Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k „návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o účinném prosazování rozpočtového dohledu v euro zóně“

Dne 6. prosince 2010 se Rada Evropské unie, v souladu s články 136 a 121 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně

Specializovaná sekce Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 8. dubna 2011.

Na 471. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 4. a 5. května 2011 (jednání dne 5. května 2011), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 139 hlasy pro, 10 hlasů bylo proti a 33 členů se zdrželo hlasování.

1.1 EHSV uznává, že reforma Paktu o stabilitě a růstu je potřebná pro řešení problémů vzniklých následkem krize z roku 2008, ale také přetrvávajících problémů, které byly zřejmé již před krizí. EHSV dále konstatuje, že Pakt o stabilitě a růstu nedokázal zabránit vzniku fiskální nerovnováhy pocházející z jiných zdrojů, včetně makroekonomické nerovnováhy a nedostatků v bankovních a finančních postupech a regulaci, a zamezit jejímu dalšímu šíření.

1.2 EHSV oceňuje návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o účinném prosazování rozpočtového dohledu jako krok směrem k tolik potřebné reformě, ale zároveň považuje za nutné přiměřeným způsobem přezkoumat preventivní a nápravné prvky tohoto návrhu.

1.3 EHSV se domnívá, že fiskální pravidla by měla důsledně zohledňovat:

Tento náhled nesnižuje význam nápravné složky, která má zásadní význam při prosazování fiskální kázně.

1.3.1 Tento přístup je v souladu s cíli strategie Evropa 2020 orientovanými na inteligentní a udržitelný růst podporující začleňování.

1.4 Co se týče preventivní složky a v souladu s cíli uvedenými v roční analýze růstu navrhujeme, aby stanovení cílových číselných hodnot pro fiskální výkonnost bylo založeno na dvousměrném přístupu s prvky přístupů shora dolů a zdola nahoru. Přístup shora dolů by se zaměřil na stanovení cíle, který vymezí kroky v oblasti fiskální konsolidace vyžadované v rámci celé eurozóny, zatímco přístup zdola nahoru by znamenal konkretizaci těchto kroků v opatřeních přijatých jednotlivými členskými státy. Tímto formálním přístupem by bylo posíleno úsilí Komise zaměřené na výraznější zohlednění specifických podmínek jednotlivých zemí při provádění Paktu o stabilitě a růstu.

1.5 V rámci tohoto přístupu a s ohledem na očekávané pozitivní externality spojené s důvěryhodností plynoucí z existence velké měnové unie možná bude třeba vyzvat členské státy, aby o fiskální konsolidaci usilovaly podle své relativní velikosti a schopnosti takové snahy provést.

1.6 EHSV dále navrhuje, aby stanovení úročených či neúročených vkladů a ukládání pokut probíhalo tak, že tyto sankce budou přímo a především financovány nápravou prvků politiky, které mají za následek neudržitelný stav veřejných financí. Ty by se určovaly posouzením odchylek příjmů a výdajů od cesty konvergence stanovené v preventivní složce. Kromě toho by jejich hodnota byla stanovena v závislosti na výši výdajů a/nebo příjmů, u kterých bude rozpoznáno, že přímo způsobují neudržitelnost fiskální politiky. Tento přístup by vedl ke zkvalitnění fiskální politiky.

1.7 Dále navrhujeme, aby sankce přijaté v rámci nápravné složky byly doprovázeny důkladným posouzením dopadu, což umožní sledovat skutečné zkvalitnění fiskální politiky.

1.8 V zájmu zajištění rovnováhy mezi pobídkami a penalizací v nápravné složce EHSV navrhuje, aby dotyčný členský stát mohl získat úrok z neúročeného vkladu poté, co dosáhne snížení veřejného dluhu alespoň o částku ekvivalentní tomuto úroku a je-li pravděpodobné, že toto snížení bude v budoucnosti zachováno. Na druhé straně, pokuty by byly směrovány do evropského mechanismu stability.

1.9 EHSV se domnívá, že reforma rozpočtového dohledu bude základem posílení správy EU a obnovení důvěryhodnosti eurozóny.

2.1 Světová finanční a hospodářská krize, která propukla v roce 2008, vedla k prudkému nárůstu schodků veřejných financí a veřejných dluhů. Jejich následkem se vyhrotila dlouhodobá otázka fiskální udržitelnosti. Dalším velkým problémem je nestejná fiskální výkonnost členských států, v některých případech s reálnou možností vzniku platební neschopnosti, spolu s nedostatečnou fiskální koordinací a nedostatečnými kompenzačními mechanismy. Tyto obavy jsou znásobeny nedostatky finančních a bankovních systémů a regulačních infrastruktur a související možností platební neschopnosti.

2.2 Pakt o stabilitě a růstu, rámec pravidel pro koordinaci vnitrostátních fiskálních politik v hospodářské a měnové unii, byl vytvořen speciálně pro zajištění fiskální kázně. Nedávná zkušenost ale odhalila přetrvávající mezery a slabiny v systému, jež by mohly vážně ohrozit stabilitu eura. To vyvolalo diskuzi o významu správy ekonomických záležitostí (1) EU, na jejímž základě předložila Komise v září 2010 legislativní balíček šesti sdělení. Balíček obsahuje:

2.3 Toto stanovisko se zaměřuje především na prosazování v rámci návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (6). EHSV rovněž nyní připravuje stanovisko k dokumentu KOM(2010) 527 v konečném znění (7).

3.1 Klíčovým nástrojem koordinace a dohledu v oblasti fiskální politiky v eurozóně je Pakt o stabilitě a růstu, jímž se provádí ustanovení Smlouvy, která se týkají rozpočtové kázně. Evropská rada se v červnu 2010 shodla na tom, že je třeba naléhavě posílit koordinaci hospodářských politik a v souvislosti s tím:

3.2 V zájmu účinného prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady požaduje další změny nařízení č. 1466/97 a (ES) č. 1467/97, jež položila základy Paktu o stabilitě a růstu (8). Účelem navrhovaného nařízení je především opodstatnění preventivní a posílení nápravné složky Paktu o stabilitě a růstu.

3.2.1 Co se týče preventivní složky, návrh nařízení uvádí, že současný střednědobý cíl vytyčený ve stabilizačních a konvergenčních programech a požadavek konvergence ve výši 0,5 % HDP ročně budou zachovány, přičemž bude zajištěna jejich účinnost prostřednictvím nové zásady obezřetné fiskální politiky. Podle návrhu nařízení tato zásada znamená, že roční růst výdajů by neměl být vyšší než obezřetně plánované střednědobé tempo růstu HDP, ledaže by překročení výdajů bylo vyrovnáno zvýšením veřejných příjmů nebo diskreční snížení příjmů kompenzováno snížením výdajů. Pokud dojde k odchýlení od obezřetné fiskální politiky, vydá Komise doporučení, které bude doprovázeno donucovacím mechanismem podle článku 136 Smlouvy, tedy stanovením úročeného vkladu ve výši 0,2 % HDP.

3.2.2 Nápravná složka je spojená s povinností členských států eurozóny zabránit vzniku nadměrného schodku veřejných financí a veřejného dluhu ve srovnání se stanovenou numerickou hranicí schodku na úrovni 3 % HDP a dluhu na úrovni 60 % HDP, případně hodnotou, která se k této hranici dostatečně blíží.

3.2.2.1 Návrh Komise uznává, že důraz kladený na roční rozpočtovou bilanci může vést k přílišnému zaměření na krátkodobější kritéria a že by dluh měl být více chápán jako ukazatel dlouhodobější fiskální udržitelnosti.

3.2.2.2 Co se týče nápravné složky Paktu o stabilitě a růstu, návrh nařízení uvádí, že prosazování by bylo posíleno zavedením nové řady finančních sankcí pro členské státy eurozóny. Tyto sankce by se uplatňovaly v dřívější fázi procesu a byly by odstupňovány. Neúročený vklad ve výši 0,2 % HDP by byl stanoven na základě rozhodnutí o zahájení postupu při nadměrném schodku dané země. V případě neplnění se z vkladu stane pokuta.

3.2.3 Komise navrhuje, aby v preventivní i nápravné složce byla zohledněna funkční hlediska prosazování prostřednictvím postupu „obrácené většiny“, kdy Komise vydá doporučení Radě, aby členskému státu uložila složení vkladu. Toto doporučení zůstane v platnosti, pokud se Rada nerozhodne jinak, a to kvalifikovanou většinou do deseti dnů od předložení doporučení Komisí.

3.2.4 Podle návrhu nařízení předloženého Komisí může Rada snížit výši vkladu jednomyslně nebo na základě konkrétního návrhu Komise vycházejícího z výjimečných okolností nebo odůvodněné žádosti členského státu. V případě preventivní složky bude vklad spolu s úrokem navrácen dotyčnému členskému státu, jakmile bude Rada spokojená s tím, jak se členský stát s touto situací vyrovnal. V případě nápravné složky bude podle Komisí navrhovaného nařízení neúročený vklad uvolněn po nápravě nadměrného schodku a úrok z tohoto vkladu a vybrané pokuty budou rozděleny mezi členské státy eurozóny, které nemají nadměrný schodek a není s nimi veden postup při nadměrné nerovnováze.

3.2.5 Návrh byl vypracován v rámci širšího požadavku na rozsáhlejší makroekonomické hodnocení zahrnující určení strukturální nerovnováhy, která má negativní dopad na konkurenceschopnost. Za tímto účelem byl také vydán návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o donucovacích opatřeních k nápravě nadměrné makroekonomické nerovnováhy v eurozóně (9) a návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy (10).

3.3 Účinný rozpočtový dohled na úrovni eurozóny by měl být doplněn důrazem na vnitrostátní rozpočtové rámce.

3.4 Tyto návrhy jsou součástí rozsáhlejší reformy správy ekonomických záležitostí vyvolané cíli vytyčenými ve strategii Evropa 2020. Koordinace hospodářské politiky, včetně dohledu nad stavem veřejných financí spolu s dodržováním fiskálních pravidel a realizací strukturálních reforem, by měla být začleněna do evropského semestru, který rozvrhuje dobu, během níž budou rozpočtové a strukturální politiky členských států přezkoumány s cílem rozpoznat všechny nesrovnalosti a vznikající nerovnováhu a upevnit koordinaci, zatímco hlavní rozhodnutí týkající se rozpočtu jsou prozatím v přípravě (11).

4.1 Reformy Paktu o stabilitě a růstu jsou potřebné pro odstranění slabých míst tohoto systému, jež se projevila během mimořádné krize v roce 2008, ale také dlouhotrvajících nedostatků, které vyvstaly už dříve.

4.2 Již řadu let před krizí několik zemí eurozóny vykazovalo schodek veřejných financí nad 3 % referenční hodnotou, spolu s narůstajícím veřejným dluhem v poměru k HDP (12). Nástup finanční a hospodářské krize způsobil podstatné zhoršení stavu veřejných financí s tím, že průměrný schodek v eurozóně ke konci roku 2010 by měl dosáhnout 6,3 % HDP a poměr veřejného dluhu k HDP 84,1 % (13). Pakt o stabilitě a růstu nebyl zaměřen na prevenci takové nerovnováhy, jež v mnoha případech vznikla také jako výsledek značných tlaků v širším makroekonomickém a finančním prostředí.

4.3 Existují dvě hlavní skutečnosti, kterým je v souvislosti s Paktem o stabilitě a růstu třeba věnovat pozornost. První souvisí s možným zdokonalením donucovacího mechanismu. Druhá spočívá v nadměrném spoléhání na kritérium schodku veřejných financí a omezené zohledňování veřejného dluhu. Provádění Paktu o stabilitě a růstu dostatečně nezohlednilo hospodářský cyklus.

4.3.1 V souvislosti s nedostatečným prosazováním řada zemí po mnoho let kritérium schodku a dluhu porušovala. Nedostatek sankcí vedl k fiskálnímu chování, které nejenom opomíjelo udržitelnost veřejných financí na vnitrostátní úrovni, ale také nebralo v úvahu dopad neudržitelného fiskálního chování jednoho členského státu na celou měnovou unii. Nedostatečné prosazování v minulosti Pakt o stabilitě a růstu oslabilo a poškodilo jeho hodnověrnost.

4.3.1.1 Reforma preventivní a nápravné složky Paktu, doprovázená novou řadou přísnějších finančních sankcí, by měla tento nedostatek napravit. Ještě se ovšem uvidí, do jaké míry bude spolehlivé prosazování prováděno.

4.3.1.2 Z určitého hlediska lze namítat, že s případnou neúčinností balíčku je tentokrát spojeno nesmírné riziko. Více než kdy jindy budou finanční trhy zemím eurozóny věnovat zvýšenou pozornost a budou sledovat fiskální a makroekonomickou rovnováhu. Nedostatek spolehlivého prosazování by znamenal selhání Paktu o stabilitě a růstu, což by vážně poškodilo stabilitu eurozóny.

4.3.1.3 Zároveň musí být zohledněna skutečnost, že návrhy na posílený dohled jsou předkládány bezprostředně po nebývalé krizi, v období slabého hospodářského růstu. Vlády musely zasáhnout prostřednictvím finančních injekcí poskytnutých bankám, aby se zabránilo celkovému zhroucení finančního systému. Musely také zakročit, aby omezily ekonomické a sociální náklady krize.

4.3.2 V souvislosti s nadměrným spoléháním na kritérium schodku veřejných financí je třeba poznamenat, že přezkum Paktu o stabilitě a růstu v roce 2005 usiloval o změnu orientace na strukturální schodky, aby byla zohledněna cyklická situace každého členského státu. Tato varianta nicméně nebrala v úvahu fiskální kázeň z dlouhodobějšího hlediska. Větší důraz na kritérium veřejného dluhu bude do určité míry reakcí na tento nedostatek.

4.3.2.1 Tento mechanismus však musí zohlednit fundamentální důvody pro vytváření dluhu. Na zadlužování způsobené financováním veřejných kapitálových projektů s vysokou mírou hospodářské a sociální návratnosti nelze pohlížet stejným způsobem jako na financování výdajů s nízkou mírou návratnosti.

4.3.2.2 Reforma mechanismů dohledu by měla zohlednit specifické rysy jednotlivých zemí, jako např. skladbu dluhu, rizika související se strukturou dluhu, zadlužení soukromého sektoru a také závazky související se stárnutím populace. Je však rovněž důležité rozlišovat mezi zahraničním a domácím dluhem, přičemž domácí dluh přispívá k makroekonomické stabilitě.

4.3.2.3 Další kritika mechanismu dohledu se týká důrazu kladeného na specifické referenční hodnoty, jež jsou v podstatě arbitrární (14). Je však uznávaným faktem, že přístup založený na referenčních hodnotách má svá výrazná pozitiva z hlediska jednoduchosti, transparentnosti a usnadnění správy.

4.3.2.4 Na druhé straně, odchylky jednotlivých států od těchto referenčních hodnot ukazují, do jaké míry je konvergence v EU stále ještě těžko dosažitelná. Rychlá konvergence mezi zeměmi je žádoucí a nedávné zdůraznění tohoto aspektu Evropskou radou je zcela na místě. To však na druhé straně na vnitrostátní úrovni vyžaduje pečlivou vyváženost mezi nutným dodržováním fiskální kázně a specifickými potřebami v oblasti restrukturalizace, investic a růstu, které mohou vyžadovat podporu v podobě fiskálních intervencí.

4.4 Opakovaně připomínáme, že o fiskální udržitelnosti nelze uvažovat izolovaně, bez zohlednění makroekonomické nerovnováhy. Širší makroekonomický dohled umožňující sledovat nápravu nerovnováhy si tedy zasluhuje prvořadou pozornost.

4.5 Úsilí o vytvoření vnitrostátních rozpočtových rámců fungujících jako doplněk Paktu o stabilitě a růstu vychází z faktu, že zatímco fiskální kázeň je v zemích eurozóny věcí společného zájmu, fiskální politika spadá do legislativní pravomoci státní úrovně.

4.5.1 V jaké míře lze uplatnit decentralizovanější přístup k fiskální kázni, závisí na použitém přístupu: na jedné straně lze ve Smlouvě provést příslušné změny, které by omezily státní zájmy ve prospěch společných zájmů, nebo na druhé straně lze přijmout pružnější opatření formou dohody mezi členskými státy. Nebudou-li takové změny přijaty, mohou bez ohledu na opodstatněnost společných zájmů převažovat zájmy jednotlivých států (15). Proto je důležité na vnitrostátní úrovni zvážit význam zákonů o fiskální odpovědnosti pro dodržování fiskální kázně, jejichž úspěšné provádění by mohlo usnadnit podporu fiskální udržitelnosti v eurozóně.

5.1 Cíle navrhovaného nařízení, jež je založeno na posílení Paktu o stabilitě a růstu poskytováním nástrojů umožňujících účinné prosazování, jsou sice chvályhodné, EHSV se však domnívá, že je třeba se zabývat konkrétními aspekty preventivní i nápravné složky Paktu.

5.2 Co se týče preventivní složky, cíl výdajů založený na obezřetně plánovaném střednědobém tempu růstu HDP nezohledňuje jednotlivé prvky veřejných výdajů, ačkoli stanovení celkového cíle výdajů je užitečné v zájmu jednoduchosti a usnadnění řízení. Totéž platí pro fiskální pravidla orientovaná výlučně na všeobecné ukazatele, jako jsou kritérium rozpočtového schodku a zadlužení. Tato kritéria nezohledňují dlouhodobý růst nabídkové strany ekonomiky způsobený určitými kategoriemi veřejných výdajů, ani celkové zlepšení kvality fiskálních výdajů a mechanismů generujících příjmy.

5.2.1 Proto je třeba klást důraz na kvalitu veřejných financí posuzováním složení a účinnosti veřejných výdajů. To může být obzvláště relevantní u investic do lidského kapitálu prostřednictvím výdajů na vzdělávání a zdravotní péči, výdajů na výzkum a vývoj, veřejné infrastruktury a rozvoj institucí (16) (17). Navrhujeme tedy, aby byl tento druh výdajů vyloučen z výdajového stropu, zejména jedná-li se o výdaje financované z podpůrných programů EU a související prvky vnitrostátního spolufinancování. V zájmu zachování kvality sociálních výdajů by bylo možné vyloučit také pevně stanovené prvky podpory v nezaměstnanosti. Realizace fiskálních cílů musí být navíc plně v souladu s dosažením cílů strategie Evropa 2020 orientovaných na inteligentní a udržitelný růst podporující začleňování, což může vyžadovat vyšší veřejné výdaje (18).

5.2.2 Nařízení by nemělo ponechávat prostor nejistotě, proto EHSV navrhuje jasně definovat pojmy „tvorba obezřetné fiskální politiky“, „obezřetně plánované tempo růstu“ a „výjimečné okolnosti“.

5.3 Donucovací mechanismus by neměl být uplatňován výhradně na základě odchylek od číselných hodnot, ale spíše by také měly být zváženy širší souvislosti, jako např. hospodářské, politické a sociální podmínky panující v členském státě. Účelem tohoto návrhu není oslabit mechanismus prevence, ale spíše umožnit zohlednění specifických podmínek existujících v členských státech eurozóny. To je v souladu s navrhovaným nařízením o makroekonomické nerovnováze, které stanovuje, že po spuštění mechanismu včasného varování se provádí důkladná analýza situace daného členského státu.

5.4 Dále navrhujeme, aby stanovení úročených či neúročených vkladů a ukládání pokut v každém případě probíhalo tak, že tyto sankce budou přímo financovány nápravou prvků politiky, které by měly za následek neopatrný a neudržitelný stav veřejných financí a které jsou určeny na základě odchylek od ustanovení preventivní složky. Kromě toho by jejich hodnota byla vypočtena v závislosti na výši výdajů a/nebo příjmů, u kterých bude rozpoznáno, že přímo vedou k neudržitelnosti fiskální politiky. Tento přístup by odstranil riziko financování vkladů a pokut z veřejných výdajů s vysokou návratností. I když je uznávaným faktem, že rozpoznání neudržitelného chování není snadnou záležitostí, měli bychom usilovat o vytvoření jasných a funkčně uplatnitelných definic, které by v tomto kontextu mohly být užitečné.

5.4.1 Kromě toho má zásadní význam, aby vklad byl uvolněn až poté, co se dotyčný členský stát zavázal přesměrovat tyto prostředky do produktivních výdajů. V této souvislosti by zasluhovalo pozornost využití nákladově efektivních přístupů podobných těm, které jsou uplatňovány na přidělování prostředků z Fondu soudržnosti a ze strukturálních fondů (19).

5.5 Dále se musí důkladně zvážit důsledky prosazování, při němž by byl stanoven neúročený vklad a sankce v určitém časovém okamžiku, kdy by hospodářský a sociální rámec členského státu mohl být považován za zranitelný. Proto by všechna doporučení Komise o uplatnění nápravné složky měla podléhat posouzení dopadu, které ozřejmí, jakým způsobem toto uplatnění skutečně povede ke zlepšení kvality fiskální politiky dotyčného členského státu a eurozóny jako celku. Ve snaze řešit určité selhání nesmí prosazování způsobit selhání ještě větší.

5.6 Článek 7 nařízení se zabývá rozdělením úroků a pokut plynoucích Komisi z vkladů, poměrně podílu na hrubém národním důchodu členských států eurozóny, které nemají nadměrný schodek a s nimiž není veden postup při nadměrné nerovnováze. V tomto případě může distribuční systém v měnové unii způsobit větší nerovnováhu a potenciálně vést k větším odchylkám mezi státy eurozóny, což je v rozporu s požadavky měnové unie.

5.7 V zájmu zajištění rovnováhy mezi pobídkami a penalizací v nápravné složce EHSV navrhuje, aby dotyčný členský stát mohl získat úrok z neúročeného vkladu poté, co dosáhne snížení veřejného dluhu alespoň o částku ekvivalentní tomuto úroku a je-li pravděpodobné, že toto snížení bude v budoucnosti zachováno. Naproti tomu pokuty by byly směrovány do evropského mechanismu stability.

5.8 Tento návrh vychází z předpokladu, že Pakt o stabilitě a růstu by měl podněcovat k podpoře udržitelného chování, spíše než být striktně penalizačním mechanismem.

5.9 I když je zřejmé, že cíl snah o dosažení základní hospodářské a fiskální konvergence musí být založen na konkrétních společných cílech, lze namítnout, že při stanovení jednoho cíle pro všechny bude nutné přistupovat k jeho provádění flexibilně a posuzovat fiskální udržitelnost v bezprostředním krátkodobém horizontu, alespoň dokud nebude dosažena dostatečná základní hospodářská konvergence mezi zeměmi, ale také s ohledem na různorodé následky, kterými se nedávné období hospodářské recese podepsalo na jednotlivých členských státech.

5.9.1 Rovněž je důležité vytvořit rámcové podmínky, které by jednotlivým členským státům umožnily těžit z pozitivních externalit spojených s důvěryhodností, jež se od existence velké měnové oblasti očekávají. Proto lze uvažovat o tom, že státy by mohly být vyzvány k vynaložení úsilí v oblasti fiskální konsolidace proporčně ke své relativní velikosti v měnové oblasti a schopnosti toto úsilí podstoupit, aby celkový cíl pro eurozónu byl důsledně plněn. Z tohoto přístupu by měly přímý užitek všechny země díky hospodářské důvěryhodnosti celé eurozóny a zejména tvorba politiky výkonnějších zemí.

5.9.2 Účinnost takového přístupu velmi závisí na mechanismu dohledu navrhovaném Evropskou komisí, který by zajistil, aby zaostávající země vynakládaly veškeré možné úsilí na dosažení konvergence optimálním tempem. Je také zapotřebí důsledně klást důraz na správné statistické měření a na zlepšení statistik a podávání zpráv v zájmu zajištění spolehlivých a včas dostupných spolehlivých údajů.

5.9.3 Pro bezprostřední krátkodobý horizont a do té doby, než bude dosažena dostatečná hospodářská konvergence mezi jednotlivými členskými státy, tedy Výbor navrhuje použít dvousměrný systém zahrnující přístup shora dolů a přístup zdola nahoru, s cílem upevnit a doplnit probíhající snahy orientované na obnovu fiskální udržitelnosti v eurozóně pomocí plánovaného a dobře regulovaného zavedení nutných prvků flexibility.

5.9.4 Přístup shora dolů se zakládá na stanovení cíle, který vymezí kroky v oblasti fiskální konsolidace vyžadované v rámci celé eurozóny. Dosažení tohoto cíle posílí důvěryhodnost eurozóny jako celku a měly by z něj užitek všechny země jednotlivě. Přístup zdola nahoru by znamenal konkretizaci těchto kroků v opatřeních přijatých jednotlivými členskými státy. Tato konkretizace by zohlednila řadu objektivních hospodářských kritérií jako např. stav vývoje, investiční potřeby, rozsah důchodové reformy, rozsah strukturální reformy, kvalitu veřejných financí a účinnost daňových systémů. Tento přístup by rovněž zabránil tomu, aby kvůli příliš restriktivnímu pojetí Paktu o stabilitě a růstu v případě některých států nedošlo k trvalému poškození růstu.

5.9.5 Tento přístup by na jedné straně zavedl prvek ospravedlnitelné solidarity mezi zeměmi eurozóny a na straně druhé by znamenal vykročení směrem ke zlepšené koordinaci a fiskální integraci. Při dostatečné základní hospodářské konvergenci by se rozdělení konkrétních kroků mezi členské státy v rámci přístupu zdola nahoru rovnalo situaci, kdy různé země usilují o splnění společných vyčíslených cílů. Mezitím by již nebylo nutné uplatňovat nutnou flexibilitu pro každou zemi zvlášť, jako se často stávalo v minulosti, zřejmě na účelově orientovaném a možná neospravedlnitelném základě, ale tato flexibilita by se stala součástí koherentního a konzistentního systému s cílem ovlivnit nutné úsilí v oblasti fiskální konsolidace na úrovni eurozóny. Tento přístup by výrazně napomohl zachování důvěryhodnosti celého systému.

5.9.6 Takový přístup je svou podstatou podobný přístupu uplatněnému při odvozování cílů pro strategii Evropa 2020, kde si členské státy určují své vlastní národní cíle v souladu s celkovými cíli stanovenými pro EU. Roční analýza růstu v příloze 1 uvádí různé průběžné cíle členských států a upozorňuje na skutečnost, že důležitým prvkem této strategie je, že si každý členský stát stanovuje svou vlastní míru ambicí vůči cílům strategie Evropa 2020. Má se za to, že takových cílů se členské státy budou s větší pravděpodobností držet, vzhledem k vnitřní politické diskusi, která jejich stanovení předcházela, a k tomu, že cíl je stanoven se zohledněním výchozích pozic a vnitrostátních podmínek. V této souvislosti lze rovněž v rámci realistického konsolidačního časového rámce navrhnout stanovení konkrétních přechodných období pro země, jež mají vyvinout zvlášť velké konsolidační úsilí.

5.9.7 Navrhovaný přístup neusiluje o oslabení mechanismu prevence obsaženého v návrhu Komise, neboť je založen na dlouhodobé konvergenci všech členů eurozóny ke stejným cílovým číselným hodnotám. Má však vytvořit formální rámec, který ospravedlní různá tempa konvergence na úrovni jednotlivých členských států eurozóny ve stejném duchu jako individuální přístup ke každému státu, jak navrhuje sama Komise. Tento aspekt je také považován za významný krok k posílení důvěryhodnosti celého systému formálním zakotvením flexibility v konvergenčních plánech pro jednotlivé země.

5.10 Dále je důležité upozornit, že sociální dialog zde hraje významnou roli. Na vnitrostátní úrovni je sociální dialog významný pro vytvoření vnitrostátního rámce politiky orientovaného na fiskální politiku a makroekonomický dohled. Vyzrálý a komplexní politický a sociální dialog umožňuje řešit sociální a hospodářské problémy, zejména ty dlouhodobější, jako např. důchodové reformy a výdaje na zdravotní péči. Aby vlády dosáhly cílů fiskální udržitelnosti a makroekonomické rovnováhy, musí existovat značná míra sociálního partnerství a spolupráce, včetně politického konsenzu.

5.10.1 Pro EHSV se zde také rýsuje významná role spočívající v poskytování účinného dialogu o fiskální udržitelnosti, který povedou jeho členové. EHSV může v užší koordinaci s vnitrostátním sociálním dialogem poskytovat doporučení a návrhy změn. Jak byl navrženo ve stanovisku k tématu Lepší koordinace hospodářské politiky pro stabilitu, růst a nová pracovní místa – Nástroje pro silnější správu ekonomických záležitostí, EHSV by mohl pořádat každoroční specificky orientovaná setkání, kde by se projednávala doporučení a návrhy reforem. EHSV má rovněž důležitou roli při zajišťování, aby vnitrostátní orgány sociálních partnerů a jiné organizace občanské společnosti jednaly v souladu s cíli Unie, jež vedou k sociálnímu a hospodářskému rozvoji.

V Bruselu dne 5. května 2011.

předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru

Staffan NILSSON

(7) Stanovisko EHSV k tématu Markroekonomická nerovnováha, Viz strana 53 v tomto čísle Úředního věstníku.

(8) Tato nařízení byla změněna v roce 2005 nařízeními (ES) č. 1055/2005 a (ES) č. 1056/2005 a doplněna zprávou Rady ze dne 20. března 2005 o „Zlepšení provádění Paktu o stabilitě a růstu“.

(11) Evropský semestr byl spuštěn na základě roční analýzy růstu vydané v lednu 2011 (KOM (2011) 11 v konečném znění). Roční analýza růstu zahrnuje různá opatření, která jsou důležitá pro posílení krátkodobého oživení, a zároveň se zaměřuje na cíle strategie Evropa 2020.

(14) Wyplosz, C (2002), Fiscal Discipline in EMU: Rules or Institutions?, Graduate Institute for International Studies, Ženeva a CEPR.

(15) Generální ředitelství pro vnitřní politiky – Odbor politiky A: Economic and scientific policies, Economic and Monetary Affairs, Multirateral Surveillance (Charles Wyplosz).

(16) Salvador Barrios, Andrea Schaechter, (2008), The Quality of Public Finances and Growth, Evropská komise, Economic Papers č. 337.

(17) António Afonso, Werner Ebert, Ludger Schuknecht, Michael Thöne, (2005), Quality of Public Finances and Growth, ECB Working Paper Series č.438.

(19) Evropská komise (2008), Generální ředitelství pro regionální politiku, Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects, červen 2008.