ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

o fungování místní schengenské spolupráce během prvních dvou let provádění vízového kodexu

I.            Úvod

Ve svém sdělení o globálním přístupu k migraci a mobilitě[1] ze dne 18. listopadu 2011 Komise zdůraznila, že ke strategickým prvkům vnější migrační politiky EU patří podpora a usnadňování mobility. Vzhledem k tomu, že se mobilita týká rozsáhlé skupiny osob, např. krátkodobých návštěvníků, turistů, studentů, výzkumných pracovníků, podnikatelů či rodinných příslušníků na návštěvě, zaujímá v rámci globálního přístupu EU důležité místo. S mobilitou úzce souvisí vízová politika. V roce 2011 vydaly členské státy, které udělují schengenská víza, přibližně 12 milionů krátkodobých víz, a vízová politika je tak zásadním prvkem každé prozíravé politiky v oblasti mobility.

V reakci na historické události v jižním Středomoří navrhla Evropská komise ve svém sdělení ze dne 24. května 2011 zahájit se zeměmi uvedené oblasti dialog o migraci, mobilitě a bezpečnosti. Výsledkem tohoto dialogu by mohla být partnerství v oblasti mobility ustavená s Egyptem, Marokem, Tuniskem a Libyí. Rada v různých složeních, mj. na zasedání Evropské rady dne 24. června 2011, tento přístup podpořila. Doporučení této zprávy by měla brát v úvahu i tento vývoj.

Předmětem této zprávy je v prvé řadě provádění místní schengenské spolupráce. Zpráva pak představuje jednak doporučení, jak tuto spolupráci rozšířit a zdokonalit, jednak doporučení, jež se zaměřují na určité regionální aspekty, jako je konzulární zastoupení, jež souvisí s dalšími prioritami navrženými ve sdělení o globálním přístupu.

II.          Místní schengenská spolupráce – obecné poznámky

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex)[2] vstoupilo v platnost dne 5. října 2009 a je použitelné od 5. dubna 2010. Vízový kodex je přepracováním stávajících právních předpisů ohledně postupů a podmínek pro udělování krátkodobých víz (tj. víz v případě krátkých pobytů, jejichž délka nepřesáhne 90 dní během období 180 dní, a letištních průjezdních víz). Byly vypracovány „pokyny k praktickému uplatňování vízového kodexu“ podle článku 51 vízového kodexu: dne 19. března 2010 bylo přijato rozhodnutí Komise K(2010) 1620 v konečném znění, kterým se stanoví Příručka pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v udělených vízech[3] určená konzulárním pracovníkům, kteří vyřizují žádosti o víza, a v červnu 2010 bylo přijato rozhodnutí Komise K(2010) 3667 v konečném znění o Příručce pro organizaci vízových oddělení a místní schengenskou spolupráci[4], jež je určena orgánům odpovědným za organizaci konzulárních služeb a orgánům zapojeným do místní schengenské spolupráce.

Ustanovení vízového kodexu všeobecně platí pro všechny konzuláty[5] členských států. Vzhledem k místním rozdílům však normotvůrci uznali, že je třeba zajistit soudržnou spolupráci mezi členskými státy a Komisí na místní úrovni, tak aby byla obecná právní ustanovení uplatňována harmonizovaným způsobem a byly zohledněny místní okolnosti: „Pro harmonizované uplatňování společné vízové politiky a pro náležité hodnocení migračních nebo bezpečnostních rizik je klíčová místní schengenská spolupráce. Vzhledem k místním rozdílům by měly diplomatické mise a konzulární úřady členských států posoudit praktické uplatňování jednotlivých právních ustanovení na jednotlivých místech, za účelem zajištění harmonizovaného uplatňování zákonných ustanovení s cílem zamezit spekulativnímu podávání žádostí o víza („visa shopping“) a odlišnému zacházení s žadateli o víza“ (18. bod odůvodnění vízového kodexu).

Jako „místní okolnosti“ se chápou jednak aspekty, jež se odvíjejí od právního a správního systému hostitelské země (např. doklady o zaměstnání), jednak specifika různých kategorií žadatelů, např. z hlediska migračního tlaku v dané třetí zemi.

Článek 48 vízového kodexu stanoví právní rámec pro místní schengenskou spolupráci i rozdělení úkolů. Tyto úkoly se týkají zejména posuzování potřeby harmonizovaného seznamu podpůrných dokladů, které mají žadatelé v příslušné zemi předložit, společných kritérií pro fakultativní osvobození určitých kategorií žadatelů od vízových poplatků, jednotnosti údajů poskytovaných žadatelům o vízum a výměny náležitých informací mezi konzuláty členských států v daném místě.

Místní schengenská spolupráce je kolektivním úkolem, za který společně odpovídají konzuláty členských států a Komise (zpravidla prostřednictvím delegací EU). Útvary Komise vyzvaly v březnu 2010 všechny vedoucí delegací EU, aby určili kontaktní místo (tj. aby jmenovali mezi zaměstnanci kontaktní osoby) pro koordinaci místní schengenské spolupráce.

Úkolem Komise je svolávat schůzky v rámci místní schengenské spolupráce a dbát na jednotnost zpráv z těchto schůzek. Komise rovněž zodpovídá za vypracování výročních zpráv podle konzulární působnosti jednotlivých členských států.

Koordinace místní schengenské spolupráce není ve všech místech stejně náročná: závisí mimo jiné na tom, kolika členských států se týká, zda existují konzuláty, jež udělují víza i jinde než v hlavním městě, a zda státní příslušníci hostitelské země podléhají vízové povinnosti.

Je třeba upozornit i na skutečnost, že ve 22 třetích zemích[6] nemá konzulát žádný členský stát (a místní schengenská spolupráce je tudíž bezpředmětná), a že na 31 místech nejsou delegace EU (a Komise tudíž není o situaci ohledně místní schengenské spolupráce informována).

Podle vízového kodexu (čl. 48 odst. 5 druhý pododstavec) je třeba pro každou konzulární působnost jednotlivých členských států vypracovat výroční zprávu a předložit ji Evropskému parlamentu a Radě. Vzhledem ke klíčové úloze místní schengenské spolupráce při harmonizovaném provádění společné vízové politiky a na základě dosavadních zkušeností je cílem této zprávy – dříve než Komise předloží v roce 2013 a 2014 hodnocení podle článku 57 vízového kodexu – posoudit fungování místní schengenské spolupráce od začátku používání kodexu a představit doporučení, jak tuto spolupráci zlepšit.

–          Metodika

V březnu 2011 a 2012 byl delegacím EU zaslán vzor výroční zprávy poskytované podle konzulární působnosti jednotlivých členských států. Vzor obsahoval klíčové body, na něž je třeba se zaměřit. Zprávy se měly vztahovat na období od dubna 2010 do března 2011 a od dubna 2011 do března 2012. V roce 2011 bylo předloženo 70 zpráv a do července 2012 bylo těchto zpráv předloženo 71. Z různých důvodů nebylo v obou obdobích předloženo přibližně 50 zpráv: buď nebylo určeno kontaktní místo pro místní schengenskou spolupráci nebo se kontaktní místa do této spolupráce aktivně nezapojovala (přibližně 30 delegací EU); v jiných případech nedošlo ke spolupráci podle vízového kodexu z toho důvodu, že v daném místě byl pro udělování víz zastoupen pouze jeden či dva členské státy (27 míst) nebo že státní příslušníci hostitelské země nepodléhají vízové povinnosti a byl vydán pouze velmi malý počet víz. Dalším důvodem byla absence spolupráce mezi členskými státy.

III.         Posouzení fungování místní schengenské spolupráce

1.           Začátek uplatňování nového právního rámce pro místní schengenskou spolupráci

Koordinační úlohu Komise v rámci místní schengenské spolupráce vykonávají delegace EU. Kontaktní místa pro místní schengenskou spolupráci obdržela poté, co byla určena, základní soubor častých otázek k vízovému kodexu, místní schengenské spolupráci a vykonávaným úkolům. Kontaktní místa mají přístup k příručkám k vízovému kodexu a jiným podstatným informacím na stránkách CIRCA[7]. Informace o činnosti předkládá v rámci příslušných útvarů Komise, Evropského parlamentu a Rady oddělení vízové politiky při GŘ pro vnitřní věci, jež rovněž slouží jako asistenční služba poskytující přímou a operativní podporu delegacím EU.

Celkově si kontaktní místa stěžují na nedostatek strukturované odborné přípravy zaměřené jednak konkrétně na vízový kodex, jednak obecně na společnou vízovou politiku. Tímto je samozřejmě třeba se v budoucnu zabývat.

Během sledovaného období připravilo GŘ pro vnitřní věci v rámci seminářů, jež organizovalo GŘ pro vnější vztahy a později Evropská služba pro vnější činnost, obecné prezentace pro pracovníky vysílané do zahraničí.

Z posouzení dále vyšlo najevo, že konzuláty členských států nebyly s novým právním rámcem dostatečně obeznámeny, přičemž podle některých z nich budou předtím, než bude možné provést posouzení potřeby harmonizace na místní úrovni nebo vypracovat výroční zprávu, zapotřebí pokyny od jejich ústředních orgánů.

2.           Schůzky v rámci místní schengenské spolupráce

Obecně se schůzky konají každé dva měsíce, v případě potřeby i častěji. Schůzkám v současné době předsedají delegace EU samy nebo společně s rotujícím předsednictvím. Pouze v rámci několika územních působností předsedá schůzkám členský stát sám, bylo-li určeno kontaktní místo pro místní schengenskou spolupráci. Toto sdílení úkolů nebo pověření těmito úkoly upravuje čl. 48 odst. 4 vízového kodexu.

Účast na schůzkách je podle všeho vesměs uspokojivá. Kladně hodnocena je, zdá se, i kontinuita, kterou zajišťuje zapojení delegací EU. Navzdory ustanovením vízového kodexu (čl. 48 odst. 6) a pokynů stanovených v druhé příručce (část II, bod 4.2) jsou na schůzky systematicky zváni i zástupci členských států, které neuplatňují společnou vízovou politiku. Na druhou stranu není jasné, zda je povinnost systematicky zvát rovněž přidružené státy a tři členské státy, které společnou vízovou politiku dosud neuplatňují, plně dodržována v rámci všech územních působností.

Společné zprávy jsou vypracovávány, často jim však chybí praktické závěry, které by vedly k následným opatřením reagujícím na probírané otázky. Většina kontaktních míst pro místní schengenskou spolupráci systematicky předává zprávy Komisi a počítá s tím, že je konzuláty členských států předávají svým ústředním orgánům, jak stanoví čl. 48 odst. 5 vízového kodexu. Zprávy však členským státům vždy bohužel předány nejsou, z čehož vyplývá, že členské státy informace o příslušných závěrech či o vznesených otázkách neobdrží anebo obdrží jiné znění, než které je k dispozici na místní úrovni a které je sdíleno s Komisí. Proto jsou poznatky o tom, jak je vízový kodex skutečně uplatňován, nadále velmi rozptýlené a stížnosti třetích zemí není možné náležitým způsobem řešit.

3.           Konkrétní praktické úkoly, jež mají být v rámci místní schengenské spolupráce vykonávány

3.1.        Posouzení potřeby harmonizovat seznam podpůrných dokladů

V této počáteční fázi provádění vízového kodexu je práce na seznamech podpůrných dokumentů jedním z nejdůležitějších úkolů místní schengenské spolupráce, jenž má na žadatele o vízum a místní orgány nejviditelnější dopad. Přesto bylo do července 2012 (tj. více než 2 roky po začátku používání kodexu) přijato pouze pět prováděcích rozhodnutí Komise ohledně sedmi případů místní schengenské spolupráce (Bosna a Hercegovina, Čína, Egypt, Chile, Indonésie, Kazachstán, Nigérie, Nikaragua, Saúdská Arábie, Spojené království, Srí Lanka, Turecko a Vietnam); pokročilo se při přípravě místní schengenské spolupráce v dalších 18 případech po celém světě. Většího pokroku se nedosáhlo z různých důvodů: nechuť části členských států na místní úrovni, jež si zřejmě nejsou vědomy právní povinnosti provést toto posouzení; nedostatečné povědomí konzulátů některých členských států o provádění společné vízové politiky; zastoupení pouze jednoho či dvou členských států, takže harmonizace zjevně ztrácí na významu; státní příslušníci hostitelské země nepodléhají vízové povinnosti, tudíž se má za to, že harmonizace není nutná. Většina z 30 případů místní schengenské spolupráce, kde byl tento úkol splněn, má jedno společné: v těchto místech vynaložily delegace EU značné zdroje na koordinační činnost v úzké spolupráci s konzuláty členských států.

3.2.        Výměna informací ohledně fakultativního osvobození od vízových poplatků a posouzení potřeby společných kritérií

Podle čl. 16 odst. 5 mohou členské státy osvobodit od vízového poplatku tři konkrétní skupiny osob[8]. S cílem jednak zajistit harmonizované používání fakultativních osvobození od vízového poplatku v rámci stejné konzulární působnosti, jednak zamezit nerovnému zacházení s žadateli o víza a spekulativnímu podávání žádostí o víza („visa shopping“) obsahuje čl. 16 odst. 5 poslední pododstavec toto ustanovení: „členské státy se v rámci místní schengenské spolupráce zaměří na harmonizaci uplatňování těchto výjimek.“ Podle čl. 48 odst. 1 se za tímto účelem v rámci místní schengenské spolupráce posuzuje potřeba „vypracovat zejména:“ …. „b) společná kritéria pro posuzování žádostí, pokud jde o výjimky z povinnosti uhradit vízový poplatek podle čl. 16 odst. 5“.

Toto posouzení bylo provedeno na většině míst a je příliš brzy hodnotit rozsah, v jakém může rozdílné uplatňování těchto ustanovení ze strany členských států vést ke spekulativnímu podávání žádostí o víza. Přestože se však konzuláty členských států v daném místě na potřebě této harmonizace shodují, nelze ji převést do praxe, jelikož se o fakultativním osvobození od vízových poplatků v některých členských státech rozhoduje na centrální úrovni. Tuto otázku je třeba do budoucna řešit.

3.3.        Výměna informací o vízovém poplatku hrazeném v místní měně a posouzení potřeby harmonizace

Ustanovení čl. 16 odst. 7 druhého pododstavce zní: „Je-li vízový poplatek hrazen v jiné měně, než je euro, výše poplatku hrazená v této měně se stanoví a pravidelně přezkoumává za použití referenčního směnného kursu eura stanoveného Evropskou centrální bankou. Hrazená částka může být zaokrouhlena a konzuláty v rámci místní schengenské spolupráce zajistí, aby byly účtovány podobné poplatky.“

V rámci 25 různých územních působností po celém světě byl proveden průzkum, jehož výsledky odhalily až o 26 % rozdílnou výši vízového poplatku hrazeného v místní měně. V některých místech existují důkazy, že rozdíly ve výši účtovaných poplatků vedly ke spekulativnímu podávání žádostí o víza. Provádět pravidelný přezkum je obzvlášť obtížné, jelikož konzuláty některých členských států nejsou oprávněny odchýlit se od směnných kursů, jež byly pro konzulární poplatky zahraničních zastupitelských úřadů stanoveny centrálně.

3.4.        Společný informační list

V zájmu harmonizované, soudržné a transparentní komunikace by měl být v rámci místní schengenské spolupráce vypracován společný informační list, jenž bude obsahovat informace o různých typech víz, postupech a podmínkách vztahujících se k žádostem o udělení víza apod. (čl. 48 odst. 2).

V některých místech byly společné informační listy vypracovány a v jiných se na nich pracuje. V dalších místech panuje přesvědčení, že je zbytečné tyto listy vypracovávat, jelikož členské státy již poskytují všechny náležité informace.

3.5.        Výměna informací

Obecně představuje výměna informací hlavní náplň schůzek v rámci místní schengenské spolupráce. Body jednání sahají od záležitostí spojených s místními podmínkami přes jednotlivé případy podvodu po otázky výkladu vízového kodexu a výměnu měsíčních statistik. Obzvláště důležitý je přezkum možných výkyvů číselných údajů, včetně počtu udělených víz pro více vstupů, a porovnání míry zamítnutých žádostí o vízum.

3.6.        Úkoly pro místní schengenskou spolupráci v příštím sledovaném období

O budoucích úkolech se zmiňovalo jen několik málo zpráv, z nichž některé uváděly pokračující harmonizaci postupů, jiné jmenovaly zavádění Vízového informačního systému.

IV.         Závěry a doporučení

Potenciál právního rámce pro strukturovanou místní schengenskou spolupráci se zapojením Komise nebyl zatím plně využit. Z výsledků dosažených v některých klíčových místech však vyplývá, že místní schengenská spolupráce přispívá k větší harmonizaci při provádění společné vízové politiky, a potažmo i ke způsobu, jakým žadatelé o vízum a místní orgány v praxi vnímají politiku zajišťující rovné a spravedlivé zacházení. K efektům zdokonalené místní schengenské spolupráce patří větší věrohodnost společné vízové politiky EU, hmatatelný přínos pro státní příslušníky třetích zemí a v dlouhodobém horizontu i snížení tlaku na uzavírání dohod o zjednodušení vízového režimu. Cílem níže navržených opatření a doporučení je jednak místní schengenskou spolupráci dále zlepšit, jednak zajistit, aby byly klíčové úkoly vykonávány na všech místech s plným využitím jejich potenciálu. S přihlédnutím k omezením zdrojů v rámci delegací a v souladu se stávajícími správními ujednáními budou následující doporučení prováděna pouze při delegacích se stejným nebo vyšším počtem zaměstnanců než v minulých letech.

(a) Úloha delegací EU:

– během období 2010–2012 byly klíčové úkoly v rámci místní schengenské spolupráce plněny zaměstnanci rostoucího počtu delegací EU. Pracovní zátěž zaměstnanců delegací zůstane v souvislosti s místní schengenskou spoluprací stejná, přičemž v centru zájmu budou stát prioritní země, jako jsou země evropské politiky sousedství a strategičtí partneři EU. K lepšímu fungování místní schengenské spolupráce přispěje sdílení zátěže s velvyslanectvími a konzuláty členských států v těchto zemích,

– v prioritních zemích musí být (pokud se tak již nestalo) určeno kontaktní místo pro místní schengenskou spolupráci,

– kontaktní místo by mělo být aktivním článkem místní schengenské spolupráce a mít při předsedání schůzkám vedoucí postavení, a zajišťovat tak kontinuitu a soudržnost spolupráce. Přihlížet by se přitom mělo ke sdílení zátěže se členskými státy: pokud např. delegace EU nemá dostatek příslušného personálu k plnění úkolů spojených s místní schengenskou spoluprací, měl by být těmito úkoly pověřen členský stát,

– v příslušných případech je třeba zlepšit koordinaci s místní schengenskou spoluprací fungující v místech mimo hlavní město, přičemž konzulát členského státu by případně mohl mít úlohu místního koordinátora,

– v příslušných případech by delegace EU měla ve spolupráci s konzuláty členských států posoudit, zda je nutné rozšířit konzulární zastoupení v dané hostitelské zemi, a případně prozkoumat, jak to nejlépe provést (např. návrhem zřídit společná střediska pro podávání žádostí). Toto bude nabývat na významu zejména s ohledem na postupné zavádění Vízového informačního systému,

– delegace EU by měly ve spolupráci s diplomatickými misemi členských států pořádat pro orgány hostitelského státu informační akce, na nichž představí společnou vízovou politiku, zejména pak zavádění Vízového informačního systému v daném regionu. Cílem bude předejít případnému nepochopení a vyjasnit možné nejasnosti. Delegace EU by měly od státních příslušníků třetích zemí shromažďovat informace o tom, jak je vízový kodex uplatňován (například prostřednictvím zřízení „schránky na stížnosti“). Měly by o problémech a nesrovnalostech v provádění vízového kodexu a společné vízové politiky, zejména pokud jde o provádění dohod o zjednodušení vízového režimu, podávat zprávy a tímto způsobem upozorňovat na tyto problémy Komisi,

– na internetových stránkách delegací EU by mělo být vyhrazeno místo pro obecné informace o společné vízové politice.

(b) Úloha ústředních orgánů členských států:

– konzulární pracovníci členských států by si měli být více vědomi jednak právních            povinností, jež se týkají úkolů v rámci místní schengenské spolupráce a jež stanoví vízový kodex, jednak skutečnosti, že v sázce je důvěryhodnost EU, jelikož mnoho státních příslušníků třetích zemí si názor na EU utváří v průběhu vízových řízení,

– v místech, ve kterých není delegace EU zastoupena, by některý členský stát měl dobrovolně svůj konzulát v daném místě pověřit, aby fungoval jako kontaktní místo pro místní schengenskou spolupráci a podával zprávy o záležitostech v oblasti této spolupráce přímo Komisi.

(c) Úloha konzulátů členských států:

– měly by se konstruktivně a aktivně zapojovat do místní schengenské spolupráce a sdílet její úkoly,

– měly by systematicky sdílet společné zprávy o místní schengenské spolupráci se svými ústředními orgány,

– pro konzulární pracovníky členských států by měla být zajištěna odborná příprava na téma vízového kodexu, zejména pokud jde o zavádění Vízového informačního systému v daném regionu.

(d) Komise by ve spolupráci s Evropskou službou pro vnější činnost (ESVČ):

– měla posílit kapacitu delegací EU a kontaktních míst pro místní schengenskou spolupráci (zvláštní pozornost by přitom měla být věnována oblastem s velkou pracovní zátěží) k plnění úkolů v rámci této spolupráce a za tímto účelem:

(a) organizovat na ústřední i regionální úrovni (ve spolupráci s ESVČ) vzdělávací či informační akce zaměřené na používání vízového kodexu (a příruček) a Vízového informačního systému;

(b) zintenzivnit vytváření sítí mezi kontaktními místy pro místní schengenskou spolupráci, zřejmě prostřednictvím každoročně pořádaného semináře, na němž budou představeny obecné informace a aktuality o politice EU v oblasti vnitřních věcí a souvisejících oblastech;

(c) vylepšit základní informační materiály pro kontaktní místa pro místní schengenskou spolupráci, včetně vzorového společného informačního listu, díky čemuž by měla být zajištěna jednotná komunikace ohledně společné vízové politiky;

(d) přepracovat část II Příručky pro organizaci vízových oddělení a místní schengenskou spolupráci s cílem upřesnit uplatňování vízového kodexu, pokud jde o úkoly v rámci místní schengenské spolupráce.

V.           Závěrečné poznámky

Pověst EU ve třetích zemích často kazí spletitá a netransparentní vízová řízení. Mnoho lidí zažívá svůj první kontakt s „Evropou“ na konzulátu členského státu při podávání žádosti o vízum. Je proto velmi důležité správně používat vízový kodex, tak aby byl daný proces dokonalejší a žadatelé o vízum měli jistotu transparentního, spravedlivého a rovného zacházení. Místní schengenská spolupráce představuje hlavní nástroj, jímž se zaručuje jednotné provádění vízového kodexu při současném zohlednění místních rozdílů.

Klíčové úkoly, jež je třeba podle vízového kodexu provést, jsou značně specifické a operativní a je naprosto zásadní, aby byly v krátké době splněny, zejména pokud jde o harmonizaci seznamu podpůrných dokladů. Lepší spolupráce členských států a Komise a sdílení zátěže v rámci místní schengenské spolupráce přispěje k posílení důvěry v daný proces.

Budou-li se správně provádět ustanovení o místní schengenské spolupráci a použijí-li se pružné mechanismy podle vízového kodexu, zlepší se jednak image společné vízové politiky, jednak vztahy s orgány dotyčných zemí.

[1]               KOM(2011) 743 v konečném znění.

[2]               Úř. věst. L 243, 15.9.2009, s. 1.

[3]               K(2010) 1620 v konečném znění — ve znění K(2011) 5501 v konečném znění (4.8.2011).

[4]               K(2010) 3667 v konečném znění.

[5]               Pro zjednodušení se v celém textu používá pojem „konzulát“ jak pro konzulární úřady, tak diplomatické mise členských států.

[6]               Státní příslušníci 17 těchto zemí podléhají vízové povinnosti, na státní příslušníky zbylých pěti zemí se tato povinnost nevztahuje.

[7]               CIRCA: Communication Information Resource Centre Administrator (správce centra komunikačních a informačních zdrojů), internetová aplikace pro výměnu informací.

[8]               Děti ve věku 6–12 let; držitelé diplomatických a služebních pasů; osoby do věku 25 let, které se účastní akcí organizovaných neziskovými organizacemi.