ZPRÁVA KOMISE RADĚ Hodnocení Evropské sítě pro předcházení trestné činnosti /* COM/2012/0717 final */
ZPRÁVA KOMISE RADĚ
Hodnocení Evropské sítě pro předcházení trestné činnosti 1. Úvod Předcházení trestné činnosti je
uznáváno jako důležitý nástroj, který přispívá
k bezpečnosti občanů. V Lisabonské smlouvě
je zmíněno jako jeden z klíčových stavebních kamenů pro
vytvoření a zachování prostoru svobody, bezpečnosti a práva[1]. Význam
předcházení trestné činnosti byl zopakován také ve Stockholmském
programu, ve kterém figuruje tento argument: „Nejlepším způsobem,
jak omezit počet trestných činů, je přijmout účinná
opatření umožňující předcházet jejich spáchání, včetně
podpory sociálního začleňování, s využitím multidisciplinárního
přístupu, jenž zahrnuje i správní opatření a podporu spolupráce mezi
správními orgány; občané Unie mají podobné zkušenosti a trestné činy
a s nimi spojená nejistota se podobným způsobem dotýkají jejich
každodenního života.“ Ačkoli v Evropě zatím nejsou
běžnou záležitostí soustavné analýzy srovnávající náklady a přínosy
programů pro předcházení trestné činnosti ani studie o nákladech
spojených s trestnou činností[2],
jež by mohly sloužit k vypracovávání preventivních opatření, studie
v zemích, které mají v této oblasti delší tradici (USA, Spojené
království, Nový Zéland a Austrálie), nasvědčují tomu, že
předcházení trestné činnosti „funguje“ a že cena trestné
činnosti (včetně věcných škod a psychické újmy obětí)
velmi často převyšuje náklady na její prevenci. Také specializované
subjekty OSN[3]
aktivně propagují a podporují postupný přechod k inovačním
metodám prevence spíše než trestání. Evropská síť pro předcházení trestné
činnosti (EUCPN) byla zřízena rozhodnutím Rady 2001/427/SVV, jež bylo
zrušeno rozhodnutím Rady 2009/902/SVV. Hlavním cílem rozhodnutí Rady
z května 2001 o vytvoření EUCPN bylo podpořit preventivní
činnost a nabídnout prostředek, který by umožnil sdílet cenné
informace o osvědčených postupech pro předcházení trestné
činnosti. V roce 2009 pak nové rozhodnutí Rady definovalo pro síť
tyto úkoly: ·
usnadňovat spolupráci, styky a výměnu
informací a zkušeností mezi aktéry v oblasti předcházení trestné
činnosti, ·
shromažďovat, hodnotit a sdělovat
vyhodnocené informace včetně osvědčených postupů o
stávajících činnostech v oblasti předcházení trestné činnosti, ·
pořádat konference, zejména výroční
konferenci o osvědčených postupech, a další akce (včetně
každoročního udělování Evropské ceny za předcházení trestné
činnosti), zaměřené na dosahování cílů sítě a na
šíření závěrů z nich vyplývajících, ·
poskytovat na požádání Radě a Komisi
odborné poradenství, ·
každoročně podávat prostřednictvím
správní rady a příslušných pracovních orgánů Radě zprávu o své
činnosti, vyzývat Radu, aby zprávu vzala na vědomí, potvrdila ji
a předložila Evropskému parlamentu, ·
vypracovávat a provádět pracovní program
založený na jasně definované strategii, která bere v úvahu odhalování
významných hrozeb trestné činnosti a reaguje na ně. Rozhodnutí Rady rovněž popisuje strukturu
a fungování EUCPN. Kromě správní rady složené ze zástupců
členských států tvoří strukturu výkonný výbor, kontaktní
místa[4]
a sekretariát. Evropská komise je pozorovatelem[5] ve
správní radě a účastní se zasedání výkonného výboru. Interakce mezi
těmito různými složkami navzájem, jakož i mezi nimi a třetími
stranami je popsána v jednacím řádu. Základní cíle EUCPN byly znovu potvrzeny ve víceleté
strategii, kterou pro tuto síť na období do konce roku 2015
přijala její správní rada v prosinci 2010. Ve strategii je
upřesněno poslání EUCPN, jímž je „přispívat k vyvíjení a
propagaci multidisciplinárního a preventivního přístupu k trestné
činnosti a nedostatečnému pocitu bezpečí, a to na evropské
úrovni. Síť tak plní klíčovou úlohu v podpoře tvůrců
politik a odborníků v praxi na evropské, vnitrostátní a místní
úrovni.“ Ve víceleté strategii jsou dále definovány vize, poslání, cílové
skupiny a strategické cíle, jichž by měla síť během pěti
let dosáhnout. Jsou v ní také vytyčeny politické směry,
přičemž zvláštní důraz je kladen na tyto čtyři
aspekty: a) EUCPN má být pro své cílové skupiny místem, kam se budou obracet;
b) má šířit poznatky o předcházení trestné činnosti; c) má
podporovat předcházení trestné činnosti na vnitrostátní a místní
úrovni a d) má vypracovávat politiku a strategie EU pro předcházení
trestné činnosti. Cílovými skupinami EUCPN jsou: a) odborníci
v praxi a tvůrci politik na místní úrovni; b) odborníci v praxi
a tvůrci politik na vnitrostátní úrovni a c) příslušné unijní a
mezinárodní agentury, organizace, pracovní skupiny atd. Konkrétnější
priority se pak stanovují v každoročních pracovních programech. Síť se v současné době
těší finanční podpoře z programu ISEC[6], která jí
byla na období od poloviny roku 2011 do poloviny roku 2014 přidělena
prostřednictvím grantu ve výši 845 000 EUR. Článek 9 rozhodnutí Rady z roku 2009
stanoví, že Komise předloží Radě do 30. listopadu 2012 hodnotící zprávu
o činnosti sítě, přičemž se zaměří zejména na
účinnost práce sítě a jejího sekretariátu a přihlédne k
interakci mezi sítí a dalšími příslušnými zúčastněnými stranami. Evropská rada vyzvala ve Stockholmském
programu Komisi k předložení návrhu na zřízení pozorovacího
střediska pro předcházení trestné činnosti, „jehož úkolem
bude shromažďovat, analyzovat a šířit poznatky o trestné
činnosti, a to i o organizované trestné činnosti (včetně
statistik), a o jejím předcházení a podporovat orgány členských států
a Unie při přijímání preventivních opatření a výměně
osvědčených postupů. Středisko by mělo navázat na
činnosti prováděné v rámci EUCPN a na její hodnocení. Mělo by
zahrnout nebo nahradit EUCPN a jeho sekretariát by se nacházel v některé
ze stávajících agentur Unie a pracoval jako samostatná jednotka.“ Návrh
měl být podle Stockholmského programu předložen nejpozději do
roku 2013. Účelem tohoto dokumentu je tudíž
zhodnotit práci EUCPN za uplynulého dva a půl roku a vydat doporučení
do budoucna. Dokument má také posoudit proveditelnost zřízení pozorovacího
střediska pro předcházení trestné činnosti. 2. Externí hodnocení Za účelem směrování dalšího rozvoje
EUCPN byla síť v prvních měsících roku 2012 podrobena nezávislému
externímu hodnocení[7].
To se zaměřilo na několik aspektů EUCPN, mimo jiné na
výsledky sítě za uplynulého dva a půl roku, na její organizaci a
řízení, a posléze navrhlo řadu možností pro její další vývoj. Celkově dospělo externí hodnocení
k závěru, že EUCPN funguje poměrně dobře a že síť
vykázala uspokojivý pokrok, pokud jde o cíle vytyčené v rozhodnutí
Rady z roku 2009 a ve víceleté strategii pro období 2010–2015.
V návaznosti na přijetí rozhodnutí Rady z roku 2009 a následných
opatření má EUCPN mnohem jasněji vymezenou strategii i cílové skupiny.
Síť byla posílena a zvýšila se její profesionalita, zejména poté, co byl
zřízen nový sekretariát, který pro její činnost zajišťuje velmi
potřebnou podporu. V porovnání se situací, kdy bylo
provedeno poslední hodnocení[8],
byla odstraněna řada nedostatků, činnost EUCPN je
cílenější a zlepšila se také kvalita a kvantita jejích výstupů.
Například od roku 2012 vypracovává sekretariát EUCPN tzv. tematické
dokumenty. První dokument s názvem „Sport, věda a
umění v prevenci trestné činnosti mezi dětmi a mládeží“
vycházel z práce odvedené předchozími třemi
předsednictvími. V červnu 2012 zveřejnil sekretariát EUCPN
první zprávu monitorující předcházení trestné činnosti
v Evropě. Dokument se zakládá na statistických údajích,
průzkumech a zprávách z různých zdrojů a přináší informace
o stavu kriminality a o jejích tendencích. Účelem těchto zpráv
vypracovávaných každých šest měsíců je nabídnout rychlý, věcný,
ale zároveň specificky zaměřený přehled o situaci a trendech
v oblasti kriminality a její prevence. Cílovými skupinami jsou odborníci
v praxi a tvůrci politik na místní, vnitrostátní a evropské úrovni. Došlo také ke zlepšení spolupráce,
kontaktů a výměn informací a zkušeností mezi aktéry na poli
předcházení trestné činnosti, a to díky novým iniciativám, jakými byly
například zřízení databáze zúčastněných stran,
distribuce nově koncipovaného bulletinu, pořádání neformálních
diskusí během zasedání správní rady či provedení průzkumu
mínění zúčastněných stran. Kupříkladu vnitrostátní
strategie pro předcházení trestné činnosti, jež byla nedávno
přijata v Bulharsku, se do značné míry opírá o informace
z EUCPN. Správní rada EUCPN se na svých zasedáních stále častěji
zabývá spíše věcnými než procesními záležitostmi. Více členských
států se nyní také účastní soutěže o Evropskou cenu za
předcházení trestné činnosti. Dalšími důležitými aktivitami bylo celkem
osmnáct výzkumných projektů, jimž se od roku 2009 dostávalo podpory
v rámci pracovních programů EUCPN. Zmíněné projekty se zabývaly
prevencí domácího násilí, restorativní justicí, odhadováním hospodářských
nákladů vznikajících v důsledku trestné činnosti, vyvíjením
správních opatření pro boj proti organizovanému zločinu, snižováním
recidivity u mládeže, mediací v komunitách, podporou sociálního
začleňování, vypracováváním osvědčených postupů pro
zvládání konfliktů uvnitř komunit apod. S výsledky všech
projektů je možno se seznámit na internetových stránkách EUCPN.
V roce 2008 se uskutečnila dlouhá řada systematických
přezkumů, jež se soustředily na různé iniciativy a
aktivity předcházející trestné činnosti. Další systematické
přezkumy však byly představeny až v květnu roku 2012, kdy dánská
síť pro předcházení trestné činnosti zveřejnila na
internetových stránkách EUCPN systematický přezkum zaměřený na
efektivnost poradenských a volnočasových aktivit u rizikové mládeže. Internetové stránky EUCPN navzdory svým
technickým omezením nyní disponují propracovanější online databází pro
vyhledávání osvědčených postupů a aktualizovanými informacemi
o strategiích a opatřeních pro předcházení trestné činnosti. Externí hodnocení však zjistilo i řadu
nedostatků: 1) nebylo možné nalézt doklad toho, že činnosti EUCPN
jsou vždy spojeny s prioritami, které mají v oblasti předcházení
trestné činnosti řešit EU a členské státy; 2) výstupy EUCPN jsou
sice obecně dobré kvality a její produkty jsou užitečné, ale lze je
ještě více uzpůsobit cílovým skupinám; 3) EUCPN se obecně
daří oslovovat spíše cílové skupiny na vnitrostátní a unijní úrovni,
zatímco u cílových skupin na úrovni místní je méně úspěšná
(ačkoli výše uvedené dva produkty – tematické dokumenty a zprávy
monitorující předcházení trestné činnosti v Evropě – jsou
zvlášť určeny odborníkům v praxi na vnitrostátní a místní
úrovni); 4) podstatná část preventivních projektů podporovaná
z programu ISEC je realizována bez spolupráce s EUCPN a síť o
nich není ani informována; 5) mezi střídajícími se předsednictvími je
výrazný rozdíl co do efektivnosti, s jakou zajišťují vedení EUCPN; 6)
nebyl splněn záměr umístit na internetové stránky
nejdůležitější dokumenty v různých jazycích EU tak, aby lákaly
pozornost širšího čtenářstva a aby zúčastněné strany
(zejména na místní úrovni) měly k dispozici podkladový materiál; 7)
mnohá z kontaktních míst patrně nejsou pro fungování a viditelnost
EUCPN nijak zvlášť přínosná a v řadě členských
států kontaktní místa chybí; 8) činnostem EUCPN se dostává
relativně skromné finanční podpory a její aktivity a výstupy jsou
úměrné finančním vstupům; 9) je třeba dále zapracovat na
zlepšení profilu EUCPN. 3. Úloha EUCPN Po většinu uplynulého desetiletí se EUCPN
rozvíjela bez pevného legislativního rámce EU. Evropská unie měla
v oblasti předcházení trestné činnosti omezené pravomoci[9], a pokud
nějaké měla, jednalo se především o oblast organizovaného
zločinu. Změnami, které do Smlouvy o EU a do Smlouvy o fungování EU
přinesla Lisabonská smlouva, získala Unie v předcházení trestné
činnosti větší úlohu. Článek 84 konsolidovaného znění Smlouvy
o fungování EU stanoví, že Evropský parlament a Rada mohou řádným
legislativním postupem „přijmout pobídková a podpůrná
opatření pro činnost členských států v oblasti
předcházení trestné činnosti, s vyloučením harmonizace právních
předpisů členských států“. Celkově lze říci, že unijní
rozměr v předcházení trestné činnosti byl v posledních
letech mnoha způsoby posílen, a to mimo jiné řadou iniciativ, které
mají členským státům pomáhat v jejich boji proti zločinu[10].
V situaci, kdy je trestná činnost stále častěji
přeshraniční povahy a kdy se stírá rozdíl mezi organizovanou a tzv.
masovou trestnou činností[11],
je nutno zavést účinný unijní rámec, který by zvýšil úspěšnost
preventivních snah na všech úrovních. Přestože kriminalita se
v Evropě mnoho let snižovala[12], v některých členských státech EU[13] existují
známky toho, že se nyní tento trend zvrátil (možná v důsledku
hospodářské recese[14]).
Ani občané EU nepřestali ve významné míře pociťovat obavy o
bezpečnost[15].
Předcházení trestné činnosti – a spolupráce na úrovni EU v zájmu
její podpory – je tudíž pro hlavní zúčastněné strany EUCPN a
obecně pro občany EU i nadále prioritou[16]. Pro
další rozvíjení EUCPN tak stále existují důvody. 4. Další rozvoj EUCPN V následujícím oddíle se uvádějí
doporučení, jak nedostatky zjištěné při externím hodnocení
napravit. Jako nejdůležitější se přitom jeví následující
dvě potřeby: potřeba zviditelnit EUCPN[17] a
s ní související potřeba lépe sladit činnost EUCPN
s dohodnutými prioritami na úrovni EU (a to mimo jiné vytvořením
synergií s dalšími iniciativy a orgány). To by přispělo
k lepšímu zaměření a k rozšíření know-how, pokud jde
o konkrétní oblasti trestné činnosti, čímž by se zvýšila
přínosnost interakce s místní i unijní úrovní a řešila by se i
otázka nedostatečné viditelnosti. 4.1. Hlavní změny, které jsou zapotřebí u EUCPN V prvé řadě lze přijmout
řadu opatření, jež by zvýšila výkonnost, vliv a přínosnost
EUCPN. 1)
Síť by měla systematičtěji sladit
své priority s dohodnutými prioritami EU, včetně těch,
které jsou vytyčeny ve strategii vnitřní bezpečnosti,
v politickém cyklu EU a v dalších iniciativách, které
souvisejí s bezpečností a byly schváleny členskými státy EU
(existují například zjevné vazby mezi EUCPN a neformální sítí kontaktních
míst, pokud jde o správní přístup[18] k
prevenci organizovaného zločinu[19] a boji
proti němu, a těmito vazbami by bylo užitečné se dále zabývat). 2)
S výše uvedeným souvisí i záhodnost posílit
úlohu EUCPN, pokud jde o poskytování vstupů do tvorby unijní a
vnitrostátní politiky v oblasti předcházení trestné
činnosti. Vstupů EUCPN na úrovni EU je v současné
době stále relativně málo. 3)
Strategičtější přístup
k určování činností EUCPN a k posilování její úlohy, pokud
jde o poskytování vstupů do tvorby politiky na úrovni EU a členských
států, by se měl v delším časovém horizontu podpořit
rozvojem monitorovací funkce v podobě pozorovacího střediska[20]. K vybudování lepší
základny znalostí o předcházení trestné činnosti na úrovni EU by
v prvé řadě mělo dojít za využití dostupných údajů
(např. od Europolu a Eurostatu), přičemž by se mělo
zabránit jakémukoli překrývání s existujícími iniciativami. 4)
V zájmu podpory takovýchto monitorovacích
činností by měla EUCPN dále spolupracovat s Eurostatem[21] a dalšími subjekty, aby
byly na úrovni EU dostupné nejen lepší statistické informace, ale také aby se
předešlo jakémukoli překrývání s probíhajícími nebo plánovanými
činnostmi. 5)
Síť by měla v závislosti na
dostupnosti potřebných zdrojů dále rozvíjet své výstupy, aby
se zvýšila její schopnost uspokojovat potřeby hlavních
zúčastněných stran. Důležitou úlohu v tomto směru
hraje její sekretariát. Také členské státy by se měly vybízet
k tomu, aby aktivněji přispívaly k práci EUCPN (např.
pravidelnějším poskytováním údajů nebo informací o
osvědčených postupech), a zajišťovaly tak kvalitnější
výstupy. 6)
Klíčovou prioritou EUCPN by mělo být
vytvoření materiálů o osvědčených postupech pro
odborníky v praxi na regionální a místní úrovni, přičemž tvorba
těchto materiálů by se měla mimo jiné řídit poptávkou.
Možnosti sítě splnit tuto prioritu závisí na zintenzivnění
kontaktů na úrovni EU (se zapojením odborníků z praxe) a na
schopnosti zpracovat výsledky kontaktů a dalších akcí (např. Evropské
ceny za předcházení trestné činnosti) do užitečných
materiálů. 7)
V období, jež je předmětem
přezkumu, navázala EUCPN užší vztahy s řadou dalších
subjektů. Přednost by v tomto směru měla dávat
Eurostatu, Cepolu (spolupráce s nimi může zlepšit schopnost EUCPN oslovit
odborníky v praxi na místní úrovni) a Europolu (s ohledem na jeho pomoc
při vytipovávání budoucích problémů a priorit v boji proti
organizovanému zločinu). 8)
Měl by se zlepšit obsah, design a uživatelská
přístupnost internetových stránek EUCPN. Vytvořit by se
měly pokud možno stránky nové, jelikož ty současné se zdají být na
pokraji technických možností, pokud jde o jejich další uzpůsobení
potřebám uživatelů. Zadruhé by se mohlo navázat na změny, které
byly provedeny rozhodnutím Rady z roku 2009 a které posílily organizaci a
správu EUCPN. Dalších zlepšení by se dalo docílit několika
opatřeními: (1)
Mezi střídajícími se předsednictvími
EUCPN je stále výrazný rozdíl, pokud jde o schopnost zajišťovat
vedení sítě a o efektivnost tohoto vedení. Střídání
předsednictví je sice stále důležité, především pro to, aby se
členské státy s projektem cítily ztotožněny, členské státy
EU by se však měly zavázat k tomu, že budou na předsednictví EUCPN
vyčleňovat dostatečné zdroje. Sekretariát by se měl blíže
angažovat v zajišťování podpory pro plánování a plnění priorit. 9)
Měla by být podrobněji definována úloha
zástupců členských států (členů správní rady EUCPN),
zejména co se týče propagace EUCPN v jejich zemích. Zástupci těch
členských států, jež k EU přistoupily v posledních
deseti letech, se dosud nacházejí ve fázi rychlého osvojování poznatků o
zapracovávání prevence kriminality do celkové bezpečnostní politiky
států. Síť je pro ně v prvé řadě užitečným
zdrojem informací a inspirace. Většina ostatních členských států
má s předcházením trestné činnosti dlouholeté zkušenosti a
některé z nich se o ně aktivně podělují. Úspěch
EUCPN však zásadně závisí na aktivní účasti všech – k činnosti
sítě by měli přispívat všichni vnitrostátní zástupci, a
to nejen na zasedáních správní rady, ale i mimo ně. 10)
Také úloha pozorovatelů ve správní
radě EUCPN by měla být objasněna: a) mělo by se
přesněji definovat, kdo by měl tohoto statusu požívat, a b) na
základě jejich účasti na zasedáních správní rady by se mělo
rozhodnout, zda by se tento status měl či neměl dále
udělovat. 11)
Měla by se přezkoumat i úloha kontaktních
míst EUCPN[22],
jelikož jejich přínosnost pro propagaci EUCPN a jejích činností se
příliš neprokázala. Jejich úloha by měla být přinejmenším lépe
definována – mělo by se kupříkladu zajistit, aby kontaktní místa
určily všechny členské státy, aby z těchto kontaktních míst
posléze vznikla aktivní síť odborníků, kteří se v praxi
věnují předcházení trestné činnosti, a aby tato síť byla
úzce spojena s prací EUCPN. Alternativně lze také koncept
kontaktních míst EUCPN zcela opustit a nahradit jej například sítěmi
akademiků, kteří by mohli na individuálním základu poskytovat do
činnosti EUCPN vědecké vstupy. 12)
Pokud jde o sekretariát EUCPN, výzkum
celkově potvrzuje, že sekretariát navzdory své omezené kapacitě (3
zaměstnanci na plný úvazek) odvádí při podpoře sítě dobrou
práci. Ostatně zřízení sekretariátu bylo pravděpodobně
nejdůležitější strukturální změnou, jež přispěla ke
zlepšení celkové výkonnosti sítě. Silnější sekretariát by tak
byl důležitým aktivem z hlediska dalšího rozvoje EUCPN. 4.2. EUCPN versus „pozorovací
středisko pro předcházení trestné činnosti“ podle Stockholmského
programu Ačkoli pro „pozorovací středisko“ na
úrovni EU neexistuje žádná jednoznačně vyhraněná definice,
obecně se má za to, že evropským pozorovacím střediskům (nebo
organizacím pozorovacího typu) jsou společné přinejmenším následující
klíčové činnosti a úkoly: 1. pravidelné shromažďování,
monitorování, rozbor, interpretace a šíření údajů o konkrétních
politických oblastech v jednotlivých zemích, a to ve vztahu ke všem
dotčeným stranám, aby měly EU a její členské státy celkový
přehled o situaci a o opatřeních či činnostech
koncipovaných v příslušných sférách jejich odpovědnosti; 2. zjišťování nových
trendů a osvědčených postupů v členských
státech, a to často na základě společného souboru hlavních
ukazatelů, které do určité míry umožňují jednotlivé
členské státy srovnávat; 3. vypracovávání souborů odborných
dokumentů, zpráv, studií a dalších výstupů, které jsou
konkrétně koncipovány k šíření informací mezi cílovými skupinami,
např. osobami s rozhodovací pravomocí, akademickou obcí, odborníky
v praxi a obecnou veřejností; 4. podpora sítí spolupráce a
výměn mezi zúčastněnými stranami, a sice zřizováním
pracovních skupin a pořádáním fór a/nebo schůzek. V současné době má EUCPN jen
zárodečné rysy „pozorovacího střediska“. Kromě výše uvedených závěrů a
doporučení je výsledkem externího hodnocení také posouzení několika
obecnějších variant rozvoje EUCPN. Těmito variantami jsou zachování
stávající situace, posílení EUCPN, zřízení Evropského pozorovacího
střediska pro předcházení trestné činnosti a zrušení EUCPN. Varianta č. 1: zachování stávající
situace Zachování stávající situace by znamenalo, že
EUCPN by pravděpodobně mohla dále fungovat poměrně
uspokojivě. Znamenalo by to však také, že by nebyly odstraněny
zjištěné nedostatky a že by se plně nevyužíval přínos sítě
tak, aby mohla být zcela naplněna očekávání podle rozhodnutí z roku
2009. Hlavní zúčastněné strany by tak mohly o síť ztratit zájem,
a v konečném důsledku by mohla hrozit varianta č. 4, tedy
zrušení EUCPN. Z tohoto i jiných důvodů uvedených pod variantou
č. 4 se varianta č. 1 nedoporučuje. Varianta č. 2: EUCPN + Aby se konsolidoval dosavadní pokrok a
síť bylo možné dále postupně rozvíjet v souladu
s doporučeními uvedenými v oddíle IV.1, bylo by třeba
posílit schopnost EUCPN vycházet vstříc prioritám hlavních
zúčastněných stran. Zapotřebí by byl silnější sekretariát a
řada opatření ke zviditelnění sítě. Těchto zlepšení by
bylo možné dosáhnout zdvojnásobením stávajících velmi skromných zdrojů,
jež by i tak představovaly ve srovnání s podobnými sítěmi
poměrně malý rozpočet. Dodatečné náklady by mohly být
spojeny a) s rozšířením sekretariátu (přibližně
180 000 EUR na 2 další zaměstnance × 2 roky = 360 000 EUR); b)
se zdokonalením a údržbou internetových stránek (150 000 EUR na období
dvou let) a c) s posílením úlohy/komunikace kontaktních míst, nebo se
zřízením sítí akademiků (např. 2 schůzky ročně ×
2 = 100 000 EUR). Celkové náklady na EUCPN by vycházely
přibližně na 600 000 EUR ročně, resp. na 1,2 milionu
EUR za dva roky. Stávající výše financování dosahuje – pro srovnání –
přibližně 300 000 EUR[23]
ročně. Varianta č. 3: Evropské pozorovací
středisko pro předcházení trestné činnosti Zřízení plnohodnotného pozorovacího
střediska by zvýšilo schopnost EUCPN monitorovat a analyzovat tendence
v předcházení trestné činnosti. Údaje tohoto typu jsou sice
důležité pro hlavní zúčastněné strany na vnitrostátní úrovni,
avšak regionální a místní úroveň jeví zájem především o
osvědčené postupy a další typy výstupů, které poskytuje
současná EUCPN. Při posuzování přínosnosti pozorovacího
střediska je navíc třeba zohlednit náklady, s nimiž by bylo
spojeno a jež by podstatně převyšovaly náklady varianty č. 2.
Kromě nákladů odhadovaných pro variantu č. 2 (1,2 milionu EUR)
by mohlo být potřeba dodatečné financování a) na další 2
zaměstnance sekretariátu, kteří by pomáhali s koordinací sběru a
rozboru pozorovaných údajů (180 000 EUR × 2 roky = 360 000 EUR)
a b) na granty pro kontaktní místa za účelem sběru údajů
(průměrně 25 000 EUR ročně na jeden členský
stát × 2 roky = 1,4 milionu EUR). Celkové náklady by tak představovaly
přibližně 3 miliony EUR na období dvou let. Vyšší jsou i rizika,
jelikož by se jednalo o kombinaci relativně vyšších nákladů a o
změnu orientace, která nemusí být pro všechny zúčastněné strany
stejně přínosná. Varianta č. 4: zrušení EUCPN Možnost zrušení EUCPN má jen velmi malou
podporu. Všeobecně se má za to, že síť je pro členské státy
stále přínosnější, především pak od přijetí rozhodnutí Rady
z roku 2009. Pokud by byla zrušena, snížila by se schopnost EU a členských
států podporovat předcházení trestné činnosti a také by bylo
těžší angažovat členské státy a další hlavní zúčastněné
strany do připravování a realizace inovačních a rozumných
způsobů prevence, které by byly doplňkem klasických
opatření pro prosazování práva. Nejvíce by na tom tratily ty členské
státy, jejichž politiky pro předcházení trestné činnosti jsou
ještě v rané fázi. Vzhledem k tomu, že pro spolupráci na úrovni
EU v oblasti předcházení trestné činnosti stále existují
jednoznačné důvody, tato varianta by neodpovídala potřebám
hlavních zúčastněných stran. Zohlední-li se navíc poměrně
nízké náklady na provoz EUCPN, úspory by byly nevýrazné. 5. Závěrečné poznámky Evropská síť pro předcházení trestné
činnosti prokázala, že je stále užitečnějším nástrojem – pomáhá
tvůrcům politik na unijní i vnitrostátní úrovni a má značný
potenciál být přínosná i na úrovni místní. Její práce se stále zlepšuje a
Komise je přesvědčena, že EUCPN se bude dále
přizpůsobovat tak, aby byla schopna dostát novým požadavkům. Z důvodů uvedených
v oddíle 4.2 a také s ohledem na pozitivní vývoj v uplynulých
dvou letech (za předpokladu, že budou zvážena doporučení v oddíle
4.1) se Komise domnívá, že zřízení pozorovacího střediska pro
předcházení trestné činnosti, které by vycházelo z EUCPN,
nebo by existovalo paralelně vedle ní, prozatím není naléhavou
potřebou ani není politicky či finančně žádoucí v
krátkodobém výhledu. Upřednostňovanou variantou je
tedy posílení EUCPN („EUCPN +“), k němuž by mělo dojít navýšením
zdrojů jejího sekretariátu. To by EUCPN umožnilo
soustředit se na konsolidaci dosavadního pokroku a na další zlepšování
jejího chodu v souladu s doporučeními uvedenými v oddíle IV
a v externím hodnocení. Mělo by se zvláště zapracovat na
zviditelnění jejích činností a na jejich aktivním sdělování
zúčastněným stranám. Síť má zárodečné rysy „pozorovacího
střediska“ a časem by se mohla vyvinout tak, aby byly tyto rysy
posíleny. S přípravnými pracemi v tomto směru se již započalo v
rámci stávající dohody o grantu financovaném prostřednictvím programu
ISEC. Náklady na postupný rozvoj EUCPN se odhadují
na přibližně 1,2 milionu EUR na období dvou let, které by začalo
v okamžiku vypršení stávajícího grantu na akci (v polovině roku
2014). Členské státy se mohou rozhodnout financovat EUCPN samy, nebo mohou
požádat o spolufinancování v rámci programu financování ISEC
(prostřednictvím grantu na akci). Nezávisle na jakékoli potenciální budoucí
žádosti o finanční podporu z programu ISEC by měl být budoucí
rozvoj EUCPN spojen s pevnějšími závazky ze strany všech členských
států EU, pokud jde o jejich aktivní přispívání k práci EUCPN. Komise se domnívá, že by se měla zřídit pracovní skupina
členů správní rady EUCPN, která by za podpory sekretariátu zvážila a
provedla doporučení uvedená v oddíle IV této zprávy a v externím
hodnocení. Komise doporučuje,
aby byla v roce 2016 práce EUCPN opět vyhodnocena, a to ve vztahu
k výsledkům za příští tři roky (2013–2015). Při tomto
příštím hodnocení by se mohla opět zvážit užitečnost
zřízení pozorovacího střediska pro předcházení trestné
činnosti. Komise se těší na diskusi o dalším rozvoji EUCPN na
základě této zprávy, zejména pak na diskusi s dalšími orgány EU a s
členskými státy. [1] Článek
2 Lisabonské smlouvy: „Cílem Unie je podporovat mír, své hodnoty a blahobyt
svých obyvatel. Unie poskytuje svým občanům prostor svobody,
bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic, ve kterém je zaručen
volný pohyb osob ve spojení s vhodnými opatřeními týkajícími se ochrany
vnějších hranic, azylu, přistěhovalectví a předcházení
a potírání zločinnosti.“
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:FULL:CS:PDF [2] Jako
příklad lze uvést náklady spojené s násilím (Corso, Mercy, Simon,
Finkelstein & Miller, 2007) či sexuálním násilím (Miller, Taylor &
Sheppard, 2007), s trestnou činností související s alkoholem (Miller,
Levy, Cohen & Cox, 2006; Miller, Levy, Spicer & Taylor, 2006), se
strachem z trestné činnosti (Dolan & Peasgood, 2007), s trestnou
činností v konkrétních státech (Aos et al., 2001) či s péčí o
duševní zdraví (Cohen & Miller, 1998). [3] INFORMAČNÍ SÍŤ OSN PRO KRIMINALISTIKU A
SOUDNICTVÍ, Centrum pro mezinárodní prevenci zločinnosti, Úřad pro
kontrolu drog a prevenci zločinnosti (http://www.uncjin.org/index.html)
[4] Podle
článku 6 rozhodnutí Rady poskytují kontaktní místa zástupcům
členských států v rámci sítě podporu při výměně
odborných znalostí a vnitrostátních informací o předcházení trestné
činnosti. [5] V současné
době je pozorovatelů pět. Jsou jimi Chorvatsko, agentury EU
(Europol, EMCDDA), Evropská komise a generální sekretariát Rady. Pozorovatelé
se mohou zapojovat do záležitostí správní rady EUCPN, ale nemají hlasovací právo. [6] Program
Evropské komise pro finanční podporu prevence trestné činnosti a boje
proti ní.
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/security-and-safeguarding-liberties/prevention-of-and-fight-against-crime/index_en.htm [7] Hodnocení
bylo vypracováno Střediskem pro strategické a hodnotící služby. Studie je
k dispozici na internetových stránkách GŘ HOME:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/crime-prevention/index_en.htm [8] Hodnocení
EUCPN z let 2008–2009 provedené Střediskem pro strategické a
hodnotící služby:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/crime-prevention/docs/evaluation_of_eucpn_final_report_(cses_11_03_09).pdf [9] V
článku 2 Smlouvy o EU a Smlouvy o založení Evropského společenství je
pro Unii stanoven tento cíl: „zachovávat a rozvíjet Unii jako prostor svobody,
bezpečnosti a práva, ve kterém je zaručen volný pohyb osob ve spojení
s vhodnými opatřeními týkajícími se kontroly na vnějších hranicích,
práva azylu, přistěhovalectví a předcházení a
potírání zločinnosti“. V druhém pododstavci článku 29 se pak
mluví o předcházení organizované i
neorganizované trestné činnosti a boji proti ní, zejména proti terorismu,
obchodu s lidmi, trestným činům proti dětem, nedovolenému
obchodu s drogami a nedovolenému obchodu se zbraněmi, korupci a
podvodům.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0001:0331:CS:pdf [10] Zvláštní
ustanovení o předcházení trestné činnosti byla zapracována do
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/36/EU ze dne 5. dubna 2011 o
prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí
(článek 18) a do směrnice 2011/93/EU o boji proti pohlavnímu zneužívání
a pohlavnímu vykořisťování dětí a proti dětské pornografii
(článek 23). Strategie EU pro vymýcení obchodu s lidmi 2012–2016
[COM(2012) 286 final] si klade za jeden ze svých hlavních cílů
předcházení obchodu s lidmi (priorita B). [11] Dobrým
příkladem tohoto splývání organizované a masové trestné činnosti jsou
trestné činy páchané mobilními „kočovnými“ zločineckými
skupinami, např. drobné krádeže v obchodech, krádeže kovů,
krádeže nákladů, vloupání do domů a bytů, kapsářství atd. [12] Přibližně
od let 2002/03 kriminalita ve většině zemí EU trvale klesala, i když
v některých členských státech byla tendence opačná (v
Dánsku, Finsku, Lucembursku, Portugalsku, Rumunsku a Švédsku).
K nejnápadnějšímu poklesu celkové kriminality došlo na Kypru, na
Maltě, v Polsku, Řecku a ve Spojeném království.
V případě Spojeného království nasvědčují i
nejnovější údaje (záznamy anglické a waleské policie) tomu, že od konce března 2011 do března 2012 došlo k
dalšímu poklesu o 4,2 %. Oproti předchozímu roku se snížil celkový
počet trestných činů v devíti z deseti hlavních
kategorií, přičemž u poškození cizí věci byl zaregistrován
pokles o téměř 10 % (zdroj: tabulky britské policie). Za
těmito obecnými trendy se však skrývají značné rozdíly ve vývoji
konkrétních typů trestných činů. Od let 2006/2007 zaznamenala
policie v několika členských státech více případů vloupání a více
případů obchodu s drogami. Na
druhé straně trestným činem, u něhož byl zaregistrován
nejvýraznější pokles, byla krádež motorových vozidel následovaná násilnými
trestnými činy a loupeží. (Zdroj: EUROSTAT – Statistics in Focus, Crime
and criminal justice, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-006/EN/KS-SF-12-006-EN.PDF). [13] Viz
mediální zprávy o Řecku
(http://www.balkanalysis.com/greece/2011/05/15/organized-crime-in-greece-statistics-trends-and-police-countermeasures-in-2011-2/).
[14] Viz také
posouzení hrozeb organizované trestné činnosti (OCTA, 2011), s. 6: „Vlivem
současné globální hospodářské krize a souvisejících finančních
omezení začali být lidé tolerantnější vůči nezákonnému
zboží, především padělaným výrobkům.“ [15] Devět
z deseti Evropanů vnímá organizovaný zločin jako významnou
hrozbu z hlediska bezpečnosti EU, viz EUROBAROMETR 371/2011, s. 28. [16] V
průzkumu, který byl u hlavních zúčastněných stran proveden
v souvislosti s tímto hodnocením, uvedly téměř dvě
třetiny (65,2 %) respondentů, že spolupráce mezi členskými
státy na úrovni EU za účelem předcházení trestné činnosti je
„velmi důležitá“ či „poměrně důležitá“. Tyto výsledky
potvrzují zjištění zvláštního průzkumu Eurobarometru 380 „Awareness
of Home Affairs“ z června 2012, s. 51–60. Podle tohoto průzkumu
souhlasilo devět z deseti (91 %) Evropanů s tím, že orgány
EU a vlády jednotlivých členských států by měly blíže
spolupracovat v boji proti terorismu a trestné činnosti. [17] Celkově
nízká účast na průzkumu a vysoký podíl odpovědí „nevím“ jsou jen
dvěma příklady toho, že o EUCPN a její činnosti stále neexistuje
širší povědomí. [18] Tzv.
správní přístup k boji proti organizovanému zločinu lze nejlépe
popsat jako kombinaci nástrojů na správní úrovni k předcházení
tomu, aby organizovaná trestná činnost pronikala do veřejného
sektoru, ekonomiky či do klíčových částí veřejné správy.
V listopadu 2010 přijala Rada závěry o boji proti trestným
činům páchaným mobilními (kočujícími) zločineckými
skupinami, jejichž součástí byla ustanovení o zřízení neformální
sítě kontaktních míst pro účely správního přístupu. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/118169.pdf.
Síť byla zřízena v roce 2011, nemá však sekretariát. [19] Podle
rozhodnutí Rady o EUCPN (čl. 2 odst. 2) se může síť zabývat veškerými
opatřeními, která mají snižovat trestnou činnost a pocit nejistoty
občanů nebo k tomuto snižování jinak přispět. Ve
víceleté strategii pro EUCPN se pak uvádí, že EUCPN by měla přispívat
k podpoře „multidisciplinárního a preventivního přístupu
k trestné činnosti“. V zájmu účinnosti a udržitelnosti
by měly mezi EUCPN a touto neformální sítí existovat větší synergie,
a to možná i z organizačního hlediska. [20] Mohlo by
jít mimo jiné o přispění k lepšímu chápání unijních a vnitrostátních
trendů, co se týče trestné činnosti, o vytvoření
přehledu o vnitrostátních strategiích, politikách a institucionálních
rámcích pro předcházení trestné činnosti (některé
z těchto informací jsou již dostupné) a v možné míře také o
hodnocení dopadu, jaký mají preventivní opatření na různé typy
trestné činnosti. [21] EUCPN a
Eurostat jsou účastníky expertní skupiny, která Komisi pomáhá s
prováděním akčního plánu pro statistiku na období 2011–2015
v oblasti trestné činnosti, KOM(2011) 713 v konečném znění. [22] Jejich
úloha podle rozhodnutí Rady viz poznámka pod čarou č. 4. [23] Grant na
akci ve výši 845 000 EUR na tři roky vyžaduje 5% spolufinancování ze
strany členských států EU.