1. Úvod

V současné hospodářské a finanční situaci se více než kdy jindy ukázala zásadní úloha služeb obecného zájmu v Evropské unii (EU). V oblastech, jako je zdravotní péče, péče o děti a seniory, pomoc zdravotně postiženým osobám či sociální bydlení, poskytují tyto služby občanům základní záchrannou síť[1] a přispívají k sociální soudržnosti. V oblasti vzdělávání, odborné přípravy a zaměstnanosti mají služby obecného zájmu klíčové postavení v rámci agendy pro růst a zaměstnanost. Ve znalostní ekonomice jsou zapotřebí školy, vzdělávací centra a univerzity nejvyšší kvality, na nichž mladí lidé získají nové znalosti pro nová pracovní místa. S ohledem na rozpočtová omezení, kterým v současnosti orgány veřejné správy čelí, a potřebu fiskální konsolidace, je však zároveň nutné zajistit, aby byly vysoce kvalitní služby poskytovány co nejúčelněji a nejhospodárněji.

Již směry politiky, představené předsedou Komise v roce 2009[2], se zmiňují o modernizaci sektoru služeb jako o jednom ze způsobů, jak podpořit nové zdroje růstu a sociální soudržnosti, a uvádějí, že je „třeba povzbudit celkový rozvoj odvětví sociálních a zdravotnických služeb, například prostřednictvím stanovení rámce kvality pro veřejné a sociální služby, čímž bude uznán jejich význam v evropském modelu společnosti“[3]. Strategie Evropa 2020[4] znovu potvrdila potřebu rozvíjet nové, ať už tradiční, nebo prostřednictvím internetu poskytované služby, jež generují růst a vytvářejí pracovní místa. Mezi ně mohou patřit i inovativní služby obecného zájmu.

I když Smlouva vždy členským státům zajišťovala pružnost při poskytování kvalitních služeb tohoto druhu, přinesla Lisabonská smlouva nová ustanovení v článku 14 Smlouvy o fungování Evropské unie a Protokolu č. 26 o službách obecného zájmu. Přiznala rovněž článku 36 Listiny základních práv stejnou právní sílu, jako mají Smlouvy. V těchto nových souvislostech se nyní Komise rozhodla sloučit komplexní soubor opatření v oblasti služeb obecného zájmu do jednoho kvalitativního rámce. Tím bude v nadcházejících letech zajištěno, aby regulační prostředí na úrovni EU i nadále posilovalo sociální rozměr jednotného trhu, aby byla lépe zohledňována specifická povaha těchto služeb a aby při poskytování těchto služeb byly naplňovány hodnoty uznané v uvedeném protokolu, tj. kvalita, bezpečnost a dostupnost, rovné zacházení, univerzální přístup a práva uživatelů.

Toto sdělení, jež navazuje na Akt o jednotném trhu[5], představuje rámec kvality, který tvoří tři vzájemně se doplňující oblasti činnosti:

– zvyšování srozumitelnosti a právní jistoty ohledně fungování pravidel EU upravujících služby obecného hospodářského zájmu, případně přezkum těchto pravidel s cílem zohlednit specifické potřeby. Jelikož se tyto služby neustále vyvíjejí, je tento soustavný přezkum naprosto nezbytný. Komise spolu s tímto sdělením představuje reformy dvou klíčových souborů pravidel – pravidel státní podpory pro služby obecného hospodářského zájmu a pravidel pro veřejné zakázky. Obě reformy přinesou členským státům více flexibility a dále zjednoduší zajišťování těchto služeb. Jejich cílem je rovněž zvýšit soulad mezi oběma oblastmi politiky a poskytnout zúčastněným subjektům, jež plně dodržují pravidla pro veřejné zakázky, větší jistotu, že za určitých podmínek splňují i příslušný požadavek v oblasti státní podpory podle rozsudku ve věci Altmark. Reformy by také měly přinést větší právní jistotu i další zjednodušení veřejným orgánům a podnikům,

– zajišťování přístupu k základním službám: Komise bude plnit svůj závazek zajistit všem občanům přístup k základním službám v konkrétních odvětvích, přičemž bude vycházet z nedávných opatření v oblasti základních bankovních služeb, poštovních služeb a telekomunikací,

– podpora kvality: Komise posílí svůj závazek podporovat kvalitu v oblasti sociálních služeb a využije výsledky dosažené v této oblasti jako model pro ostatní služby obecného zájmu.

Základní pojmy

Diskuse o službách obecného zájmu trpí nejasnou terminologií. Jednotlivé pojmy se zaměňují nebo se používají nepřesně a zúčastněné subjekty požádaly Komisi o jejich objasnění. Při objasňování terminologie je však Komise vázána primárním právem EU a judikaturou Soudního dvora, navíc jsou jednotlivé pojmy dynamické a vyvíjejí se.

Služby obecného zájmu jsou služby, jež orgány veřejné správy členských států považují za obecný zájem, a které tedy podléhají zvláštním závazkům veřejné služby. Pojem zahrnuje jak hospodářské činnosti (viz níže definice služeb obecného hospodářského zájmu), tak nehospodářské služby. Nehospodářské služby nepodléhají zvláštním předpisům EU, ani se na ně nevztahují pravidla vnitřního trhu a hospodářské soutěže stanovená ve Smlouvě. Některé prvky organizace těchto služeb se mohou řídit dalšími obecnými pravidly uvedenými ve Smlouvě, například zákazem diskriminace.

Služby obecného hospodářského zájmu jsou hospodářské činnosti, jež přinášejí výsledky v celkovém veřejném zájmu a jež by na trhu nebyly bez veřejného zásahu vykonávány (nebo by byly vykonávány za odlišných podmínek, pokud jde o kvalitu, bezpečnost, dostupnost, rovné zacházení či univerzální přístup). Závazek veřejné služby vzniká poskytovateli na základě pověření a na základě kritéria obecného zájmu, čímž je zajištěno poskytování služby za podmínek umožňujících splnění jejího cíle.

Sociální služby obecného zájmu zahrnují systémy sociálního zabezpečení, jež pokrývají základní životní rizika a řadu dalších základních služeb, které jsou poskytovány přímo určité osobě a mají úlohu prevence a sociální soudržnosti a začlenění[6]. Některé sociální služby (např. zákonné systémy sociálního zabezpečení) sice Soudní dvůr za hospodářské činnosti nepovažuje, z jeho judikatury však jasně vyplývá, že sociální povaha služby sama o sobě nepostačuje k tomu, aby byla služba považována za nehospodářskou[7]. Pojem sociální služba obecného zájmu tak zahrnuje jak hospodářské, tak nehospodářské činnosti.

Povinnost univerzální služby je typem závazku veřejné služby, jenž vymezuje požadavky zajišťující všem spotřebitelům a uživatelům v členském státě přístup k určitým službám dané kvality za dostupnou cenu, a to bez ohledu na jejich zeměpisné umístění a s přihlédnutím ke zvláštním vnitrostátním podmínkám. Konkrétní povinnosti univerzální služby jsou definovány na úrovni EU jako základní prvek liberalizace trhu v odvětví služeb, jako jsou elektronické komunikace, pošta a doprava.

Veřejná služba je pojem uvedený v článku 93 SFEU v oblasti dopravy. Mimo tuto oblast se však občas používá nejednoznačně: jednak se může vztahovat ke skutečnosti, že služba je nabízena široké veřejnosti a/nebo ve veřejném zájmu, jednak může označovat činnost subjektů ve veřejném vlastnictví. Toto sdělení proto ve snaze předejít nejasnostem s tímto pojmem nepracuje, nýbrž se drží termínů „služba obecného zájmu“ a „služba obecného hospodářského zájmu“.

2. Institucionální uspořádání: změny zavedené Lisabonskou smlouvou

Lisabonská smlouva, Protokol č. 26 o službách obecného zájmu a článek 36 Listiny základních práv jasně vyzdvihují význam služeb obecného zájmu v EU a stanoví zásady, jimiž se postupy EU ve vztahu k těmto službám řídí. Představují solidní základ pro flexibilní a pragmatický přístup, jenž je v této oblasti nezbytný vzhledem k různým potřebám a preferencím, které vyplývají z rozdílné zeměpisné, sociální a kulturní situace.

Protokol – poprvé na úrovni primárního práva – zavádí základní zásady, jež platí pro služby obecného zájmu. Jasně z něj vyplývá, že je třeba tyto zásady uzpůsobit dotyčným službám, a že tedy není možné uplatňovat univerzální přístup. Protokol rovněž potvrzuje, že ustanovení Smluv se nedotýkají pravomoci členských států poskytovat, pořizovat a organizovat nehospodářské služby obecného zájmu. Nadále je však třeba rozlišovat mezi hospodářskými a nehospodářskými činnostmi a posuzovat případ od případu, jelikož povaha těchto činností se neustále vyvíjí. Proto Komise situaci nadále sleduje, jak je vysvětleno níže v oddíle III.

Podle článku 14 SFEU „pečují Unie a členské státy v rámci svých pravomocí a v oblasti působnosti Smluv o to, aby zejména hospodářské a finanční zásady a podmínky pro fungování těchto služeb umožňovaly naplnění jejich úkolů“. Na základě tohoto článku má Unie možnost přijímat v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu právní předpisy upravující zejména hospodářské a finanční zásady a podmínky umožňující naplnění úkolů těchto služeb. Předpisy mají formu nařízení a přijímají se řádným legislativním postupem. Článek jasně říká, že takovým nařízením není „dotčena pravomoc členských států poskytovat, zadávat či financovat tyto služby v souladu se Smlouvami“. Tímto je uznáno, že o organizaci, poskytování a financování těchto služeb rozhodují v prvé řadě členské státy na celostátní, regionální či místní úrovni. Potřeba právních předpisů vycházejících z článku 14 SFEU bude nadále posuzována v rámci různých veřejných konzultací a průběžného dialogu se zúčastněnými subjekty. V této fázi panuje zjevná všeobecná shoda, že se nejedná o bezprostřední prioritu[8]. Komise je toho názoru, že v této fázi je vhodnější odvětvový přístup, jenž spočívá v nacházení konkrétně zaměřených řešení specifických problémů v různých odvětvích[9].

Komise bude nadále zkoumat potřebu revidovat stávající odvětvové právní předpisy, jež upravují povinnosti univerzální služby, i případnou potřebu zavést nové povinnosti univerzální služby v jiných odvětvích. Komise bude rovněž analyzovat, zda je vhodné na základě článku 14 SFEU stanovovat zásady a podmínky, jež veřejným službám umožní naplňovat jejich úkoly. Hlavní zásadou, jíž se bude Komise při posuzování řídit, bude i nadále respekt ke stávající rozmanitosti služeb a situací v EU.

3. Rámec kvality pro služby obecného zájmu v Evropě

V průběhu let se poptávka po službách obecného zájmu i způsob jejich poskytování podstatně změnily. Služby, které stát tradičně poskytoval přímo, svěřují celostátní, regionální a místní orgány ve stále větší míře externím subjektům. Tyto služby tak nyní často poskytují (ziskové či neziskové) subjekty soukromého sektoru. Za tímto obratem stojí deregulace, změny vládní politiky a měnící se potřeby a očekávání uživatelů. Jelikož mají mnohé tyto služby hospodářskou povahu, podléhají pravidlům vnitřního trhu a hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Širší výběr z nabídky cen a kvality služeb může orgánům veřejné správy přinést značné výhody. Některé zúčastněné subjekty se sice obávají dopadu těchto pravidel zejména na sociální služby, Komise je přesto přesvědčena, že uvedená pravidla lze uplatňovat takovým způsobem, jenž přihlíží ke zvláštním potřebám těchto služeb a který jejich poskytování dokonce rozšiřuje. Tato pravidla je třeba průběžně revidovat, aby mohly orgány veřejné správy nadále pružně reagovat na měnící se potřeby společnosti a držet krok s technologickým rozvojem.

Komise vychází ve svém pojetí rámce kvality ze tří oblastí činnosti: 1) zvyšování srozumitelnosti a právní jistoty ohledně pravidel EU upravujících tyto služby; 2) poskytnutí nástrojů, jež umožní členských státům zajistit občanům přístup k základním službám, a pravidelný přezkum situace; 3) podpora iniciativ týkajících se kvality zejména sociálních služeb, jež reagují na obzvlášť důležité potřeby.

1. Oblast 1: Zvyšování srozumitelnosti a právní jistoty

Cílem Komise je zajistit, aby regulační rámec EU, jenž má dopad na způsob organizace, financování a poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, umožňoval naplnění jejich funkce veřejné služby. Komise za tímto účelem průběžně vede se zúčastněnými subjekty ze všech odvětví dialog a zjišťuje případné oblasti, v nichž je třeba právní rámec vyjasnit nebo pozměnit. Dvěma příklady tohoto závazku jsou revize pravidel státní podpory pro služby obecného hospodářského zájmu a pravidel pro zadávání veřejných zakázek, jež toto sdělení doprovázejí.

Při těchto reformách Komise usilovala o větší konzistenci mezi politikami v oblasti státní podpory a zadávání veřejných zakázek, jež by byla přínosem pro všechny zúčastněné subjekty, a zavedla – v mezích možného – soudržnější rámec. Komise má za to, že plný soulad s otevřenými či omezenými řízeními o zadání veřejných zakázek udělených na základě nejnižší ceny nebo za určitých podmínek na základě hospodářsky nejvýhodnější nabídky znamená, že zakázka je udělena za „nejmenších nákladů pro společnost“, což je podle Soudního dvora jedna z podmínek pro vyloučení existence státní podpory.

1.1. Revize pravidel státní podpory pro služby obecného hospodářského zájmu

Pravidla EU, jež Komise přijala v roce 2005 a jež se vztahují na veřejné financování služeb obecného hospodářského zájmu, se osvědčila jako účinná. Komise a zúčastněné subjekty se nicméně shodují na tom, že pravidla mohou být jasnější, jednodušší a přiměřenější, čímž by se zajistilo jejich snadnější uplatňování a podpořilo účelnější poskytování služeb vysoké kvality ku prospěchu občanů. Reforma má tři cíle: 1) vyjasnit základní pojmy vztahující se ke službám obecného hospodářského zájmu, 2) zjednodušit pravidla státní podpory pro drobné, na místní úrovni organizované služby, jež mají omezený dopad na obchod mezi členskými státy, a 3) přistupovat cíleněji k ostatním službám, a tím lépe rozlišovat jednak středně velké a sociální služby, jednak činnosti velkého rozsahu s jednoznačným významem pro celou EU, které budou podléhat účinnější kontrole z hlediska hospodářské soutěže.

Na základě těchto cílů Komise přijala nebo navrhla řadu důležitých změn:

· Nové sdělení se zabývá záležitostmi souvisejícími s otázkami výkladu pojmů na celostátní, regionální a místní úrovni.

· V budoucnu bude pro větší počet sociálních služeb (bez ohledu na výši vyrovnávací platby) platit výjimka z povinnosti oznámení předem a tyto služby nebudou ze strany Komise posuzovány, pokud budou splňovat základní podmínky transparentnosti, správné definice a nevyplácení nadměrných vyrovnávacích plateb. Mezi tyto služby nyní kromě nemocnic a sociálního bydlení patří služby obecného hospodářského zájmu, jimiž se uspokojují sociální potřeby, například zdravotní a dlouhodobá péče, péče o děti, přístup na trh práce a opětovné začlenění na trhu práce a péče o zranitelné skupiny a jejich sociální začleňování.

· Důkladněji a cíleněji budou posuzována opatření podpory velkého rozsahu, například v oblasti síťových odvětví, jež mohou mít výrazný dopad na fungování vnitřního trhu. V těchto případech budou členské státy povinny zařazovat do vyrovnávacích mechanismů pobídky, jejichž cílem bude zvyšování efektivity v průběhu trvání zakázky a jež budou zohledňovat potřeby jednotlivých odvětví.

· Komise navrhuje pro služby obecného hospodářského zájmu nové zvláštní pravidlo de minimis, na jehož základě se u částek podpory do výše 500 000 EUR v období tří let vylučuje existence podpory, a tedy i potřeba kontroly ze strany Komise. V některých odvětvích (zejména doprava a veřejnoprávní vysílání) nadále platí zvláštní odvětvové předpisy.

1.2. Reforma pravidel pro zadávání veřejných zakázek a koncese

V zájmu zvýšení kvality při poskytování služeb obecného hospodářského zájmu Komise rovněž navrhuje zásadní reformu pravidel pro zadávání veřejných zakázek a koncese.

Zaprvé reforma upravuje zvláštní pozici sociálních a zdravotních služeb, jež budou podléhat mírnějšímu režimu, který zohledňuje jejich specifickou úlohu a charakteristiky. Budou se na ně vztahovat vyšší prahové hodnoty a bude u nich třeba pouze dodržet zásadu transparentnosti a rovného zacházení. Ve snaze o posílení kvalitativního přístupu reforma navíc prosazuje používání kritéria hospodářsky nejvýhodnější nabídky, z čehož vyplývá, že členské státy nemusí zadávat veřejné zakázky na tyto služby pouze na základě nejnižší ceny.

Zadruhé nyní panuje větší právní jistota v tom, jak se pravidla EU v oblasti zadávání veřejných zakázek uplatní na vztahy mezi orgány veřejné správy. Jde o situace, v nichž veřejné subjekty, například místní orgány, spolupracují při plnění svých úkolů. Veřejnoprávní status či právní povaha strany veřejné zakázky samy o sobě nestačí k vynětí příslušných zakázek z působnosti směrnic EU v oblasti zadávání veřejných zakázek, reforma však v souladu s judikaturou Soudního dvora ty případy, ve kterých tyto zakázky nepodléhají pravidlům EU pro zadávání veřejných zakázek, vyjasňuje. Nová pravidla pro zadávání veřejných zakázek zajistí, aby jejich uplatňování nezasahovalo do svobody orgánů veřejné správy rozhodovat o tom, jak organizovat způsob výkonu svých úkolů veřejné služby. Další ustanovení pak zajišťují, aby spolupráce mezi orgány veřejné správy nevedla ve vztahu k soukromým hospodářským subjektům k narušení hospodářské soutěže.

Zatřetí reforma uznává, že v určitých situacích je při zadávání zakázek na poskytování služeb obecného hospodářského zájmu důležité řízení s vyjednáváním a předchozím zveřejněním, a zajišťuje, aby toto řízení patřilo do souboru nástrojů, které mají veřejní zadavatelé k dispozici. Podobně Komise navrhuje, aby orgány veřejné správy měly možnost vzít v úvahu jakožto kritérium pro zadání zakázky životní cyklus požadovaných výrobků, služeb a stavebních prací. Reforma rovněž přispěje k tomu, že zakázky nebudou zadávány pouze na základě nejnižší ceny, ale budou náležitě zohledňovat stále významnější environmentální a společenské aspekty.

Začtvrté bude díky reformě zaveden nový samostatný režim pro koncese, což je u služeb obecného hospodářského zájmu obzvlášť důležité, jelikož koncese se tradičně využívají k plnění závazků veřejné služby. Klíčové prvky reformy v oblasti zadávání veřejných zakázek se budou vztahovat rovněž na koncese a stejně jako u veřejných zakázek budou zavedena nová pravidla týkající se změn stávajících koncesí. V některých odvětvích mohou být koncese uděleny na dobu od 20 po 100 let, proto u nich více pravděpodobně vyvstane potřeba je během jejich platnosti revidovat. Na základě judikatury Soudního dvora Komise navrhuje jednak nové ustanovení, jež upřesňuje podmínky pro změnu koncesní smlouvy bez nového nabídkového řízení, jednak ustanovení zajišťující dodržení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace.

Reforma pravidel v oblasti zadávání veřejných zakázek je jednou z dvanácti priorit Aktu o jednotném trhu, u nichž Komise v Roční analýze růstu na rok 2012 potvrdila nutnost urychleného přijetí. Komise proto vyzývá Parlament a členské státy k dosažení dohody ohledně těchto návrhů do konce roku 2012.

1.3. Komunikační a informační opatření ke způsobům uplatňování pravidel EU

Komise je odhodlána pomoci orgánům veřejné správy, poskytovatelům služeb, uživatelům a jiným zúčastněným subjektům s lepším pochopením a uplatňováním pravidel EU v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu a reagovat na jejich dotazy a žádosti o vysvětlení. Komise podnikla v této oblasti řadu kroků.

Na konci roku 2010 Komise zveřejnila novou příručku[10], jež se zabývá třemi zásadními otázkami:

– Jak mohou členské státy financovat tyto služby v souladu s pravidly státní podpory?

– Jak mohou orgány veřejné správy uplatňovat pravidla pro zadávání veřejných zakázek a zároveň zajišťovat kvalitu, inovativnost, kontinuitu a ucelenost sociálních služeb?

– Jak se pravidla vnitřního trhu a zejména směrnice o službách použijí na sociální služby, aniž by členské státy ztrácely možnost tyto služby v zájmu zajištění kvality a dostupnosti regulovat?

Příručka nahradila dokument s často kladenými dotazy a zohledňuje vývoj judikatury, rozhodnutí Komise, změny právního rámce, diskuse ve Výboru pro sociální ochranu[11] a otázky, jež vznesly zúčastněné subjekty prostřednictvím interaktivní informační služby[12]. V rámci této on-line služby jsou poskytovány informace občanům, poskytovatelům služeb, orgánům veřejné správy a dalším zúčastněným subjektům, kteří mohou pokládat dotazy ohledně práva EU a služeb obecného hospodářského zájmu. Útvary Komise zodpověděly prostřednictvím této služby od zahájení její činnosti v lednu 2008 téměř 200 dotazů.

Komise rovněž vypracovala průvodce o „sociálním nakupování“[13], jenž orgánům veřejné správy poskytuje návod, jak nakupovat zboží a služby sociálně odpovědným způsobem v souladu s pravidly EU, a zdůrazňuje, jak mohou veřejné zakázky přispět k sociální politice. Dokument obsahuje praktické příklady k celé řadě sociálních otázek, jako je podpora rovných a pracovních příležitostí, zlepšování pracovních podmínek, sociální začleňování zranitelných, např. zdravotně postižených osob, a dodržování podstaty ustanovení základních úmluv Mezinárodní organizace práce. V říjnu 2011 vyšlo nové vydání publikace „Kupujte zeleně! Příručka o zelených veřejných zakázkách“[14]. Příručka poskytuje návody, jak snižovat dopady spotřeby veřejného sektoru na životní prostředí a jak využívat zelené veřejné zakázky k povzbuzení inovací v oblasti environmentálních technologií, výrobků a služeb.

Pracovní dokument útvarů Komise o spolupráci v rámci veřejného sektoru[15] shrnuje a objasňuje judikaturu Soudního dvora ve věcech použití pravidel EU o veřejných zakázkách v případě spolupráce veřejných subjektů (například obcí) při plnění veřejných úkolů, jež jim byly svěřeny (viz oddíl 1.2). Měl by přispět k lepšímu pochopení právních ustanovení, díky čemuž by se snížila právní rizika, jež se k této formě spolupráce mezi orgány veřejné správy váží.

Komise věnuje zvláštní pozornost odvětví sociálních služeb. Dvouleté zprávy o sociálních službách obecného zájmu[16], zveřejněné v roce 2008 a 2010, sledovaly vývoj v odvětví sociálních služeb a podpořily dialog na úrovni EU. Komise rovněž pomáhala jednotlivým předsednictvím Rady při organizaci fór o sociálních službách obecného zájmu, jež jsou nezbytná pro výměnu informací a podporu dialogu a lepší pochopení pravidel mezi zúčastněnými subjekty. Komise je odhodlána podpořit budoucí rotující předsednictví Rady při organizaci 4. evropského fóra o sociálních službách obecného zájmu, jež se uskuteční za cca dvanáct měsíců.

Komise bude pokračovat ve své práci v rámci Výboru pro sociální ochranu, jenž do konce roku 2013 vypracuje ve spolupráci se všemi příslušnými zúčastněnými subjekty z řad institucí a občanské společnosti zprávu o uplatňování práva EU na sociální služby obecného zájmu.

2. Oblast 2: Zajišťování přístupu k základním službám

Odvětvové právní předpisy přijaté na úrovni EU vždy pečlivě dbaly na vyváženost, pokud jde o potřebu posilovat hospodářskou soutěž a využívat tržní mechanismy a potřebu zajistit, aby měl každý občan za dostupnou cenu nadále přístup k základním službám vysoké kvality. Bylo tomu tak například v případě síťových odvětví od telekomunikací přes poštovní služby po dopravu a energetiku. Mimo to Komise každý rok vydává Hodnotící zprávu o spotřebitelských trzích[17], jež sleduje výkonnost přibližně 30 trhů služeb podle těchto parametrů: srovnatelnost, důvěryhodnost, problémy, stížnosti, celková spokojenost, změny poskytovatelů a výběr.

Vzhledem k tomu, že potřeby uživatelů a technologie se neustále vyvíjejí, je nezbytné pravidelně posuzovat stávající povinnosti univerzální služby, případně nutnost zavedení povinností nových. Následující příklady znázorňují aktivní přístup Komise v této oblasti. Členské státy mohou samy rozhodovat o rozšíření stávajících povinností univerzální služby nebo o zavedení nových povinností za předpokladu, že tato opatření jsou v souladu s právem EU.

2.1. Poštovní služby

Milníkem při reformě poštovních trhů v Evropě, zahájené v roce 1992, je třetí směrnice o poštovních službách[18], jež přinesla občanům mnoho výhod, například lepší kvalitu služeb či inovativní doručovací služby. Směrnice vymezuje minimální požadavky týkající se rozsahu povinností univerzální služby: poštovní služby vysoké kvality musí být poskytovány (nejméně) pět pracovních dnů v týdnu, na celém území daného státu, za přijatelné ceny pro všechny uživatele v případě obyčejných listovních zásilek a balíků určité hmotnosti, jakož i v případě doporučených zásilek a cenných psaní. Rovněž obsahuje ustanovení, jež zajišťují vysokou kvalitu poštovních univerzálních (všeobecných) služeb, a Komise sleduje jejich provádění. Nedávno zřídila skupinu evropských regulačních orgánů pro poštovní služby[19], jež se zabývá otázkami financování povinnosti univerzální služby a sledování výsledků trhu[20]. Komise rovněž zřídila fórum uživatelů poštovních služeb (Postal Users Forum), na jehož prvním zasedání v prosinci 2011 se sešli koncoví uživatelé – ať už jednotliví spotřebitelé, nebo podniky – s dalšími zúčastněnými subjekty z řad provozovatelů nebo odborů a probírali jednak potřeby spotřebitelů, jež se v neustále měnícím se prostředí komunikací vyvíjejí, jednak udržitelný rozvoj odvětví.

V souvislosti s opatřeními v oblasti elektronického obchodu Komise v roce 2012 představí zelenou knihu o přeshraničním doručování balíků, jež se zaměří na otázky kvality přeshraničních poštovních doručovacích služeb a jejich cen a na řešení překážek, s nimiž se spotřebitelé a podniky setkávají. Komise hodlá rovněž zveřejnit jednak výsledky dvou studií o cenovém chování poštovních operátorů a jeho dopadu na trhy, jednak zásady pro výpočet čistých nákladů povinnosti poštovní univerzální služby. Do konce roku 2013 předloží čtvrtou zprávu o uplatňování směrnice o poštovních službách.

2.2. Základní bankovní služby

Přístup k základním platebním službám za spravedlivých podmínek je důležitý pro finanční a sociální začlenění spotřebitelů a umožňuje jim plně využívat výhod jednotného trhu. Na začátku roku 2011 provedla Komise posouzení dopadů, jež mělo zjistit, zda jsou v této oblasti potřeba právní předpisy EU. Po zvážení všech možností Evropská komise rozhodla, že v této fázi navrhne doporučení[21]. Jeho cílem je zajistit nabídku základních platebních služeb a platební karty všem občanům a rezidentům EU, kteří ještě nemají platební účet v členském státě, v němž si jej chtějí založit. Základní platební účet by měli poskytovatelé platebních služeb nabízet buď bezplatně, nebo za přiměřený poplatek. Doporučení vysílá členským státům a poskytovatelům jasný signál, co se od nich očekává, přičemž je jim ponechána flexibilita, jak uvedených cílů dosáhnout na vnitrostátní úrovni.

V doporučení jsou rovněž stanovena kritéria, podle nichž se bude zjišťovat, jak členské státy doporučení provedly a zda jsou nutná další opatření. O případných dalších opatřeních Komise rozhodne na základě přezkumu a posouzení dopadů, které provede v roce 2012.

2.3. Doprava

Závazky veřejné služby v odvětví dopravy jsou stanoveny v konkrétních právních předpisech pro letecké služby, pozemní a námořní dopravu[22]. Tyto odvětvové právní předpisy zavádějí zásady, jimiž by se členské státy měly řídit při definování závazku veřejné služby v rámci jednotlivých druhů dopravy.

Bílá kniha o dopravě z roku 2011[23] počítá s tím, že vyšší podíl využívání hromadných dopravních prostředků společně s minimálními povinnostmi služby umožní zvýšit hustotu a četnost dopravních služeb, a vytvoří tak pozitivní dynamiku u různých druhů veřejné dopravy.

Zadávání veřejných zakázek na poskytování služeb, u nichž jsou pro různé druhy dopravy definovány závazky veřejné služby, se musí řídit zásadou transparentnosti, respektovat zákaz diskriminace a následovat po konkurenčním nabídkovém řízení. Lze toho dosáhnout prostřednictvím otevřených veřejných nabídkových řízení. Důležitost kvality služeb osobní přepravy bude v nadcházejících letech narůstat v důsledku stárnutí obyvatelstva a potřeby zajistit, aby veřejná (hromadná) doprava byla přitažlivou alternativou individuální dopravy. Přispěje se tak i k dosažení účinnějšího využívání zdrojů a cílů v oblasti zabezpečení dodávek paliv. Z vytvoření dynamického a otevřeného železničního trhu by měli výrazným způsobem profitovat jak cestující (kvalita, efektivnost a objem nabízených služeb), tak orgány veřejné správy a daňoví poplatníci (nižší veřejné financování veřejných zakázek na poskytování služeb).

V roce 2012 hodlá Komise přijít s návrhem na otevření trhu vnitrostátní osobní dopravy. Tento krok přichází po otevření trhu nákladní dopravy a mezinárodní osobní dopravy. Komise rovněž v roce 2012 zváží přezkum nařízení o veřejných službách ve pozemní dopravě s cílem zobecnit nabídková řízení pro zadávání veřejných zakázek na poskytování služeb v odvětví železniční dopravy. Členské státy mají sice velký prostor pro vlastní uvážení při určování oblastí, ve kterých je u osobní přepravy nezbytné uložit závazky veřejné služby, v zájmu udržitelnosti však tyto služby musí být účelné, vysoce kvalitní a musí být poskytovány ve stabilním finančním kontextu. K tomu by měla přispět povinná nabídková řízení.

2.4. Energetika

Dne 3. března 2011 vstoupil v platnost třetí energetický balíček. Definuje povinnosti univerzální služby, obsahuje jasná ustanovení o závazcích veřejné služby a ochraně spotřebitele v případě vnitřního trhu s elektřinou i zemním plynem a upravuje ochranu zranitelných zákazníků proti energetické chudobě[24]. Opatření přijatá na základě těchto směrnic musí být v obecném zájmu, musí být jasně vymezená, transparentní, nediskriminační a ověřitelná a zaručovat elektroenergetickým a plynárenským podnikům EU rovnost přístupu ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech a naopak.

V rámci podpory konkurenceschopných, energeticky účinných a spravedlivých maloobchodních trhů Komise v roce 2008 zřídila občanské energetické fórum[25], jež představuje regulatorní platformu a staví na poznatcích získaných na dřívějších fórech. Pracovní dokument útvarů Komise „Energetická politika pro spotřebitele“[26] se zabývá výhodami, jež spotřebitelům přinášejí stávající opatření energetické politiky. Uvedl řadu legislativních a politických iniciativ EU, jež v odvětví energetiky přímo či nepřímo přispívají ke zlepšení podmínek spotřebitelů.

V souladu se závěry Evropské rady z prosince 2011 by měly členské státy provést třetí energetický balíček v plném rozsahu a v co nejkratší možné době. Komise zdůrazňuje, jak je v této souvislosti důležité, aby členské státy jasně vymezily pojem zranitelného zákazníka. Komise hodlá v listopadu 2012 uspořádat 5. zasedání občanského energetického fóra. Cílem je podpořit další dialog zúčastněných subjektů o klíčových otázkách, jako je ochrana zranitelných zákazníků, optimální model maloobchodního trhu, transparentnost cen a možný přínos inteligentních měřičů pro řízení poptávky po energii.

2.5. Elektronické komunikace

Směrnice o univerzální službě v oblasti elektronických komunikací[27] představuje sociální záchrannou síť v případech, kdy tržní síly samy nezajistí spotřebitelům cenově dostupný přístup k základním službám. Jde zejména o spotřebitele žijící v oblastech, ve kterých jsou zavedení a údržba těchto komunikací obtížné nebo nákladné, nebo o osoby s nízkými příjmy či se zdravotním postižením. Koncepce záchranné sítě počítá se třemi konkrétními cíli: dostupností, cenovou dostupností a přístupností. Komise nedávno přijala sdělení o univerzální službě v elektronických komunikacích[28], jež podává zprávu o výsledku veřejné konzultace v roce 2010 a o třetím přezkumu rozsahu povinnosti univerzální služby v elektronických komunikacích. K hlavním bodům patřila otázka, jakou úlohu má hrát povinnost univerzální služby při plnění cíle zajistit širokopásmové připojení pro všechny. Na základě analýzy dospěla Komise k závěru, že v současné době není potřeba upravovat rozsah povinnosti univerzální služby na úrovni EU. Z analýzy rovněž vyplývá, že vzhledem k riziku různých vnitrostátních přístupů a možných finančních dopadů pro dané odvětví je k provádění předpisů o univerzální službě třeba poskytnout další pokyny, jež Komise předloží v roce 2012. Tyto pokyny napomohou vypořádat se s rizikem sociálního vyloučení a předejít neúměrnému zatížení daného odvětví, přičemž bude v souladu se zásadou subsidiarity zohledněna různá situace v jednotlivých členských státech a potřeba minimalizovat narušení trhu[29].

3. Oblast 3: Podpora kvality – příklad sociálních služeb obecného zájmu

Význam sociálních služeb obecného zájmu v evropských společnostech spočívá v jejich příspěvku k sociální ochraně a sociálnímu začleňování. S rostoucí poptávkou po těchto službách se zároveň snižují možnosti jejich financování. Nyní je to kvůli hospodářské krizi, v dlouhodobém horizontu v důsledku stárnutí obyvatelstva. Komise, členské státy a subjekty zastupující uživatele a poskytovatele služeb v nedávné době přijaly řadu iniciativ v oblasti kvality sociálních služeb.

V roce 2007[30] Komise ohlásila strategii na podporu kvality sociálních služeb po celé EU. Následně pak Komise jednak prostřednictvím programu PROGRESS[31] podpořila evropské iniciativy na vývoj nástrojů k definování a měření kvality, jednak se v rámci Výboru pro sociální ochranu vyslovila pro vypracování dobrovolného evropského rámce kvality sociálních služeb.

3.1. Projekty podporované z programu PROGRESS

V období 2008–2010 financoval program PROGRESS osm projektů v oblasti vývoje nástrojů k definování, měření, hodnocení a zlepšení kvality sociálních služeb se speciálním zaměřením na dlouhodobou péči. Všechny tyto projekty zahrnovaly přeshraniční partnerství a výměnu osvědčených postupů mezi orgány veřejné správy, poskytovateli služeb a dalšími aktéry, kteří pocházejí z různého kulturního prostředí a pracují v odlišném právním a správním kontextu a jiných sociálně-ekonomických podmínkách. Prakticky všechny projekty zdůrazňovaly, jak je důležité zapojit uživatele do definování a hodnocení kvality sociálních služeb[32].

V roce 2012 Komise prostřednictvím programu PROGRESS podpoří řadu nadnárodních projektů zaměřených na provádění dobrovolného evropského rámce kvality v různých členských státech a odvětvích.

3.2. Výbor pro sociální ochranu: dobrovolný evropský rámec kvality sociálních služeb

V říjnu 2010 přijal Výbor pro sociální ochranu dobrovolný evropský rámec kvality sociálních služeb, jehož cílem je rozvinout společné chápání kvality těchto služeb v EU. Je koncipován tak, aby mohl být s dostatečnou flexibilitou použit na různé sociální služby na celostátní, regionální a místní úrovni ve všech členských státech a aby byl v souladu se stávajícími vnitrostátními přístupy ke kvalitě. Uvádí zásady a kritéria, jež by sociální služba měla splňovat, aby uspokojila potřeby a očekávání uživatele služby. Rámec rovněž obsahuje prvky metodiky, jež by orgánům veřejné správy měla napomoci při vyvíjení vhodných nástrojů (normy a ukazatele) pro definování, měření a hodnocení kvality sociálních služeb. Rámec se zaměřuje i na práva a může například napomoci posílit ochranu práv dítěte při přechodu z institucionální dětské péče na alternativní systémy.

3.3. Statut evropské nadace

Nadace, jejichž úlohou je přispívat k obecnému prospěchu, jsou stále významnějším aktérem při poskytování a financování sociálních služeb obecného zájmu v EU. Stále však narážejí na obtíže, pokud se chtějí usadit v jiných členských státech nebo spojit své prostředky přes hranice. Je třeba umožnit přeshraniční zakládání, fungování a financování nadací obecného zájmu, jež by podléhaly náležitému dohledu. Tím by se jim snížila administrativní zátěž způsobená komplexitou provozování činnosti v různých členských státech a nadace by pak měly k dispozici více prostředků na podporu kvalitního života občanů EU.

V zájmu zajištění těchto přínosů předloží Komise v roce 2012 návrh na vytvoření statutu evropské nadace, jenž bude dobrovolný a bude existovat po boku vnitrostátních forem.

4. závěry

Současná hospodářská a finanční krize připomněla ústřední roli služeb obecného zájmu pro zajištění sociální a územní soudržnosti. Zároveň krize vzhledem ke krácení finančních prostředků výrazně dopadá na veřejný sektor. Je tedy nezbytně nutné vynaložit veškeré úsilí s cílem zachovat poskytování těchto služeb a zlepšit jejich kvalitu. Jak z tohoto sdělení vyplývá, Smlouvy v tomto ohledu poskytují evropským orgánům a členským státům nezbytné právní nástroje. Evropská komise je plně odhodlána zastávat svou úlohu a zavést pro tyto služby kvalitativní rámec, jak tomu je v případě dvou návrhů, jež se týkají jednak revize pravidel státní podpory platných pro služby obecného hospodářského zájmu, jednak zadávání veřejných zakázek a koncesí a jež byly předloženy souběžně s tímto sdělením. Komise přijme v nadcházejících měsících rovněž řadu opatření, jež dohromady poskytnou EU solidní rámec kvality pro služby obecného zájmu pro další léta. Tato opatření budou součástí obecnějšího závazku Komise učinit sociální ekonomiku a sociální inovace ústředním bodem svých činností v rámci strategie Evropa 2020. Posledním příkladem v tomto smyslu je iniciativa pro sociální podnikání[33], jež podporuje rozvoj nových a sociálně inovativních způsobů podnikání a poskytování služeb.

[1]               Právní předpisy EU, zejména v oblasti migrace, zajišťují za určitých podmínek některým kategoriím legálně pobývajících státních příslušníků třetích zemí rovné zacházení ve srovnání se státními příslušníky členského státu, pokud jde o přístup ke zboží a službám a k nabídce výrobků a služeb určených pro veřejnost.

[2]               „Hlavní směry politiky příští Komise“, Brusel, 3. září 2009.

[3]               „Hlavní směry politiky…“, strana 24.

[4]               „Evropa 2020: Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“, KOM(2010) 2020.

[5]               „Akt o jednotném trhu: Dvanáct nástrojů k podnícení hospodářského růstu a posílení důvěry“ (KOM(2011) 206).

[6]               „Provádění lisabonského programu Společenství: Sociální služby obecného zájmu v Evropské unii“ (KOM(2006) 177 v konečném znění, ze dne 26. dubna 2006).

[7]               Spojené věci C-180/98 až C-184/98 Pavlov a další, Sb. rozh. 2000, s. I-6451, bod 118; věc C-218/00 Cisal a INAIL, Sb. rozh. 2002, s. I-691, bod 37 a věc C-355/00 Freskot, Sb. rozh. 2003, s. I-5263.

[8]               Nedávným příkladem je usnesení Evropského parlamentu ze dne 5. července 2011 k budoucnosti sociálních služeb obecného zájmu (2009/2222/(INI)), bod 48: „domnívá se, že rámcové nařízení EU o službách obecného hospodářského zájmu, možné podle článku 14 SFEU, není v současnosti ústředním tématem“.

[9]               Je třeba poznamenat, že článek 14 jasně uvádí, že jeho používáním nejsou dotčeny články 93, 106 a 107 SFEU, jež upravují úlohu Evropské komise při kontrole státních podpor a podmínky, za nichž lze u služeb obecného hospodářského zájmu udělit výjimky z uplatňování této kontroly. Další vysvětlení přináší sdělení o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (C(2011)9404) přijaté spolu s tímto sdělením.

[10]             Příručka pro používání pravidel EU pro státní podpory, veřejné zakázky a vnitřní trh v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu, zejména sociálních služeb obecného zájmu (SEK(2010) 1545).

[11]             „Zpráva Výboru pro sociální ochranu o uplatňování práva Společenství na sociální služby obecného zájmu“ z listopadu 2008.

[12]             Viz: http://ec.europa.eu/services_general_interest/index_en.htm

[13]             http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6457&langId=cs

[14]             K dispozici na adrese: http://ec.europa.eu/environment/gpp/buying_handbook_en.htm

[15]             Pracovní dokument útvarů Komise týkající se použití práva EU o zadávání veřejných zakázek na vztahy mezi zadavateli („spolupráce v rámci veřejného sektoru“), SEK(2011) 1169 v konečném znění ze dne 4. října 2011.

[16]             Pracovní dokumenty útvarů Komise – První a Druhá dvouletá zpráva o sociálních službách obecného zájmu, SEK(2008) 2179, resp. SEK(2010) 1284.

[17]             http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/editions/docs/6th_edition_scoreboard_en.pdf. U některých těchto služeb (např. energetika a bankovnictví) Komise provedla hloubkové studie trhu, jež jsou k dispozici na stejné internetové stránce.

[18]             Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství.

[19]             Rozhodnutí Komise ze dne 10. srpna 2010 o zřízení skupiny evropských regulačních orgánů pro poštovní služby, Úř. věst. C 217.

[20]             Dokumenty jsou k dispozici na internetové stránce skupiny: http://ec.europa.eu/internal_market/ergp/index_en.htm

[21]             Doporučení Komise o přístupu k základnímu platebnímu účtu (K(2011) 4977).

[22]             Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (přepracované znění) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2006 ze dne 5. července 2006 o právech osob se zdravotním postižením a osob s omezenou schopností pohybu a orientace v letecké dopravě; nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70; nařízení Rady (EHS) č. 3577/92 ze dne 7. prosince 1992 o uplatňování zásady volného pohybu služeb v námořní dopravě v členských státech (námořní kabotáž).

[23]             Bílá kniha – Plán jednotného evropského dopravního prostoru. Vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje, KOM(2011) 144.

[24]             Směrnice 2009/72/ES o elektřině a 2009/73/ES o zemním plynu.

[25]             http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/forum_citizen_energy_en.htm

[26]             SEK(2010) 1407 v konečném znění ze dne 11. listopadu 2010.

[27]             Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě), ve znění směrnice 2009/136/ES.

[28]             „Univerzální služba v elektronických komunikacích: zpráva o výsledku veřejné konzultace a o třetím pravidelném přezkumu rozsahu v souladu s článkem 15 směrnice 2002/22/ES“ (KOM(2011) 795 v konečném znění ze dne 23. listopadu 2011).

[29]             Pozn.: K vymezení služeb obecného hospodářského zájmu v odvětví elektronických komunikací se konkrétně vztahují body 20 až 30 pokynů Společenství k použití pravidel státní podpory ve vztahu k rychlému zavádění širokopásmových sítí (Úř. věst. C 235 ze dne 30. září 2009, s. 7).

[30]             „Služby obecného zájmu, včetně sociálních služeb obecného zájmu: nový evropský závazek“ (KOM(2007) 725 v konečném znění ze dne 20. listopadu 2007).

[31]             PROGRESS je program EU pro zaměstnanost a sociální solidaritu, který finančně podporuje plnění cílů sociální agendy Evropské unie.

[32]             Pracovní dokument útvarů Komise „Druhá dvouletá zpráva o sociálních službách obecného zájmu“ SEK(2010) 1284 v konečném znění ze dne 22. října 2010, s. 59–66.

[33]             „Iniciativa pro sociální podnikání – Vytvářet příznivé prostředí pro podporu sociálních podniků v rámci sociálního hospodářství a sociálních inovací“ (KOM(2011) 682 v konečném znění ze dne 25. října 2011).