[pic] | EVROPSKÁ KOMISE |

V Bruselu dne 18.2.2011

KOM(2011) 81 v konečném znění

PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA EVROPSKÉ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o pokroku Bulharska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování

PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA EVROPSKÉ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o pokroku Bulharska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování

1. ÚVOD

Po vstupu Bulharska do EU dne 1. ledna 2007 byl vytvořen mechanismus pro spolupráci a ověřování[1], který má Bulharsku pomoci odstranit určité nedostatky v oblasti reformy soudnictví, boje proti korupci a organizované trestné činnosti a informovat o pokroku dosaženém v těchto oblastech prostřednictvím pravidelných zpráv.

Tento dokument je průběžnou zprávou a obsahuje technickou aktualizaci výrazného vývoje, ke kterému v Bulharsku v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování došlo během posledních šesti měsíců. Zpráva se zaměřuje na reakci Bulharska na doporučení Komise a není do ní zahrnuto úplné hodnocení dosaženého pokroku. Aktualizace se omezuje na opatření, jež byla dokončena nebo jejichž dokončení lze očekávat v dohledné době.

Výchozím bodem pro hodnocení dosaženého pokroku s ohledem na referenční kritéria a pro vymezení přetrvávajících problémů je poslední zpráva o pokroku a její doporučení přijatá Komisí dne 20. července 2010. Další hodnocení Komise provede v létě 2011.

2. REFORMA SOUDNICTVÍ A BOJ PROTI KORUPCI A ORGANIZOVANÉ TRESTNÉ čINNOSTI: SHRNUTÍ SOUčASNÉ SITUACE

Od poslední zprávy Komise pokračovalo Bulharsko v právní reformě a přijalo významné změny v zákoně o soudním systému. Tyto změny položily právní základ k dalšímu provádění strategie pro reformu justice, ke zvýšení odpovědnosti a posílení řídicích pravomocí Nejvyšší soudní rady a ke zlepšení systému pro jmenování, odborné školení, osobní hodnocení a kariérní postup v soudnictví. Nejvyšší soudní rada během uplynulého období odváděla lepší výsledky, pokud jde o disciplinární postupy. V jednom důležitém rozhodnutí o jmenování však rada nepostupovala dostatečně odpovědně a průhledně.

V uplynulých šesti měsících přistoupilo Bulharsko ke zřízení specializovaného soudu pro případy související s organizovanou trestnou činností. Pokračovala strukturální reforma celního úřadu a spuštěn byl ambiciózní projekt na boj proti korupci. Bulharsko rovněž novelizovalo zákon o střetu zájmů, který stanoví nezávislý orgán odpovědný za iniciativní odhalování a sankcionování střetu zájmů.

Soudy v tomto období zaznamenaly zvýšený počet žalob a rozsudků v případech korupce na vyšších pozicích.

3. VÝHLED

Od posledního hodnocení Komise Bulharsko dále s odhodláním pokračovalo v provádění strategie pro reformu justice na základě podrobného akčního plánu.

Aby tempo reforem nepolevilo, země by neměla od své vnitrostátní strategie pro reformu justice odvádět pozornost a měla by usilovat o důslednou reformu soudního systému a policie. To si vyžaduje kroky k dalšímu zlepšení soudní praxe a k neustálému posilování struktury a řízení soudů, policie a dalších orgánů činných ve vyšetřování, jakož i změnu způsobu, jakým tyto orgány spolupracují.

Do dalšího hodnocení, které Komise provede v létě 2011, by se Bulharsko mělo soustředit také na přijetí účinného zákona o propadnutí majetkového prospěchu získaného z trestné činnosti, na zřízení orgánu, který bude odhalovat a trestat případy střetu zájmů, a na dobré výsledky při řešení případů korupce a organizované trestné činnosti.

Komise bude Bulharsko v jeho snaze dále podporovat a do letošního léta u něho opět vypracuje hloubkovou analýzu dosaženého pokroku.

4. SOUčASNÝ STAV - AKTUALIZACE

Reforma justice

Dne 22. prosince 2010 Bulharský parlament v návaznosti na doporučení Komise schválil novelu zákona o soudním systému, která v soudnictví zlepšuje interní řízení a která posiluje úlohu Nejvyšší soudní rady[2]. Provedené změny přinesly nové postupy pro jmenování a osobní hodnocení, podpořily odbornou přípravu a bezúhonnost a vymezily nová práva a povinnosti, pokud jde o hodnocení pracovní zátěže a přerozdělování zaměstnanců Nejvyšší soudní radou. Novela zavádí funkční oddělení systému pro osobní hodnocení státních zástupců a soudců od decentralizovaného systému pro osobní hodnocení. V osobním hodnocení soudců nižšího stupně se bude v průběhu kariéry posuzovat bezúhonnost. Při dosahování jednotného uplatňování hodnotících kritérií bude hrát důležitou úlohu dohled a pokyny Nejvyšší soudní rady a také aktivní zapojení odpovědných administrativních osob. Nejvyšší soudní rada získala dodatečné pravomoci k posuzování pracovní zátěže soudů, k rozhodování o jejich personálním uspořádání, k rušení či zřizování soudů a k úpravám, pokud jde o oblast jejich působnosti. Zvláštní ustanovení mají v rozhodovacích postupech Nejvyšší soudní rady zvýšit transparentnost a bránit střetu zájmů. Státní ústav pro spravedlnost přijal dvouletý program školení pro soudce nižšího stupně, který je založen na prioritách a cílech strategie pro reformu bulharské justice.

Pokračovaly práce na novém trestním zákoníku , který se jeví jako potřebný pro důslednou reformu trestní politiky – se zúčastněnými stranami byly konzultovány návrhy základních ustanovení. Konečná podoba předlohy nového trestního zákoníku se očekává do konce roku 2011.

V uplynulých šesti měsících byly uloženy další disciplinární postihy soudcům nižšího stupně zapojeným do významných případů obchodování s vlivem a do případů soudní korupce. V návaznosti na jeden případ, v němž se jednalo o obchodování s vlivem v soudnictví, se Nejvyšší soudní rada rozhodla vyloučit z justice dalšího ze svých bývalých členů. V dalším případě, jehož předmětem bylo obchodování s vlivem v souvislosti s nabýváním nemovitého majetku, Nejvyšší soudní rada přistoupila k odvolání předsedy jednoho odvolacího soudu za poškozování stavovské cti a další čtyři disciplinární případy nebyly dosud vyřešeny. Trestní vyšetřování soudců nižšího stupně zapojených do těchto případů státní zastupitelství zatím nezahájilo.

Pokud jde o listopadovou nominaci předsedy Nejvyššího správního soudu , mezi veřejností vyvstaly pochybnosti o odpovědnosti a průhlednosti při jmenování vyšších soudních úředníků. V nedávno přijaté novele zákona o soudním systému byl postup při jmenování do funkcí v oblasti justice reformován a zákon požaduje od Nejvyšší soudní rady nespornou záruku kvality a nezávislosti.

Prozatím se nepodařilo systematicky zveřejňovat soudní rozhodnutí . Odůvodnění soudních rozhodnutí bylo někdy poskytováno se značným zpožděním, a to zejména ve významných případech.

Na Nejvyšším státním zastupitelství se začalo pracovat s prozatímní verzí Jednotného informačního systému o trestných činech . Systém bude z finančních prostředků EU rozšířen, aby pokrýval všechna státní zastupitelství, soudy a policii.

Inspektorát Nejvyšší soudní rady pokračoval ve specializovaných plánovaných inspekcích, aby dokončil přezkum soudních orgánů ve všech pěti odvolacích oblastech. Byl zaveden systém inspekcí, doporučení a následných kontrol a v disciplinárních otázkách se přistoupilo k úzké koordinaci mezi inspektorátem a Nejvyšší soudní radou. Podle dostupných hlášení mají inspekce kárný účinek, pokud jde o rychlost, transparentnost a sjednocování postupů. Inspektorát by však měl adresněji přispívat k tomu, aby byly ze soudní praxe odstraňovány systematické nedostatky, zejména ve velkých případech, a aby byla provedena strukturální reforma soudního systému.

Bulharsko podniklo kroky, v nichž zohlednilo doporučení Komise týkající se soudní praxe (např. školení a zveřejňovaní orientačních pokynů a osvědčených postupů). V listopadu předložila jedna z nevládních organizací doporučení, která byla vyvozena z analýzy nedostatků v osmnácti významných soudních případech. Nejvyšší soudní rada začala požadovat od předsedů odvolacích soudů, aby jí podávali zprávy o pokroku v případech zvýšeného veřejného zájmu. To údajně vedlo ke zlepšení v plánování soudních jednání a v předvolávání svědků. Zavedení nových norem pro lékařská potvrzení a zřízení Lékařské výkonné agentury pak podle dostupných informací omezilo zneužívání lékařských potvrzení u soudu. Nejvyšší státní zastupitelství hodlá během roku 2011 zavést zvláštní systém dohledu nad případy zvýšeného veřejného zájmu.

Boj proti organizované trestné činnosti

Bulharsko v uplynulých šesti měsících uplatňovalo aktivní politiku boje proti organizovanému zločinu v podobě policejních razií a zatýkání. Tyto akce však zatím vedly k pouze několika málo obžalobám.

V prosinci 2010 a v lednu 2011 bulharský parlament přijal právní předpis o zřízení zvláštního trestního soudu pro případy organizované trestné činnosti, při němž bude působit také zvláštní státní zastupitelství . Tyto orgány by měly začít pracovat do srpna letošního roku[3] a jejich účelem je zrychlit řešení případů organizovaného zločinu, jež pro soudní systém představují zvláštní problém, a posílit jednotnost při jejich řešení. V celém soudnictví je však třeba zavést specializace a zlepšit odborné postupy, zejména pokud jde o trestnou činnost hospodářskou a finanční. Komise v této oblasti doporučila užší spolupráci mezi soudy, správními orgány a policií a vyzvala k posílení kapacity společných týmů.

Sloučením oddělení pro přípravné řízení s kriminální policií podniklo Bulharsko kroky ke zvýšení účinnosti policejního vyšetřování . Během uplynulých šesti měsíců prošla policie řadou školení o nových změnách v trestním řádu a o konkrétních povinnostech policie v přípravné fázi. Policie však musí zlepšit postupy při shromažďování a správě důkazních prostředků.

Od poslední zprávy Komise pracovalo Bulharsko na upevnění právního rámce pro konfiskaci majetku . Předloha zákona o propadnutí majetkového prospěchu získaného z protiprávní činnosti byla koordinována s Benátskou komisí (poradním orgánem Rady Evropy v ústavních záležitostech). Je důležité, aby byla v konečném znění nového zákona (při respektování základních práv) zachována možnost uplatňovat zásadu konfiskace bez odsouzení a zabývat se anonymními varováními. Do zákona by také mělo být účinně zapracováno platné acquis EU o rozšířené konfiskaci[4]. Zákon bude požadovat úzkou a účinnou spolupráci mezi komisí odpovědnou za jeho uplatňování a dalšími orgány, zejména státním zastupitelstvím.

Boj proti korupci

V posledních šesti měsících byly vyneseny dva významné rozsudky a několik obžalob v případech korupce na vyšších pozicích[5]. Ve stejném období však Bulharsko zaregistrovalo i několik osvobozujících rozsudků , a to v některých emblematických případech střetu zájmů, podvodů, organizované trestné činnosti a korupce na vyšších pozicích, proti nimž podalo státní zastupitelství odvolání ve veřejném zájmu.[6]

Nadále platí doporučení Komise, co se týče potřeby zlepšit soudní praxi . Komise zejména doporučuje uplatňovat ucelenou a proaktivní investigativní strategii, která umožní systematicky zkoumat možné spojitosti mezi souvisejícími případy, jakož i aspekty organizované trestné činnosti a možné návaznosti na správní orgány. Vzhledem k tomu, že ve všech případech korupce, podvodů a organizovaného zločinu na vyšších pozicích má velký význam profesionální hospodářské a finanční šetření, ve spolupráci s mezinárodními odborníky by měly být zřízeny sítě specializovaných státních zástupců a soudců školených v mezinárodně osvědčených postupech.

V reakci na doporučení Komise vylepšilo Bulharsko právní předpisy o prevenci střetu zájmů a příslušných sankcích . Změny, které parlament přijal v listopadu, předpokládají zřízení orgánu, jenž bude mít proaktivní mandát k odhalování a sankcionování případů střetu zájmů na všech úrovních správy. Zákon obsahuje doložku, jež novému orgánu zajistí nezávislost, a to především vyváženým postupem pro jmenování členů. Nový přístup však může být oslaben tím, že je právně vyloučena možnost zabývat se anonymními varováními. Za této situace je důležité zajistit věrohodnou ochranu totožnosti osob, které budou podezření hlásit.

Bulharský celní úřad pokračoval v komplexní strukturální reformě, jejíž součástí bylo také celkové hodnocení zaměstnanců podle jejich schopností a jejich bezúhonnosti. Bylo zjištěno, že úřad zaměstnává výrazný počet nadbytečných pracovníků. V zájmu boje proti interní korupci byl zřízen společný inspektorát s ministerstvem financí a Státní agenturou pro příjmy. Mezi celním úřadem a Státní agenturou pro příjmy dochází k výměně informačních systémů a zpravodajství a společné týmy pokračují v provádění kontrol. Je důležité, aby reforma celního úřadu nadále zvyšovala nezávislost a účinnost interního vyšetřování. Prohloubit je třeba spolupráci s policejními službami a státním zastupitelstvím. V této souvislosti se diskutovalo o silnější investigativní úloze celních úředníků.

V rámci strategie pro boj proti korupci a organizované trestné činnosti začalo Bulharsko v prosinci provádět obsáhlý protikorupční projekt (BORKOR) . Do poloviny roku 2011 bude díky značným finančním a personálním investicím[7] zřízeno nové ústředí, jež má zvyšovat transparentnost a zabývat se korupcí na všech úrovních veřejné správy. Nový orgán nemá nahradit instituce, které jsou za prevenci a sankcionování korupce odpovědné v současné době, ale má u stávajícího právního a institucionálního uspořádání hodnotit účinnost a v případě potřeby navrhovat zlepšení.

V reakci na doporučení Komise týkající se zlepšení systému zadávání veřejných zakázek zřídilo Bulharsko pracovní skupinu, která v prosinci vládě navrhla změny v právních předpisech o veřejných zakázkách. Předložená koncepce přichází s řadou návrhů, jak zjednodušit právní a procedurální rámec a jak zlepšit mechanismy nápravy.

V návaznosti na zveřejnění odposlechů počátkem roku se mezi veřejností objevily obavy související s používáním a kontrolou zvláštních nástrojů vyšetřování. Příslušné orgány zahájily průzkum, který dosud probíhá. Podle bulharského práva jsou zvláštní nástroje vyšetřování důležitým prostředkem a lze jich využít pouze ve spojitosti se závažnými trestnými činy a se souhlasem soudce. Právní předpisy stanoví úzkou spolupráci mezi službami tak, aby byly výsledky odposlechu okamžitě hlášeny státnímu zastupitelství a aby byla chráněna jejich důvěrnost. Na postup také dohlíží zvláštní parlamentní podvýbor. Při uplatňování zvláštních nástrojů vyšetřování je důležité, aby Bulharsko zajistilo přísné dodržování zásad právního státu.

Bulharsko by se mělo zabývat doporučeními formulovanými ve zprávě, kterou v říjnu přijala Skupina států proti korupci (GRECO), a to doporučeními, která se týkají kriminalizace korupce a financování politických stran a volebních kampaní . Co se týče kriminalizace korupce, zpráva doporučuje vylepšit v řadě oblastí bulharský trestní řád. Změny by se měly dotknout mimo jiné kriminalizace korupce v případě, kdy vzniká prospěch třetí straně nebo při získávání materiálních či nemateriálních výhod. Při provádění změn je zapotřebí přehodnotit také zprošťování trestu v případě projevené lítosti a následné aktivní spolupráce.

[1] Rozhodnutí Komise 2006/929/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Bulharska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci a organizovanému zločinu (Úř. věst. L 354, 14.12.2006, s. 58).

[2] Novela zákona o soudním systému vstoupila v platnost dne 4. ledna 2011.

[3] Změněn byl zákon o soudním systému a trestní řád.

[4] Rámcové rozhodnutí Rady 2005/212/SVV.

[5] V první instanci byl odsouzen bývalý ředitel Státní agentury pro příjmy (za protiprávní jednání v úřadu) a jeden podnikatel (za zpronevěru). Bývalý ministr sociálních věcí byl obžalován ze zpronevěry a bývalý ministr zdravotnictví pak z protiprávního jednání na úkor státního rozpočtu.

[6] V případech podvodů, korupce nebo střetu zájmů na vyšších pozicích byli osvobozeni: bývalý ministr obrany, bývalý náměstek ministra vnitra, bývalý ředitel Státního zemědělského fondu a předseda politické strany zastoupené v parlamentu. Jeden osvobozující rozsudek v případě týkajícím se střetu zájmů byl potvrzen v odvolacím řízení před Nejvyšším správním soudem.

[7] V roce 2011 vyčlenilo Bulharsko na tento projekt částku 4 miliony EUR. Ústředí projektu Borkor bude zaměstnávat 40 stálých pracovníků.