(1)

Je třeba stavět na zkušenostech získaných během první dekády fungování hospodářské a měnové unie. Nedávný hospodářský vývoj vnesl do oblasti provádění fiskální politiky v celé Unii nové problémy a zejména zdůraznil , že je nutné posílit odpovědnost na vnitrostátní úrovni a stanovit jednotné požadavky na pravidla a postupy, které tvoří rozpočtové rámce členských států. Především je nezbytné upřesnit, co musí vnitrostátní orgány udělat, aby byla dodržena ustanovení Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku připojeného ke Smlouvám, a zejména článku 3 uvedeného protokolu.

(2)

Vlády a subsektory vládních institucí členských států spravují systémy veřejných účtů, které obsahují prvky, jako je účetnictví, vnitřní kontrola, účetní výkaznictví a audit. Ty by měly být odlišovány od statistických údajů, které se týkají výsledků veřejných financí a jsou založeny na statistických metodikách, a od prognóz či rozpočtových opatření, které souvisí s budoucími veřejnými financemi.

(3)

Předpokladem tvorby vysoce kvalitních statistik, které je možno porovnávat mezi všemi členskými státy, jsou kompletní a spolehlivé postupy veřejného účetnictví pro všechny sektory vládních institucí. Interní kontrola by měla zajistit, aby byla v rámci sektoru vládních institucí uplatňována stávající pravidla. Nezávislé audity prováděné veřejnými orgány jako je Účetní dvůr či soukromými auditními firmami by měly podporovat využívaní osvědčených postupů.

(4)

Dostupnost fiskálních údajů je základním požadavkem pro řádné fungování rámce rozpočtového dohledu Unie. Pravidelná dostupnost aktuálních a spolehlivých fiskálních údajů je klíčem k řádnému a dobře načasovanému monitorování, které na oplátku umožňuje rychlou reakci v případě nečekaného rozpočtového vývoje. Rozhodujícím prvkem pro zajištění kvality fiskálních údajů je transparentnost, která vyžaduje pravidelné zpřístupňování těchto údajů veřejnosti.

(5)

Pokud jde o statistiku, nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 ze dne 11. března 2009 o evropské statistice (3) stanovilo legislativní rámec pro vypracovávání evropské statistiky za účelem tvorby, uplatňování, monitorování a hodnocení politik Unie. Toto nařízení rovněž stanovilo zásady, kterými se řídí vývoj, vypracovávání a šíření evropské statistiky a jimiž jsou profesionální nezávislost, nestrannost, objektivita, spolehlivost, statistická důvěrnost a efektivita nákladů, přičemž u každého z těchto principů je uvedena přesná definice. Nařízení Rady (ES) č. 479/2009 ze dne 25. května 2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství (4), ve znění pozdějších předpisů posílilo pravomoci Komise ověřovat statistické údaje používané v rámci postupu při nadměrném schodku.

(6)

Definice pojmů „veřejný“, „schodek“ a „investice“ jsou v Protokolu o postupu při nadměrném schodku stanoveny s odkazem na Evropský systém integrovaných hospodářských účtů (ESA), nahrazený Evropským systémem národních a regionálních účtů ve Společenství (který byl přijat nařízením Rady (ES) č. 2223/96 ze dne 25. června 1996 o Evropském systému národních a regionálních účtů ve Společenství (5), dále jen „ESA 95“).

(6a)

Dostupnost a kvalita údajů ESA 95 má zásadní význam pro zajištění řádného fungování rámce fiskálního dohledu EU. Systém ESA 95 vychází z informací poskytovaných na akruální bázi. Avšak tyto fiskální akruální statistické údaje závisí na předchozím shromáždění údajů na hotovostní bázi nebo jejich ekvivalentu. Tyto údaje mohou hrát významnou roli při posilování včasného monitorování rozpočtu, aby nedocházelo k pozdnímu odhalování závažných rozpočtových chyb. Dostupnost časových řad údajů o rozpočtovém vývoji na hotovostní bázi může odhalit opakované jevy, jež mohou být důvodem pro intenzivnější dohled. Fiskální údaje na hotovostní bázi (nebo ekvivalentní číselné údaje z veřejných účtů, nejsou-li údaje na hotovostní bázi k dispozici), které mají být zveřejněny, by měly zahrnovat alespoň celkové saldo, celkové příjmy a celkové výdaje. V odůvodněných případech, např. pokud existuje velký počet místních vládních institucí, může včasné zveřejnění údajů záviset na vhodných metodách odhadování vycházejících ze vzorku institucí s následnou revizí založenou na úplných údajích.

(7)

Neobjektivní a nereálné makroekonomické a rozpočtové prognózy mohou výrazným způsobem bránit účinnosti fiskálního plánování, a tím i narušit rozpočtovou kázeň, zatímco transparentnost a projednávání prognostických metodik může značně zvýšit kvalitu makroekonomických a rozpočtových prognóz pro fiskální plánování.

(8)

Pro zajištění, že se při provádění rozpočtové politiky používají realistické prognózy, má zásadní význam transparentnost, která vyžaduje veřejnou dostupnost nejen oficiálních makroekonomických a rozpočtových prognóz připravovaných za účelem fiskálního plánování, ale rovněž metodik, předpokladů a příslušných parametrů, na nichž jsou takovéto prognózy založeny.

(9)

Analýza citlivosti a odpovídající rozpočtové projekce doplňující nejpravděpodobnější makrofiskální scénář umožňují analyzovat, jak by se hlavní fiskální proměnné vyvíjely za různých předpokladů růstu a úrokových sazeb , a výrazně tak snižují riziko ohrožení rozpočtové kázně chybami v prognózách.

(10)

Prognózy a informace Komise ohledně modelů, z nichž vycházejí, mohou členským státům poskytnout užitečné měřítko pro jejich nejpravděpodobnější makrofiskální scénář, a zvyšují tak validitu prognóz používaných při rozpočtovém plánování, nicméně míra, do jaké se od členských států může očekávat, že budou porovnávat prognózy používané pro rozpočtové plánování s prognózami Komise, se bude lišit v závislosti na době přípravy prognózy a porovnatelnosti prognostických metod a předpokladů. Prognózy dalších nezávislých subjektů mohou rovněž poskytnout užitečná měřítka.

(10a)

Výrazné rozdíly mezi zvoleným makrofiskálním scénářem a prognózou Komise by měly být popsány a odůvodněny, zejména pokud se míra růstu proměnných v rámci externích předpokladů výrazně odchýlí od hodnot uvedených v prognózách Komise.

(10b)

Vzhledem k vzájemné závislosti rozpočtů členských států a rozpočtu Unie a s cílem poskytnout členským státům podporu při přípravě jejich rozpočtových prognóz by Komise měla poskytnout prognózy výdajů EU založené na výši výdajů plánovaných ve víceletém finančním rámci.

(10c)

S cílem zjednodušit vypracovávání prognóz používaných pro rozpočtové plánování a s cílem objasnit rozdíly mezi prognózami Komise a prognózami členských států by členské státy měly mít každý rok možnost projednat s Komisí předpoklady, z nichž se vychází při přípravě makroekonomických a rozpočtových prognóz.

(11)

Kvalitu oficiálních makroekonomických a rozpočtových prognóz zásadním způsobem posiluje pravidelné, nezkreslené a komplexní hodnocení vycházející z objektivních kritérií . Důkladné hodnocení zahrnuje podrobné zkoumání hospodářských předpokladů, porovnání s prognózami připravenými jinými orgány a hodnocení úspěšnosti minulých prognóz.

(12)

Vzhledem k tomu, že rozpočtové rámce členských států založené na pravidlech prokazatelně účinně posilují na vnitrostátní úrovni odpovědnost za dodržování fiskálních pravidel EU a rozpočtovou kázeň, musí se rámec zesíleného rozpočtového dohledu Unie opírat o přísná vnitrostátní numerická fiskální pravidla pro konkrétní země , která jsou v souladu s rozpočtovými cíli na úrovni Unie. Přísná numerická fiskální pravidla by měla obsahovat jasně definované cíle a mechanismy účinného a včasného monitorování. To by mělo vycházet ze spolehlivé a nezávislé analýzy provedené nezávislými subjekty, které jsou požívají ve vztahu k fiskálním orgánům členských států funkční samostatnost. Politické zkušenosti kromě toho ukázaly, že aby numerická pravidla fungovala účinně, musí z jejich nedodržování vyplývat důsledky, i když například jen za cenu ztráty dobrého jména.

(12a)

Vzhledem k tomu, že na základě protokolu (č. 15) o některých ustanoveních týkajících se Spojeného království Velké Británie a Severního Irska nejsou referenční hodnoty uvedené v protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku pro Spojené království přímo závazné, by se na Spojené království neměla vztahovat povinnost zavést numerická fiskální pravidla, jež účinně podporují soulad s konkrétními referenčními hodnotami pro nadměrný schodek a související povinnost zajistit soulad víceletých cílů ve střednědobém rozpočtovém rámci s takovými pravidly.

(13)

Členské státy by se měly vyvarovat procyklických fiskálních politik a v příznivých dobách by se mělo zvyšovat úsilí o fiskální konsolidaci. K plnění těchto cílů jsou zapotřebí jasně vymezená fiskální pravidla , která by měla být zohledněna v legislativě členských států týkající se ročního rozpočtu .

(14)

Vnitrostátní fiskální plánování může být v souladu s preventivní i nápravnou složkou Paktu o stabilitě a růstu pouze tehdy, pokud pracuje s víceletou perspektivou a zaměří se zejména na dosahování střednědobých rozpočtových cílů. Soulad rozpočtových rámců členských států s právními předpisy Unie lze zajistit pouze prostřednictvím střednědobých rozpočtových rámců. V duchu nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik (6) a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku (7) by se na preventivní a nápravnou složku Paktu o stabilitě a růstu nemělo nahlížet odděleně.

(15)

I když schválení právních předpisů o ročním rozpočtu představuje základní krok v rozpočtovém procesu, v němž členské státy přijímají důležitá rozhodnutí o rozpočtu, většina fiskálních opatření má rozpočtové důsledky, které dalece přesahují roční rozpočtový cyklus. Jednoletá perspektiva proto představuje nedostatečný základ pro zdravé rozpočtové politiky. Aby došlo k zahrnutí víceleté rozpočtové perspektivy rozpočtového dohledu na úrovni Unie, mělo by být plánování právních předpisů o ročním rozpočtu založeno na víceletém fiskálním plánování, které vychází ze střednědobého rozpočtového rámce.

(15a)

Tento střednědobý rozpočtový rámec by měl mimo jiné obsahovat projekce každé hlavní položky výdajů a příjmů za rozpočtový rok a období po něm následující za předpokladu nezměněné politiky. Každý členský stát by měl být schopen vhodně definovat nezměněné politiky a tato definice by měla být zveřejněna spolu s příslušnými předpoklady, metodikami a relevantními parametry.

(15b)

Tato směrnice nebrání žádné nové vládě členského státu aktualizovat svůj střednědobý rozpočtový rámec tak, aby odrážel její nové politické priority za předpokladu, že členský stát upozorní na rozdíly oproti předchozímu střednědobému rozpočtovému rámci.

(16)

Ustanovení rámce rozpočtového dohledu stanoveného ve Smlouvě a zejména v Paktu o stabilitě a růstu platí pro vládní instituce jako celek, které se dělí na subsektory centrální vládní instituce, národní vládní instituce, místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení (ES) č. 2223/96.

(17)

Velká řada členských států zaznamenala silnou fiskální decentralizaci v důsledku přenosu rozpočtových pravomocí na nižší subsektory vládních institucí. Úloha těchto nižších subsektorů při zajišťování dodržování Paktu o stabilitě a růstu proto významně vzrostla a je třeba zejména dbát na to, aby se oblast působnosti povinností a postupů stanovených ve vnitrostátních rozpočtových rámcích náležitým způsobem vztahovala na všechny subsektory vládních institucí, a to konkrétně, avšak nikoli výhradně, v těchto ve větší míře decentralizovaných členských státech.

(18)

Aby rozpočtové rámce účinně podporovaly rozpočtovou kázeň a udržitelnost veřejných financí, měly by komplexně zahrnovat veškeré veřejné finance. Z toho důvodu by se měla věnovat zvláštní pozornost operacím subjektů a fondů sektoru vládních institucí, které nejsou součástí řádných rozpočtů na úrovni subsektoru a které mají okamžitý nebo střednědobý dopad na rozpočtové pozice členských států. V rámci ročního rozpočtového procesu i střednědobých rozpočtových plánů by měl být uveden jejich souhrnný vliv na saldo veřejných financí i veřejný dluh.

(18a)

Stejně tak si náležitou pozornost zaslouží i existence podmíněných závazků. Podmíněné závazky konkrétněji zahrnují potenciální závazky závisející na tom, zda v budoucnosti nastane určitá nejistá událost, nebo současné závazky, u nichž není platba pravděpodobná nebo příslušnou částku nelze spolehlivě stanovit. Jedná se například o příslušné informace týkající se vládních záruk, úvěrů v selhání a závazků vyplývajících z činnosti veřejných společností, včetně případně pravděpodobnosti a potenciálního data splatnosti podmíněného závazku. Je třeba náležitě zohlednit citlivé stránky trhu.

(18b)

Komise by měla pravidelně sledovat provádění této směrnice. Měly by být určeny a sdíleny osvědčené postupy, pokud jde o ustanovení pěti kapitol zabývajících se různými aspekty vnitrostátních rozpočtových rámců..

(18c)

V souladu s bodem 34 interinsitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů  (8) se členské státy vybízejí k tomu, aby jak pro sebe, tak i v zájmu Unie sestavily vlastní tabulky, z nichž bude co nejvíce patrné vzájemná souvislost mezi touto směrnicí a prováděcími opatřeními, a aby tyto tabulky zveřejnily.

(19)

Jelikož cíle navrhované směrnice, tj. jednotného dodržování rozpočtové kázně, jak vyžaduje Smlouva, nelze uspokojivě dosáhnout na úrovni členských států a lze jej lépe dosáhnout na úrovni Unie, může Unie přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy o Evropské unii. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku nepřekračuje tato směrnice rámec toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné,

a)

systémy rozpočtového účetnictví a statistického výkaznictví;

b)

pravidla a postupy pro přípravu prognóz při plánování rozpočtu;

c)

numerická fiskální pravidla pro konkrétní země , která přispívají k jednotnému provádění fiskální politiky ze strany členských států s jejich povinnostmi vyplývajícími ze Smlouvy , vyjádřená jako souhrnný ukazatel rozpočtových výsledků, např. schodek veřejných financí, výpůjčky, dluh nebo jejich hlavní složky;

d)

rozpočtové postupy zahrnující procesní pravidla, jejichž účelem je podpořit rozpočtový proces ve všech fázích;

e)

střednědobé rozpočtové rámce jako konkrétní soubor vnitrostátních rozpočtových postupů, které rozšiřují časový horizont pro tvorbu fiskální politiky nad rámec ročního plánování rozpočtu, včetně stanovení politických priorit a střednědobých rozpočtových cílů;

f)

opatření pro nezávislé monitorování a analýzu za účelem zvýšení transparentnosti prvků rozpočtového procesu ▐;

g)

mechanismy a pravidla, kterými se upravují fiskální vztahy mezi veřejnými orgány napříč subsektory vládních institucí.

a)

fiskální údaje na hotovostní bázi (nebo ekvivalentní číselný údaj z veřejných účtů, nejsou-li údaje na hotovostní bázi k dispozici) s touto četností:

b)

podrobnou srovnávací tabulku obsahující metodiku převodu údajů na hotovostní bázi (nebo ekvivalentních číselných údajů z veřejných účtů, nejsou-li údaje na hotovostní bázi k dispozici) a údajů podle systému ESA 95.

a)

soulad s referenčními hodnotami schodku a dluhu stanovenými v souladu se Smlouvou;

b)

přijetí víceletého horizontu pro fiskální plánování, včetně dodržování střednědobých rozpočtových cílů členských států .

a)

stanovení cíle a oblasti působnosti pravidel;

b)

účinného a včasného dohledu nad dodržováním pravidel , který vychází ze spolehlivé a nezávislé analýzy provedené nezávislými subjekty nebo subjekty, které požívají ve vztahu k fiskálním orgánům členských států funkční samostatnost .

c)

důsledků v případě nedodržení pravidel;

a)

komplexních a transparentních víceletých rozpočtových cílů týkajících se schodku veřejných financí, dluhu a jakéhokoli jiného souhrnného fiskálního ukazatele, jako jsou výdaje, přičemž je třeba zajistit jejich soulad se všemi platnými numerickými fiskálními pravidly stanovenými v kapitole IV;

b)

▐ projekcí pro každou hlavní položku veřejných výdajů a příjmů s podrobnější specifikací pro úroveň centrálních vládních institucí a sociálního zabezpečení za rozpočtový rok a období po něm následující za předpokladu nezměněné politiky;

c)

popisu předpokládaných střednědobých politik s dopadem na veřejné finance v členění podle hlavních položek příjmů a výdajů ▐, z něhož je patrné, jak probíhá korekce za účelem dosažení střednědobých rozpočtových cílů ve srovnání s projekcemi při nezměněné politice;

ca)

hodnocení, do jaké míry ovlivní výše uvedené předpokládané politiky s ohledem na jejich přímý dlouhodobý dopad na veřejné finance dlouhodobou udržitelnost veřejných financí.

a)

statistických požadavků týkajících se všech subsektorů vládních institucí;

b)

strukturu a účinnost numerických fiskálních pravidel členských států;

c)

obecnou úroveň transparentnosti veřejných financí v členských státech.