28.12.2010   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 354/59

—

nebyly občanům při využívání jejich participativních možností kladeny žádné zbytečné překážky, jelikož se jedná pouze o „programovou iniciativu“;

—

bylo iniciátorům s pomocí jasných pravidel a ustanovení usnadněno zorganizování iniciativy ve 27 členských státech bez toho, že by naráželi na neočekávané překážky na vnitrostátní úrovni;

—

byla iniciátorům případně poskytnuta finanční podpora, jakmile bude dosaženo určité hranice.

—

horizontálního občanského dialogu;

—

vertikálního občanského dialogu;

—

již existujících postupů konzultace používaných Komisí;

—

nové evropské iniciativy.

4.1.1

Toto ustanovení poskytuje právní základ pro horizontální „občanský dialog“, který blíže nedefinuje. Výbor se již mnohokrát ve stanoviscích vyjadřoval k občanskému dialogu (4), (5), (6), který považuje za klíčový prvek účasti v evropském demokratickém modelu. Mnohokrát již také zdůraznil, že je ochoten plnit úlohu platformy a šiřitele tohoto dialogu a přispívat k vytváření evropského veřejného mínění. V této souvislosti rovněž Výbor opakovaně zdůrazňoval, že si přeje a bude jako partner a prostředník tvůrčím způsobem přispívat k rozvoji občanského dialogu. V tomto smyslu je ochoten plnit svou úlohu jako místo setkávání a také poskytnout praktickou podporu např. tím, že dá k dispozici svou infrastrukturu. Výbor považuje za velmi důležité přispět k tomu, aby občanský dialog dal vzniknout nezbytnému (evropskému) veřejnému mínění a rozvinul se ve skutečnou interaktivní diskusi.

4.1.2

Výbor znovu zdůrazňuje, že tento nástroj participativní demokracie vyžaduje jasnou definici a je třeba stanovit konkrétní způsoby jeho fungování. Tak musí být například jasně stanoveno, jaká kritéria reprezentativnosti musí sdružení uvedená v tomto odstavci splňovat, aby se mohla dialogu účastnit. Výbor již v souvislosti s otázkou reprezentativnosti subjektů organizované občanské společnosti rovněž poukázal na to (7), že je velmi důležité rozlišovat mezi kvantitativní reprezentativností (legitimní zastoupení většiny zainteresovaných) a kvalitativní reprezentativností (doklad příslušné odbornosti). Podle názoru Výboru musí být sdružení zapojená do dialogu jak kvantitativně, tak i kvalitativně reprezentativní.

4.1.3

Dále bude důležité, aby zákonodárce blíže upřesnil, která konkrétní opatření jsou podle něj nutná k tomu, aby byl splněn požadavek „vhodného způsobu“ (viz čl. 11 odst. 1 Smlouvy o EU).

4.1.4

V této souvislosti se zdá Výboru důležité poukázat na rozdíl mezi evropským občanským dialogem a evropským sociálním dialogem a varuje před směšováním těchto pojmů. Evropský sociální dialog je samozřejmě nosným prvkem kvalifikované účasti, řídí se však specifickými pravidly, co se týče obsahu, účasti, postupu a dopadu. To, že je právně zakotven ve Smlouvě, svědčí o jeho významu.

4.2.1

Tento odstavec zohledňuje vertikální občanský dialog a zavazuje orgány Unie, aby jej pravidelně využívaly. Výbor se k tomuto způsobu občanského dialogu již také vyjádřil (8) a žádá Komisi, aby přesněji stanovila způsoby jeho provádění, jak z hlediska obsahu, tak z hlediska procesních předpisů.

4.2.2

Evropský parlament již před nějakou dobou – předběžně k tomuto ustanovení Smlouvy – vytvořil tzv. „Agoru“, která slouží jako nástroj pro vertikální občanský dialog.

4.2.3

Jelikož čl. 11. odst. 2 Smlouvy o EU ukládá všem orgánům, aby vedly dialog s občanskou společností, žádá Výbor všechny ostatní orgány, avšak zvláště Radu, aby se co nejdříve vyjádřily k tomu, jak tento článek Smlouvy hodlají provádět.

4.2.4

Výbor dává všem orgánům Unie k dispozici svou síť a svou infrastrukturu s cílem zahájit tento vertikální dialog s organizovanou občanskou společností a konstruktivně k němu přispět.

4.3.1

Toto ustanovení zasazuje metodu konzultace, kterou Komise i doposud široce využívá, do kontextu nynějšího posílení participativních pilířů evropského demokratického modelu. Výbor připomíná (9)  (10), že postup konzultací je v podstatě důležitým prvkem konceptu „evropské správy“ (11), který Komise začala prosazovat v roce 2001, a jakožto opatření „shora dolů“ občanské společnosti umožňuje jednat nejprve nepřímo. Znovu upozorňuje na to, že je třeba rozlišovat mezi „konzultací“, která je opatřením shora, a „účastí“, která je občanským právem. Aspekt aktivního zapojení organizované občanské společnosti do procesu z vlastní iniciativy (zdola nahoru) toto opatření nijak nenarušuje.

4.3.2

Výbor je ochoten v rámci svého mandátu podporovat Evropskou komisi při provádění konzultací, které překračují obvyklý rámec internetové konzultace on-line, např. prostřednictvím pořádání společného slyšení na specifická témata či veřejných konzultací v rámci fór zainteresovaných subjektů podle metody „open space“.

4.3.3

Avšak konzultace sama o sobě není ještě skutečným dialogem s organizovanou občanskou společností. Výbor proto vyzývá Komisi, aby přepracovala a strukturovala dosavadní konzultační praxi. Časový rámec konzultací musí být jednak přiměřeně uzpůsoben tak, aby měla organizovaná občanská společnost a občané skutečně čas na vypracování svých odpovědí a konzultace neproběhla pouze pro forma. Na druhé straně musí být proces vyhodnocování transparentnější. Komise by měla na příspěvky odpovídat a objasnit své hledisko, proč byl určitý návrh přijat a jiný zamítnut, aby nastolila skutečný dialog. Tato a další zlepšení by Komise měla s organizovanou občanskou společností důkladně projednat.

4.4.1

Výbor sdílí názor, že tato nová evropská občanská iniciativa má pro evropskou integraci význam, který značně přesahuje její právní rozměr, a je třeba ji považovat za první prvek přímé demokracie na nadnárodní úrovni, který se ovšem podle znění tohoto ustanovení vztahuje pouze na občany Unie. Výbor by rovněž přivítal, kdyby při přepracování Smlouvy byli do této iniciativy zahrnuti rovněž příslušníci třetích zemí se stálým pobytem v EU.

4.4.2

Je třeba zdůraznit, že v evropské občanské iniciativě se nejedná o „lidovou iniciativu“, která existuje v mnoha členských státech a jež vyúsťuje v povinné referendum, nýbrž o „iniciativu týkající se agendy“, jež vyzývá Komisi k legislativní činnosti. Je to nástroj menšin, který pouze poskytuje možnost ovlivnit politický program jednání. Legislativní právo na zahájení iniciativy náleží Komisi a případný následující legislativní proces probíhá v rámci stanovených postupů.

4.4.3

Tento nástroj samozřejmě vyžaduje určitá pravidla a normy. Jelikož je však nutné nástroje přímé demokracie na evropské úrovni teprve vytvořit, měl by být pro evropskou občanskou iniciativu stanoven rámec pro progresivní vývoj. Nařízení o provádění čl. 11 odst. 4. Smlouvy o EU mělo stanovit co nejnižší minimální a kvalifikační kritéria a v oblastech, kde na úrovni Společenství chybí zkušenosti, ponechat prostor pro zvážení a výklad, jelikož evropská občanská iniciativa může pouze dosáhnout toho, že Komise zařadí určité téma do svého akčního plánu.

4.4.4

Výbor v žádném případě nesdílí názor Evropského parlamentu, že „sledování postupu občanské iniciativy je politickým úkolem Parlamentu“ (12), a vyjadřuje se proti tomu, aby zákonodárce proces kontroloval v předlegislativní oblasti. Taková „kontrola“ by narušila zásadu rozdělení pravomocí. Výbor proto vyzývá k vytvoření nezávislého poradního orgánu resp. informační služby, který by napomáhal iniciátorům s přípravou a zahájením evropské občanské iniciativy, aby bylo možné ne-li úplně vyloučit, tedy ve většině případů se vyhnout zřejmým střetům se schvalovacími a s prováděcími předpisy.

4.4.5

Parlament po právu poukazuje v téže zprávě na nezbytnost rozlišení mezi peticemi, které mají být předkládány Parlamentu, a občanskými iniciativami, které mají být určeny Komisi jakožto výzvy k činnosti. V tomto smyslu musí být pro oba tyto nástroje spolurozhodování také zcela odlišnými způsoby vytvořeny postupy a požadavky.

4.4.6

Evropská občanská iniciativa jakožto nástroj přímé demokracie je rovněž účinným nástrojem pro zahájení poradních procesů na nadnárodní úrovni. Občané, kteří se dříve od „politické Evropy“ spíše odvraceli, se nyní mohou zapojit prostřednictvím konkrétních iniciativ a cílů. Čím více budou přizýváni a povzbuzováni, aby se bez zbytečných administrativních překážek podíleli na iniciativě, tím spíše upustí od představy o sobě samých jako o divácích, před nimiž se odvíjejí nepochopitelná rozhodnutí, a stanou se subjektem evropské společnosti místo toho, aby byli jejím objektem. Takový postupně spouštěný proces, který vyžaduje řešení evropsky orientovaných problémů, nezbytně povede k vytvoření evropského povědomí a evropského veřejného mínění.

4.4.7

Z hlediska obsahu je třeba upozornit na to, že evropská občanská iniciativa samozřejmě nesmí narušovat Smlouvu či Listinu základních práv Evropské unie. Stejně jako v nepřímém/parlamentárním procesu může ovšem i v přímém/občanském procesu vytváření veřejného mínění dojít k tomu, že extremistická uskupení využijí stávajících způsobů vytváření veřejného mínění a zneužijí je ke svým vlastním cílům. To je pro každou demokracii velká a zásadní výzva, ale zároveň její hlavní výhoda oproti nedemokratickým systémům. Moderní zastupitelská demokracie, která se opírá jak o přímé, tak i nepřímé pilíře, musí být ochotná otevřeně a transparentně prodiskutovat i nepohodlné a dokonce extrémistické požadavky.

4.5.1

Ačkoliv Výbor nebyl přímým adresátem dokončeného konzultačního postupu, přeje si před nastávajícím projednáváním návrhu nařízení v Parlamentu a v Radě poskytnout kvalifikovaný příspěvek k vytváření mínění a dále vyjadřuje svůj názor na otázky, jimiž se zabývá zelená kniha.

4.6.1

Výbor sdílí názor Komise, že mezní hranice musí vycházet z objektivních kritérií. Nesouhlasí s Komisí v tom, že reprezentativnost zájmů Unie je zajištěna nejméně třetinou členských států, tedy devíti státy, nesdílí však ani názor mnoha organizací, že dostatečného počtu je dosaženo již čtyřmi členskými státy.

4.6.2

Výbor spíše sdílí názor Evropského parlamentu, že vhodnou mezní hranici tvoří čtvrtina členských států, tedy v současnosti sedm států. Tato hodnota odkazuje na článek 76 Smlouvy o fungování Evropské unie, který stanoví, že právní předpisy pro správní spolupráci v rámci policejní a soudní spolupráce či v trestních záležitostech musí vzejít z iniciativy čtvrtiny členských států. To se Výboru zdá jako vhodná reference pro kvalifikovaný evropský rozměr občanské iniciativy.

4.7.1

Jelikož se Lisabonská smlouva zmiňuje pouze o „podstatném počtu členských států“, existovala by také možnost neuvádět žádný minimální počet účastníků na každou zemi. S ohledem na několikrát uváděný požadavek dvojí většiny ve Smlouvě však Výbor souhlasí s Komisí v tom, že neurčit minimální počet účastníků na každý členský stát by protiřečilo duchu Smlouvy.

4.7.2

Místo pevného číselného stanovení 0,2 % na členský stát Výbor podporuje flexibilní systém, který by mohl umožnit smysluplné srovnání mezi státy. Pro přijetí podpisů členského státu by mohla být požadována absolutní dolní hranice 0,08 % (13). Celkově musí občanská iniciativa dosáhnout samozřejmě 1 milionu podpisů. Z kombinace obou těchto kritérií vyplývá automatické srovnání, které uspokojuje i požadavek Smlouvy týkající se reprezentativnosti a skutečného evropského zájmu.

4.7.3

Takové flexibilní nařízení v zájmu snadnějšího provádění se zdá Výboru rovněž správné z toho důvodu, že evropská občanská iniciativa nakonec nevede k závaznému rozhodnutí, ale je pouze výzvou pro Komisi.

4.8.1

Výbor sdílí názor Komise, že v zájmu vyvarování se zbytečných administrativních nákladů by mělo jako obecná podmínka účasti na iniciativě být volební právo účastníka pro volby do Evropského parlamentu v jeho zemi pobytu. Ačkoliv jsme nakloněni účasti mladých lidí (např. snížením věkové hranice na 16 let), tato odchylka od volebního práva ohledně Evropského parlamentu by nepřiměřeně ztížila přezkoumávání podpisů, jelikož by téměř všechny státy musely zřídit dvojí seznamy voličů.

4.9.1

Co se týče formy, Výbor rovněž soudí, že příliš striktní předpisy by nebyly vhodné; pro úřední podání iniciativy by měly platit povinné formální požadavky a měly by být stanoveny určité minimální podmínky (viz také odstavec 4.13). Obsah iniciativy a žádost o rozhodnutí by měly být formulovány logicky a jasně. Pro toho, kdo se pod evropskou iniciativu podepisuje, musí být vždy jasné, co podporuje.

4.10.1

Nic nebrání stanovení společných pravidel postupu či norem pro shromažďování, přezkoumávání a ověřování podpisů na úrovni Společenství, které by byly odlišné od dosavadního národního práva, jelikož evropská občanská iniciativa představuje (nový) nadnárodní nástroj účasti.

4.10.2

Měly by být povoleny všechny způsoby shromažďování podpisů, které umožňují ověření totožnosti, a mělo by být možné i shromažďování podpisů prostřednictvím internetového portálu a sbírání podpisů na veřejnosti. Podle Výboru by bylo ověřování pravosti podpisů vnitrostátními úřady či notářem neúnosnou překážkou. Avšak kromě ověření totožnosti musí být také zajištěno, že uvedení podporovatelé odevzdali svůj podpis nezávisle a z vlastní vůle. Za tímto účelem je třeba přijmout zvláštní opatření, zvláště co se týče elektronického shromažďování podpisů.

4.10.3

Dostatečnými bezpečnostními a ověřovacími informacemi jsou jméno, adresa, datum narození a pro shromažďování podpisů online ověřovací e-mail. Jde o to, aby bylo zajištěno, že žádná iniciativa, která vychází z minimálních předpisů stanovených nařízením pro shromažďování podpisů, nenarazí v žádné zemi Unie na další neočekávané překážky. Pro Evropany žijící v cizině by mělo být pro udělení hlasu určující bydliště účastníka.

4.10.4

Ověřování odevzdaných podpisů by měly provádět členské státy, v každém případě v rámci namátkové kontroly, která se v mnoha členských státech osvědčila.

4.11.1

Zkušenosti s občanskou iniciativou při přípravě Lisabonské smlouvy ukázaly, že právě zahájení iniciativy může být časově náročné; Výbor proto soudí, že lhůta jednoho roku, již navrhuje Komise, je příliš krátká, a prosazuje osmnáct měsíců. Co se týče již dříve uvedené připomínky, že iniciativa vyúsťuje v proces, který jde ještě dále, než byl konkrétní cíl, a vytváří skutečné evropské veřejné mínění, bylo by podle názoru Výboru politováníhodné, kdyby byl z důvodu relativně krátké lhůty jednoho roku zpochybněn pozitivní výsledek tohoto procesu se všemi jeho průvodními právními a společenskými dopady.

4.12.1

Výbor sdílí názor Komise, že je povinností iniciátorů, aby předem sami vyjasnili zákonnost či přípustnost své iniciativy. Nahlášení by mělo být umožněno na internetové stránce, již poskytne k dispozici Komise, a která by rovněž obsahovala podrobné informace, jejímž prostřednictvím by mohli být o probíhajících iniciativách informováni všichni občané.

4.12.2

V této souvislosti Výbor vyzývá Komisi, aby na internetové stránce věnované evropské občanské iniciativě, která má být zřízena, rovněž poskytla internetový nástroj, který by umožňoval shromažďování podpisů. Navíc by mohla tato internetová stránka fungovat i jako diskusní fórum o různých iniciativách, a tímto způsobem částečně přispět k vytváření evropského veřejného mínění.

4.12.3

Výbor se však domnívá, že pro iniciátory občanské iniciativy by měl být navíc zřízen kontaktní bod, který by jim radil nejen v otázkách postupů, ale také by jim poskytoval základní informace. Výbor je ochoten plnit úlohu této informační služby.

4.12.4

Bylo by možné uvažovat o systému žlutých a červených karet, s jejichž pomocí by iniciátoři občanské iniciativy mohli být relativně včasně upozorněni, že je jejich iniciativa případně nepřijatelná, např. z důvodu formálních kritérií, jako třeba kvůli tomu, že Komise nemá v určité oblasti pravomoci, či kvůli tomu, že by došlo k jasnému narušení základních práv.

4.13.1

Výbor je toho názoru, že iniciátoři dané iniciativy by měli poskytnout tyto informace:

4.13.2

Výbor nemůže v žádném případě souhlasit s oznámením Komise, že se nepředpokládá žádný způsob veřejné podpory a financování občanské iniciativy, zvláště s tvrzením, že se jedná o jedinou možnost, jak zajistit nezávislost iniciativ. Evropská komise podporuje pomocí finančních prostředků struktury a činnost mnoha účinných nevládních organizací, a jednalo by se o nepřípustné obvinění, kdybychom z toho chtěli vyvozovat, že tyto subjekty občanské společnosti, které Komise spolufinancuje, jsou na ní závislé. Z tohoto tvrzení Komise by navíc vyplývalo, že by evropskou občanskou iniciativu mohly zahájit pouze velké organizace se značnou finanční podporou.

4.13.3

Výbor proto vyzývá k diskusi o tom, že by EU poskytla finanční pomoc, jakmile by bylo dosaženo první fáze, např. získáním 50 000 podpisů ze tří členských států, aby byly vyloučeny kampaně, které nemají žádnou naději na úspěch či nejsou míněny seriózně. I zde by mohl uplatnit navrhovaný systém žlutých a červených karet.

4.14.1

Výbor vnímá lhůtu šesti měsíců navrhovanou Komisí jako absolutní horní hranici a podporuje dvoufázový přístup, který navrhuje Evropský parlament ve svém usnesení (dva měsíce na prověření formálních kritérií a tři měsíce na rozhodnutí o věcném obsahu (14). Komise by měla tento interní proces rozhodování učinit co nejvíce transparentní.

4.14.2

Jakmile občanská iniciativa dosáhne úspěchu, je třeba definitivně přezkoumat její právní přípustnost.

4.14.3

Během fáze politického hodnocení ze strany Komise bude Výbor případně ve spolupráci s Parlamentem či předsednictvím Rady pořádat slyšení, na nichž organizátoři představí Komisi svou iniciativu. EHSV by mohl případně tento proces také doplnit průzkumným stanoviskem či stanoviskem z vlastní iniciativy k témuž tématu.

4.14.4

Komise musí iniciátorům podrobně a veřejně odůvodnit přijetí, částečné převzetí či odmítnutí iniciativy. V případě odmítnutí musí Komise vydat oficiální rozhodnutí, na jehož základě může být podána žaloba k Soudnímu dvoru.

4.15.1

Podle názoru Výboru je na zodpovědnosti iniciátorů, aby zahájili tematicky podobnou iniciativu. Je nutné znovu připomenout, že se v evropské občanské iniciativě jedná o „iniciativu týkající se agendy“. Výbor proto nevidí žádný důvod k tomu, aby byly kladeny zákazy či překážky.

4.16.1

Výbor soudí, že Komise by měla pro organizátory občanské iniciativy, kteří již získali 50 000 podporovatelů ze tří členských států, uskutečnit překlad textu do všech úředních jazyků.

—

vypracování stanoviska k občanské iniciativě, kterou Komise oficiálně přijme, v rámci lhůty pro hodnocení;

—

případné vypracování stanoviska na podporu probíhající občanské iniciativy;

—

uspořádání slyšení k úspěšným iniciativám (organizátoři, Komise, Parlament, Rada);

—

zřízení informační služby (kontaktního bodu pro občany k otázkám týkajícím se postupu atd.);

—

doplňující informace (vydání příručky o participativní demokracii, konference o provádění v praxi atd.).

—

15 představitelů států a vlád členských zemí;

—

13 představitelů států a vlád kandidátských zemí;

—

30 představitelů z národních parlamentu členských států;

—

26 představitelů z národních parlamentu členských států;

—

16 představitelů z řad poslanců Evropského parlamentu;

—

2 představitelé Evropské komise.