Úvod

Solidarita je jednou ze základních hodnot Evropské unie a představuje vůdčí zásadu společné evropské azylové politiky od začátku jejího utváření v roce 1999. Nyní je zakotvena v článku 80 Smlouvy o fungování Evropské unie[1].

Solidarita je od samého začátku uznávána jako základní prvek společného evropského azylového systému. Potřeba převést solidaritu do podoby konkrétních opatření vyplývá z praktických skutečností, neboť azylové systémy všech členských států jsou vzájemně provázané. Přetížený nebo nefungující systém v jednom členském státě má významný dopad na všechny ostatní systémy, také kvůli druhotným pohybům osob. Azylové toky nejsou konstantní a nejsou ani rovnoměrně rozloženy na celém území EU. Počet žádostí v minulosti kolísal; v roce 2001 dosáhl maxima (425 000 žádostí v 27 členských státech EU) a v roce 2006 zaznamenal pokles (méně než 200 000 žádostí), přičemž v letošním roce se očekává velký nárůst. Zvýšené azylové toky mohou překročit současnou kapacitu některých členských států. Je povinností Unie těmto státům pomoci, mimo jiné z důvodu zachování společných hodnot a základních práv Unie, a to zajištěním přiměřeného přijetí žadatelů o azyl a uprchlíků, jakož i přístupu k ochraně.

Solidarita ovšem musí jít ruku v ruce s odpovědností. Členské státy musí zajistit, aby jejich systémy dokázaly vyhovět normám, jež stanoví mezinárodní i evropské právo, zejména Ženevská úmluva o uprchlících z roku 1951, Evropská úmluva o lidských právech a Listina základních práv EU. Nutnost dohlížet na dodržování těchto norem ve vlastní zemi, aby se zamezilo dopadům na jiné členské státy, je klíčovým aspektem solidarity. Tento aspekt je třeba také posilovat, aby bylo vytvořeno prostředí vzájemné důvěry přispívající k dalšímu rozvoji vzájemné pomoci. Zvyšování důvěry má zásadní význam pro posílení solidarity. Uplatňování zásady solidarity vyžaduje skutečnou angažovanost členských států. Obtížná hospodářská situace, v níž se EU a její členské státy nacházejí, celý problém ještě umocňuje. EU již vyvinula řadu nástrojů solidarity, které představují solidní základ. Každý z těchto nástrojů lze zlepšit a obohatit o nové prvky, které budou nabízet soubor pružných nástrojů reagujících na různé potřeby solidarity.

Za tímto účelem Komise navrhuje posílení vnitřní solidarity EU v oblasti azylu kolem těchto čtyř os: praktické spolupráce a technické pomoci, finanční solidarity, rozdělení odpovědnosti a zlepšení nástrojů pro správu a řízení azylového systému. Toto sdělení si také klade za cíl přispět k dokončení balíčku předpisů upravujících azylové záležitosti vzhledem k tomu, že několik příštích měsíců bude mít pro dosažení cíle vytyčeného do roku 2012 stěžejní význam. Rozměr solidarity musí v této souvislosti hrát významnou roli.

1. Realizace úplného potenciálu praktické spolupráce a technické pomoci 1.1. Praktická spolupráce jako základní pilíř společného evropského azylového systému

V minulých letech byla v oblasti praktické spolupráce provedena mnohá opatření. Nejnovějším z nich je zřízení Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (dále jen „podpůrný úřad“), které ještě více posílí praktickou spolupráci v azylových záležitostech. Podpůrný úřad také zajistí, aby se praktická spolupráce mohla stát stěžejním nosným pilířem azylového systému Unie. Z počátečních zkušeností se společným evropským azylovým systémem vyplynulo, že praktická opatření jsou nezbytným doplňkem právních předpisů za účelem upevňování důvěry, že všechny členské státy budou plnit stejné úkoly obdobným způsobem s obdobnými výsledky.

Činnost podpůrného úřadu byla zahájena v červnu 2011. Úřad poskytne strukturu, která bude přínosem nad rámec stávajících mechanismů spolupráce. Evropské osnovy odborné přípravy v oblasti azylu mají například potenciál stát se společnou normou pro sociální pracovníky v celé EU, což významně přispěje k posílení důvěry v to, že postupy uplatňované ve všech členských státech jsou víceméně stejné a že se přijatá rozhodnutí řídí určitou konzistentní strukturou. Podpůrný úřad by měl posuzovat dopad těchto opatření prostřednictvím konkrétních celounijních cílů.

Azylové systémy budou zlepšeny prostřednictvím interakce mezi právními předpisy EU, zkvalitněné praktické spolupráce a inteligentního využívání mechanismů financování EU. Přijetím souboru legislativních předpisů o azylu Unie naplňuje cíl přijetí harmonizovanějších a zlepšených společných norem. Díky činnosti podpůrného úřadu budou mít členské státy k dispozici lepší společné prováděcí nástroje, které podpoří úsilí o snižování nákladů na vnitrostátní úrovni. Podpůrný úřad bude také schopen určovat a rozšiřovat osvědčené postupy týkající se aspektů, jako je přístup k řízení, řešení problémů nejzranitelnějších žadatelů, společné využívání aplikací a zvládání nevyřízené agendy. Společné nástroje a osvědčené postupy podporované z prostředků EU pomohou členským státům provádět měnící se společné normy. Podpůrný úřad také užitečným způsobem přispěje k transparentnímu a strategickému řízení společného evropského azylového systému, včetně vydávání vlastní výroční zprávy o stavu azylových záležitostí v Unii.

Dopad činnosti podpůrného úřadu bude záviset na ochotě členských států využívat možnosti, jež nabízí, a na jejich angažovanosti v takové spolupráci. Bude nezbytné zavést systém pravidelné evropské spolupráce mezi vnitrostátními azylovými orgány.

Jedním ze společných nástrojů, kterými se podpůrný úřad musí v souladu s výzvou Stockholmského programu zabývat, jsou postupy umožňující vyslání úředníků do jednotlivých členských států s cílem pomoci členským státům, které jsou vystaveny mimořádným tlakům. Za tímto účelem by podpůrný úřad měl vytvořit tým odborníků, sociálních pracovníků a tlumočníků, kteří by mohli být v krátké době zmobilizováni na pomoc potřebnému členskému státu.

Bude nezbytné pravidelně přezkoumávat, zda je mandát a právní základ podpůrného úřadu dostatečný z hlediska reakce na různé náročné výzvy v oblasti solidarity, ať už krátkodobého nebo strukturálního charakteru, a na nové formy azylových toků.

1.2. Vyplnit mezeru v oblasti mezinárodní ochrany, pokud jde o reakci Unie na krize související s migrací a azylem

Úlohou podpůrného úřadu je také pomáhat členským státům, které jsou vystaveny mimořádnému tlaku. Pokud činnost podpůrného úřadu získá podobu konkrétních opatření, může se tento úřad stát klíčovým subjektem při řešení mimořádných situací souvisejících s azylem a migrací. Pokud bude úřad na základě operačních plánů schopen vyslat do členských států, které to požadují, vlastní podpůrné týmy, bude to pro solidaritu v oblasti azylu novým přínosem.

Je třeba si vzít ponaučení z reakce Unie na migrační důsledky událostí v jižním Středomoří. Unie dokázala rychle vyčlenit další finanční zdroje potřebné k pomoci dotčeným členským státům a v souvislosti s operacemi ochrany hranic nasadit operační prostředky koordinované agenturou Frontex, které pomohly také při pátracích a záchranných operacích na moři. Agentura Frontex pomáhala při prověřování nově příchozích osob a při poskytování informací. Ostatní operační opatření v oblasti solidarity, konkrétně ta, jež se týkají mezinárodní ochrany, však nemohla být realizována, a to zejména proto, že podpůrný úřad nebyl ještě dostatečně funkční.

V souvislosti s kroky, které podpůrný úřad podniká za účelem vyplnění této mezery pro případ budoucích potřeb, je jedním ze zásadních aspektů, jež by měl vzít v úvahu, koordinovaný postup s jinými agenturami. Podpůrný úřad, Frontex a případně Europol by měly společně s Komisí přijmout konkrétní opatření s cílem zajistit, aby byly jasně vymezeny příslušné role každého z těchto subjektů a aby operační postupy pro mimořádné situace byly rychlé a účinné. V rámci těchto postupů by mohly být nasazeny i koordinované týmy.

Potřeba spolupráce mezi agenturami se týká stejnou měrou reakce na mimořádné situace i aktivní činnosti, jako je analýza rizik a kapacita včasného varování. Podpůrný úřad by měl kromě toho podporovat proces začleňování aspektů mezinárodní ochrany do činnosti agentury Frontex, s ohledem na nedávno dohodnuté změny právního základu agentury Frontex, které posilují mechanismy chránící základní práva v souvislosti s operacemi agentury Frontex. To by bylo možné realizovat ve spolupráci s Agenturou pro základní práva.

V průběhu nedávných událostí ve Středomoří Komise zkoumala možnost využívat mechanismus civilní ochrany Unie s cílem pomoci členským státům čelícím mimořádným migračním tokům, které přesahují kapacity vnitrostátní reakce. Na žádost členských států by tento mechanismus mohl být používán za velice speciálních podmínek ke koordinaci mapování nabídek a k dodávkám materiální podpory.

Klíčové body

¤    Členské státy přispějí k činnostem a aktivům podpůrného úřadu a budou co nejlépe využívat vzájemné nástroje úřadu.

¤    Členské státy na začátku roku 2012 stanoví podíl azylových úředníků, kteří do roku 2014 na základě evropských osnov odborné přípravy v oblasti azylu absolvují příslušné odborné vzdělávání.

¤    Podpůrný úřad poskytne členským státům během plného provádění právních předpisů upravujících azylové záležitosti technickou podporu.

¤    Podpůrný úřad provede v roce 2012 přezkum postupů, jež umožní vyslání úředníků, kteří pomohou členským státům čelícím mimořádným tlakům na jejich azylové systémy, a vytvoří tým odborníků, sociálních pracovníků a tlumočníků, který bude v krizových situacích v krátké době možné mobilizovat.

¤    Podpůrný úřad zlepší efektivnost nasazení odborníků na základě vyhodnocení metodiky operačního plánu a počátečních zkušeností podpůrných týmů v oblasti azylu v Řecku.

¤    Komise v roce 2013 vyhodnotí dopad činnosti podpůrného úřadu na praktickou spolupráci v oblasti azylu a na společný evropský azylový systém a navrhne případná další opatření považovaná za nezbytná k zajištění účinné solidarity a sdílení odpovědnosti.

¤    Podpůrný úřad a Frontex se v roce 2012 dohodnou na jasných mechanismech vzájemné spolupráce s cílem zajistit maximální efektivitu analytických nástrojů, technické pomoci a nasazení prostředků a odborníků, aby EU byla v mimořádných situacích schopna lépe jednat.

¤    Komise a členské státy přezkoumají uplatňování mechanismu civilní ochrany EU v případě mimořádných migračních toků, které přesahují kapacity vnitrostátní reakce, za předpokladu splnění konkrétních podmínek.

2. Zvyšování přínosu nástrojů finanční solidarity podporujících azylovou politiku 2.1. Co nejlépe do roku 2013využívat Evropský uprchlický fond

Evropský uprchlický fond („ERF“) ukázal, jak spolupráce Unie a členských států může vytvořit významný přínos. Od roku 2000, kdy byl tento fond vytvořen, pomohl členským státům zvýšit kapacitu jejich azylových systémů. Například Itálii pomohl zavést systém přijímání žadatelů o azyl. Novým členským státům EU-10+2, které měly před vstupem do EU méně zavedenou tradici poskytování azylu, pomáhal dále rozvíjet jejich systémy. Členským státům také umožnil zahájit politiky integrace uprchlíků a přispěl na inovační projekty. Inspiroval členské státy k novým aktivitám, včetně znovuusídlování a přemístění. V posledních letech poskytl tolik potřebnou pomoc při mimořádných událostech Belgii, Řecku, Itálii a Maltě.

Po zbývající dva roky činnosti ERF (2008–2013) musí členské státy zajistit, aby co nejlépe využily možnosti, které mají v rámci fondu k dispozici. Je třeba začít splněním všech formálních požadavků, aby mohly být vyplaceny všechny finanční prostředky. Je obzvláště důležité, aby členské státy používaly ERF k financování investic, které jejich azylovým systémům přinášejí dlouhodobé užitky. Fond není určen k tomu, aby byl pouze navýšením zdrojů nad rámec vnitrostátních provozních rozpočtů na azylovou politiku. Za tímto účelem Komise v nedávné době vyzvala členské státy, aby v letech 2012 a 2013 využívaly ERF strategičtějším způsobem.

Účinné provádění souboru legislativních opatření o azylu ve spojení s inovačními projekty praktické spolupráce by omezilo náklady na azylové procesy. Azyl je oblast politiky, v níž investice přinášejí dlouhodobé úspory, finanční i sociální. Z tohoto důvodu by ERF měl být používán zejména k podpoře provádění a uplatňování druhé fáze právních předpisů o společném evropském azylovém systému.

2.2. Pružnější, integrovanější a cílenější Azylový a migrační fond v období 2014–2020

Od roku 2014 budou mít členské státy k dispozici nový Azylový a migrační fond[2] („AMF“). V souladu s návrhem Komise ze dne 15. listopadu 2011 tento fond zavádí řadu důležitých vývojových zlepšení, která by měla pomoci dosáhnout politických cílů EU a vytvořit významnější přínos EU.

Důležitým inovačním prvkem je dialog o politice vnitřních věcí přesahující rámec této otázky vedený s každým členským státem a týkající se jejich využívání nového fondu, který by měl předcházet víceletému programování. Tento dialog by stanovil cíle, jichž se snaží členské státy dosáhnout v politické oblasti, a konkrétní cíle, které mají být dosaženy s použitím finančních prostředků fondu. To bude spojeno s ročním podáváním zpráv členských států o provádění fondu.

Nový fond bude zároveň pružnější. S prostředky, za které přímo odpovídá Komise, bude zacházeno jako s jediným finančním krytím, jež bude vynakládáno se zřetelem k politickému vývoji nebo situaci v členských státech či třetích zemích. Nový fond také lépe zajistí, aby se peněžní prostředky dostaly tam, kde jsou nejvíce zapotřebí. Kritéria pro čerpání přídělů členskými státy mají být cílenější a jsou navržena tak, aby zajistila solidaritu s členskými státy, které se ocitají pod mimořádným tlakem, nebo s těmi, jež nejvíce potřebují rozvíjet svou kapacitu. Nový fond by měl být schopen zohlednit významné kolísání počtu žadatelů o azyl v členských státech, včetně osob přesídlených na základě dublinského systému, a při přezkumu v polovině období vyčlenit další zdroje pro členské státy, které je ještě potřebují. Počítá se s vytvořením racionalizovaného systému řízení za účelem snížení příslušné administrativní zátěže.

Fond navrhuje, aby byly vůči členským státům uplatňovány finanční pobídky podobné pobídkám, které se v současné době používají pro znovuusídlení určitých kategorií uprchlíků (zranitelné skupiny a osoby z regionálních programů ochrany), jako forma odškodnění členských států, které souhlasí s přesídlením osob požívajících mezinárodní ochrany z jiného členského státu.

Za účelem účinnějšího využití dovedností a odborných znalostí agentur Unie pro vnitřní věci návrh také počítá s využíváním možnosti, kterou nabízí finanční nařízení: tj. v rámci finančních prostředků dostupných v rozpočtu fondu svěřit těmto agenturám v rámci jejich misí a jako doplněk jejich pracovních programů provádění konkrétních úkolů, aniž je tímto záměrem dotčeno plánované snížení celkového počtu zaměstnanců.

2.3. Využívání komplementárních prvků mezi finančními nástroji pro docílení maximálního dopadu

Finanční solidarita pro účely azylu může také těžit, přímo i nepřímo, z jiných finančních nástrojů EU. Evropský sociální fond například poskytuje pomoc týkající se programů odborné přípravy, které mohou pomoci žadatelům o azyl a osobám požívajícím mezinárodní ochrany získat přístup na trh práce nebo rozšířit své dovednosti. Jiné strukturální fondy, zejména Evropský fond pro regionální rozvoj, mohou způsobilým regionům v členských státech pomoci například při výstavbě infrastruktury typu ubytovacích středisek. Členské státy by proto měly zvážit možnost použití jiných finančních nástrojů EU koordinovaným a komplexním způsobem. To vyžaduje strategické programování a důslednou koordinaci mezi ministerstvy.

Klíčové body

¤    Členské státy v maximální možné míře využijí programy ERF na roky 2011, 2012 a 2013, včetně mimořádných opatření. V roce 2013 musí být programování uplatňováno strategičtějším způsobem, musí být tedy například podporováno provádění a uplatňování právních předpisů přijatých v rámci balíčku předpisů o azylu z roku 2012.

¤    Spolutvůrci právních předpisů se rychle dohodnou na zvláštních nástrojích víceletého finančního rámce podporujících azylovou politiku, jež Komise předložila dne 15. listopadu 2011.

¤    Členské státy zajistí koordinaci a vzájemné doplňování s jiným finančními nástroji EU s cílem zlepšit jejich schopnost řídit azylové toky.

3. Řešení problému přiřazení odpovědnosti 3.1. Je nutné reformovat dublinské nařízení

Cíl dublinského nařízení, přiřadit odpovědnost za každého žadatele o azyl určitému členskému státu, zůstává v jádru společného evropského azylového systému. Mechanismus určení odpovědnosti za žádosti o azyl je i nadále nezbytným předpokladem zaručujícím právo na faktický přístup k řízením, která rozhodují o postavení uprchlíka, aniž by tím byl ohrožen cíl rychlého vyřizování žádostí o azyl. Zároveň se má předejít zneužívání těchto řízení, kdy jedna a táž osoba předkládá žádosti v různých členských státech.

Zásady dublinského nařízení, které Komise navrhla ve svém návrhu na revizi nařízení z roku 2008 zachovat, nespočívají výhradně v navracení žadatelů o azyl do státu prvního vstupu. Několik ustanovení toto kritérium zmírňuje. Za určitých situací by přesídlení žadatelů podle dublinského nařízení mohlo nadmíru zatížit kapacitu členského státu, který je vystaven tlaku, což by mohlo poškodit nejen daný členský stát, nýbrž také práva žadatelů.

V průběhu času judikatura nastolila zásadní otázky ohledně toho, jak za všech okolností zajistit efektivní fungování dublinského systému a zaručit, aby opatření přijatá při uplatňování dublinského nařízení plně respektovala základní práva, a sice především v rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci M.S.S. v. Belgie a Řecko z roku 2011[3]. Během několika měsíců vydá Soudní dvůr EU další pokyny, které budou muset být zohledněny při rozvoji a provádění společného evropského azylového systému.

Za účelem zajištění integrity dublinského systému je třeba zlepšit jeho účinnost a úroveň ochrany žadatelů. Z jednání o návrhu Komise z roku 2008 vyplynulo, že je nutné posílit vzájemnou důvěru v dublinský systém. Jedním z řešení by mohlo být zintensivnit opatření v oblasti sledování a s pomocí vyhodnocovacích zařízení a zařízení včasné výstrahy zasahovat dříve. Tyto kroky by měly být v poslední fázi jednání prioritní, aby byla dodržena lhůta určená pro rok 2012 (viz oddíl 4.2 dole).

Vzhledem k tomu, že je dobře fungující dublinský systém pro společný evropský azylový systém velmi důležitý, jeho zásady a fungování by měly být podrobeny pravidelnému přezkumu v souvislosti s tím, jak jsou budovány jiné prvky společného evropského azylového systému a nástroje solidarity EU. Formou přezkumu na základě důkazů týkajících se právních, ekonomických a sociálních důsledků dublinského systému, včetně jeho dopadů na základní práva, by měla být prováděna komplexní „kontrola účelnosti“.

3.2. Další rozvoj konceptu přemístění osob požívajících mezinárodní ochrany

Přemístění spočívá v přesídlení osob požívajících mezinárodní ochrany nebo žadatelů o ni z jednoho členského státu do jiného s tím, že přijímající členský stát převezme odpovědnost za posouzení žádosti nebo za integrační opatření.

Myšlenka přemístění žadatelů o mezinárodní ochranu před posouzením jejich potřeb ochrany je diskutabilní. Některé zúčastněné strany ji považují za užitečné, či dokonce nezbytné opatření, jiné členské státy se dokonce přimlouvají za přemístění nelegálních migrantů, zatímco jiné s touto myšlenkou nesouhlasí. Mnohé otázky přetrvávají, a sice do jaké míry by tento postup byl v souladu s dublinským systémem, jaká je jeho praktická užitečnost a nákladová efektivnost ve srovnání s jinými formami solidarity a jaký je jeho dopad na žadatele jako takové. Komise momentálně nepovažuje za užitečné navrhovat mechanismus EU pro přemístění žadatelů o mezinárodní ochranu. Komise ovšem vytvořila prostor pro spolufinancování těchto opatření Unií v návrhu Azylového a migračního fondu, který sjednocuje a dále rozvíjí to, co je již možné v rámci Evropského uprchlického fondu. To umožní inovace ze strany členských států, které budou ochotny zapojit se do dobrovolných projektů, v souvislosti s nimiž podpůrný úřad převezme roli koordinátora. Takové spolufinancování by také mohlo být užitečné v mimořádných situacích.

Na druhé straně existuje shoda v tom smyslu, že přemístění osob požívajících mezinárodní ochrany může být užitečné a vhodné. V červnu 2009 Komise navrhla celounijní pilotní projekt EUREMA (projekt EU a Malty týkající se přemístění) spolufinancovaný ERF. Projekt skončil v létě 2011 a v jeho rámci bylo z Malty v jiných šesti členských státech znovuusídleno 227 osob požívajících mezinárodní ochrany.

Tento pilotní projekt byl důležitou zkušeností pro všechny zainteresované subjekty. V jeho průběhu členské státy tvořivým způsobem hledaly řešení mnohých právních a praktických problémů týkajících se například otázky přiznání vhodného právního postavení nebo účinných integračních opatření. Tato řešení by mohla podpůrnému úřadu pomoci připravit podpůrné činnosti pro přemístění v souladu s požadavky jeho právního základu, jako například operační přípravná opatření, zvyšování povědomí a koordinaci výkonu těchto činností. Vzhledem k úspěšnosti projektu byla dárcovskou konferencí konanou dne 12. května 2011 z podnětu Komise zahájena jeho druhá fáze. Přestože bylo celkově přislíbeno více míst než v první fázi – celkem téměř 340 – jejich počet je i nadále nízký. Komise vyzývá členské státy, aby udělaly maximum pro poskytování dalších míst, zejména vzhledem k vysokému počtu nových žadatelů o azyl na Maltě v létě 2011.

Komise důrazně podporovala proces přemístění tím, že iniciovala a koordinovala pilotní projekt. Na základě zkušeností ze dvou fází projektu a se zřetelem k budoucí podpoře činností přemístění ze strany podpůrného úřadu Komise navrhne dobrovolný trvalý program, který bude podléhat dalšímu posouzení dopadu. Jeho prostřednictvím budou členské státy moci požadovat pomoc prostřednictvím přemístění, včetně mimořádných situací.

Nedávno byla rovněž přijata pozměněná směrnice[4] o právech dlouhodobě pobývajících rezidentů, která přiznává uznaným osobám požívajícím mezinárodní ochrany určitá práva, rovné zacházení a právo přestěhovat se po pěti letech pobytu do jiného členského státu. To samo o sobě ještě není opatření solidarity, přesto však může do určité míry pomoci zmírnit tlak na některé členské státy, pokud se více osob, jimž byla udělena ochrana, rozhodne za určitých podmínek přestěhovat do jiného členského státu.

3.3. Přešetřit proveditelnost společného vyřizování žádostí na území Unie

Problém společného vyřizování žádostí o azyl na území Unie byl poprvé nastolen v Haagském programu. Stockholmský program vyzval Komisi, aby dokončila svou studii o proveditelnosti a právních a praktických důsledcích zavedení společného vyřizování žádostí o azyl.

Pokud jde o společné vyřizování žádostí, je třeba vyjasnit řadu aspektů. Jednou ze zásadních otázek je posouzení typu situací, ve kterých by společné vyřizování mohlo být užitečné. K právním a správním otázkám, jež je třeba posoudit, patří slučitelnost s právem EU, právní základ zakotvený ve Smlouvách, otázka účinných opravných prostředků, postavení osob, jež podléhají společnému vyřizování žádostí, otázka, kdo by měl pravomoc přijímat rozhodnutí, vazba na převedení ochrany a/nebo na vzájemné uznávání rozhodnutí o azylu a zajištění souladu s dublinským systémem. Finanční otázky se týkají nákladů ve srovnání s čistě vnitrostátními mechanismy řízení a financování. K praktickým problémům, jež je třeba přezkoumat, patří kromě jiného určení místa, kde by se společné vyřizování žádostí mělo uskutečnit, a případné uplatnění práce na dálku. V procesu společného vyřizování by pochopitelně musela být plně dodržována práva žadatelů.

Proces společného vyřizování na území Unie by se mohl stát užitečným nástrojem solidarity. Mohl by pomáhat členským státům vystaveným tlaku při snižování počtu nevyřízených případů, a fungovat tak jako doplněk dublinského systému. Mohl by představovat způsob, jak rozšiřovat osvědčené postupy a techniky sdílení, opět za účelem harmonizace azylových systémů prostřednictvím posilování důvěry ve vzájemné azylové systémy. Protože počet nových žadatelů o azyl kolísá, jsou některé členské státy v určitých obdobích vystaveny menšímu tlaku a prostřednictvím uvolněných zaměstnanců by mohly pomoci jiným členským státům. Stálo by za to přešetřit, zda by bylo možné, aby si členské státy příslušné zdroje navzájem půjčovaly nebo je sdílely podle aktuální kapacity, eventuálně v souvislosti s postupy pro vyslání úředníků, které vypracuje podpůrný úřad.

Komise začne zpracovávat studii zaměřenou na podrobné posouzení těchto otázek. Výsledky této studie by mohly být k dispozici na konci roku 2012.

3.4. Zajistit spravedlivé rozdělení odpovědnosti za mimořádných okolností

Komise zváží, zda se bude budoucí program trvalého přemístění rovněž vztahovat na mimořádné okolnosti, a navíc v případě masivního přílivu vysídlených osob vždy zváží možnost aktivovat mechanismus směrnice o dočasné ochraně, jsou-li splněny příslušné podmínky. Tato směrnice je v mimořádné situaci užitečným nástrojem. Osobám, které požívají dočasné ochrany, zajišťuje přiměřené postavení, a zároveň zmírňuje tlak na azylový systém a vytváří organizovaný, i když dobrovolný mechanismus pro přesídlení osob požívajících ochrany do jiných členských států. Zároveň jsou striktně vymezena kritéria pro jeho spuštění: lze jej uplatnit pouze v případě masového přílivu nebo hrozícího masového přílivu vysídlených osob, které se nemohou bezpečně a trvale vrátit do země původu, zejména tehdy, pokud také existuje riziko, že příslušný azylový systém nebude schopen vyřizovat tento příliv bez negativních dopadů na jeho účinné fungování. Masovým přílivem se rozumí příliv vysokého počtu vysídlených osob, které do EU přicházejí z konkrétní země nebo zeměpisné oblasti, bez ohledu na to, zda jde o příliv spontánní nebo podporovaný (např. prostřednictvím evakuačního programu). Masovému přílivy vysídlených osob nebyla EU vystavena od kosovské krize s uprchlíky z roku 1999. Události v jižním Středomoří v roce 2011 ke srovnatelnému přílivu osob do EU nevedly.

Velké počty žadatelů o azyl a nelegálních migrantů pronikajících do EU přes její jižní vnější hranici si často vyžadují pátrací a záchranné operace. Členské státy jsou podle mezinárodního práva povinny poskytnout pomoc osobám, které se na moři ocitnou v tísni, a zajistit jejich vylodění na bezpečném místě, jakmile to je možné. Je třeba plně respektovat zásadu nenavracení. Tyto povinnosti se vztahují také na třetí země odjezdu. Komise vyzývá členské státy, aby zajistily co nejužší vzájemnou spolupráci a koordinaci při plnění svých povinností. Přestože se jedná o povinnosti v absolutním slova smyslu, v jejichž případě jde o život a zdraví osob, je nepopiratelné, že pokud by nebyla přijata opatření na úrovni EU, velký příliv uprchlíků by značně zatížil schopnost členských států uprchlíky přijímat, přebírat odpovědnost, jakož i jejich schopnost uprchlíky navracet. V úvahu by se proto měl vzít pozitivní dopad opatření, jako je přemístění (viz předchozí oddíl), která by mohla být prostředkem, jak zvládat tlak, k němuž dochází v důsledku vylodění zachráněných osob, které žádají o mezinárodní ochranu a jsou pro ni způsobilé.

Klíčové body

¤    Spolutvůrci právních předpisů urychlí jednání o reformě dublinského nařízení s cílem splnit termín vytyčený na rok 2012.

¤    V roce 2014 Komise zahájí „kontrolu účelnosti“ dublinského nařízení.

¤    Členské státy zvýší své přísliby v souvislosti s rozšířením pilotního projektu zaměřeného na přemístění osob z Malty, jak bylo zdůrazněno během ministerské konference dne 12. května 2011.

¤    V návaznosti na další posouzení dopadu Komise navrhne v roce 2012 program dobrovolného trvalého přemístění pro osoby požívající mezinárodní ochrany.

¤    Na základě zkušenosti s projektem EUREMA se Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu zapojí do procesu podpory a usnadnění přemístění, jak předpokládá nařízení o podpůrném úřadě.

¤    Komise zahájí studii o proveditelnosti a právních a praktických důsledcích zavedení systému společného vyřizování žádostí o azyl, jak předpokládá Stockholmský program. Výsledky této studie mají být k dispozici do konce roku 2012.

¤    EU použije směrnici o dočasné ochraně, budou-li splněna příslušná kritéria a nastanou-li určité situace.

4. Vzájemná důvěra jakožto stěžejní prvek obnoveného systému správy a řízení 4.1. Poučení z událostí v Řecku: doplnit řízení pro porušení povinnosti

Komise opakovaně zdůraznila, že nejasné normy současného azylového acquis přispívají k nerovnoměrné úrovni jeho provádění a obtížím při sledování. Pozměněné nástroje společného evropského azylového systému navrhované Komisí by významným způsobem zlepšily jasnost a přesnost těchto norem a umožnily Komisi zajistit lepší dohled nad uplatňováním práva EU.

Zároveň – aby se za všech okolností zajistilo správné fungování a odolnost azylových systémů všech členských států – musí být tradiční nástroje dohledu nad uplatňováním acquis (jako například řízení pro porušení povinnosti a pravidelná hodnocení právních nástrojů) doplněny o další, nejlépe preventivní opatření, jež se budou těšit přiměřené vzájemné důvěře. Přestože hlavní odpovědnost nesou i nadále členské státy, je třeba komplexnější reakce, zejména vzhledem k tomu, že Unie má povinnost nejenom vůči danému členskému státu, ale také vůči žadatelům o azyl. Vývoj v Řecku byl v tomto ohledu důležitou zkušeností, neboť Unie na selhání řeckého azylového systému zareagovala komplexním způsobem. Zdejší azylový systém mezitím vykazuje určité známky zlepšení, přesto je třeba přijmout mnohá další opatření.

V návaznosti na tvrzení, že Řecko neprovedlo správně azylové právní předpisy EU a určité aspekty jeho azylového systému jsou silně nedostatečné, včetně nehumánních podmínek ve střediscích pro dočasné umístění, Komise zahájila v roce 2009 proti Řecku řízení pro porušení povinnosti. Komise ovšem uznala, že je nezbytné Řecku poskytovat různé formy pomoci za účelem zlepšení dané situace s ohledem na humanitární aspekt azylu.

Souběžně s řízením pro porušení povinnosti Komise proto vedla dialog s řeckými orgány. Pomohla Řecku vypracovat národní akční plán řízení azylových záležitostí a migrace. Koordinovala pomoc odborníků z jiných členských států. Z ERF také poskytla finanční prostředky pro mimořádné situace doplněné o další zdroje finanční podpory EU. Na žádost Řecka v dubnu 2011 podpůrný úřad společně s řeckými orgány vypracoval dvouletý operační plán nasazení podpůrných týmů v oblasti azylu, které již na místě zahájily svou činnost.

Společně se změnami provedenými řeckou vládou, zejména prostřednictvím přijetí nových zákonů, lze konstatovat řadu pozitivních posunů ve vztahu k akčnímu plánu. Zvýšila se míra uznávání žádostí o azyl (z necelého 1 % na 12,35 %) a zlepšila se kvalita rozhodování. Přestože je v určitých oblastech potřeba docílit většího pokroku a tyto oblasti, jako například střediska pro dočasné umístění a přístup k určitým právům, jsou i nadále zdrojem znepokojení, daný případ Řecka dokládá situaci, ve které členský stát stále nese odpovědnost za zavedení pořádku ve své vlastní zemi, ale zároveň je při tom finančně i prakticky podporován.

Od určitého okamžiku musí sledování obnášet více než pouhé striktní zaměření se na uplatňování acquis, neboť postupem času mohou nahromaděné problémy související s kapacitou a nebo spornými rozhodnutími v oblasti řízení eventuálně vyústit v závažné případy porušování základních práv a destabilizaci společného evropského azylového systému, včetně dublinského systému.

4.2. Posílit odolnost dublinského systému

Komise, Evropský parlament a členské státy v nedávné době diskutovaly o tom, jak zajistit náležité fungování azylových systémů všech členských států a jak zjišťovat a řešit vznikající problémy ještě před tím, než vyústí v krize a řízení pro porušování povinností. Myšlenka mechanismu hodnocení a včasného varování by mohla mít šanci na úspěch.

Tento mechanismus by mohl mít dvě funkce: za prvé, průběžné sledování všech členských států s cílem zajistit jejich neustálou připravenost; za druhé, organizovaná postupná opatření zaměřená na řešení nedostatků dříve, než přerostou v plně rozvinutou krizi.

Proces hodnocení a včasné výstrahy by se v praxi mohl týkat různých aspektů správy a řízení azylového systému každého z členských států, například zeměpisné a rozpočtové organizace azylového systému, dopadu přesídlení v rámci dublinského nařízení, náležitého používání nástrojů solidarity EU, zapojení do iniciativ solidarity EU atd. Zprávy a doporučení vyplývající z tohoto posouzení by měly funkci včasného varování ohledně případných problémů. Bylo by možné je rovněž použít k lepší koordinaci opatření v oblasti solidarity zaměřených na určitý členský stát, včetně lepšího programování fondů EU a priorit činností praktické spolupráce podpůrného úřadu. Aby se zajistila účinnost tohoto procesu, bylo by nezbytné najít správné prostředky a procesní mechanismy.

Je třeba stanovit konkrétní následné kroky, které zaručí, že výsledky posouzení budou dostatečně sledovány. Součástí daného plánu by mohly být žádosti o koordinovaná opatření v oblasti solidarity za účelem podpory opatření, jež potřebují dotčené členské státy. Komise je přesvědčena, že takový proces by mohl výrazně zlepšit vzájemnou důvěru mezi členskými státy a ve vztahu k organizacím občanské společnosti, které často dublinský systém kritizují.

4.3. Budování vzájemné důvěry v jiných oblastech řízení migrace

Vzájemná důvěra má pro dobře fungující spolupráci v oblasti azylu zásadní význam. Posílená důvěra povede k větší solidaritě, což je také důvod, proč je tak důležité důvěru upevňovat. Přestože cíle jednotlivých politik souvisejících s migrací jsou různé, lepší řízení migrace v podobě lepší správy hranic a lepší vízové politiky může mít také pozitivní dopad na posílení vzájemné důvěry mezi členskými státy v azylových záležitostech.

Komise navrhla dne 16. září 2011 řadu změn správy a řízení schengenského systému zaměřených na zajištění svobody pohybu prostřednictvím posílení vzájemné důvěry mezi členskými státy. Tyto návrhy by prostřednictvím revize schengenského hodnotícího mechanismu zlepšily společné řízení schengenského systému. Pokud by zajistily náležité uplatňování schengenského acquis, zvýšily by důvěru ve schopnost Unie společně a v duchu solidarity řešit problémy spojené s kontrolou na hranicích. což také usnadní zapojení členských států do azylových iniciativ solidarity.

Pokud jde o vízovou politiku, k účinnosti azylových systémů členských států může přispět také jedna ze změn nařízení o vízech[5] navržená Komisí dne 24. května 2011. Zavedení vízové ochranné doložky, jako opatření poslední instance, by umožnilo pozastavit bezvízový pohyb ze třetí země, pokud je prokázáno, že kromě jiného vedl ke zneužívání azylového systému.

Tento mechanismus by Unii zejména umožnil lépe řídit pohyby státních příslušníků třetích zemí a přitom zajistit, aby bezvízové cestování nevedlo k nesrovnalostem nebo zneužívání. Unie tak bude i nadále doprovázet uvolnění vízového režimu ochrannými mechanismy pro členské státy tím, že bude čerpat ze zkušeností získaných například z „mechanismu sledování po uvolnění vízového režimu“, jenž byl zaveden, aby zajistil hladké fungování bezvízového režimu se zeměmi západního Balkánu. Zároveň EU přijme opatření s cílem řešit situaci členských států, které čelí konkrétnímu azylovému toku ze třetích zemí. Mechanismus sledování po uvolnění vízového režimu umožnil Komisi získat informace, které potřebovala, a navrhnout opatření zaměřená na předcházení trvalým přílivům nelegálních přistěhovalců zneužívajících bezvízového režimu.

Klíčové body

¤    EU dodrží termín balíčku předpisů v oblasti azylu na rok 2012.

¤    Členské státy provedou právní předpisy EU, Komise bude vypracovávat pravidelná hodnocení a zasahovat proti porušení povinností.

¤    Řecko bude pokračovat v aktivním provádění svého akčního plánu a v plné míře využívat dostupná opatření solidarity, aby dodrželo veškeré termíny stanovené plánem.

¤    Spolutvůrci právních předpisů dokončí jednání o dublinském nařízení, jejichž výsledkem budou důraznější ustanovení podporující vzájemnou důvěru mezi členskými státy a systém včasného varování pro včasné zjištění problémů.

¤    Spolutvůrci právních předpisů schválí balíček schengenských opatření ze dne 16. září 2011 s cílem zlepšit správu řízení hranic.

¤    Spolutvůrci právních předpisů schválí změnu nařízení o vízech navrženou Komisí dne 24. května 2011.

ZÁVĚR

Unie a její členské státy mají pro opatření solidarity k dispozici vyvíjející se pružné instrumentarium. Tato opatření lze používat společně nebo samostatně. Jak navrhuje toto sdělení, některá opatření lze zlepšit a jiná nově vytvořit.

K vnitřní solidaritě EU v oblasti azylu mohou přispět i jiné aspekty řízení migrace. EU musí mít účinnou politiku v oblasti navracení, aby byla zajištěna důvěryhodnost a integrita azylových systémů. Této otázce se bude Komise věnovat v roce 2013 v samostatném sdělení. Snaha o jednotnější politiku v oblasti legální migrace může také posílit solidaritu, zejména pokud se zajistí, aby azylovou politiku, včetně jejích aspektů solidarity, nepoškozovaly důsledky neefektivního řízení legální migrace.

Spolupráce se třetími zeměmi, zejména se zeměmi původu a tranzitu uprchlíků, pokud bude realizována náležitým způsobem ze strany EU jako celku, může rovněž pomoci při řízení azylových toků nebo při předcházení těmto tokům. Taková spolupráce by například měla přispívat ke zlepšování prostoru ochrany v jiných regionech světa nebo by v jejím rámci měl být nabídnut zvýšený počet umístění pro znovuusídlení na území EU. Může také představovat způsob, jak vyjádřit solidaritu se třetími zeměmi, které jsou v oblasti azylu často pod ještě větším tlakem než EU, jak se v nedávné době ukázalo během migrační krize spojené s událostmi v jižním Středomoří a jak bylo zdůrazněno ve sdělení o globálním přístupu k migraci a k mobilitě[6].

Komise si vždy ponechává možnost předložit ve stavu nouze, jenž způsobil náhlý příliv státních příslušníků ze třetích zemí, návrhy na základě čl. 78 odst. 3 SFEU za účelem přijetí dočasných opatření ve prospěch dotyčných členských států, pokud existující dostupné nástroje nenabízejí potřebné možnosti a právní základ.

Úspěšnost opatření Unie v oblasti solidarity závisí na zapojení a spolupráci všech zúčastněných stran. Unie musí i nadále vést pravidelné diskuze o otázkách solidarity v azylové politice, a to i na vysoké politické úrovni, s cílem zlepšovat a přehodnocovat stávající instrumentarium týkající se opatření solidarity v oblasti azylu. Komise bude o dosaženém pokroku informovat v příštích výročních zprávách o přistěhovalectví a azylu, při jejichž přípravě bude použita „metoda sledování“.

PŘÍLOHA

Statistiky o azylu

V období od roku 1998 (první rok, za který byly k dispozice údaje ze všech členských států EU) do roku 2010 se celkový počet žádostí o azyl ve 27 členských státech EU změnil následovně. V první polovině roku 2011 se počet žádostí o azyl zvýšil ve srovnání s první polovinou roku 2010 o 14 % (je třeba upozornit na skutečnost, že údaje z Řecka a Lucemburska nejsou doposud plně k dispozici).

Zdroj: Eurostat.

Žádosti o azyl v první polovině roku 2011 ve srovnání s první polovinou roku 2010

|| 1. pol. roku 2010 || Celý rok 2010 || 1. pol. roku 2011 || Změna 1. pol. 2010–2011* || 2011M 1 || 2011M 2 || 2011M 3 || 2011M 4 || 2011M 5 || 2011M 6

BE || 11 445 || 26 550 || 14 790 || +29 % || 2 335 || 2 365 || 2 825 || 2 525 || 2 420 || 2 320

BG || 500 || 1 030 || 465 || -7 % || 115 || 90 || 70 || 65 || 60 || 65

CZ || 465 || 785 || 370 || -20 % || 65 || 55 || 70 || 60 || 75 || 45

DK || 2 310 || 5 105 || 1 830 || -21 % || 365 || 290 || 325 || 290 || 290 || 270

DE || 18 455 || 48 595 || 22 890 || +24 % || 4 245 || 3 735 || 4 075 || 3 365 || 3 875 || 3 595

EE || 20 || 35 || 35 || +75 % || 5 || 5 || 5 || 5 || 10 || 5

IE || 1 025 || 1 940 || 685 || -33 % || 135 || 125 || 125 || 85 || 100 || 115

EL || 4 705 || 10 275 || 3 800* || +3 %* || 605 || 920 || 1 005 || 455 || 815 || :

ES || 1 210 || 2 745 || 1 950 || +61 % || 240 || 335 || 365 || 430 || 365 || 215

FR || 25 925 || 52 725 || 28 835 || +11 % || 4 400 || 4 640 || 5 295 || 5 125 || 5 010 || 4 365

IT || 5 370 || 10 060 || 10 865 || +102 % || 590 || 1 625 || 1 775 || 1 460 || 3 305 || 2 110

CY || 1 235 || 2 870 || 895 || -28 % || 185 || 145 || 125 || 125 || 165 || 150

LV || 25 || 60 || 110 || +340 % || 5 || 20 || 5 || 15 || 40 || 25

LT || 195 || 505 || 185 || -5 % || 35 || 35 || 35 || 20 || 30 || 30

LU || 295 || 780 || 770* || +208 %* || 115 || 145 || 230 || 145 || 135 || :

HU || 1 405 || 2 095 || 775 || -45 % || 115 || 90 || 135 || 165 || 110 || 160

MT || 60 || 170 || 1 650 || +2 650 % || 10 || 15 || 30 || 1 130 || 365 || 100

NL || 7 280 || 15 110 || 7 105 || -2 % || 1 255 || 1 090 || 1 155 || 1 095 || 1 295 || 1 215

AT || 5 065 || 11 060 || 5 830 || +15 % || 885 || 910 || 970 || 980 || 1 000 || 1 085

PL || 2 920 || 6 535 || 2 865 || -2 % || 365 || 450 || 520 || 430 || 550 || 550

PT || 80 || 160 || 95 || +19 % || 10 || 20 || 15 || 15 || 20 || 15

RO || 475 || 880 || 560 || +18 % || 50 || 85 || 125 || 95 || 95 || 110

SI || 90 || 250 || 205 || +128 % || 35 || 35 || 30 || 15 || 35 || 55

SK || 295 || 540 || 205 || -31 % || 35 || 45 || 30 || 20 || 35 || 40

FI || 2 025 || 3 665 || 1 315 || -35 % || 240 || 210 || 240 || 195 || 210 || 220

SE || 14 110 || 31 940 || 12 620 || -11 % || 1 970 || 1 965 || 2 310 || 2 040 || 2 375 || 1 960

UK || 11 875 || 23 740 || 12 690 || +7 % || 2 140 || 1 995 || 2 230 || 2 020 || 2 070 || 2 235

* Kromě Řecka a Lucemburska. Pro tyto dva členské státy jsou absolutní hodnoty za první polovinu roku 2011 a jejich srovnání vypočteny za prvních pět měsíců. Údaje byly převzaty k 3. říjnu 2011, zdroj: Eurostat.

Žádosti o azyl (A) a osoby, jimž byla nově udělena ochrana, (B) za celý rok 2010

Celý rok 2010: Žádosti a osoby, jimž byla nově udělena ochrana, na 1 000 000 obyvatel

Celý rok 2010: Žádosti a osoby, jimž byla nově udělena ochrana, na 1 000 km2 plochy

Celý rok 2010: Žádosti a osoby, jimž byla nově udělena ochrana, na 1 000 jednotek HDP

Počet obyvatel: k 1. lednu 2010. Plocha: nejnovější údaje, které jsou k dispozici (2010 nebo v případě některých členských států dříve). HDP: standard kupní síly (uměle vytvořená měnová jednotka, která vylučuje vliv rozdílů ve výši cen v členských státech[7]) za celý rok 2010. Údaje k 3. říjnu 2011, zdroj: Eurostat.

Srovnání první poloviny roku 2011/2010: žádosti na 1 000 000 obyvatel

Srovnání první poloviny roku 2011/2010: žádosti na 1 000 km2 plochy

Srovnání první poloviny roku 2011/2010: žádosti na 1 000 jednotek HDP

Počet obyvatel: k 1. lednu 2010. Plocha: nejnovější údaje, které jsou k dispozici (2010 nebo v případě některých členských států dříve). HDP: standard kupní síly za celý rok 2010. Údaje pro Řecko a Lucembursko nebyly za červen 2011 k dispozici a byly zjištěny extrapolací na základě dostupných údajů za 5 měsíců. Údaje k 3. říjnu 2011, zdroj: Eurostat.

Členskými státy v období 2006–2010 znovuusídlení uprchlíci ze třetích zemí

Zdroj: UNHCR za období 2006–2007, Eurostat (údaje k 8. prosinci 2009) za rok 2008 kromě Spojeného království: UNHCR, Eurostat (údaje k 1. srpnu 2011) za roky 2009 a 2010.

[1]               Toto sdělení se nezabývá oblastmi solidarity souvisejícími s politikami zaměřenými na zamezení nelegální migraci, přestože spojitost mezi jinými politikami řízení migrace a dobře fungujícím azylovým systémem existuje.

[2]               Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje Azylový a migrační fond, KOM(2011) 751.

[3]               Žádost č. 30696/09, 21.1.2011.

[4]               Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/51/EU ze dne 11. května 2011, kterou se rozšiřuje oblast působnosti směrnice Rady 2003/109/ES [o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty] na osoby požívající mezinárodní ochrany.

[5]               KOM(2011) 290.

[6]               KOM(2011) 743.

[7]               Viz http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/purchasing_power_parities/introduction.