologického odvětví. V letech 2005 až 2009 přispělo odvětví obnovitelných zdrojů k vytvoření více než 300 000 nových pracovních míst. V odvětví zdravotní a sociální péče vzniklo v období 2008–2011 přibližně 1 866 000 nových pracovních míst. Poptávka po nových pracovních místech v tomto odvětví se dle očekávání ještě zvýší, neboť se předpokládá, že se v období od 2010 do 2020 otevře celkem 8 milionů nových pracovních míst. Pokud jde o odvětví informačních a komunikačních technologií, očekává se, že do roku 2015 bude pro specialisty v oblasti IKT k dispozici 700 000 nových pracovních míst. Obě odvětví čelí podobným problémům jak nahradit stárnoucí pracovní sílu mladšími pracovníky. Významný nedostatek kvalifikovaných pracovních sil je obecně hlášen v rámci odvětví zelené ekonomiky, odvětví IKT a zdravotnictví, a to zejména v případě povolání, která vyžadují vysokou odbornou kvalifikaci.

Zdanění práce zůstává vysoké a v řadě členských států se ještě zvýšilo, ale změny ve složení pracovní síly snižují pracovní náklady. Vysoké daňové zatížení odrazuje osoby s druhotnými příjmy a pracovníky s nízkým příjmem a s nízkou kvalifikací. Na agregované úrovni může mít negativní dopad na míru jejich zaměstnanosti. V roce 2011 bylo průměrné daňové zatížení ve 27 členských státech EU 27 39,6 % ve srovnání s 21 % ve Švýcarsku, 29,5 % v USA a 30,8 % v Japonsku a Kanadě. V průměru daňové zatížení v Evropě v letech 2010 a 2011 vzrostlo o 0,3 procentního bodu, což mělo rovněž dopad na osoby s nízkou mzdou. Zvýšení byla všeobecně nejvýraznější v členských státech, kterých se již týkalo vysoké daňové zatížení. To ovšem zapříčinily především změny v daních z příjmů fyzických osob a v řadě případů došlo současně ke snížení nákladů na sociální zabezpečení pro zaměstnavatele, čímž se snížily pracovní náklady.

Obrázek 9: Celkové daňové zatížení pro osoby s nízkými příjmy (v případě této skupiny počítáno ze 67 % průměrné mzdy) v roce 2011 a roční změna v období 2010–2011

Stručný popis: * Údaje pro nečlenské země OECD EU (BG, LV, LT, MT a RO) jsou k dispozici pouze pro rok 2010; ** Údaje týkající se Kypru za rok 2007. V případě těchto zemí se změny daňového zatížení vztahují na období 2009–2010 (v případě CY na období 2006‑2007). Zdroj: OECD

Segmentace trhu práce se neustále zvyšuje s tím, jak přibývají smlouvy na dobu určitou a práce na částečný úvazek. V období mezi lety 2007 a 2011 se podíl osob zaměstnaných v nedobrovolném pracovním poměru na dobu určitou a nebo na částečný úvazek zvýšil ve 21 z 27 členských států. Mezi členskými státy existují velké rozdíly, ale nejvýraznější segmentací se vyznačují středomořské státy a Polsko. Hlavní příčinou segmentace trhu práce je nesouměrnost právních předpisů na ochranu zaměstnanosti mezi stálými pracovními místy a místy na dobu určitou / dočasnými pracovními místy. V roce 2011 pracovalo 60,4 % osob ve věku od 15 do 64 let nedobrovolně na dobu určitou. Pravděpodobnost zaměstnání na dobu neurčitou je nižší v členských státech s přísnějšími předpisy na ochranu zaměstnanosti.

Obrázek 10: Podíl zaměstnanců v nedobrovolném pracovním poměru na dobu určitou či na částečný úvazek (v letech 2007 a 2011) a přechod od dočasného k trvalému zaměstnání (údaje za rok 2010)

Krátký popis: * údaje pro SI odkazují na rok 2011; * *  údaje pro IE jsou k dispozici pouze za rok 2007.

Zdroj: Eurostat, legislativní finanční výkaz EU a SILC

Na trzích práce EU jsou ve výrazné míře nadměrně zastoupeni mladí lidé v dočasném zaměstnání, jejichž situace se během času zhoršuje. V roce 2011 pracovalo 42,5 % mladých zaměstnanců v EU se smlouvou na dobu určitou, zatímco průměrná hodnota vztažená na celkovou populaci v produktivním věku činila 14 %. Z některých dostupných údajů vyplývá, že mezi mladými lidmi mohou pracovní místa na dobu určitou do jisté míry sloužit jako předstupeň trvalého zaměstnání, ale v řadě členských států tomu tak není a míra přechodu ze smluv na dobu určitou na smlouvy na dobu neurčitou je obzvláště nízká.

Obrázek 11: Zaměstnanci ve stálém a dočasném zaměstnání, osoby samostatně výdělečně činné a celkový počet zaměstnanců (15–64 let), 1. čtvrtletí 2007–1. čtvrtletí 2012

Zdroj: Eurostat

Zaměstnání na částečný úvazek se výrazně podílí na růstu zaměstnanosti zažívaném během krize. Zatímco celková zaměstnanost se v období mezi lety 2008 a 2010 snížila a počet pracovníků na plný úvazek klesl o 6,2 milionu, počet pracovníků na částečný úvazek se ve stejném období zvýšil o 1,1 milionu. Nárůst práce na částečný úvazek je v posledních letech stabilní a v roce 2011 dosáhl 18,8 %. Přibližně třetina žen v zaměstnání pracuje na částečný úvazek, oproti pouhým 8,1 % mužů, což odráží skutečnost, že služby péče o dítě pojmou pouze 28 % dětí do věku 3 let a 84 % dětí od 3 let.

V poslední době se objevují příznaky zhoršení procesu sladění nabídky a poptávky na evropských trzích práce. U většiny členských států se Beveridgeova křivka vyjadřující vztah nezaměstnanosti a volných pracovních míst vychýlila dále doprava. Tři členské státy (BE, AT a FI) se však na Beveridgeově křivce posouvají již od začátku roku 2008 a v případě jednoho členského státu (DE) se křivka posunula směrem dovnitř, což ukazuje zlepšení trhů práce a procesu sladění poptávky a nabídky v jejich rámci. Zhoršení může být důsledkem nesouladu mezi dovednostmi a kvalifikacemi požadovanými pro určité zaměstnání, narůstající dlouhodobá nezaměstnanost, nedostatečné řešení demografických změn a neúčinnost služeb nabízených službami zaměstnanosti. Může být ale rovněž důsledkem problémů a překážek stojících v cestě geografické a profesní mobilitě a informační nerovnováhy mezi zaměstnavateli a zaměstnanci. Evropští občané při pohybu přes hranice stále narážejí na právní, správní a praktické překážky. Plánují se další reformy za účelem přeměny sítě Eures[5] v nástroj pro nábor pracovníků v rámci EU a jejich umísťování na odpovídající pracovní místa na základě poptávky, přičemž budou mít členské státy možnost vyvíjet svoje služby v rámci sítě EURES na základě vlastních specifických hospodářských potřeb, kupříkladu tím, že podpoří v rámci služeb dosud nedostatečně zastoupená povolání a skupiny pracovníků, včetně mladých lidí.

Obrázek 12: Beveridgeova křivka, EU-27, 1. čtvrtletí 2008 – 3. čtvrtletí 2012

Zdroj: Eurostat, použité údaje jsou: i) míra nezaměstnanosti (UR, %) a ii) ukazatel nedostatku pracovních sil (LSI, %) - převzato z výsledků průzkumu u podniků EU.

Hrozí, že trend přetrvávající strukturální nezaměstnanosti upevní. Zaznamenaný výkyv Beveridgeovy křivky může být dočasný, neboť situace na trhu práce se snaží reagovat a přizpůsobit se s ohledem na proměňující se hospodářskou činnost, např. prostřednictvím změn na základě dynamiky mezd, rekvalifikace nebo posílení aktivních opatření v oblasti trhu práce. Výkyv může nicméně rovněž poukazovat na dlouhodobé strukturální problémy, které představují riziko trvalého zvýšení úrovně strukturální nezaměstnanosti. Z dostupných údajů vyplývá, že úroveň strukturální nezaměstnanosti měřená mírou nezaměstnanosti nezrychlující růst mezd (NAWRU) se ve většině zemí EU od počátku krize zvýšila a že k tomuto zvýšení docházelo paralelně s propadem Beveridgeovy křivky.

Obrázek 13: Míra nezaměstnanosti nezrychlující růst mezd (v%) (NAWRU) u jednotlivých členských států

Zdroj: AMECO

Nedávno došlo k poklesu ve výdajích na aktivní opatření v oblasti trhu práce na nezaměstnanou osobu. Z dostupných údajů vyplývá, že aktivní opatření v oblasti trhu práce mají na míru zaměstnanosti pozitivní vliv, a to zejména u žen a osob s nízkou kvalifikací. Ty členské státy, které vykazují nejnižší míru dlouhodobé nezaměstnanosti, rovněž patří k těm, kde je nejvyšší účast v aktivních politikách na trhu práce, ačkoli k těmto dobrým výsledkům mohou přispívat i další faktory. Výše skutečných prostředků na aktivní politiky na trhu práce na nezaměstnanou osobu nicméně v období mezi lety 2007 a 2010 poklesla o více než 20 %[6].

Obrázek 14: Účast na aktivních politikách na trhu práce v roce 2010 a míra dlouhodobé nezaměstnanosti v roce 2011

Zdroj: Eurostat

Tlumící účinek systému sociální ochrany jakožto automatického stabilizátoru na příjem domácností se začal po roce 2009 oslabovat. V první fázi krize hrály sociální dávky důležitou roli pro udržení příjmů domácností. V eurozóně čisté sociální dávky a snížené daně přispěly v průběhu roku 2009 a v prvních dvou čtvrtletích roku 2010 pozitivně k vývoji hrubého disponibilního příjmu domácností. V druhé fázi hospodářské krize začal však tento účinek slábnout. Na konci roku 2010 začal být příspěvek sociálních dávek k vývoji hrubého domácího příjmu domácností negativní. V některých zemích narůstá počet osob, na které se nevztahuje žádný systém dávek. Oslabení souvisí s postupným snižováním nároku na dávky, upouštěním od počátečních diskrečních opatření na podporu příjmů a v některých zemích i se škrty sociálních výdajů, které byly součástí programů fiskální konsolidace.

Mezi členskými státy existují značné rozdíly, pokud jde o účinnost výdajů, a to zejména ve výsledcích a účinku snižování chudoby, kterých dosahují na jednotku výdajů, ačkoli struktura výdajů a opatření sociální ochrany je podobná. Daňové systémy a systémy sociálních dávek patří k nejdůležitějším nástrojům pro předcházení příjmové chudobě a její řešení. V roce 2010 došlo prostřednictvím výdajů na dávky sociální ochrany (vyjma důchodů) ke snížení podílu obyvatelstva EU žijícího v chudobě z 26 % na 16 %, což odpovídá snížení o 37 %. Členské státy přesto s vynaložením podobných částek na sociální ochranu dosahují dosti odlišných výsledků, a naopak. Některým zemím se podaří snížit míru chudoby mezi dětmi a starými lidmi nebo absence v práci z důvodu pracovní neschopnosti prostřednictvím nižších výdajů než jiným. Některé země mohou mít lepší úrovně dávek, protože se jim daří zkrátit dobu vyplácení dávek tím, že motivují pracovníky k dřívějšímu návratu do práce. Nalezení rovnováhy mezi univerzálními dávkami a dávkami s průzkumem majetkových poměrů či mezi dávkami peněžitými a dávkami věcnými by mohlo přispět ke zvýšení motivace lidí k práci. Z měření výdajů na sociální ochranu ve vztahu ke snižování chudoby vyplývá, že některé systémy jsou účinnější než jiné. BG, LV, PL a RO se drží v oblasti nízkých výdajů s malým dopadem; ES, IT, PT, CY (a EL) vykazují podobné výsledky, avšak s vyššími výdaji. Pokud jde o snižování dětské chudoby, ocitají se rovněž pod průměrem EU.

Hlavní úkoly nadále spočívají v úplném provádění strategií aktivního začleňování, přičemž by se měla současně věnovat pozornost přiměřené podpoře příjmu, otázce přístupnosti trhů práce pro všechny a přístupu ke kvalitním službám. Posun směrem k aktivní sociální politice a řešení problému finančních faktorů, které demotivují od práce, jsou nyní patrné v mnoha členských státech. Stále však přetrvávají rozdíly v úrovni sociální pomoci a systémů minimálního příjmu v členských státech a také problémy s tím, jak pomoci skupinám čelícím nejvýraznějším formám chudoby (jako jsou bezdomovci a Romové). Zajištění přiměřené podpory příjmu představuje účinný nástroj pro usnadnění přechodu do práce, neboť napomáhá sociálnímu začlenění a urychluje agregátní poptávku. Kvalitní a cenově dostupná péče o děti podporuje účast rodičů na trhu práce a zajišťuje pro děti ty nejlepší vyhlídky do života. Z důkazů ale vyplývá, že nejzranitelnější rodiny těchto služeb obecně využívají méně, a to z důvodu takových faktorů, jako je přístupnost, cenová dostupnost, způsobilost a rodičovský výběr.

3. Provádění strukturálních reforem trhu práce

Evropská rada ve dnech 1. a 2. května 2012 na základě roční analýzy růstu vypracované Komisí za rok 2012 stanovila obecné zásady pro členské státy k předkládání národních reformních programů obsahujících návrhy reforem pracovního trhu pro dosažení základních cílů EU stanovených v hlavních směrech politik zaměstnanosti. Na základě návrhů Komise přijala Rada doporučení pro jednotlivé země, ve kterých zdůrazňuje oblasti, kde by měly členské státy povést reformy politik v rámci hlavních směrů politik zaměstnanosti.

Následující oddíl se věnuje politickým opatřením, která přijaly jednotlivé členské státy s ohledem na své národní reformní programy a priority stanovené v roční analýze růstu za rok 2012.

3.1. Využití pracovních sil k zajištění růstu

Řada členských států (BE, CZ, EE, HU, IE a PT) podniká kroky k posílení aktivních politik v oblasti trhu práce a veřejných služeb zaměstnanosti (VSZ). V Belgii se zvýšilo subvencování mzdových nákladů zaměstnanců považovaných za „znalostní zaměstnance“ (tj. výzkumných pracovníků v soukromém nebo veřejném sektoru). V České republice se jako aktivačních opatření využívá veřejně prospěšných služeb, které koordinuje úřad práce. V Estonsku nový pracovní program na období 2012–2013 nabízí širší výběr aktivních politik na trhu práce a rozšiřuje cílovou skupinu s nárokem na různá opatření. V Maďarsku jsou aktivní politiky na trhu práce posíleny zaměřením na odbornou přípravu zaměstnanců veřejných služeb zaměstnanosti, rozvoj modelů služeb orientovaných na zákazníky, balíček služeb pro mikropodniky a malé a střední podniky, rozšíření funkcí portálu veřejných služeb zaměstnanosti a elektronických služeb a transformaci programů veřejných prací. V Irsku se podpořily podmínky k dosažení toho, aby zaměstnanci pracující na částečný úvazek začali pracovat na plný úvazek. V Portugalsku se přijímají opatření ke zvýšení účinnosti veřejných služeb zaměstnanosti a byly zavedeny programy subvencování mezd pro nezaměstnané.

V letech 2011 a 2012 zůstává daňové zatížení práce vysoké s celkovým zvýšením nákladů práce, i když určitý pokrok byl zaznamenán u některých kategorií ohrožených pracovníků, jako jsou zaměstnanci s nízkými příjmy / s nízkou kvalifikací. Řada členských států (BE, DK, CY, FI, EL, ES, IE, IT, FR, LU, NL, PT, SL, UK) v poslední době zvýšila daně z příjmu fyzických osob, často prostřednictvím zvýšených sazeb dle zákona. Jednalo se mnohdy o dočasná opatření formou obecných přirážek nebo solidárních příspěvků výdělečně činných osob s vysokými příjmy (GR, IT, CY, LU, PT, SP). Podobná opatření plánují v brzké době zavést také Rakousko a Česká republika. V mnoha zemích byly rovněž zvýšeny příspěvky na sociální zabezpečení (AT, BG, CY, FR, EL, HU, LV, PL, PT a UK).

Opatření na snížení daňového zatížení práce byla převážně zaměřena na posílení pracovních pobídek pro specifické skupiny a obecně zahrnovala změny daňového základu. V Belgii je například celý systém úlev na sociálních příspěvcích zacílen na mladé lidi, pracovníky s nízkou mzdou a starší zaměstnance a také na nábor nových pracovních sil v malých a středních podnicích a na osoby samostatně výdělečně činné. Daňové úlevy jsou rovněž poskytnuty výdělečně činným osobám s nízkými a středními příjmy zvýšením daňových úlev a základních dávek ve Finsku a Maďarsku. Švédsko zvýšilo příspěvky základního příjmu u pracovních příjmů osob starších 65 let s cílem prodloužit dobu života strávenou v práci.

Přijímají se nejrůznější opatření na podporu zakládání podniků a samostatné výdělečné činnosti (AT, BE, BG, EE, ES, IE, MT, HU, PL, PT, UK). V Rakousku poskytuje pilotní projekt dodatečnou podporu učňům a společnostem, které nabízejí učňovská místa, a to včetně právního poradenství a zastoupení. V Belgii se přijímají opatření ke zlepšení přístupu k úvěrům pro společnosti, podpoře administrativního zjednodušení a snížení příspěvků na sociální zabezpečení v odvětví hotelových, restauračních a stravovacích služeb. V Bulharsku se podporuje samostatná výdělečná činnost prostřednictvím poradenství, odborné přípravy a podpory při zakládání podniků či prostřednictvím zajišťování vybavení a oprav v rámci nově založených malých podniků. Ve Španělsku se zjednodušuje zakládání podniků snižováním administrativní zátěže pro malé podniky a prodloužením otevírací doby v turistických oblastech. V Irsku se poskytuje celá škála podpor, včetně kapitálových grantů, úvěrových fondů a záruk, pobídek při zahájení podnikatelské činnosti atd. Na Maltě se přijímají opatření ke snížení byrokracie pro osoby samostatně výdělečně činné a byl ohlášen nový systém mikrozáruk na pomoc osobám samostatně výdělečně činným a malým podnikům, které získají záruky za bankovní úvěry. V Polsku se podnikání, samostatně výdělečné činnosti a obchodní činnosti dostává podpory prostřednictvím Evropského sociálního fondu. V Portugalsku se poskytuje přístup k úvěrům pro podnikatele a osoby samostatně výdělečně činné a je zajištěna technická podpora pro nezaměstnané osoby, které chtějí založit podnik. Ve Spojeném království byl posílen vnitrostátní režim záruk na půjčky s cílem podpořit poskytování bankovních úvěrů malým a středním podnikům.

Některé členské státy přijaly opatření k přizpůsobení dávek v nezaměstnanosti s cílem usnadnit návrat do práce (BE, ES, IE, IT, SE). V Belgii z přijatých reforem systému dávek v nezaměstnanosti vyplývá, že dávky budou sníženy dříve a rychleji než v minulosti. Ve Španělsku došlo ke snížení dávek v nezaměstnanosti u několika skupin. V Portugalsku nový zákon zkracuje maximální dobu trvání dávek v nezaměstnanosti a snižuje jejich výši s cílem omezit riziko závislosti na dávkách a riziko dlouhodobé nezaměstnanosti. Ve Švédsku byla zavedena přísnější pravidla způsobilosti, snížila se míra náhradových poměrů a zavedla se maximální doba trvání dávek v nezaměstnanosti.

Ve Španělsku se vynakládá více úsilí na posílení vzájemné odpovědnosti tím, že se podmiňuje účast na aktivních politikách na trhu práce. V Irsku se věnuje větší pozornost podmínkám pro uchazeče o zaměstnání, se zavedením zvláštního zřetele na dlouhodobě nezaměstnané. V Itálii má nový systém sociálního pojištění pro zaměstnanost postupně nahradit stávající systém dávek v nezaměstnanosti.

Řada členských států přijala opatření k řešení problému stanovení mezd s cílem zajistit, aby vývoj mezd probíhal v souladu s vývojem produktivity (EL, ES, PT). Ve Španělsku nedávné reformy pracovního trhu upřednostňují ve věci pracovních hodin a mezd rozhodnutí na úrovni podniku a usnadňují společnostem odstoupení od odvětvových dohod. V Portugalsku je zajištěno, že vývoj mezd odpovídá podmínkám na úrovni podniků, které jsou osvobozeny od kolektivních dohod, pokud sdružení zaměstnavatelů zahrnují méně než 50 % celkové pracovní síly.

V Německu se odvětvový systém minimální mzdy rozšiřuje na stále více odvětví. V Maďarsku vstoupil v platnost nový zákoník práce s účinkem od 1. července 2012, který stanoví zvýšení minimální mzdy o 19 %. V Řecku se zavádějí opatření pro stanovení mezd, přičemž bylo rozhodnuto snížit minimální mzdy a zavést diferenciovanou minimální mzdu pro mladé.

Řada členských států (AT, BG, DE, ES, LV, HU) přijala opatření na podporu mobility pracovních sil. V Rakousku bylo dokončeno zavedení červeno-bílo-červené karty, bodového systému kritérií pro přístup na trh práce pro státní příslušníky třetích zemí, čímž se trh práce otevřel také kvalifikovaným pracovníkům v profesích s nedostatkem pracovních sil. V Bulharsku zajistí přijetí národního rámce kvalifikací transparentnost odborného vzdělávání studentů a pracovníků, jakož i požadavků ze strany zaměstnavatelů na systémy vzdělávání a odborné přípravy. V Německu byl schválen zákon, který snižuje prahové hodnoty pro příjem u vysokoškolsky vzdělaných přistěhovalců ze zemí mimo EU. V Lotyšsku byl navržen systém dávek na přesídlení pro kompenzaci zaměstnanců, kteří se přemisťují z místa bydliště za prací do jiné lokality/obce. Maďarská vláda podporuje mobilitu tím, že poskytuje finanční podporu na uhrazení nájemného registrovaným nezaměstnaným osobám, které se přestěhují 100 km od místa svého původu.

Členské státy přijímají opatření ke snížení míry předčasného odcházení z trhu práce (AT, BE, ES, DK, IE, NL, HU, UK). V Rakousku byly provedeny reformy ke snížení počtu invalidních důchodů. V Belgii byla zvýšena věková hranice pro starší zaměstnance pro přístup k systému časových úvěrů a byl ukončen systém předčasného odchodu do částečného důchodu. V Dánsku se v rámci plánů reformy invalidních důchodů vyžaduje vyčerpání možností aktivace předtím, než lze uvažovat o předčasném odchodu do důchodu. Ve Španělsku bude urychlen harmonogram zvyšování zákonem stanovené věkové hranice pro odchod do důchodu, věková hranice pro předčasný odchod do důchodu se zvýší z 61 na 63 se zvýšenými postihy za předčasný odchod do důchodu a pozastavením přístupu k částečnému důchodu na dobu dvou let. V Irsku se prostřednictvím nových iniciativ umožní lidem pobírajícím dávky v nemoci či pracovní neschopnosti pracovat a zároveň pobírat podporu. Zákonem stanovená věková hranice pro odchod do důchodu se zde do roku 2028 zvýší na 68. V Nizozemsku se přijímají opatření k postupnému zvýšení věkové hranice pro odchod do důchodu do roku 2023 až na 67 let a následně může být posun této věkové hranice navázán na vývoj průměrné délky života. V Maďarsku bylo od praxe předčasného odchodu do důchodu obecně upuštěno. Vláda UK nedávno zveřejnila plány na posun věkové hranice pro odchod do důchodu v návaznosti na vývoj naděje na dožití.

Opatření se také zaměřují na podporu delšího pracovního života (AT, BE, BG, DE, EE, FI, LU, PL, UK). V Rakousku jsou aktivní opatření trhu práce, opatření pro profesní znovuzačlenění a rekvalifikaci, dávky na částečný pracovní úvazek a subvencování zaměstnání zpřístupněny starším pracovníkům se zdravotním postižením. V Belgii jsou společnosti s více než 20 zaměstnanci v případě hromadného propouštění nuceny uplatňovat stejnou věkovou strukturu, jako je věková struktura podniku, a budou povinny vypracovat roční plán pro zaměstnance ve věku od 45 let. V České republice bude na základě penzijní reformy přijaté na konci roku 2011 důchodový věk každoročně zvyšován o 2 měsíce, a to bez horní hranice. Estonsko klade důraz na starší pracovníky, účast na celoživotním učení a zajištění jejich zdraví. Finsko vyvíjí úsilí ke zlepšování kvality pracovního života a dobrých pracovních podmínek jako prostředek prodloužení pracovního života. Ve Lucembursku jsou společnosti s více než 150 zaměstnanci nuceny podporovat starší pracovníky. Polsko vyvíjí úsilí na zvýšení vzdělávacích příležitostí pro starší lidi a zlepšení kvality vzdělávání pro starší osoby. Ve Spojeném království byl v říjnu 2011 zrušen obecně stanovený věk pro odchod do důchodu.  

Některé členské státy přijaly opatření, která prodloužení pracovního života nepodporují. V České republice dojde k vyššímu zdanění práce vykonávané důchodci, což pravděpodobně sníží účast starších lidí na trhu práce. Ve Francii mohou znovu osoby, které začaly pracovat v 18 letech, odejít do důchodu v 60 letech, pokud náležitě přispěly do systému sociálního zabezpečení. V Maďarsku byl zaveden povinný odchod do důchodu pro všechny zaměstnance ve veřejném sektoru, vyjma těch, kteří pracují ve zdravotnictví.

3.2. Podpora zaměstnanosti zejména u mladých lidí

Byla přijata řada opatření na podporu zaměstnanosti mladých lidí, zejména těch, kteří nejsou zaměstnaní a nejsou zapojeni do procesu vzdělávání nebo odborné přípravy. Finsko zavádí komplexní záruky pro mladé, aby mladým lidem zajistilo práci, stáž nebo studium, semináře nebo aby je znovu začlenilo na trh práce do 3 měsíců od začátku nezaměstnanosti.

Skupina zemí (BE, BG, ES, CY, IE, PL, PT, SE a SI) podporuje iniciativy zaměřené na podporu kvalitní učňovské přípravy a smluv o stážích. V Belgii byl zaveden rozsáhlý program stáží v rámci společností pro nezaměstnané osoby do 25 let, které po šesti měsících profesního začlenění nenašly práci. V Bulharsku jsou v rámci ústředních a regionálních úřadů veřejné správy podporovány stáže upřednostňující mladé lidi se zdravotním postižením. V Irsku se provádějí opatření na podporu činnosti a zvyšování kvalifikace mladých lidí, a to prostřednictvím 5 000 stáží o délce 6 až 9 měsíců. Ve Španělsku byly podniknuty kroky k vypracování smlouvy pro vzdělávání a učňovskou praxi a zřízení duálního systému odborného vzdělávání. V Polsku se pilotní projekt zaměřuje na cílovou skupinu nezaměstnaných osob do 30 let, kterým poskytuje individuální podporu formou odborného vedení, stáží a vzdělávacích poukázek. V Portugalsku se podporují pracovní stáže a umísťování do zaměstnání. Ve Slovinsku je mladým nezaměstnaným lidem do 30 let nabízeno zaměstnání na dobu patnácti měsíců a vláda podporuje dobrovolné učňovské vzdělávání v daňové správě a v rámci institucí pro předcházení korupci. Ve Švédsku vláda poskytuje společnostem až 2 750 EUR na žáka a rok, aby podpořila poskytování učňovských míst v rámci pracovišť, a navrhuje se další zvýšení tohoto příspěvku v letech 2014–16.

K dalším konkrétním opatřením na podporu mladých lidí, kteří nemají zaměstnání, ani se neúčastní procesu vzdělávání nebo odborné přípravy, patří programy zaměřené na odborné vzdělávání (DE, LV, FI), školení při zaměstnání (LT) a finanční podporu (HU). V Německu mají nyní mladí lidé z přistěhovaleckých rodin lepší příležitost vstoupit do programu odborného vzdělávání. V Litvě se v rámci projektu „zvyšování zaměstnanosti mladých lidí“ zaměřeného na osoby do 29 let dotují mzdy a výdaje na organizaci programů pro získávání dovedností v rámci pracoviště. V Lotyšsku se nezaměstnaným osobám ve věku od 15 do 24 let nabízí příležitost vyzkoušet si v rámci instituce odborné přípravy během devíti týdnů tři různá povolání. V Maďarsku byla zavedena „záruka prvního zaměstnání“ zajišťující zaměstnavatelům plnou náhradu mzdy, včetně hrubé mzdy a příspěvků na sociální zabezpečení.

V řadě členských států byla navázána partnerství se sociálními partnery na podporu kvalitního učňovského výcviku a stáží (BG, CZ, FR, IE, IT, LU, RO a SK). Opatření v Bulharsku mají za cíl poskytnout nebo dotovat investiční náklady a náklady na pracovní síly pro vytváření pracovních míst pro mladé lidi. V České republice jsou v rámci projektu financovaného v rámci ESF dotovány náklady na stáže v rámci společností, a to zejména v případě absolventů vysokých škol a osob, kterým chybí pracovní zkušenost a potřebují si doplnit svůj kvalifikační profil. V Irsku se prostřednictvím nových opatření poskytují další místa v rámci odborného vzdělávání pro nezaměstnané, a to na základě spolupráce mezi zaměstnavateli a podniky a poskytovateli běžného a odborného vzdělávání. V Rumunsku jsou podniky, které najmou mladé pracovníky do 25 let, u každého přijatého zaměstnance na jeden rok osvobozeny od placení příspěvků sociálního pojištění. Na Slovensku budou pracovní místa v soukromém sektoru dotována až na úroveň minimální mzdy po dobu jednoho roku, zatímco zaměstnavatelé by měli přispívat nejméně po dobu šesti měsíců.

Pouze v několika zemích (HU, SK a IT) byla přijata opatření k reformě právních předpisů na ochranu zaměstnanosti. V Maďarsku jde o předpisy týkající se vícenásobných zaměstnání, pružných úprav pracovní doby a zjednodušení pravidel pro propouštění. Portugalsko snížilo odstupné na 20 dnů na pracovní rok u smluv na dobu neurčitou i na dobu určitou a zjednodušilo definice jednotlivých případů propouštění z hospodářských důvodů. V Itálii byly zrevidovány právní předpisy týkající se neoprávněného propouštění jednotlivých pracovníků v podnicích s více než 15 zaměstnanci, aby se zvýšila pružnost při odchodu z trhu práce. Zavedla se také opatření proti zneužívání nestandardních pracovních smluv. Na Slovensku byla přijata opatření, která omezují maximální trvání a počet po sobě jdoucích smluv na dobu určitou a odstraňují výjimky pro agentury zprostředkování dočasné práce.

Pouze několik členských států dosáhlo pokroku, pokud jde o přizpůsobení systémů vzdělávání a odborné přípravy potřebám trhu práce (BE, IE, LT, MT a SK). V Irsku se opatření zaměřují na pomoc nezaměstnaným osobám a osobám, které byly dříve samostatně výdělečně činné, aby zůstaly co nejblíže trhu práce, prostřednictvím možností dálkového vysokoškolského vzdělávání a odborné přípravy za účelem zvýšení kvalifikace nebo rekvalifikace v oblastech, kde je pravděpodobné, že se vyskytnou příležitosti udržitelného zaměstnání. V Litvě se v několika fázích provede mapování kvalifikací, aby se zvýšila informovanost lidí o struktuře poptávky po dovednostech a o specifických dovednostech, které jsou předmětem největší poptávky. Na Maltě jsou studenti podporováni v tom, aby své vzdělání doplňovali o kvalifikace, které požaduje průmyslové odvětví, a to prostřednictvím daňové úlevy pokrývající 80 % uhrazených poplatků za kurzy. Na Slovensku byl nedávno přijat zákon o odborném vzdělávání a přípravě, který má za cíl posílit vazby mezi odborným vzděláváním a přípravou a požadavky trhu práce. Také v Belgii přijala všechna společenství opatření k reformě odborné přípravy s cílem zvýšit její kvalitu, pružnost a návaznost na požadavky trhu práce.

Bylo také přijato několik opatření k přezkumu kvality a financování univerzit (IT, LV a MT). Itálie podnikla kroky ke snížení velkorysosti vzhledem k tomu, že se plánuje zvýšení poplatků za výuku o 25 až 100 %. Pokud jde o stipendia, pouze Malta oznámila pokračování dvou stipendijních systémů. Lotyšsko provedlo rozsáhlé posouzení více než 800 vysokoškolských studijních programů a plánuje řadu reforem, včetně reformy akreditačního procesu, rozvoje nového modelu financování univerzit a reformy řízení vysokých škol.

Navzdory výzvy v rámci evropského semestru k upřednostnění veřejných výdajů, které napomáhají růstu, dostupné údaje naznačují, že se provádějí škrty na úkor investic do vzdělávání. Výrazný počet členských států snížil výdaje na vzdělávání postupně v letech 2011 a 2012 (EE, IT, LV, LT, UK) nebo buď v roce 2011 nebo v roce 2012 (BE, BG, IE, FR, CY, HU, PL, RO, SK, FI). Také ve Španělsku se debaty o konsolidaci rozpočtu zaměřují na otázky vzdělávání. V České republice, Dánsku, Lucembursku, na Maltě a v Rakousku naopak zůstávají rozpočty stabilní nebo se zvyšují.

3.3. Ochrana ohrožených skupin

Řada členských států přijala opatření k řešení problému účinnosti systémů sociální ochrany (EE, LV a ES). V Estonsku se od roku 2013 výrazně zvýší dostupnost dávek v nezaměstnanosti, které budou doprovázet a vyvažovat reformy právních předpisů v oblasti zaměstnanosti v roce 2009. V Irsku pobírají zranitelné skupiny navzdory všeobecným škrtům v sociálních dávkách nadále podporu příjmu, byť na nižší úrovni. V Lotyšsku již nebudou dávky v nezaměstnanosti záviset na počtu odpracovaných let a budou založeny na klesajícím pojistném krytí až do 9 měsíců. Ve Španělsku bude aktivace systému minimálního příjmu záviset na délce pracovního života žadatele.

Některé členské státy dosáhly pozitivních výsledků, pokud jde o provádění strategií aktivního začleňování, které se zaměřují na podporu přiměřeného příjmu, trhy práce přístupné všem a přístup ke kvalitním službám (AT, DK, EE, FR, FI, MT, PL a SE). V Rakousku byl přijat akční plán pro zdravotně postižené, který zahrnuje opatření týkající se boje proti diskriminaci, přístupnosti, péče, vzdělávání, zaměstnanosti a zajišťování plnohodnotného života. V Dánsku byla v červnu 2012 schválena rozsáhlá reforma invalidních důchodů omezující přístup pro osoby nad 40 let a počítající s rehabilitačními týmy na podporu zdravotní péče, zaměstnanosti, vzdělávání a sociálních služeb. Na Maltě jsou dobrovolné organizace prostřednictvím přidělované finanční podpory vybízeny k tomu, aby zaměstnávaly znevýhodněné osoby. Ve Švédsku má vláda v úmyslu dále upevňovat postavení zranitelných skupin na trhu práce posílením aktivních opatření na trhu práce pro dlouhodobě nezaměstnané a pro osoby, které mají na trhu práce slabé postavení. V Portugalsku byl vytvořen trh se sociálním bydlením s cílem zajistit přístup k cenově dostupnému a kvalitnímu bydlení pro ty nejzranitelnější skupiny osob.

Bylo přijato jen nemnoho opatření týkajících se přístupu ke službám na podporu začlenění v rámci trhu práce a společnosti (CZ, IE a PL). V České republice se na místní úrovni zavádí malý pilotní program nabízející lepší bydlení a rekvalifikaci těm sociálně vyloučeným rodinám (zejména Romům), které zajistí trvalou docházku svých dětí do základních škol. V Irsku se v rámci ESF podporují programy s cílem posílit prostřednictvím zaměstnání nebo dalšího vzdělávání a odborné přípravy finanční nezávislost a sociální začlenění přistěhovalců. V Polsku se zvýšila kritéria příjmu s cílem pomoci chudým pracujícím, jakož i výše peněžitých dávek sociální pomoci, a to i pro cizince a uprchlíky, kteří se účastní jazykového vzdělávání.

[1]               Úřední věstník L 308/46, 24.11.2010, „Rozhodnutí Rady ze dne 21. října 2010 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států (2010/707/EU)“.

[2]               Dlouhodobě nezaměstnaní představují v současnosti více než 44% z celkového počtu nezaměstnaných.

[3]               Viz „balíček zaměstnanosti" Evropské komise z dubna 2012.

[4]               Pracovní dokument útvarů Komise (2012) „Využití potenciálu zeleného růstu pro oblast zaměstnanosti“, 92 final, 18.4.2012.

[5] Síť 31 evropských služeb zaměstnanosti podporující mobilitu pracovníků mezi členskými státy, zeměmi EHP a Švýcarskem.

[6]               Odhady OECD vycházející z  programů trhů práce OECD a databází hlavních hospodářských ukazatelů OECD.

úvod

Hospodářství EU nadále zápolí s odstraňováním následků finanční krize. Na jaře v eurozóně stále panovalo finanční napětí a světové hospodářství se zpomalilo, čímž byl omezen potenciální podíl vývozu na hospodářském oživení. Krátkodobé vyhlídky pro evropské hospodářství nejsou proto stále dobré, na rok 2013 se však předpovídá pozvolný návrat k růstu s dalším posílením v roce 2014. Takovýto výhled přináší v mnoha členských státech EU další úkoly v oblasti nezbytného přizpůsobení hospodářství. Perspektiva nízkého růstu především zpomaluje investice, brání vytváření pracovních míst a urychluje propouštění pracovních sil, neboť míra, do jaké je možno využívat flexibilitu v modelech práce, se nyní snížila.

Úkoly, kterým čelí hospodářství EU, jsou i nadále nelehké. Hospodářství několika členských států především stále čelí současnému výraznému snižování finanční páky v soukromém i veřejném sektoru. Toto snižování páky je odrazem odstraňování nahromaděné finanční nerovnováhy, která souvisí s předchozí neudržitelnou úrovní výdajů podpořenou v některých případech cenovou bublinou na trhu s aktivy v soukromém sektoru a v jiných nedostatečnou fiskální kázní ve veřejném sektoru. To nyní představuje zátěž pro růst, jelikož se snižují výdaje a příjmy se využívají na splácení dluhů.

Na druhé straně se vyskytují pozitivní signály, že přizpůsobení hospodářství EU postupuje. Situace na finančních trzích se po letních měsících zlepšila, a to vzhledem k trvalému provádění reformního programu včetně pokroků v budování hospodářské a měnové unie a díky významným politickým rozhodnutím v eurozóně, také ze strany ECB. Výsledky přináší rovněž značné reformní úsilí ve zranitelných členských státech: pákový efekt se ve veřejném i soukromém sektoru snížil a zlepšuje se konkurenceschopnost zemí s velkým rozdílem v konkurenceschopnosti, což vytváří podmínky pro další přizpůsobování. Vývoz ve stále větší míře přispívá ke zlepšení velkých schodků běžného účtu, což naznačuje, že náprava bude trvalá. Odrazem probíhajícího přizpůsobení jsou také velké rozdíly v růstu jednotlivých zemí EU: dočasně nižší nebo záporný růst je často doprovodným jevem hlubokého přizpůsobení, to však připravuje cestu pro udržitelnější růst a konvergenci, které bychom měli zaznamenat již v roce 2014.

Proces snižování finanční páky a přizpůsobení hospodářství je nevyhnutelný a hlavním úkolem tvůrců politik je tento proces řídit a zmírnit související hospodářské a sociální důsledky.

S ohledem na vysokou míru zadlužení a dlouhodobé problémy v oblasti veřejných financí musí fiskální korekce i nadále pokračovat v rámci strategie pro rozlišenou konsolidaci podporující růst. Jelikož však může mít fiskální konsolidace v krátkodobém horizontu negativní účinky na růst, měla by se provádět způsobem podporujícím růst, totiž:

– rychlost konsolidace se musí v jednotlivých zemích lišit v závislosti na jejich fiskálním prostoru, aby se dosáhlo správné rovnováhy mezi potenciálními negativními účinky na růst a rizikem pro udržitelnost dluhu. Pakt o stabilitě a růstu a ústřední úloha, kterou v něm zaujímá strukturální saldo rozpočtu, představují vhodný rámec pro rozlišení rychlosti změn,

– přes zaměření na konsolidaci na straně výdajů je třeba vytvořit takovou skladbu příjmů a výdajů, která bude celkově podporovat růst a bude zahrnovat cílená opatření na ochranu hlavních hybných sil růstu v dostupném fiskálním prostoru a zároveň zajistí efektivnost výdajů.

Kromě toho se důvěryhodnost konsolidace a její pozitivní účinky posílí, pokud se zakotví ve věrohodném střednědobém rozpočtovém rámci a doplní ji reformy, které řeší problémy dlouhodobé udržitelnosti vyplývající ze stárnutí obyvatelstva.

Pro řádné snižování páky v soukromém sektoru je zapotřebí silný a efektivní finanční sektor. Proto musí pokračovat ozdravění a restrukturalizace finančního sektoru, zejména v bankovnictví vzhledem k jeho významné úloze v hospodářství EU, ale je třeba rovněž podporovat nové zdroje financování. Pro obnovení důvěry ve stabilitu bankovního sektoru, podporu udržitelného toku kapitálu do výrobních činností a zajištění stabilního financování hospodářství je nezbytně nutný koherentní a účinný rámec mikro- a makroobezřetnostní politiky.

K usnadnění změn a zlepšení rámcových podmínek pro růst jsou nutné strukturální reformy. Strukturální reformy, které zlepší konkurenceschopnost, citlivost mechanismů tvorby mezd a cenovou flexibilitu, jsou zásadní pro zlepšení přizpůsobivosti i jako motivace k převodu zdrojů z upadajících do rostoucích odvětví. Nutné jsou reformy podporující vytváření pracovních míst, investice do inovací, dovedností a růstu podporujícího začlenění, které omezí riziko hystereze a zmírní negativní dopad krize na sociální podmínky. Pro trvalý růst je důležité spravedlivé rozdělení zátěže vyvolané přizpůsobováním hospodářství na celou společnost. V konečném důsledku je však nezbytná koherentní skladba politik zahrnující makrofinanční i strukturální politiky, aby se znovu nastartoval růst. Proto jsou pro boj s negativní dynamikou a udržitelné zlepšení hospodářské situace nutná rozhodná politická opatření ve všech těchto oblastech.

Země eurozóny se nacházejí ve zvláštní situaci, a to z důvodu jejich silnějšího finančního a hospodářského propojení a z něj plynoucího přelévání.

Toky soukromého kapitálu uvnitř eurozóny se prudce obrátily směrem ze zranitelných zemí. Následný nedostatek vnějšího financování překlenulo poskytnutí likvidity z oficiálního sektoru, čímž se zabránilo nekontrolovanému přizpůsobování. V důsledku rostoucího zvýhodnění domácího trhu se však podmínky financování ve veřejném i soukromém sektoru v různých zemích eurozóny začaly stále více odlišovat. To vedlo k velmi napjaté skladbě politik ve zranitelných členských státech eurozóny, kde se k nezbytné fiskální konsolidaci přidávají omezené podmínky financování. Tato situace brání přizpůsobení, čímž dále přispívá k rozdílným hospodářským výsledkům jednotlivých zemí eurozóny a ohrožuje stabilitu celé měnového prostoru.

Hlavní prioritou pro eurozónu je pokračovat ve strukturálních reformách a zvrátit finanční roztříštěnost, zlepšit podmínky financování ve zranitelných zemích a podpořit příliv a efektivní rozdělování kapitálu, aby se podpořilo hospodářské přizpůsobení. Pro růst a přizpůsobení je to nezbytně nutné. Potřeba snížit makroekonomickou nerovnováhu rovněž zvýrazňuje nutnost rozdílného tempa snižování páky ve veřejném sektoru v zemích s přebytkem a se schodkem. Z hlediska jednotné měnové politiky pak v eurozóně hrají ještě významnější roli strukturální reformy, které zvýší pružnost mezd a cen a usnadní přizpůsobení.

Pro vyřešení problémů je nanejvýš důležité nepolevovat v reformách. Dne 8. října 2012 začal fungovat Evropský mechanismus stability a v září 2012 se ECB rozhodla zavést přímé měnové transakce. Jde o významné příspěvky k řešení nejnaléhavějšího úkolu stabilizovat finanční situaci a obnovit důvěru. Restrukturalizace a obnovení rovnováhy hospodářství se projeví ve střednědobém horizontu, jelikož plné účinky strukturálních reforem obvykle nastávají až po nějakém čase. Jako dlouhodobý cíl se pak rozvíjí vize skutečné hospodářské a měnové unie, ale již nyní se podnikají konkrétní kroky směřující k tomuto cíli, aby se podpořila dynamika reforem. V důsledku toho finanční napětí v poslední době poněkud polevilo, trhy jsou však i nadále nestabilní a závisejí na pokračování podpůrných politik.  Proto by každé zpomalení reformního úsilí mohlo okamžitě vyvolat návrat napětí a ohrozit nedávná zlepšení.

1.           Fiskální konsolidace podporující hospodářský růst

Zdravé a udržitelné veřejné finance jsou základním předpokladem pro makroekonomickou stabilitu a tím i pro růst. To platí zejména v eurozóně, kde jednotná měnová politika nemůže reagovat na specifické okolnosti v jednotlivých státech a v případě náhlých změn v jedné zemi musí vnitrostátní rozpočty znovu nabýt schopnost převzít stabilizační funkci. Zároveň v členských státech eurozóny dochází k mnohem silnějšímu přelévání pod vlivem neudržitelné fiskální politiky, zejména prostřednictvím finančního kanálu, jak jasně ukazuje současná krize. To si žádá větší odpovědnost, pokud jde o rozpočtový vývoj na vnitrostátní úrovni. Z tohoto základu vychází fiskální řízení založené na pravidlech stanovené ve Smlouvě a v Paktu o stabilitě a růstu. Dodržování těchto pravidel je pro hladké fungování HMU nezbytné.

Fiskální konsolidace má v krátkodobém horizontu negativní účinky na růst, neboť fiskální úsporná opatření snižují celkové výdaje, ve střednědobém výhledu však přináší výhody. Během finančních krizí může být dopad fiskální politiky na růst větší než obvykle, jelikož se má za to, že tzv. fiskální multiplikátory jsou větší než za běžných hospodářských podmínek[1]. V krátkodobém horizontu by rovněž mohlo dojít k negativním dopadům na poměr zadlužení k HDP v důsledku konsolidace, je-li původní míra zadlužení, a tudíž potřeba konsolidace, vysoká.

V některých členských státech však konsolidace nemá žádnou schůdnou alternativu, neboť její absence by mohla přinést ještě více negativních důsledků. V situaci s vysokou a stoupající mírou zadlužení je třeba se zabývat udržitelností dluhu, což je střednědobý koncept. Z analýzy Komise[2] vyplývá, že ve střednědobém horizontu by konsolidace měla nepříznivé účinky v oblasti dluhů pouze za značně nepravděpodobných předpokladů (velmi vysoký stupeň krátkozrakosti na trzích, velmi neobvyklé reakce rizikových prémií). Kromě toho je vytvoření podmínek pro trvalou konsolidaci a očekávání konsolidace důležité, aby nedošlo k nepříznivým účinkům v oblasti dluhů, neboť očekává-li se zvrat konsolidačního trendu, může to vyrušit její potenciální příznivé účinky na rizikové prémie. V případě členských států s horším přístupem na trh zároveň závisí posouzení nákladů na konsolidaci i v krátkodobém horizontu na zvažovaném alternativním scénáři. Je-li ohrožena fiskální udržitelnost, může neprovedení konsolidace vést ke zvýšení rizikových prémií nebo úplné ztrátě přístupu na trh, což by mohlo podnítit mnohem dramatičtější přizpůsobování, které by mělo pro růst výrazně horší důsledky než konsolidace a zlepšení udržitelnosti veřejných financí.

Přestože některé země EU mají větší prostor k jednání, měla by se pečlivě posoudit rizika vyplývající ze zpomalení fiskální konsolidace. Některé členské státy EU mají v současné době rekordně nízké úrokové sazby na veřejný dluh, a tudíž by si zdánlivě mohly půjčovat více, aniž by se vystavily riziku neudržitelné dynamiky. Avšak i v těchto zemích je míra zadlužení nejvyšší v mírové historii. Navíc se téměř ve všech předpovídá, že jejich veřejné výdaje v důsledku stárnutí a v některých případech nízkého očekávaného růstu porostou. Nelze proto vyloučit, že nedodržování závazku udržitelné fiskální politiky by znamenalo změnu v náladě trhu. To by mělo vážné důsledky nejen pro dotčené země, ale také pro schopnost celé eurozóny řešit krize, která se opírá o úvěruschopnost těchto zemí.

Graf č. 1: Veřejný dluh a schodek veřejných financí v členských státech EU (prognóza na rok 2012, v % HDP)

Zdroj: Útvary Komise, Evropská hospodářská prognóza – podzim 2012

Veřejné finance EU se potýkají se značnými problémy a je třeba trvale obnovit fiskální stabilitu (viz graf. č. 1). Problémy pramení z nutnosti snížit vysoké zadlužení v prostředí s vyhlídkou nízkého růstu, tlaky na straně dlouhodobých výdajů a již poměrně vysokým daňovým zatížením. I zde tedy platí obecná zásada fiskální konsolidace podporující růst. Strategie, kterou Komise prosazovala v předchozí roční analýze růstu, se ukázala jako úspěšná, i když nebylo možno zabránit krátkodobým negativním důsledkům, jak je vysvětleno výše, a veškeré výhody se mohou projevit až ve střednědobém horizontu.

Dopad konsolidace na růst může ovlivnit její skladba. Pro zajištění trvalé povahy konsolidace a lepších očekávání fiskální udržitelnosti by konsolidace kromě toho měla být doplněna reformami, které posílí dlouhodobou udržitelnost veřejných financí, a měla by mít oporu v pevném institucionálním rámci.

Tempo konsolidace

Tempo konsolidace by mělo být v jednotlivých zemích nadále rozlišeno v závislosti na fiskálním prostoru. Zejména vzhledem k neustávajícímu tlaku trhu na země s vysokou mírou zadlužení musejí země, které ztratily přístup na finanční trhy nebo trpí značným tržním tlakem, pokračovat v provádění dohodnutých fiskálních závazků. Ostatní členské státy by měly i nadále dodržovat své závazky v rámci Paktu o stabilitě a růstu, který umožňuje vestavěným stabilizátorům působit v rámci dohodnutého postupu strukturální fiskální korekce a zároveň zajistit dlouhodobou udržitelnost veřejných financí.

Pakt o stabilitě a růstu nabízí pružný a efektivní rámec pro rozlišení tempa konsolidace. Pravidla Paktu o stabilitě a růstu umožňují stanovit různé tempo konsolidace podle konkrétních charakteristik členských států. V zájmu průhlednosti a upevňování rozpočtové politiky se zemím v rámci paktu stanovují nominální cíle. Doporučení Rady však rovněž uvádějí nezbytné strukturální úsilí, které by mělo zachycovat výchozí rozpočtové pozice bez ohledu na vliv hospodářského cyklu či jednorázových opatření. V případech, kdy země vynaložila dohodnuté strukturální úsilí, avšak nepodařilo se jí dosáhnout svých cílů pouze v důsledku faktu, že její hospodářství rostlo pomaleji, než se čekalo, může se lhůta pro odstranění nadměrného schodku prodloužit Tato možnost byla v minulosti již několikrát využita, naposledy v případě Španělska a Portugalska.

Skladba konsolidačních opatření

Zatímco by se měla upřednostňovat konsolidace na straně výdajů, celkově je třeba se zaměřit na účinnou kombinaci opatření v oblasti výdajů i příjmů podporující růst. Analýza konsolidací, které proběhly v minulosti, ukazuje, že konsolidace na straně výdajů má větší šanci na úspěch.  Vzhledem k poměrně vysokému daňovému zatížení v EU by navíc další zvyšování daní mohlo mít negativní dopad na budoucí růst, a proto by se k němu mělo přistupovat opatrně. Celkově by skladba konsolidačních opatření měla v zájmu omezení krátkodobých negativních dopadů na růst představovat vhodnou kombinaci opatření podporujících růst na straně výdajů i příjmů.

Efektivnost výdajů a kvalita veřejných financí obecně se s ohledem na dlouhodobé problémy v oblasti veřejných financí stávají stále důležitějšími. Vzhledem k historicky vysokému zadlužení a dlouhodobému dopadu stárnutí obyvatelstva je pravděpodobné, že tlak na veřejné výdaje přetrvá i po skončení současné fiskální korekce. Přezkoumání efektivnosti výdajů má proto stále větší význam pro slučitelnost udržitelných veřejných financí s poskytováním veřejných služeb na uspokojivé úrovni. Z mezinárodních osvědčených postupů vyplývá, že v mnoha zemích EU existuje značný prostor pro úsporu veřejných zdrojů při zachování úrovně služeb.

Ke zvýšení efektivnosti veřejných výdajů by mohlo sloužit provedení reforem veřejného sektoru a zavedení osvědčených postupů v oblasti sestavování rozpočtu zaměřeného na výkonnost. Reformy veřejných financí podněcované přezkumem výdajů a sestavování rozpočtu zaměřené na výkonnost se v oblasti cílů a časových rámců vzájemně významně obohacují. Zatímco sestavování rozpočtu zaměřené na výkonnost upřednostňuje holistický přístup a jeho zavádění i přinášení výsledků vyžaduje dlouhodobou vizi, reformy veřejné správy mohou rychle přinést značné výsledky v oblasti efektivnosti veřejných výdajů a úspor, jsou-li připraveny na základě přísné revize výdajů a začleněny do dlouhodobějších strategií.  Reformy veřejné správy by se mohly s užitkem zaměřit na získávání úspor tam, kde ukazatele včetně vnitrostátních a mezinárodních srovnání naznačují největší prostor pro úspory (viz též oddíl 3). Další opatření, která mají význam pro efektivnost výdajů, mohou odrážet nejrůznější sociálně ekonomické cíle různých výdajových položek včetně otázek rozdělování, jako je například lepší navrhování a zacílení sociálních transferů a státní podpory či jiných podpor, identifikace nejproduktivnějších vládních investičních projektů nebo zvýšení efektivnosti při poskytování veřejných statků a služeb. Ať se však pro posílení efektivnosti státních výdajů zvolí jakýkoli nástroj, musí jej na všech úrovních veřejné správy provázet řízení výkonnosti.

Úspory ve výdajích by se měly vyhnout položkám, které mají pozitivní dopad na růst a růstový potenciál. Pokud se plánují škrty, měly by se minimalizovat v oblastech souvisejících s rozvojem lidského kapitálu a technickým pokrokem. Méně jasná je situace u veřejných investic do stálých aktiv. Tyto investice přispívají ke zvyšování potenciálního růstu pouze tehdy, pokud nové infrastruktury slouží pro soukromé investice, což je zejména případ investic do dopravy, komunikací a některých veřejných služeb. Kromě toho jsou veřejné investice do stálých aktiv přínosné pouze do určité úrovně a pozornost členských států, v nichž je již úroveň infrastruktury uspokojivá, by se měla zaměřit spíše na její údržbu a případně modernizaci.

Na příjmové straně rozpočtu čelí řada členských států i přes nedávné reformy stále ještě výrazným problémům v oblasti daňové politiky. Některé členské státy EU by mohly do větší či menší míry využít opatření na příjmové straně rozpočtu, aby konsolidovaly své veřejné finance a zajistily jejich udržitelnost. Tato opatření však musí usilovat o zlepšení účinnosti daňových systémů a přitom zajistit spravedlivé rozdělení zátěže plynoucí z konsolidace na všechny složky společnosti. Bylo by vhodnější získávat další příjmy prostřednictvím rozšíření daňového základu a nikoli zvyšováním sazeb nebo vytvářením daní nových. Z toho by mohla vyplývat nutnost aktivně přezkoumat daňové výdaje a jiné mezery v systému daně z příjmu fyzických a právnických osob a zároveň omezit uplatňování snížených sazeb DPH či osvobození od daně nebo zvýšit snížené sazby na úroveň, která je blíže sazbě základní. Je možné rovněž přezkoumat osvobození od spotřební daně s dvojím cílem zvýšit příjmy a účinně přispět k dalším veřejným politikám (např. politice v oblasti zdraví a životního prostředí).

Opatření ke zvýšení příjmů by také mohla vhodně doplnit lepší správa daní. Zdá se, že některá opatření pro boj proti daňovým podvodům, například zrušení bankovního tajemství, přinesla již v krátkodobém horizontu značné dodatečné daňové příjmy. Zvýšení příjmů díky lepší správě daní je však často těžké ex ante odhadovat, a nemělo by se tudíž v kontextu obezřetné fiskální politiky přeceňovat, zejména v krátkodobém výhledu. Dodržování daňových předpisů lze posílit různými způsoby, například omezením stínové ekonomiky, bojem proti možným podvodům a únikům v oblasti DPH nebo zvyšováním účinnosti daňové správy. Zlepšení daňové správy je úkolem, s nímž se potýká mnoho členských států, které chtějí získat dodatečné příjmy, snížit vysoké náklady na vybrané čisté příjmy a zmenšit velké administrativní zatížení malých a středně velkých podniků.

S ohledem na zvýšení potenciálu evropských ekonomik, pokud jde o růst a zaměstnanost, lze uvažovat o reformách z hlediska příjmů neutrálních. Týká se to zejména těch členských států, které mají možnost i potřebu přesunout daňové zatížení z oblasti práce k méně narušujícím daním (zdanění spotřeby, periodické daně z nemovitostí, ekologické daně). Na existenci prostoru pro takový přesun daňového zatížení může ukazovat struktura daní s vysokým podílem přímých daní a příspěvků na sociální zabezpečení a malým podílem daní nepřímých. Reforma neutrální z hlediska příjmů by také mohla zahrnovat snížení vysokých sazeb daně z příjmu právnických osob.

Při plánování strategie konsolidace a daňových reforem by se měly brát v úvahu i další otázky týkající se konkrétních daní. Za prvé, daň z příjmu právnických osob často zvýhodňuje spíše financování dluhové než kapitálové. Za druhé, zdanění bydlení je přehnaně založeno na daních z finančních transakcí ve srovnání s méně škodlivými periodickými daněmi z nemovitostí, přičemž daňová odpočitatelnost úroků z hypotečních úvěrů zvýhodňuje zadlužování a přináší riziko nadměrného investování do bydlení. Za třetí, ekologické daně by mohly hrát významnou úlohu při plnění dohodnutých cílů v oblasti životního prostředí a měly by průběžně poskytovat přiměřené pobídky k snižování škodlivých emisí, zejména emisí skleníkových plynů. Daňové reformy budou muset zohlednit jak hospodářskou výkonnost, tak sociální spravedlnost, v závislosti na kolektivních preferencích. Při plánování daňových reforem bude třeba vzít v úvahu účinky přerozdělování.

Dlouhodobá udržitelnost

Nutnost konsolidace je umocněna problémy, které v oblasti veřejných financí přináší stárnutí obyvatelstva. Ze zprávy o fiskální udržitelnosti na rok 2012[3] vyplývá, že zadlužení v EU zůstane do roku 2020 stabilní, a to díky nedávnému úsilí o fiskální konsolidaci a pokroku v reformách, které téměř stabilizují výdaje souvisejících se stárnutím obyvatel. Nicméně od roku 2021 nabývají náklady související se stárnutím obyvatel na významu a zadlužení opět začne narůstat, takže do roku 2030 míra zadlužení v EU dosáhne téměř 90 % HDP. Tuto dynamiku lze zvrátit pouze za přispění trvalého úsilí členských států. Pokud by se v souladu s Paktem o stabilitě a růstu dosáhlo zlepšení strukturálního salda o 0,5 % HDP ročně, dokud nebude dosažen střednědobý cíl, a udrželo se i v dlouhodobém výhledu, míra zadlužení by se do roku 2030 přiblížila téměř 60 % HDP.

Zatímco v některých zemích se tlak na výdaje spojený se stárnutím populace již řeší, kromě provádění stávajících plánů je třeba učinit ještě více. V mnoha členských státech již bylo v posledním desetiletí vynaloženo značné úsilí na reformy důchodových systémů, což má jasný pozitivní vliv na rozpočtovou situaci. V dlouhodobém výhledu je však třeba na agregované úrovni EU nadále očekávat zvyšování veřejných výdajů na důchody[4] (+1,5 procentního bodu HDP do roku 2060). To si žádá větší úsilí o reformu důchodových systémů, zejména v zemích, kde se očekává nárůst výdajů na důchody podstatně vyšší, než je průměr EU, a v nichž ještě nebyl zahájen vážně míněný reformní proces. V roce 2012 obdržela většina členských států doporučení přizpůsobit důchodovou politiku. Zatímco řada zemí dosáhla nemalého pokroku, mimo jiné díky omezení přístupu k předčasnému odchodu do důchodu a harmonizaci věku odchodu do důchodu u mužů a žen, v dalších členských státech musí být reformní program buď zintenzivněn nebo teprve spuštěn.

Propojení věku odchodu do důchodu se nadějí dožití by pomohlo stabilizovat rovnováhu mezi odpracovanými roky a roky strávenými v důchodu. Propojení by mělo pokud možno fungovat automaticky, aby nedocházelo k opakovaným složitým jednáním. Toto opatření představuje účinný způsob, jak snížit riziko spojené se zvýšenou nadějí dožití a zároveň řešit otázky udržitelnosti a přiměřenosti tím, že přináší motivaci pracovat déle a získat tak nárok na vyšší důchod. Aby reformy důchodových systémů úspěšně přispívaly k vyššímu věku skutečného odchodu do důchodu, je třeba je podpořit prostřednictvím politik, které vytvářejí pracovní příležitosti pro starší pracovníky a podporují aktivní a zdravé stárnutí, a doplnit o politiky v oblasti daní a dávek, které přinesou pobídky k práci do vyššího věku a umožní přístup k celoživotnímu vzdělávání.

Graf č. 2: Vývoj rozpočtové situace v eurozóně

Zdroj: Útvary Komise

Členské státy projevily odhodlání prosazovat fiskální konsolidaci a výrazně snížily schodky. Podle prognózy Komise z podzimu 2012 se očekává, že průměrný schodek vládních institucí v EU se v roce 2012 sníží průměrně o 0,8 procentního bodu a dosáhne 3,6 % HDP. Situace v eurozóně je v zásadě podobná a schodek klesne na 3,3 % HDP. Při pokračování fiskální konsolidace v roce 2013 se očekává, že schodek vládních institucí v eurozóně klesne poprvé od roku 2008 pod 3 % HDP (viz graf č. 2). Ve většině členských států lze skladbu konsolidačních opatření označit za celkově prorůstovou a v zásadě vyváženou mezi příjmovou a výdajovou stranou. Největší úspory výdajů byly v letech 2007 až 2012 zaznamenány u výdajů na investice,  mezispotřebu a mzdy ve veřejném sektoru. Zároveň obecně vzrostl podíl sociálních transferů, a to zejména v zemích, které byly nejvíce zasaženy hospodářskou krizí.

Ze strukturálního hlediska se fiskální konsolidace jeví ještě silnější než z hlediska nominálního. Strukturální korekce na rok 2012 se odhadují na více než 1 procentní bod, a to jak v EU, tak v eurozóně. K dosažení takového výsledku se členské státy v průměru držely svých nominálních cílů a v průběhu roku prováděly vzhledem k horším makroekonomickým podmínkám nápravná opatření. Očekává se, že proces konsolidace bude v roce 2013 stabilně postupovat, neboť členské státy buď musejí provádět fiskální korekce požadované v rámci postupu při nadměrném schodku, nebo ještě musí směřovat k dosažení svých střednědobých cílů. Proto se očekává, že strukturální schodek v EU se v roce 2013 sníží o více než 0,5 procentního bodu.

Fiskální řízení a rozpočtové instituce

Pro řádné fiskální rozhodování jsou nutné solidní vnitrostátní rozpočtové rámce. Podle smluv zůstávají konečná rozpočtová rozhodnutí v působnosti vnitrostátních orgánů. Je tedy zásadní, aby členské státy přijaly na vnitrostátní úrovni opatření, která zvýší předvídatelnost a důvěryhodnost jejich závazku provádět obezřetnou fiskální politiku. Značné zlepšení vnitrostátních fiskálních rámců přináší směrnice o rozpočtových rámcích členských států a Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě. Řádné provedení směrnice do konce roku 2013 by mělo ve všech členských státech EU zajistit solidní rozpočtové rámce včetně včasných a komplexních statistik, střednědobého plánování, vycházení z realistických prognóz a vymezení vnitrostátních fiskálních pravidel, která podpoří dodržování rozpočtových závazků obsažených ve Smlouvě. Kromě toho se 25 členských států prostřednictvím Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě zavázalo začlenit do závazných vnitrostátních právních předpisů cíl vyrovnaného rozpočtu nebo rozpočtu s přebytkem, a tím do svých vnitrostátních rámců zakotvily ústřední zásadu Paktu o stabilitě a růstu. Dodržování závazků by se mělo dále podpořit vnitrostátními automatickými opravnými mechanismy, které mají být vytvořeny na základě společných zásad a aktivovány za jasně vymezených okolností.

Posílilo se fiskální řízení na evropské úrovni a Komise předložila ostatním zákonodárcům návrhy dalších zlepšení. Balíček šesti právních aktů[5] posílil preventivní složku rozpočtového dohledu EU a schopnost zjistit a napravit fiskální nerovnováhu již v rané fázi. Zavedl nové nástroje, jako je výdajové kritérium a numerické pravidlo pro zadlužení. Jelikož na fiskální politiky členských států, které mají jednu měnu, působí v oblasti rozpočtu výraznější efekt přelévání, byly posíleny finanční sankce pro členské státy eurozóny, které neplní stanovené požadavky. Tyto sankce se však nyní zároveň používají postupně a v ranější fázi. Další zlepšení fiskálního dohledu nad členskými státy eurozóny navrhla Komise ve dvou nařízeních tvořících balíček dvou právních aktů. Nařízení o zvýšeném dozoru zefektivní a posílí fiskální dohled nad členskými státy, které jsou bezprostředně ohrožené nebo již zasažené finančními obtížemi, zatímco nařízení o posíleném sledování rozpočtových politik přináší důkladnější sledování členských států, vůči nimž je uplatňován postup při nadměrném schodku, aby se zajistilo včasné odstranění nadměrných schodků. Posiluje také preventivní opatření na úrovni EU tím, že připravuje základy skutečné koordinace rozpočtové politiky v HMU, tj. společný rozpočtový harmonogram, koordinované předkládání vnitrostátních ročních rozpočtových plánů Komisi předtím, než jsou schvalovány parlamentem.

2.           Obnova finanční stability

Během uplynulého roku pokračovalo na finančních trzích EU finanční napětí, ale v poslední době se objevily náznaky zlepšení. Negativní zpětná vazba mezi státem, bankami a hospodářským růstem v zemích eurozóny i nadále vyvolávala finanční tlak a podrývala důvěru. Silná politická opatření, k nimž přistoupili tvůrci politik na úrovni EU i jednotlivých států, vedla v poslední době k určitým zlepšením, ale výnosový spread státních dluhopisů ve zranitelných zemích je nadále vysoký a nestabilní. Na druhou stranu se některé jiné země EU těšily velkému přílivu soukromého kapitálu a rekordně nízkým, někdy dokonce záporným úrokovým sazbám na své státní dluhopisy. Úzké propojení mezi trhy se státními dluhopisy a bankovním sektorem v EU nadále představuje hlavní riziko pro finanční stabilitu v EU a zejména v eurozóně.

V bankovním sektoru EU přetrvávaly problémy s likviditou a se strukturálním financováním. Zejména ve zranitelných členských státech je přístup řady bank k tržnímu financování i nadále omezen. Zhoršování ratingu států omezilo zajištění dostupné pro operace bank v Eurosystému a vyvolalo snižování úvěrového hodnocení bank, což vedlo k nárůstu jejich nákladů na financování. V prvním pololetí roku 2012 byly finanční tlaky ve zranitelných členských státech eurozóny umocněny odlivem vkladů, zatímco v členských státech EU s vyšším ratingem docházelo k přílivu vkladů. Pod tlak se dostalo rovněž interní financování bank, a to kvůli horším perspektivám růstu a tudíž nižšímu potenciálu ziskovosti. Banky na finanční tlak zareagovaly tak, že přecházely od nezajištěných k zajištěným úvěrovým transakcím a k vydávání krytých dluhopisů. To vedlo k významnému zvýšení objemu zatížených aktiv v rozvahách bank, což je další důvod k znepokojení.

Graf č. 3: Poskytování bankovních úvěrů domácnostem a nefinančním podnikům v eurozóně

Zdroj: Útvary Komise

Nedostatek tržního financování a rostoucí úvěrová rizika v důsledku stagnujícího růstu omezují schopnost bank poskytovat úvěry reálné ekonomice. Největší problémy s financováním mají malé a střední podniky, které jsou páteří evropského hospodářství a vytvářejí velkou část pracovních míst. Největší jsou problémy s půjčkami ve zranitelných zemích, kde banky v problémech omezují poskytování úvěrů, ačkoli špatné vyhlídky růstu a potřeba snížit zadlužení podniků a domácností rovněž omezují poptávku po úvěru (viz graf č. 3). Zatímco banky pokračovaly v nezbytných úpravách svých rozvah, nebyly přitom zaznamenány známky nekontrolovaného či nadměrného snižování pákového efektu. V tomto ohledu hrál významnou úlohu tok kapitálu z veřejných zdrojů, který zmírnil odliv kapitálu soukromého, a rovněž koordinovaná rekapitalizace pod vedením Evropského orgánu pro bankovnictví.  Potřeba snižování páky se však v jednotlivých zemích přesto lišila a banky v ohrožených členských státech své rozvahy upravily rychleji než v jiných zemích. S ohledem na tyto faktory jde o pozitivní signál, že v eurozóně jako celku se poskytování bankovních úvěrů pro soukromý sektor v průběhu roku 2012 stabilizovalo, a poslední průzkum úvěrové činnosti provedený ECB ukazuje na jisté zmírnění obav v oblasti financování.

Nový výskyt rizik státních dluhopisů zvrátil proces finanční integrace v eurozóně. Zavedením eura, ale také globálním stanovováním úvěrového rizika v době před krizí se podpořila integrace finančních trhů v eurozóně a usnadnil se tok úvěrových prostředků mezi jednotlivými státy eurozóny. Když v některých zemích praskla bublina na trhu s aktivy a vypukla krize státního dluhu, přeshraniční toky výrazně zeslábly a kapitál se stáhl za hranice jednotlivých zemí. Zejména se dramaticky omezily toky soukromého kapitálu směřující v předchozím desetiletí z členských států na severu eurozóny do států na jihu, jelikož banky snižovaly přeshraniční riziko ve vztahu k vládám i k soukromému sektoru zranitelných zemí. Následný nedostatek vnějšího financování se překlenul získáním likvidity z Eurosystému a v pozdější fázi prostřednictvím půjček od EU/MMF v rámci programů finanční pomoci. Kromě toho v držení státních dluhopisů zesílilo zaměření na domácí produkty, což posiluje negativní zpětnou vazbou mezi špatnou situací státního dluhu a slabými bankami.

Podmínky financování v zemích eurozóny jsou dnes rozdílné. Vyšší rizikové prémie u přeshraničních úvěrů vedly k rostoucí finanční roztříštěnosti a tudíž narůstajícím rozdílům mezi úrokovými sazbami u půjček podnikům a domácnostem v různých zemích eurozóny. Soukromý sektor ve zranitelných členských státech se střetává se značně vyššími úrokovými sazbami než v ostatních členských státech, zejména v těch, jejichž trhy se považovaly za „bezpečný přístav“ (viz grafy č. 4 a 5).

Graf č. 4: Úrokové sazby na půjčky podnikům || Graf č. 5: Půjčky podnikům

||

Poznámka: Nové podniky, splatnost do 1 roku Zdroj: Útvary Komise || Poznámka: Meziroční míra růstu objemu úvěrů v jednotlivých zemích Zdroj: Útvary Komise

Špatně fungující úvěrové trhy v rámci eurozóny představují významný problém pro fungování měnové unie. Probíhající přizpůsobování a restrukturalizace ve zranitelných členských státech eurozóny značně zatěžují růst. Proces přizpůsobení v nich závisí na obnově běžného poskytování úvěrů bankovním systémem, který v současné době neplní na jednotném trhu svou zprostředkovatelskou úlohu. K tomu, aby integrovaný bankovní systém znovu plnil úlohu finančního zprostředkovatele, by měl přispět mikro- a makroobezřetnostní dohled s přeshraničním rozměrem.

Pro obnovení podmínek pro normální poskytování úvěrů ekonomice je třeba vyřešit problémy, z nichž pramení potíže bank. Na úrovni EU byly přijaty odvážné politiky, aby se prolomil začarovaný kruh tvořený slabými bankami a příslušnými státy, vyřešily se potíže s financováním, finanční roztříštěnost a nefungující mechanismy měnové transmise v eurozóně.

Jako součást směřování ke skutečné hospodářské a měnové unii se hlavy států EU v červnu 2012 dohodly postoupit směrem k bankovní unii, přičemž prvním konkrétním krokem je jednotný mechanismus dohledu. Na základě této dohody předložila Komise návrhy na ustanovení jednotného mechanismu dohledu, které svěřují pravomoci v oblasti dohledu Evropské centrální bance. S novým rámcem pro bankovní dohled by se zároveň sladil i Evropský orgán pro bankovnictví, aby se zajistila soudržnost na úrovni EU. Cílem vytvoření jednotného mechanismu je odstranit rozdíly ve výkonu dohledu, které přispívaly k tendenci tříštění evropského finančního trhu a ohrožovaly bankovní sektor. Jednotný mechanismus dohledu zajistí, že veškeré zúčastněné členské státy budou mít plnou důvěru v kvalitu a nestrannost bankovního dohledu. Je to důležitý faktor zaručující, že toky kapitálu v krátkodobém horizontu podpoří obnovení rovnováhy a v budoucnu nepovedou k nerovnováhám novým (viz též oddíl 3).

Vytvořením evropského mechanismu stability (ESM) získala eurozóna pevný a trvalý ochranný štít. Díky velké finanční kapacitě (500 miliard EUR) a souboru pružných nástrojů je ESM účinně vybavený k tomu, aby přerušil negativní zpětnou vazbou mezi bankami a státy a napomohl obnovení důvěry. Vedle výplaty půjček a úvěrových linek pro členské státy eurozóny s omezenou likviditou obsahuje ESM rozsáhlý soubor nástrojů a může při splnění jistých předpokladů zasahovat na primárních i sekundárních trzích s dluhopisy za podmínek, které nemusí nezbytně znamenat nutnost plnohodnotného programu makroekonomické korekce.

Možnost využít ESM pro přímou rekapitalizaci bank bude silným nástrojem ke konečnému přerušení začarovaného kruhu mezi bankami a státy v eurozóně. ESM může rovněž poskytovat půjčky zaměřené konkrétně na rekapitalizaci bank. Doposud však tyto půjčky mohly být uděleny pouze členským státům, které je pak používaly na rekapitalizaci svých bank v problémech. Tento přístup sice přinášel vládám s omezenou likviditou jistou úlevu, nepředstavoval však nejlepší řešení problému propojení bank a státu. Jde zejména o to, že tyto půjčky se uváděly v rozpočtových účtech členských států a zvyšovaly tak jejich veřejný dluh. Aby se tento problém vyřešil, rozhodlo se na summitu eurozóny v červnu 2012, že ESM bude moci banky rekapitalizovat přímo, jakmile bude skutečně fungovat jednotný mechanismus dohledu. To bude představovat významný pokrok v úsilí zrušit propojení bank a států v eurozóně a velký krok směrem k úspěšnému řešení krize eurozóny.

Evropská centrální banka přijala účinná opatření, aby zmírnila omezení financování bank a napravila mechanismus měnové transmise. Dvě tříleté dlouhodobé refinanční operace, které v prosinci 2011 a únoru 2012 provedla ECB, vyplnily akutní nedostatky v refinancování bank v eurozóně tím, že bankám zaručily přístup ke střednědobému financování s nízkými náklady. Protože však finanční tlaky přetrvávaly a v některých členských státech eurozóny se objevily známky výrazného narušení mechanismu měnové transmise, zavedla ECB pro zajištění řádné transmise měnové politiky v eurozóně nový nástroj – přímé měnové transakce (OMT). OMT jsou přímé transakce na sekundárních trzích se státními dluhopisy, které podléhají přísným a účinným podmínkám v souvislosti s ozdravným programem financovaným z evropského mechanismu stability. Přestože tento nástroj ještě nebyl využit, již jeho oznámení vedlo ke zlepšení na trzích se státními dluhopisy v eurozóně a spolu s plány na realizaci bankovní unie má velký potenciál zmírnit finanční napětí v eurozóně a obnovit podmínky pro zdravé poskytování úvěrů ekonomice.

Přestože silná politická opatření uvolnila napětí na trhu, trhy jsou stále velmi závislé na pokračování podpůrných politik a provádění závazků. Ve finančním systému EU a zejména eurozóny nadále přetrvávají základní slabiny. Zároveň vedla délka krize v eurozóně ke značné závislosti vývoje trhu na politických opatřeních. Proto je jistota v oblasti politických opatření a aktivní provádění dohodnutých opatření zásadní pro zvládnutí volatility trhu. Závazek vybudovat skutečnou hospodářskou a měnovou unii a především plnohodnotnou unii bankovní povede k trvalému obnovení finanční stability.

3.           Strukturální reformy pro podporu růstu a korekci makroekonomické nerovnováhy

Hlavním úkolem je v současné složité situaci zlepšit v krátkodobém horizontu důvěru a oživit růst a přitom vytvořit podmínky pro udržitelný růst v budoucnosti. V kontextu omezených makroekonomických politik představují strukturální reformy klíčový prvek strategie pro růst a obnovení rovnováhy, jehož cílem je využití potenciálu hospodářství EU. S postupem krize proběhlo ve zranitelných zemích významné reformní úsilí. Přestože potřeba opatření je v těchto členských státech naléhavější, růst v krátkodobém i střednědobém výhledu představuje problém celé EU, který si žádá kolektivní reakci. I přes významné rozdíly v hospodářské situaci jednotlivých členských států by koordinovaný přístup k reformám v jednotlivých členských státech i na úrovni EU vytvořil politický impuls, uvolnil omezení politické ekonomie, a tak usnadnil reformní proces.

Graf č. 6: Běžné účty v eurozóně a členských státech || Graf č. 7: Náklady na jednotku pracovní síly a nominální náhrady na jednoho zaměstnance v eurozóně

||

Zdroj: Útvary Komise || Zdroj: Útvary Komise

Růst hospodářství EU v současné době omezuje přetrvávající makroekonomická nerovnováha a nutnost napravit dřívější nestřídmé půjčování a spotřebu. Dočasně nižší růst je neodmyslitelnou součástí hlubokého přizpůsobení, jelikož se restrukturalizuje hospodářství, prostředky se převádějí z neobchodovatelných do obchodovatelných sektorů a musejí se upravit rozvahy ve všech odvětvích hospodářství. Navzdory obtížné hospodářské situaci pokračovalo toto nezbytné přizpůsobení po celý uplynulý rok a již přináší výsledky. Souhrnné údaje týkající se salda běžného účtu, obchodních údajů a domácí poptávky ukazují, že v EU probíhá přizpůsobování, a to i v zemích eurozóny, avšak je třeba dalšího pokroku (viz graf č. 6). V současnosti probíhají změny také v zemích programu a dalších zranitelných zemích včetně těch, jejichž pokrok se až donedávna jevil jako omezený. Nejen že se zmenšují nerovnováhy běžných účtů, ale vývoj nákladů na jednotku pracovní síly podporuje další obnovování rovnováhy v budoucnosti (viz graf č. 7). V některých zemích se schodkem se upravují nominální mzdy, a to jak ve veřejném, tak v soukromém sektoru.

Graf č. 8: Země s přebytkem a schodkem běžného účtu a čisté investiční pozice vůči zahraničí

Zdroj: Útvary Komise

Probíhající úprava vnějších pozic se zdá být do značné míry strukturální. Země se schodkem zaznamenaly velké omezení dovozu a určité rozšíření vývozu. Zatímco doposud převládalo omezení dovozu, zlepšení konkurenceschopnosti připravuje půdu pro budoucí rozšíření vývozu a podle hospodářské prognózy Komise z podzimu se očekává, že podíl vývozu na obnovování rovnováhy bude v průběhu posuzovaného období narůstat. Pokud bude zlepšování konkurenceschopnosti pokračovat, zvýšení vývozu by mělo vést k rozvoji odvětví orientovaných na vývoz a k trvalému přizpůsobení. Nicméně obnovení vnější rovnováhy toků běžného účtu zatím nedostačuje ke změně neudržitelného vývoje stavů (čisté investiční pozice vůči zahraničí a vnějšího dluhu) (viz graf č. 8). Ve většině zemí se schodkem poměr vnějšího dluhu k HDP stále roste; pokud se snižuje, je to především díky rozsáhlé změně ocenění závazků. Bude třeba značných úprav, přičemž náklady na ně (zejména pokud jde o zaměstnanost) budou záviset na přizpůsobivosti jednotlivých členských států. Mnohem zřetelnější je pokrok ve snižování nerovnováh běžných účtů mezi zeměmi s přebytkem a se schodkem. V případě zemí s přebytkem také existují známky obnovení rovnováhy ve prospěch domácí poptávky, přestože úprava přebytků běžného účtu rovněž odráží fakt, že běžný účet celé eurozóny začal vykazovat přebytek.

Ačkoli plný účinek strukturálních reforem na růst a obnovení rovnováhy se pravděpodobně projeví ve střednědobém až dlouhodobém výhledu, mohou se objevit také výhody v krátkodobém horizontu. Reformní procesy jsou obvykle v krátkodobém horizontu spojeny s náklady na přizpůsobení a transformaci, mimo jiné kvůli jejich obecně nerovnoměrnému rozložení mezi podniky a jednotlivce. Strukturální reformy však mohou rovněž mít okamžitý expanzivní účinek, pokud zvýší důvěru a očekávání všech hospodářských subjektů. Měly by se upřednostňovat reformy, které mají nejnižší dopad na rozpočtové náklady (např. reformy podporující konkurenceschopnost a hospodářskou soutěž na trzích výrobků nebo snížení regulační a administrativní zátěže podniků) a měl by se také klást důraz na dosažení nejlepších rámcových podmínek (např. posílení sociálního dialogu), aby se podpořila opatření v těch oblastech politiky, kde je provádění reforem tradičně obtížnější, jako například trh práce. Kromě toho je třeba zvážit synergické účinky různých reformních oblastí. Například reformy trhu práce zaměřené na zmírnění nákladů na jednotku pracovní síly by mohly účinněji podpořit konkurenceschopnost, pokud je doplní reformy výrobkových trhů cílené na zvýšení hospodářské soutěže a omezení ziskových rozpětí. Obecně by se mělo pečlivě zkoumat vzájemné působení mezi různými oblastmi reforem a vhodné načasování s přihlédnutím ke zvláštním podmínkám v každém členském státě.

Významná je úloha finanční regulace a dohledu, aby se zajistilo řádné obnovení rovnováhy a předešlo se poškození hospodářského cyklu. Nezbytný proces snižování pákového efektu, který probíhá v soukromém sektoru některých zemí EU a je také spojen s obtížnými finančními podmínkami popsanými v oddílu 2, může mít v krátkodobém horizontu negativní vliv na růst. Je však předpokladem pro odstranění nadměrné vnitřní a vnější nerovnováhy. Zároveň vede nadměrný růst úvěrů a pákového efektu ve finančním sektoru, k němuž došlo před krizí, k nahromadění zranitelností v tomto sektoru, které s sebou přináší vysoké riziko případné nekontrolované korekce s ohromnými negativními důsledky pro hospodářský růst. V této souvislosti je zásadní vytváření účinných makro- a mikroobezřetnostních nástrojů, které zajistí, že až se podmínky financování v celé EU urovnají, bude i nadále pokračovat obnovování rovnováhy založené na udržitelných kapitálových tocích směrem k nejproduktivnějším činnostem a dlouhodobým investičním potřebám hospodářství EU a že se znovu nevytvoří nadměrné nerovnováhy.

Prioritou zůstávají nadále strukturální reformy pro zvýšení produktivity, které podpoří střednědobé vyhlídky růstu a zajistí trvalé obnovení rovnováhy hospodářství EU. Empirické poznatky ukazují, že reformy s cílem zvýšit efektivitu na trzích výrobků, služeb a práce mohou podpořit produktivitu a inovace a zvýšit úroveň výroby a zaměstnanosti. Přímý vliv na produktivitu mohou mít také strukturální reformy zaměřené konkrétně na podporu inovací, investic do IKT a jeho využívání a dalšího posílení liberalizace trhu. Takovéto reformy rovněž napomáhají přerozdělení pracovních sil a kapitálu, čímž umožňují přesun do odvětví s vyšším potenciálem růstu (včetně odvětví v oblasti zeleného růstu a digitální ekonomiky). Kromě toho může tento typ strukturálních reforem hrát klíčovou úlohu při snižování vnitřní a vnější nerovnováhy, např. prostřednictvím zvýšení konkurenceschopnosti a vývozní výkonnosti. Význam strukturálních reforem je obzvláště velký v eurozóně, kde nelze ovlivňovat relativní ceny pohybem nominálních směnných kursů.

Podpora příležitostí pro zelený růst by mohla vyústit v lepší výkonnost na makroekonomické i mikroekonomické úrovni. Přechod k nízkouhlíkovým způsobům produkce, které účinně využívají zdroje, zmírní tlak prudkých změn v cenách komodit na úroveň nákladů a inflační očekávání. Sníží závislost na zdrojích a na energii, a v důsledku toho i schodek obchodu s energií, a v dlouhodobém výhledu posílí konkurenceschopnost hospodářství EU. EU vytvořila politiky pro zlepšení účinnosti využívání zdrojů, včetně ambiciózních cílů, které se budou týkat všech členských států. Veškeré přínosy těchto politik bude možno využít pouze tehdy, pokud je bude provázet stabilní a předvídatelný regulační rámec k řízení investic, přesun od zdanění práce směrem k ekologickým daním a zdanění spotřeby, postupné odbourání subvencí škodících životnímu prostředí, opatření na podporu vzniku nových ekologických trhů a technologií a ekologizace stávajících modelů výroby a spotřeby.

Měli bychom udržet dynamiku liberalizace trhů výrobků a služeb. Jsou nutná další opatření, která odstraní neodůvodněná omezení a zlepší hospodářskou soutěž na trzích výrobků a služeb, a to včetně maloobchodu, regulovaných povolání, stavebnictví, cestovního ruchu a podnikatelských služeb, jakož i síťových odvětví. K tomu je rovněž zapotřebí opatření na úrovni EU, kde může dobře fungující jednotný trh zlepšit růstový potenciál a zároveň přispět k odstranění nerovnováhy. Aby se uplatnil plný potenciál jednotného trhu, musí se jeho rozvoj významně vylepšit, a to jednak posílením opatření k vymáhání práva a jednak zvýšením reformního úsilí na úrovni jednotlivých států, jak stanoví akty o jednotném trhu I a II. V této souvislosti se členské státy zejména vyzývají k ambicióznímu provedení směrnice o službách, která má potenciál podpořit růst a přizpůsobivost hospodářství[6].

Graf č. 9: Index efektivity veřejné správy v členských státech EU v roce 2011

Poznámka: Index efektivity veřejné správy publikovaný Světovou bankou ukazuje, jak obyvatelé vnímají kvalitu veřejných a státních služeb a míru jejich nezávislosti na politických tlacích, kvalitu vytváření a provádění politik a důvěryhodnost vládních závazků tyto politiky provádět. Hodnoty indexu jsou v rozmezí –2,5 až 2,5. Zdroj: Světová banka

Klíčovou prioritou je zlepšení podnikatelského prostředí, mimo jiné hledáním způsobů, jak zvýšit efektivnost veřejného sektoru. Otevřené a účinné podnikatelské prostředí je katalyzátorem růstu, neboť podporuje podnikatelské aktivity a snižuje zbytečné náklady podniků. Je doloženo, že administrativní složitost neboli „byrokracie“ má významný negativní dopad na úroveň podnikání, inovací a konkurenceschopnosti a na příliv přímých zahraničních investic, které by mohly hrát významnou úlohu při řešení nerovnováhy. Nepřiměřená regulační zátěž navíc obvykle podporuje rozvoj stínové ekonomiky. Efektivní veřejná správa by měla poskytovat služby celému hospodářství, a přitom nepředstavovat pro hospodářské subjekty nepřiměřenou administrativní zátěž (viz graf č. 9). Řešení problémů veřejné správy by přispělo jak k fiskální konsolidaci, tak ke konkurenceschopnosti a vyhlídkám růstu. Především reformy soudního systému by snížily nejistotu a rizika při zahájení a provozování podnikatelské činnosti, což by podnítilo investice a přispělo ke snížení nákladů na transakce a posílení hospodářské soutěže. Za tímto účelem již některé členské státy přijaly opatření, která mají vytvořit účinnější a efektivnější veřejnou správu. Mezi zásadní oblasti reforem patří soudní systémy a větší využívání elektronické veřejné správy a elektronického zadávání veřejných zakázek.

Nezaměstnanost se stala v řadě zemí EU velmi vážným problémem se stále vyššími hospodářskými, sociálními a politickými dopady (viz graf č. 10). Růst nezaměstnanosti doplňuje výrazné zvětšování rozdílů na trzích práce v EU. Zatímco ve většině zemí se míra nezaměstnanosti zvýšila a v některých případech dosáhla rekordní úrovně, v jiných členských státech klesá. Prodloužení doby nezaměstnanosti a horší soulad mezi poptávkou a nabídkou pracovních míst v mnoha zemích EU, způsobené v některých zemích mimo jiné změnami v jednotlivých odvětvích, poukazuje na to, že může jít stále více o nezaměstnanost strukturální, která má negativní dopad na dlouhodobý růstový potenciál.

Graf č. 10: Růst zaměstnanosti a míra nezaměstnanosti v EU

Zdroj: Útvary Komise

Strukturální reformy hrají klíčovou úlohu v boji proti nezaměstnanosti a zároveň zlepšují růst a podporují přizpůsobení hospodářství. Má-li se míra nezaměstnanosti podstatně snížit, je třeba vytvořit podmínky pro obnovení důvěry a stabilní poptávku po práci. Zároveň bude snížení nezaměstnanosti zásadní pro posílení důvěry a zajištění sociální a politické udržitelnosti současných reforem. Bezprostředním úkolem však je zvládnout přetrvávající vysokou nezaměstnanost v podmínkách slabého růstu a v některých zemích také při probíhajícím procesu snižování páky a obnovování vnější rovnováhy. S ohledem na odlišné podmínky na trzích práce v rámci EU se politická opatření musejí koordinovat, ale přizpůsobit se konkrétní situaci v každé zemi.

Některé země EU od počátku krize přistupovaly k reformě trhu práce aktivně. V některých případech byly přijaty ambiciózní plány reforem s cílem vytvořit příznivější podmínky pro zaměstnanost (viz graf č. 11). Reformní opatření z poslední doby se zdají být v zásadě v souladu s prioritami stanovenými na evropské úrovni, zejména pokud jde o opatření, která napomáhají větší dynamičnosti trhů práce, omezují nejistotu a zlepšují konkurenceschopnost. Některé země s vysokou nezaměstnaností a velkou vnější nerovnováhou začaly řešit otázku, jak zlepšit schopnost mezd reagovat na měnící se podmínky a přizpůsobivost trhu práce, a to zejména reformou právních předpisů v oblasti ochrany zaměstnanců a systému stanovování mezd. Politiky týkající se ochrany příjmu, aktivace a pomoci při hledání zaměstnání byly přizpůsobeny stále náročnější situaci na trhu práce. Všechny země však nezbytné kroky k řešení problémů politiky, s nimiž se potýkají, zatím neučinily.

Graf č. 11: Počet opatření na trhu práce v celé EU podle jednotlivých oblastí

Poznámka: Aktivní politiky na trhu práce nezahrnují odbornou přípravu. Zdroj: Útvary komise, databáze LABREF GŘ ECFIN.

Boji proti nezaměstnanosti a podpoře vytváření nových pracovních míst by se měla v rámci politického programu věnovat velká pozornost. Mělo by se udržet tempo reforem na trhu práce, zejména v zemích, které mají v oblasti trhu práce výrazné problémy. Úroveň toho, jak se podaří udržitelným způsobem obnovit potenciální růst, do značné míry závisí na úspěšnosti řešení krizových míst na trhu práce a rizika hystereze týkající se nezaměstnanosti. Pro řešení strukturálních a institucionálních problémů na trhu práce (segmentace trhu práce, zhoršující se situace při umísťování pracovníků a přetrvávající strukturální nezaměstnanosti) jsou naléhavě potřeba přiměřené reakce politiky. Země s výraznými problémy v oblasti trhu práce nesmějí polevit v úsilí o ambiciózní strukturální reformu, která podpoří přizpůsobení (právní předpisy na ochranu zaměstnanců, stanovování mezd), a o řádné provádění přijatých opatření. Lze rovněž zvážit zvláštní opatření, která by zvýšila poptávku po pracovních silách, a to snížením zdanění práce (zejména pro málo placené skupiny zaměstnanců) v období vhodných fiskálních podmínek a podporou podnikání a sociální ekonomiky. Kromě toho je zapotřebí cílených opatření, která podpoří zaměstnávání konkrétních skupin pracovníků ohrožených odchodem z trhu práce (jako jsou dlouhodobě nezaměstnaní nebo mladí pracovníci bez předchozích zkušeností), mimo jiné prostřednictvím nákladově efektivních aktivních politik na trhu práce a využíváním potenciálu odvětví, která mohou nabídnout velké množství pracovních míst.

Příloha: Vybrané makroekonomické ukazatele

[1]               Neexistují však žádné důkazy pro nedávná tvrzení, že jsou tyto multiplikátory mimořádně veliké, viz např. rámeček I.5 „Chyby předpovědí a nejistota multiplikátorů“ v Evropské hospodářské prognóze, podzim 2012, European Economy 7/2012.

[2]               Viz Evropská komise (2012), Zpráva o veřejných financích v HMU v roce 2012, European Economy 4/2012, GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti.

[3]               Viz Evropská komise (2012), „Zpráva o fiskální udržitelnosti na rok 2012“, European Economy 8/2012.

[4]               Viz Evropská komise a Výbor pro hospodářskou politiku (2012), „Zpráva o stárnutí populace za rok 2012: hospodářské a rozpočtové projekce pro 27 členských států EU (2010–2060)“, Evropská komise, European Economy č. 2.

[5]               Legislativní balíček obsahující pět nařízení a jednu směrnici, které vstoupily v platnost dne 13. prosince 2011. Tyto právní předpisy posílily Pakt o stabilitě a růstu a zavedly nový soubor pravidel pro dohled nad makroekonomickou nerovnováhou. Viz též http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-03-14_six_pack_en.htm.

[6]               Útvary Komise odhadují, že přínosy související se stávajícím prováděním směrnice o službách v členských státech odpovídají zhruba 0,8 % HDP EU, zatímco poněkud ambicióznější provádění, v jehož rámci by každý stát dosáhl v oblasti překážek pro přeshraniční poskytování služeb a usazování jejich poskytovatelů průměrné úrovně EU, by přinesla další zisky v hodnotě 0,4 procentního bodu HDP. Pokud by se realizoval mimořádně ambiciózní scénář, kdy by každý členský stát dosáhl průměru pěti nejúspěšnějších zemí, bylo by na úrovni EU možno dosáhnout dalšího 1,8% růstu HDP.