SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Posílení spolupráce při prosazování práva v EU: Evropský model pro výměnu informací (EIXM) /* COM/2012/0735 final */
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU
A RADĚ Posílení spolupráce při prosazování
práva v EU:
Evropský model pro výměnu informací (EIXM) 1. Úvod V zájmu vysoké úrovně bezpečnosti v
EU a v schengenském prostoru je třeba přijímat opatření proti
zločineckým sítím na evropské úrovni[1].
To se týká nejen boje proti závažné a organizované trestné činnosti, jako
je obchod s lidmi, drogami nebo střelnými zbraněmi, ale také boje
proti méně závažné trestné činnosti páchané ve velkém rozsahu
mobilními organizovanými zločinnými skupinami a proti zločinům
páchaným jednotlivci přes hranice členských států. V této souvislosti je důležitým nástrojem
donucovacích orgánů výměna informací mezi členskými státy.
Mezinárodní a dvoustranné dohody proto byly nahrazeny nástroji a systémy EU,
jako jsou Schengenský informační systém a informační systém Europolu,
které zajišťují ochranu soukromí a osobních údajů v souladu s
Listinou základních práv. Toto sdělení shrnuje, jak dnes probíhá
výsledná přeshraniční výměna informací v EU, a obsahuje
doporučení, jak ji zlepšit. Z jeho závěrů vyplývá, že
výměna informací funguje v zásadě dobře, a uvedené příklady
úspěšných výsledků to dokládají. K prosazování právních
předpisů na úrovni EU tedy není v této fázi potřeba žádných
nových databází nebo nástrojů pro výměnu informací. Stávající
nástroje EU by se nicméně mohly a měly lépe používat a organizace
výměny informací by měla být důslednější. Toto sdělení proto obsahuje
doporučení pro členské státy, jak lépe používat stávající nástroje
a propojit používané komunikační kanály. Zdůrazňuje
potřebu vysoké kvality údajů, bezpečnosti a ochrany.
Vysvětluje rovněž, jak bude Komise podporovat členské státy,
včetně financování a odborné přípravy. Poskytuje tak
model pro řízení činnosti EU a členských států. Toto sdělení reaguje na výzvu uvedenou ve
Stockholmském programu, aby Komise posoudila potřebu vytvoření
evropského modelu pro výměnu informací založeného na zhodnocení
současných nástrojů. Navazuje na sdělení Komise z roku 2010,
které podává přehled o správě informací v prostoru svobody,
bezpečnosti a práva („sdělení z roku 2010 podávající přehled“)[2], a na strategii EU pro
správu informací (IMS) v oblasti vnitřní bezpečnosti[3], schválenou v roce 2009, a
akce, které v jejím rámci uskutečňují členské státy, Komise a
Europol (dále jen „akce IMS“). Dále vychází z činností mapujících
výměnu informací v EU, do kterých byli zapojeni národní a jiní
odborníci (EIOÚ, agentury EU, Interpol), ze studie o výměně informací
mezi donucovacími orgány[4]
a z diskusí se zúčastněnými stranami, včetně orgánů na
ochranu údajů. 2. Současný stav Donucovací orgány si vyměňují
informace za různými účely: při vyšetřování trestných
činů, při předcházení trestné činnosti, při
odhalování trestné činnosti (např. využitím zpravodajských operací
týkajících se trestné činnosti) a při zajišťování veřejného
pořádku a bezpečnosti. Pokud jde o rozsah přeshraničních
výměn, výše zmíněná studie z roku 2010 uvádí, že podle reakcí
národních agentur v členských státech byla přibližně v jedné
čtvrtině jejich šetření a zpravodajských operací týkajících se
trestné činnosti zaslána žádost jiným členským státům EU nebo
schengenského prostoru. 2.1. Nástroje Sdělení z roku 2010 podávající
přehled popsalo všechna opatření na úrovni EU, která upravují
shromažďování, uchovávání a přeshraniční výměnu osobních
údajů pro účely prosazování práva nebo řízení migrace. Toto
sdělení se zaměřuje na nástroje používané pro
přeshraniční výměnu mezi členskými státy. Příklady
toho, jak se nástroje používají, poskytly členské státy. Švédská iniciativa[5] stanoví pravidla včetně lhůt pro výměnu
operativních a jiných informací mezi donucovacími orgány členských
států pro účely vyšetřování trestných činů nebo
zpravodajských operací týkajících se trestné činnosti. Uplatňuje
zásadu „rovnocenného přístupu“: informace musí být poskytnuty dožadujícímu
členskému státu za podmínek, které nejsou přísnější než podmínky
platné na vnitrostátní úrovni. Musí rovněž probíhat výměna informací
s Europolem a Eurojustem, pokud jde o trestné činy spadající do jejich
pravomoci. V roce 2012 přinutil známý italský podvodník jistou švédskou
společnost, aby zaplatila 65 000 EUR na italský účet. Švédské
jednotné kontaktní místo (SPOC) (viz bod 3.2 níže) obdrželo
prostřednictvím kanálu SIRENE (viz níže) žádost z Itálie, aby kontaktovalo
ředitele společnosti a zkontrolovalo, zda byla platba provedena.
Itálie by v tom případě peněžní prostředky zmrazila.
Švédsko podniklo příslušné kroky a odpovědělo v rámci švédské
iniciativy v době kratší než 24 hodin. Díky této rychlé akci obdržela
švédská policie informaci o tom, že se společnost stala obětí
podvodu, italské orgány získaly informace nezbytné k provedení akce a
dotčené finanční prostředky budou pravděpodobně
navráceny. V roce 2012 podal v Belgii narozený muž na pohotovosti v jedné
nemocnici poblíž Paříže rozporuplnou výpověď o tom, jak
přišel ke zranění střelnou zbraní. Prohlášení jeho
společníka přivedla vyšetřovatele na stopu možných trestných
činů v Belgii. První šetření ukázalo, že dotyčný byl v
Belgii znám, a to i ve spojitosti s vraždou. Francouzské orgány okamžitě v
rámci švédské iniciativy spontánně zaslaly informace belgické policii a ta
rychle objevila spojení s událostmi, jež se v Belgii odehrály dva dny
předtím, kdy čtyři ozbrojení muži unesli zaměstnance obchodu
s klenoty. Při policejním zásahu se muži dali na útěk; unikli, ale
jeden byl při přestřelce s policií zasažen. Na základě této
informace byl muž pod dozorem francouzských orgánů do doby, než byl vydán
Evropský zatýkací rozkaz. Ten vydala Belgie tentýž den a Francii ho
předala prostřednictvím SIRENE. Prümské rozhodnutí[6] umožňuje automatickou
výměnu profilů DNA, otisků prstů a údajů o registraci
vozidel při vyšetřování trestných činů (DNA, otisky
prstů a údaje o registraci vozidel), při předcházení trestné
činnosti (otisky prstů, údaje o registraci vozidel) a při
udržování veřejné bezpečnosti (údaje o registraci vozidel).
Srovnávání biometrických údajů (DNA, otisky prstů) funguje na
základě nalezení či nenalezení shody: výsledkem automatizovaného
srovnání je anonymní nalezení shody, pokud údaje o DNA nebo otisky prstů v
držení dožadujícího členského státu odpovídají údajům v držení jiného
členského státu. Související osobní údaje nebo údaje o případech se
poskytují pouze na zvláštní, následně podanou žádost. V jednom německém městě byl v bytě nalezen muž
ubodaný k smrti. Na zárubni byl objeven otisk prstu. Automatizované vyhledávání
podle prümského rozhodnutí vedlo k pozitivnímu nálezu v bulharské databázi.
Další informace požadované od Bulharska následující den byly zaslány během
3 hodin a okamžitě zadány do Schengenského informačního systému (SIS,
viz níže). Následující den byla dotyčná osoba zatčena v Rakousku. V roce 2007, kdy se rozbíhala výměna informací podle prümského
rozhodnutí, bylo z policejního vozu ve Vídni odcizeno vybavení. Byla nalezena
shoda stopy DNA z vozu se záznamem z podobného případu v rakouské
databázi, ale k identifikaci pachatele, jímž byl sériový zloděj z Polska,
vedlo nalezení shody podle prümského rozhodnutí v německé databázi.
Rakousko vydalo evropský zatýkací rozkaz. Podezřelý byl (díky nalezení
shody se záznamem v SIS) zatčen v Polsku a později odsouzen v
Rakousku. Europol podporuje
činnosti a spolupráci členských států při předcházení
organizované trestné činnosti, terorismu a dalším formám závažné trestné
činnosti a boji proti nim (jsou uvedeny v příloze rozhodnutí Rady o
Europolu[7]),
které se týkají dvou nebo více členských států. Prostřednictvím
národních jednotek Europolu umožňuje členským státům výměnu
zpravodajských informací a údajů. Informační systém Europolu je
databáze informací (183 000 položek) o přeshraniční trestné
činnosti v rámci mandátu Europolu, o dotčených osobách (41 000), a
dalších souvisejících údajů poskytnutých členskými státy. Europol ji
používá pro své analýzy a členské státy ji mohou využívat pro účely
vyšetřování. Od roku 2011 mohou členské státy jmenovat jiné
donucovací orgány než národní jednotky Europolu, kterým je povolen přístup
k vyhledávání systémem nalezení či nenalezení shody. Díky analytickým
pracovním souborům může Europol poskytovat operativní analýzy na
podporu přeshraničního vyšetřování. Po celém Slovinsku se vyskytly případy zneužívání padělaných
platebních karet k vybírání vysokých částek peněz z bankomatů.
Vyšetřováni byli dva bulharští občané; v informačním systému
Europolu byl nalezen záznam o tom, že se jeden z nich dopustil podobných
činů ve Francii a Itálii. Francie dodala do informačního systému
Europolu podrobné informace. Díky rychlé odpovědi z Francie
prostřednictvím systému SIENA (viz níže), po které následovala kontrola
otisků prstů a bylo zrušeno omezení týkající se nakládání
s údaji, mohly orgány ve Slovinsku použít tyto údaje jako důkaz
před soudy. Analytický pracovní soubor Europolu odhalil vazby mezi
případy v SI, BG, FR, IE, IT a NO. Schengenský informační systém (SIS) obsahuje záznamy o osobách a věcech. Jako vyrovnávací
opatření pro odstranění kontrol na vnitřních hranicích se
používá jak v rámci schengenského prostoru, tak i na jeho vnějších
hranicích s cílem zachovat vysokou úroveň bezpečnosti v této oblasti.
Je to rozsáhlý systém (přes 43 milionů záznamů), ke kterému mají
policejní orgány přístup systémem nalezení či nenalezení shody. Po
nalezení shody (tj. údajů o osobě nebo věci odpovídajícím
záznamu) je možné vyžádat si doplňkové informace prostřednictvím
kanceláří SIRENE (viz níže). SIS bude nahrazen SIS II, který
přinese zlepšení, jako třeba možnost propojit související záznamy
(např. záznam o osobě a vozidle), nové kategorie záznamů a
zařízení k ukládání otisků prstů, fotografií a kopií evropského
zatýkacího rozkazu. Rozhodnutí Rady o SIS II[8]
stanoví kategorie záznamů na podporu policejní a soudní spolupráce v
trestních věcech. Pro tyto účely se budou všechny členské státy
EU účastnit SIS II, přičemž Europol a Eurojust k němu budou
mít i nadále přístup. Správa centrálních částí SIS II bude
převedena na IT agenturu[9]. Další nástroje EU
nebo IT systémy umožňují výměnu informací za účelem prosazování
práva mezi celními orgány (Neapolská úmluva II, celní informační systém
jako součást databází informačního systému pro boj proti
podvodům vedených Evropským úřadem pro boj proti podvodům
(OLAF), finanční zpravodajské jednotky, orgány pro vymáhání majetku a
platformy pro oznamování počítačové trestné činnosti[10]. Přístup donucovacích
orgánů do dalších rozsáhlých systémů EU je stanoven (Vízový
informační systém) nebo se navrhuje (EURODAC[11]) v zájmu prevence, odhalování
a vyšetřování terorismu a další závažné trestné činnosti. Otázka, zda
donucovacím orgánům udělit právo přístupu, a pokud ano, tak za
jakých podmínek, se rovněž řeší v návrhu systému vstupu a výstupu, na
němž se v současnosti pracuje a jenž by měl být předložen v
brzké době. Evropský systém ostrahy hranic (EUROSUR) je
vyvíjen pro výměnu informací a operativní spolupráci mezi národními
koordinačními centry a agenturou FRONTEX ke zlepšení situačního
povědomí a schopnosti reagovat v zájmu prevence nelegální migrace a
přeshraniční trestné činnosti na vnějších hranicích EU.
Společné prostředí pro sdílení informací (CISE) pro námořní
oblasti EU, usilující mimo jiné o zlepšení námořního situačního
povědomí, je vyvíjeno s cílem umožnit výměnu informací mezi orgány
veřejné správy sedmi relevantních odvětví (včetně obecného
prosazování práva) a přes hranice, jakož i k dosažení interoperability
mezi stávajícími a budoucími systémy ostrahy, jako je EUROSUR. Členské státy si rovněž
vyměňují informace podle vnitrostátních právních předpisů a
dvoustranných dohod. Jsou rovněž všechny členy Interpolu, jehož
prostřednictvím je možné si vyměňovat informace se zeměmi
na celém světě, a to buď prostřednictvím oznámení a
databází Interpolu (např. o ztracených a odcizených cestovních dokladech),
nebo na dvoustranném základě s využitím kanálu Interpolu. 2.2. Kanály a komunikační
nástroje K přeshraniční výměně
informací se používají tři hlavní kanály, z nichž se každý opírá o
národní jednotky v každém členském státě, které příslušný
komunikační nástroj používají: (1)
Kanceláře SIRENE[12] mohou po nalezení
shody se záznamem v SIS získat doplňující informace od členského
státu, který záznam pořídil. Pracují 24 hodin denně 7 dní v týdnu a
řídí se postupy v příručce SIRENE. V současné době si
vyměňují informace pomocí systému SISNET, který bude do konce března
2013 nahrazen komunikační sítí SIS II. (2)
Národní jednotky Europolu si
vyměňují informace s Europolem. Rovněž si mohou dvoustranně
vyměňovat informace o trestné činnosti mimo mandát Europolu a
bez jeho účasti. Národní jednotky Europolu si mohou vyměňovat
informace přímo nebo prostřednictvím styčných úředníků
Europolu, kteří náleží do národní jednotky Europolu, ale působí
v jeho centrále. Pro výměnu informací s Europolem a mezi
členskými státy vyvinul Europol nástroj pro bezpečnou komunikaci SIENA[13]. V roce 2011 si členské
státy pomocí tohoto systému vyměnily 222 000 zpráv; v 53 % z nich byly
informace ve zprávě poskytnuty též Europolu. (3)
Národní ústředny Interpolu, které
fungují nepřetržitě, si vyměňují informace s Interpolem,
jakož i na dvoustranné úrovni, bez zahrnutí Interpolu. Národní centrály
používají komunikační nástroj I-24/7 vyvinutý Interpolem. Mezi další kanály patří
dvoustranní styční úředníci (působící v jiných členských
státech a obvykle zapojovaní do složitějších případů) a
střediska policejní a celní spolupráce (zřízená sousedními
členskými státy k podpoře výměny informací a operativní
spolupráci v pohraničních oblastech). Volba kanálu je
částečně upravována právními předpisy EU: žádosti do SIS o
doplňující informace po nalezení shody musí procházet přes
kanceláře SIRENE a výměna informací s Europolem přes národní
jednotky Europolu. Jinak závisí volba na členských státech. 2.3. Interakce různých
nástrojů a kanálů Existují rozmanité nástroje a kanály a každý
je určen pro specifické účely. Vyšetřování trestné činnosti
může zahrnovat souběžné či postupné použití více nástrojů.
V přeshraničním případě závažné nebo organizované trestné
činnosti může být osoba nebo věc prověřována pomocí
informačního systému Europolu i SIS, a pokud je nalezena shoda, může
být podána následná žádost prostřednictvím kanálů Europolu nebo
SIRENE. Biometrická stopa by mohla být předmětem výměny podle
prümského rozhodnutí, po níž by následovala žádost po nalezení shody v rámci
švédské iniciativy prostřednictvím nástroje SIENA. Bez ohledu na kombinaci nebo posloupnost se
musí dodržet pravidla platná pro každý nástroj. Mezi ně patří
pravidla o ochraně údajů, o bezpečnosti údajů a
kvalitě a o účelu, k němuž mohou být uvedené nástroje použity.
Vnitrostátní zpracování údajů pro přeshraniční výměnu musí
být též v souladu s právními předpisy EU o ochraně osobních
údajů[14].
Je třeba dodržovat zásadu proporcionality, například lze zamítnout
žádost podanou v rámci švédské iniciativy, pokud by poskytnutí informací bylo
zjevně nepřiměřené účelu žádosti. Podle těchto
pravidel musí žádosti a odpovědi ověřit kvalifikovaní
zaměstnanci, kteří pracují s vhodnými informačními nástroji. 2.4. Propojení se soudní
spoluprací Trestní řízení zahrnuje jak donucovací,
tak soudní orgány, avšak mezi členskými státy jsou rozdíly v tom, v jakém
rozsahu soudní orgán (včetně státních zástupců) trestní
vyšetřování vede nebo na něj dohlíží. Pokud ho soudní orgán vede nebo
jsou informace zapotřebí jako důkazní prostředek, obvykle se
dodržují postupy soudní spolupráce v oblasti vzájemné právní pomoci. Dále, informace přímo přístupné
donucovacím orgánům v jednom členském státě mohou být
podmíněny soudním oprávněním v jiném členském státě. Podle
švédské iniciativy v případě, že je podmínkou pro přístup k
požadovaným informacím soudní oprávnění, musí dožadovaný donucovací orgán
podat žádost soudnímu orgánu, který musí uplatňovat stejná pravidla jako v
čistě vnitřní věci. Při mapování výměny informací se
však zjistilo, že odborníci v oblasti prosazování práva považují rozdílná
pravidla za zdroj zpoždění při přeshraničních vyšetřováních.
Mimo oblast působnosti tohoto sdělení lze přitom poznamenat, že
k usnadnění soudní spolupráce může napomoci Eurojust. Rovněž
relevantní by byl evropský vyšetřovací příkaz, o němž se v
současné době jedná a který by mohl nahradit stávající pravidla pro
přeshraniční získávání důkazů, jimiž se provádí zásada
vzájemného uznávání. Musel by být uznán a vykonán stejně rychle jako v
podobném vnitrostátním případě, a v každém případě do
uvedené lhůty. 2.5. Zásady Komise ve sdělení z roku 2010 podávajícím
přehled stanovila hmotněprávní a procesně zaměřené
zásady pro vypracovávání nových iniciativ a hodnocení stávajících
nástrojů. Hmotněprávními zásadami jsou: (1)
Ochrana základních práv, zejména práva na
soukromí a ochranu údajů. Jde o práva podle
článků 7 a 8 Listiny a článku 16 Smlouvy o fungování EU. (2)
Nezbytnost. Omezení
práva na soukromí může být odůvodněno, pouze pokud je zákonné,
sleduje legitimní cíl a je v demokratické společnosti nezbytné. (3)
Subsidiarita. (4)
Správné řízení rizik. Velmi důležitý je přezkum nezbytnosti a účelová
omezení. Procesně orientovanými zásadami jsou: (1)
Efektivnost nákladů. Ta vyžaduje uvážení stávajících řešení a posouzení, zda lze
cílů návrhu dosáhnout lepším využitím stávajících nástrojů. (2)
Vytváření politik zdola nahoru. Příkladem tohoto postupu je mapování výměny informací, do
kterého se při přípravě tohoto sdělení zapojili odborníci v
oblasti prosazování práva. (3)
Jasné rozdělení odpovědností. Sdělení z roku 2010 podávající přehled uvádí, že
členské státy neměly vedoucího projektu, na nějž by bylo možno
se obrátit pro radu ohledně provádění prümského rozhodnutí. Komise ve
své zprávě o prümském rozhodnutí poznamenává, že tento nedostatek
částečně řeší podpora ze strany Europolu. K myšlence
uvedené ve sdělení z roku 2010 podávajícím přehled, že IT agentura
může být schopna poskytovat technické poradenství, je třeba
poznamenat, že agentura má v současnosti jiné priority.
Příležitostí k přehodnocení této otázky bude hodnocení po třech
letech, které má být provedeno do konce roku 2015. (4)
Přezkum a ustanovení o skončení
platnosti. Komise vydala zprávy o švédské
iniciativě a prümském rozhodnutí. Toto sdělení je bere v úvahu. 3. Hodnocení a doporučení Tento oddíl se soustředí na švédskou
iniciativu, prümské rozhodnutí a kanál Europolu. Ačkoli systém SIS a kanál
SIRENE zajišťují velký objem výměny informací, doporučení k nim
se nepředkládají, protože se již připravují jejich rozsáhlé úpravy,
zejména nadcházející přechod na SIS II. 3.1. Zlepšit využívání stávajících
nástrojů Kromě nadcházející reformy Europolu
Komise nehodlá v krátkodobém horizontu navrhnout změny výše uvedených
nástrojů EU. V současné době není potřeba ani nových
nástrojů. Především je třeba využívat nástroje stávající. To se týká především prümského
rozhodnutí. Komise ve své zprávě o prümském rozhodnutí, která je
přiložena k tomuto sdělení, uvádí, že výměna údajů pomocí
tohoto kanálu je při vyšetřování vysoce ceněna, ale že jeho
využívání značně zaostává. Mnoho členských států
výměnu údajů podle prümského rozhodnutí dosud nezavedlo, třebaže
lhůta pro jeho provedení uplynula dne 26. srpna 2011[15]. Hlavní důvody jsou
technické povahy a patří k nim i nedostatek lidských a finančních
zdrojů v členských státech. Vzhledem k možnostem podpory ze strany EU
(financování, mobilní odborný tým, helpdesk) se však zdá, že k jeho provedení
bude zapotřebí především politické vůle. Jak je uvedeno ve
zprávě, Komise bude i nadále pomáhat nabízením financování z
prostředků EU. Situace se však změní v prosinci 2014, kdy bude mít
Komise možnost zahájit řízení o nesplnění povinnosti. Pravidla
kontroly provádění na vnitrostátní úrovni se do té doby nepoužijí,
neboť prümské rozhodnutí bylo stejně jako švédská iniciativa
přijato v rámci bývalého třetího pilíře. Pokud jde o švédskou iniciativu, Komise
v roce 2011 uvedla, že potenciál tohoto nástroje dosud nebyl plně
rozvinut, ale že jeho význam stoupá[16].
Toto hodnocení stále platí; švédskou iniciativu zatím nepoužívají všechny
členské státy[17].
Většina členských států Komisi informovala, že ji ve svých
vnitrostátních právních předpisech již provedly[18], přičemž
některé státy uvedly, že ji provádět nemusí, protože jejich
vnitrostátní právní předpisy jsou s ní již v souladu[19]. I přes své výhody,
včetně rovnocenného přístupu a lhůt, nicméně stále
není v praxi ve větší míře využívána. Mezi uváděné důvody
patří to, že jsou k dispozici alternativy, které jsou považovány za
odpovídající, a že kontrolní formulář žádosti je složitý (i ve své
zjednodušené verzi z roku 2010[20]). Komise byla požádána, aby přezkoumala
užitečnost tohoto nástroje pro následné žádosti o nalezení shody podle
prümského rozhodnutí[21].
V případech, kdy je zapotřebí následných informací jako důkazu
před soudem, se obvykle požaduje žádost o soudní spolupráci. Pokud však
použití těchto informací jako důkazů není nebo dosud není
zapotřebí, mělo by se podporovat používání švédské iniciativy jako
právního základu a systému SIENA jako komunikačního nástroje, tak aby se
plně využilo výhod každého z nich a aby se členské státy shodly na
jednotném osvědčeném postupu. Pokud jde o Europol, hodnocení z roku
2012[22]
potvrdilo další zjištění, že členské státy odpovídajícím
způsobem nesdílí informace s Europolem (a tudíž ani mezi sebou). Komise se
tím bude zabývat v návrhu na změnu právního základu Europolu. Rada pak
vyzvala členské státy, aby informačního systému Europolu více
využívaly[23]. Komise zadala v
souladu se Stockholmským programem vypracování studie o možnosti vytvoření
evropského indexového systému policejních záznamů (EPRIS)[24]. Cílem je reagovat na
skutečnost, že trestná činnost má stále častěji
přeshraniční povahu, a policista v jednom členském státě
tedy potřebuje vědět, zda je podezřelý znám policii v jiném
členském státě. V souladu se zásadou efektivnosti nákladů se Komise
domnívá, že vytvoření systému EPRIS v současné době není
opodstatněné, neboť stávající nástroje, které by mohly k tomuto
účelu plně nebo částečně sloužit, kdyby se lépe a ve
větší míře používaly, dosud plně využívány nejsou. To se týká
zejména informačního systému Europolu (vkládání příslušných
údajů a rozšíření možností přístupu na vnitrostátní úrovni), SIS
II (častější využívání příslušných záznamů o osobách nebo
vozidlech při kontrolách pro účely trestního stíhání a
předcházení ohrožení veřejné bezpečnosti), SIENA (další rozvoj
přístupu na vnitrostátní úrovni, propojení s národními systémy a v
případě potřeby automatizace úkolů) a prümského rozhodnutí
(úplné využívání v zájmu identifikace pachatelů trestné činnosti
působících v různých členských státech). Členské státy se vyzývají k tomu, aby: ·
plně provedly švédskou iniciativu,
včetně její zásady rovného přístupu. ·
plně provedly prümské rozhodnutí s pomocí
podpory poskytované z EU. ·
využívaly švédské iniciativy a nástroje SIENA u
následných žádostí po nalezení shody podle prümského rozhodnutí. Komise: ·
bude nadále z prostředků EU
finančně podporovat provádění prümského rozhodnutí. ·
do prosince 2014: připraví k použití pravidla
pro zajištění vnitrostátního provádění práva EU v této oblasti. 3.2. Propojit a řídit kanály Volba kanálu.
Ze skutečnosti, že členské státy mají svobodnou volbu kanálu (s
výjimkou právních předpisů týkajících se kanceláří SIRENE a
národních jednotek Europolu), vyplývá, že používají různé kanály v
různé míře. V příručce osvědčených postupů
týkajících se jednotek mezinárodní policejní spolupráce na vnitrostátní úrovni
(„příručka z roku 2008“)[25],
vypracované pod záštitou vedoucích představitelů policií EU, jsou
uvedena kritéria[26],
která však nejsou závazná a dosud nevedla ke sbližování vnitrostátních
postupů. Některé členské státy přikročily k
systematičtějšímu využívání kanálu Europolu. Ostatní se nadále do
značné míry spoléhají na kanál Interpolu, jehož atraktivita
zřejmě částečně spočívá v jeho tradiční
ústřední úloze v mezinárodní policejní spolupráci, a
částečně v pociťované jednoduchosti jeho používání. V
některých členských státech se používá SISNET i pro záležitosti,
které se SIS netýkají, např. pro žádosti v rámci švédské iniciativy. Komise se domnívá, že nastal čas
přijmout v rámci EU soudržnější přístup a udělit kanálu
Europolu ústřední roli. Podle tohoto přístupu, není-li kanál stanoven
právně, měl by se kanál Europolu s využitím nástroje SIENA stát
kanálem výchozím, pokud neexistují zvláštní důvody k použití kanálu
jiného. Například pro policejní žádosti o spolupráci, jež se v
současné době podávají přes SISNET (který bude uzavřen,
jakmile se rozběhne SIS II[27]),
by se tudíž měla v budoucnu používat SIENA. Některé členské státy
upřednostňují přístup, který ponechává velkou volnost, pokud jde
o využívání různých kanálů. Komise s tím nesouhlasí. Budou-li všechny
členské státy rozvíjet vnitrostátní pravidla pro výběr kanálů a
jejich sbližování směrem k jednotnému společnému přístupu, bude
to lepší než stávající roztříštěný přístup. Výběr kanálu
Europolu je odůvodněn jeho výhodami. Tam, kde je to nutné, lze
požádat o zásah styčné úředníky Europolu. Systém SIENA lze využít pro
přímé dvoustranné výměny, ale také usnadňuje sdílení informací s
Europolem v souladu s právními požadavky rozhodnutí o Europolu a švédské
iniciativy. Zprávy v systému SIENA jsou strukturované, dokáží zpracovat velké
objemy dat a jsou vyměňovány s vysokou úrovní bezpečnosti.
Výměnou informací ve strukturovaném formátu, např. využitím systému
SIENA, je posílena ochrana údajů. Navrhovaný přístup je plně v
souladu s připravovaným návrhem Komise na reformu Europolu a se
strategickými pokyny Evropské rady ve Stockholmském programu, podle nichž by se
Europol „měl stát centrem pro výměnu informací mezi donucovacími
orgány členských států, poskytovatelem služeb a platformou pro služby
v oblasti vymáhání práva“. Řízení kanálů. Jednotné kontaktní místo (Single Point of Contact, dále jen
„SPOC“) je jedním správním místem pro policejní spolupráci, které je
nepřetržitě v provozu a v němž členský stát sdružuje svou
kancelář SIRENE, národní jednotku Europolu a národní ústřednu
Interpolu a kontaktní místa pro jiné kanály. Doporučení, aby každý
členský stát zřídil SPOC (i když se tento pojem ne vždy používal),
vyplynulo ze závěrů třetího kola vzájemných hodnotících
návštěv[28]
a bylo obsaženo rovněž v příručce z roku 2008. Většina
členských států má útvary pro mezinárodní policejní spolupráci, ale
pouze některé z nich mají znaky plnohodnotného SPOC. V roce 2012 vyzvala
Rada členské státy „k prozkoumání možností ohledně zřízení
jednotného kontaktního místa“[29].
Komise by šla ještě dále: ke zlepšení výměny informací v oblasti
prosazování práva v EU jako celku by všechny členské státy měly
zřídit SPOC s určitými minimálními znaky. U žádostí do jiného členského státu
zajistí spojení různých kanálů do jediné organizační struktury,
která se řídí vnitrostátními pravidly pro výběr kanálů, správnou
a soudržnou volbu kanálů, jakož i kvalitu žádostí. Kvalitu zajišťují
SPOC tím, že žádost validují, a tím potvrdí její nezbytnost a vhodnost.
Nevyměňují-li se informace prostřednictvím SPOC (ale např.
prostřednictvím středisek policejní a celní spolupráce nebo
prostřednictvím národních agentur přímou výměnou pomocí systému
SIENA), může dané SPOC zajistit vnitrostátní koordinaci. U příchozích
žádostí by SPOC měly v případech, kdy je to právně
přípustné, mít přímý přístup do vnitrostátních databází, aby
mohly rychle reagovat, a to zejména ve lhůtách podle švédské iniciativy.
Pravidla v příručce SIRENE (např. o bezpečnosti, systémech
pracovních postupů, kvalitě údajů a zaměstnancích) by mohla
být základem pro soudržnou organizaci všech kanálů. Sdílení zdrojů,
například personálu a infrastruktury, může přispět k
úsporám nákladů nebo alespoň k lepšímu využívání zdrojů. SPOC by měly zahrnovat všechny donucovací
orgány, včetně celních úřadů. Je třeba navázat
spolupráci mezi SPOC a národními koordinačními středisky pro ostrahu
hranic. Pokud je to slučitelné s vnitrostátními právními systémy,
měly by se vytvořit vazby se soudními orgány, zejména pokud dohlížejí
na vyšetřování trestných činů. Čím dál více středisek policejní a
celní spolupráce[30]
si úspěšně vyměňuje informace na místní a regionální
úrovni. Zkušenosti lze sdílet a o společných postupech je možné diskutovat
na výročních konferencích na úrovni EU. Ačkoli se obecně vysoký
počet výměn většinou netýká nejzávažnější a nejvíce
organizované trestné činnosti, je nutno zajistit, aby byly informace v
příslušných případech předány na vnitrostátní úroveň a
případně Europolu. V této souvislosti Komise netrpělivě
očekává výsledky probíhajícího pilotního projektu (v rámci akce IMS) s
využitím systému SIENA ve středisku policejní a celní spolupráce. Platforma pro výměnu informací je akcí IMS, kterou provádí Europol s cílem vytvořit
společný portál pro přístup ke stávajícím informačním
kanálům a systémům, a přitom plně respektovat jejich
pravidla bezpečnosti a ochrany údajů. Komise se domnívá, že usnadnit
využití stávajících kanálů a systémů by bylo přínosné, ale že je
zapotřebí dalšího posouzení ohledně nákladů a přínosů
platformy pro výměnu informací a ohledně financování a řízení
projektu. Do tohoto posouzení by měla být zapojena rovněž IT agentura[31]. Členské státy se vyzývají k tomu, aby: ·
není-li kanál není právně stanoven, používaly
kanál Europolu s využitím nástroje SIENA jako výchozí kanál, pokud neexistují
zvláštní důvody k použití kanálu jiného. ·
rozvíjely vnitrostátní pokyny pro volbu
kanálů. ·
pro výměny v rámci policejní spolupráce, které
v současné době používají SISNET, zejména po rozběhnutí SIS II a
uzavření SISNET, používaly kanál Europolu a nástroj SIENA. ·
zřídily, pokud ještě neexistuje, jednotné
kontaktní místo (SPOC), které bude zahrnovat všechny hlavní kanály, bude
nepřetržitě v provozu, bude sdružovat všechny donucovací orgány a
bude mít přístup do vnitrostátních databází. ·
zajistily, aby informace vyměňované
prostřednictvím středisek policejní a celní spolupráce byly v
případě potřeby předány na vnitrostátní úroveň a
případně Europolu. ·
zahájily spolupráci mezi SPOC a národními
koordinačními středisky EUROSUR. Rada se vyzývá k tomu, aby ·
pozměnila pokyny na úrovni EU tak, aby
odrážely doporučení pro volbu kanálů navržená výše. Komise bude: ·
spolupracovat na posouzení možnosti zřídit
platformu pro výměnu informací. 3.3. Zajistit kvalitu údajů,
bezpečnost a ochranu Je třeba přesně respektovat
záruky na ochranu údajů v rámci stávajících nástrojů. Podle návrhu
směrnice ze dne 25. ledna 2012 týkající se vnitrostátního zpracování
osobních údajů pro účely prevence, vyšetřování, odhalování nebo
stíhání trestných činů[32],
předloženého Komisí, se právní předpisy týkající se ochrany
údajů ve stávajících nástrojích budou muset přezkoumat s cílem
posoudit potřebu jejich uvedení do souladu se směrnicí. Vysoká úroveň zabezpečení
údajů je nezbytná pro ochranu integrity
vyměňovaných osobních údajů a pro zajištění toho, aby si
členské státy vyměňovaly informace s důvěrou.
Řetěz je jen tak silný jako jeho nejslabší článek: členské
státy a agentury EU musí zajistit, aby byly údaje předávány přes sítě,
které jsou vysoce zabezpečené. Výše uvedený návrh směrnice obsahuje
pravidla pro bezpečnost údajů[33]
a na úrovni EU se používají podrobná bezpečnostní pravidla na ochranu
utajovaných informací EU[34].
Stejně důležitá je vysoká
úroveň kvality údajů. V této souvislosti je relevantní pracovní
postup, tj. jak se výměna informací provádí v praxi. Jedním aspektem je automatizace
určitých úkolů, pokud je možná a vhodná. Například
pro vypracování žádosti o informace od jiného členského státu je
zapotřebí opětovně zadat údaje zaznamenané ve vnitrostátním
systému do komunikačního nástroje; ruční zadávání s sebou nese riziko
chybovosti a je časově náročné. Automatizaci těchto
úkolů umožní UMF II[35],
další akce IMS. Cílem tohoto projektu, financovaného z EU a vedeného Europolem,
je vypracovat standardní formát zpráv používaných k žádostem o informace a k
odpovědím. To by umožnilo automatizaci přenosu údajů mezi
různými systémy, např. vnitrostátními systémy řízení
případů a systémem SIENA. Kromě potenciální úspory nákladů,
nebo alespoň lepšího využívání zdrojů, má odstranění
ručního zadávání údajů dvě další výhody. Zaměstnancům,
kteří dosud ručně zadávali údaje,bude možné přidělit
validační úkoly. Menší míra kopírování chyb a usnadnění výměny
informací ve strukturovaném formátu navíc přispějí ke zlepšení
řízení a ochrany údajů. Automatizace úkolů neznamená, že by každý
policista v EU měl mít přístup ke všem policejním informacím v EU.
Výměny se musí omezit jen na ty, které jsou nezbytné a vhodné, a musí se
řídit tak, aby tato omezení nepřekračovaly. Automatizované
vyhledávání jako způsob, jak se vyrovnat s kapacitními problémy, tedy v
rámci stávajících nástrojů EU pro výměnu informací pracuje na
základě systému nalezení či nenalezení shody (např. SIS, DNA
a otisky prstů podle prümského rozhodnutí), nebo je jinak omezeno na úzce
definované typy údajů (např. údaje o registraci vozidel podle
prümského rozhodnutí). Některé úkoly nemohou a ani by neměly být
automatizovány, zejména validace žádostí a odpovědí. To je důležité
zejména v rámci švédské iniciativy, podle níž musí být žádost
odůvodněná. A konečně interoperabilita
mezi různými vnitrostátními systémy a správními strukturami může
přinést výhody v podobě jednotných postupů, kratší lhůty na
odpověď, lepší kvality údajů a jednoduššího vývoje a rozvoje.
Evropský rámec interoperability[36]
u ní vymezuje čtyři úrovně: technickou, sémantickou,
organizační a právní. UMF II bude rozvíjet sémantickou úroveň[37]. Sladění se
společnými postupy (SPOC, volba kanálu) podpoří organizační
úroveň. Informace se ovšem mohou skutečně vyměňovat a
používat, pouze pokud je to podle zákona přípustné. Europol a členské státy se vyzývají, aby: ·
pokračovaly v rozvoji standardu UMF II. 3.4. Zlepšit odbornou
přípravu a povědomí Komise připravuje program odborné přípravy
v oblasti evropského prosazování práva s cílem vybavit úředníky
donucovacích orgánů znalostmi a dovednostmi potřebnými k účinné
spolupráci. Mapování ukázalo, že příslušné nástroje EU pro výměnu
informací jsou zahrnuty do počáteční odborné přípravy pro
donucovací orgány, avšak neposoudilo její kvalitu. Odborní pracovníci,
kteří pracují např. ve SPOC, potřebují podrobnější odbornou
přípravu. Ukázalo se, že prospěšné jsou i výměny těchto
zaměstnanců[38],
a měly by se tedy podporovat. Členské státy se vyzývají k tomu, aby: ·
zajistily všem úředníkům donucovacích
orgánů vhodnou odbornou přípravu v oblasti přeshraniční
výměny informací. ·
organizovaly výměny zaměstnanců
SPOC. Komise bude: ·
zajišťovat, aby systém odborné přípravy v
oblasti evropského prosazování práva zahrnoval odbornou přípravu týkající
se přeshraniční výměny informací. 3.5. Financování Financování z prostředků EU v rámci
fondu pro prevenci trestné činnosti a boj proti ní (ISEC) bylo
přiděleno projektům na výměnu informací, jako jsou UMF II
(830 000 EUR) a provádění prümského rozhodnutí (11,9 milionu EUR). Fond
bude v období 2014–2020 nahrazen Fondem pro vnitřní bezpečnost EU, v
jehož rámci budou projekty EU na výměnu informací rovněž
způsobilé pro financování. Část Fondu pro vnitřní
bezpečnost bude řízena členskými státy prostřednictvím tzv.
„sdíleného řízení“, v souladu s víceletými programy. Tyto
programy by měly zohlednit příslušné národní priority pro výměnu
informací podle doporučení uvedených v tomto sdělení. Komise bude
současně zvažovat, jak bude část Fondu pro vnitřní
bezpečnost pod jejím přímým řízením moci podporovat zejména
pilotní projekty, např. dalším rozvojem UMF II. Pokud jde o vlastní výdaje členských
států, další doporučení (ohledně SPOC, UMF II) by mohla, jak
bylo uvedeno, přispět k úsporám nákladů, nebo alespoň k
lepšímu využívání zdrojů. Členské státy se vyzývají k tomu, aby: ·
zvážily priority v oblasti výměny informací v
národních víceletých programech v rámci Fondu pro vnitřní bezpečnost
EU na období 2014–2020. Komise bude: ·
zahrnovat politiky výměny informací do
dialogů s členskými státy o programování Fondu pro vnitřní
bezpečnost. ·
vyzývat k podávání návrhů na přímé
(ze strany Komise) financování příslušných pilotních projektů. 3.6. Statistický přehled Stávající statistické údaje jsou sice v
některých oblastech dobré (např. SIS, SIENA), ale nejsou úplné. Lepší
statistické zpracování by zvýšilo povědomí o využití švédské iniciativy
(pro kterou jsou k dispozici pouze číselné údaje o informacích zaslaných
pomocí systému SIENA) a prümského rozhodnutí. Shromažďování statistických údajů
však může být náročné na zdroje, zejména pokud není
začleněno do běžného pracovního procesu. Nepravidelné
statistické průzkumy by měly být vyloučeny. Nejlepší je evoluční
přístup, založený na procesech, které již začaly, např. (jak je
uvedeno v prümském rozhodnutí) na identifikaci nalezených shod podle prümského
rozhodnutí, které pomohly při vyšetřování. Častější
využívání systému SIENA pro žádosti v rámci švédské iniciativy, doporučené
výše, bude mít za následek, že se více těchto žádostí projeví ve
statistických údajích o tomto systému. Členské státy se vyzývají k tomu, aby: ·
zlepšily statistické údaje o využívání prümského
rozhodnutí. 4. Závěr Zlepšení přeshraniční výměny
informací není cílem samo o sobě. Cílem je účinněji bojovat
proti trestné činnosti, a omezit tak škody způsobované obětem a
ekonomice EU. Přeshraniční výměna informací
funguje v zásadě dobře, a jak dokazují výše uvedené příklady, je
velmi cenným příspěvkem k boji proti závažné a přeshraniční
trestné činnosti v EU. Existuje nicméně prostor pro zlepšení. Právní
předpisy, jež byly přijaty, musí být plně provedeny ve všech
členských státech. V budoucnu by se všechny členské státy měly
zejména shodnout na systematičtějším využívání kanálu Europolu a
všechny by měly podporovat rozvoj komplexního národního jednotného
kontaktního místa (SPOC). Úkolem Komise pak bude nadále zkoumat, jak
jsou tyto nástroje zavedeny a používány, zajišťovat financování z EU a
sjednocovat různé aspekty, aby byla zajištěna soudržnost. Komise zde
nenavrhuje žádný nový nástroj. Pokud tak učiní v budoucnosti, bude
přitom dodržovat základní zásady uvedené ve sdělení z roku 2010
podávajícím přehled: ochranu základních práv a zajištění nezbytnosti,
subsidiarity a správného řízení rizik. Stále ještě je třeba vynaložit velké
úsilí k tomu, aby byly relevantní informace sdíleny s Europolem, a získal se
tak přehled o přeshraniční trestné činnosti v celé EU. Tuto
potřebu bude řešit návrh na reformu Europolu připravovaný
Komisí. Nicméně tomu, aby Europol dostával informace, by napomohla již
doporučení uvedená v tomto sdělení, která se týkají
systematičtějšího využívání kanálu Europolu a jeho nástroje pro
bezpečnou komunikaci SIENA. V návaznosti na toto sdělení bude Komise pokračovat ve
spolupráci s členskými státy v rámci strategie EU pro správu informací v
oblasti vnitřní bezpečnosti a navrhuje, aby Rada pořádala
každoroční rozpravu ve svém výboru pro vnitřní bezpečnost.
Komise také vyzývá Evropský parlament, včetně jeho zvláštního výboru
pro organizovanou trestnou činnost, korupci a praní peněz, k diskusi
o jejích doporučeních. [1] Strategie
vnitřní bezpečnosti Evropské unie, KOM(2010) 673. [2] KOM(2010)
385. [3] Závěry
ze zasedání Rady dne 30. listopadu 2009, 16637/09. [4] Http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm. [5] Rámcové
rozhodnutí Rady 2006/960/SVV. [6] Rozhodnutí
Rady 2008/615/SVV. [7] 2009/371/SVV. [8] 2007/533/SVV. [9] Evropská
agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v
prostoru svobody, bezpečnosti a práva. [10] Podle
budoucí evropské strategie počítačové bezpečnosti bude možné
posoudit příští potřeby výměny informací mezi orgány v oblasti
bezpečnosti sítí a informací a donucovacími orgány např.
prostřednictvím Evropského centra pro boj proti kyberkriminalitě. [11] Databáze
otisků prstů žadatelů o azyl a těch, kdo protiprávně
překračují hranice. [12] Supplementary
Information REquest at the National Entry (žádost o
doplňující informace z vnitrostátních záznamů). [13] Secure
Information Exchange Network Application (aplikace
sítě pro bezpečnou výměnu informací). [14] Rámcové
rozhodnutí Rady 2008/977. [15] Tyto členské státy již rozhodnutí provedly:
DNA: BG/CZ/DE/ES/EE/FR/CY/LV/LT/VDJ/HU/NL/NA/PT/RO/SI/SK/FI;
otisky prstů: BG/CZ/DE/EE/ES/FR/CY/LT/VDJ/HU/NL/AT/SI/SK;
údaje o registraci vozidel: BE/DE/ES/FR/LT/VDJ/NL/AT/PL/RO/SI/FI/SE.
Více podrobností – viz zpráva o prümském rozhodnutí. [16] SEK(2011)
593. [17] Tyto
členské státy ještě musí přijmout prováděcí právní
předpisy: BE/EL/IT/LU. [18] BG/CZ/DK/DE/EE/ES/FR/CY/HU/LT/LV/NL/PL/PT/RO/SI/SK/FI/SE. [19] IE/MT/AT/UK. [20] 9512/1/10. [21] Závěry
ze zasedání Rady dne 27.-28. října 2011, 15277/11. [22] Https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/rand_evaluation_report.pdf. [23] Závěry
ze zasedání Rady dne 7.–8. června 2012. [24] Http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm. [25] 7968/08. [26] Zopakovaná
v pokynech pro provádění švédské iniciativy, 9512/1/10. [27] Komunikační
síť SIS II je právně omezena na údaje SIS II a doplňující
informace. [28] 13321/3/07. [29] Závěry
ze zasedání Rady dne 7.–8. června 2012, 10333/12. [30] 38
na konci roku 2011. [31] Evropská
agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v
prostoru svobody, bezpečnosti a práva. [32] KOM(2012)
10. [33] Články
27 až 29 návrhu. [34] Rozhodnutí
Rady 2011/292/EU. [35] Universal
Message Format. [36] KOM(2010)
744. [37] UMF
II zohledňuje další práce na sémantice, jako jsou společné datové
modely, jež se vypracovávají v rámci programu EU pro řešení
interoperability pro evropské orgány veřejné správy. [38] 10333/12.