Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Mobilizace soukromých a veřejných investic pro obnovu a dlouhodobou strukturální změnu: rozvoj partnerství veřejného a soukromého sektoru

KOM(2009) 615 v konečném znění

2011/C 51/12

Zpravodaj: pan HUVELIN

Dne 19. listopadu 2009 se Evropská komise, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

„sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Mobilizace soukromých a veřejných investic pro obnovu a dlouhodobou strukturální změnu: rozvoj partnerství veřejného a soukromého sektoru“

KOM(2009) 615 v konečném znění.

Specializovaná sekce Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 7. září 2010.

Vzhledem k nadcházejícímu novému funkčnímu období Výboru rozhodlo plenární shromáždění, že se k tomuto stanovisku vyjádří na říjnovém plenárním zasedání, a v souladu s článkem 20 jednacího řádu jmenovalo pana HUVELINA hlavním zpravodajem.

Na 466. plenárním zasedání, které se konalo dne 21. října 2010, přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 151 hlasy pro, 3 hlasy byly proti a 11 členů se zdrželo hlasování.

1.   Úvod

1.1   Komise nedávno zveřejnila sdělení nazvané Mobilizace soukromých a veřejných investic pro obnovu a dlouhodobou strukturální změnu: rozvoj partnerství veřejného a soukromého sektoru s datem 19. listopadu 2009, v němž uvádí směry své činnosti do budoucna.

Tento dokument představuje chvályhodnou iniciativu a lze jej považovat za zajímavou výchozí úvahu o partnerství veřejného a soukromého sektoru (dále „PPP“), jež je nanejvýš aktuální vzhledem k potřebě mobilizovat soukromé a veřejné investory, zejména v období finanční krize, a výrazného snižování počtu partnerství veřejného a soukromého sektoru z hlediska jejich počtu i objemu, k němuž došlo v roce 2009. Dokument vypočítává jak jejich výhody a specifické rysy, tak analyzuje příčiny, jež v posledních letech mohly brzdit rozvoj jeho využívání. Nicméně je třeba vzít v úvahu i některé možné nevýhody vyplývající z PPP a zkušenosti z některých minulých operací (transakční náklady, nebezpečí dodatečného vyjednávání, střednědobé a dlouhodobé snížení intenzity hospodářské soutěže, často dlouhodobé očekávatelné navyšování nákladů, dlouhodobé nevýhody vyplývající ze (skrytých) smluvních ustanovení v rozsáhlých souborech smluv, ztráta demokratické kontroly), jakož i problémy plynoucí z metodiky Eurostatu a týkající se obcházení vykazování schodků veřejných financí a z toho vyplývající chybné a zvýhodňující údaje (vyplývající i z navyšování nákladů).

Komise v něm zejména prohlašuje, že má v plánu „zabývat se novými způsoby, jak rozvoj partnerství veřejného a soukromého sektoru podporovat“. Její sdělení by však mělo být doplněno o návrhy na další rozvoj institucionálního rámce, který by snížil nevýhody PPP.

Argumenty ve prospěch PPP, jež uvádí sdělení, následují. Partnerství mají:

Připomeňme rovněž důležitý fakt, že v přístupu Komise pojem PPP pokrývá stejně dobře koncese na stavební práce (platby zajištěny uživatelem stavby), tak smlouvy o partnerství veřejného a soukromého sektoru, částečně či plně hrazené orgány veřejné správy.

1.2   Pět cílů udávaných Komisí pro rok 2010

Komise ve sdělení navrhuje:

1.3   Z analýzy textu Komise však lze usoudit, že opomíjí některé méně pozitivní aspekty, které jsou zaznamenány v případech některých zemí či některých smluv. Jde zejména o neúspěchy, k nimž mohlo dojít při realizaci určitých operací a které je třeba zmínit, zejména proto, aby z nich mohly být vyvozeny závěry pro návrhy, jež EHSV předloží. K hlavním zaznamenaným příčinám neúspěchu patří především:

Všechny tyto body byly v návrzích předložených EHSV zohledněny.

1.3.1   Návrh EHSV se tedy orientuje na tři myšlenky:

1.3.2   Především je třeba si uvědomit, že díky serióznímu přístupu ze strany EHSV lze dosáhnout skutečného vlivu na tuto problematiku, významnou pro budoucnost infrastruktur obecně (tedy na hospodářský růst a veřejnou správu); přitom se nikdy nesmí zapomínat, že se jedná o příspěvek – k němuž je však třeba přistupovat kriticky – k vypracování nástroje pro veřejné zadavatele, kterým je samozřejmě v každém případě ponechána možnost volby, zda jej využijí či nikoli.

EHSV se chce stát v této oblasti skutečnou hybnou silou, která bude přispívat k rozvoji a podpoře zaznamenaných osvědčených postupů a která dbá na to, aby se omezovala nesprávná motivace, aby byly uznány a řešeny problémy týkající se demokratické a společenské kontroly a aby byly odpovídajícím způsobem zohledňovány dlouhodobé důsledky PPP. Zbývá vyřešit spoustu otázek, aby navrhovaný nástroj byl co nejkvalitnější.

1.3.3   Vzhledem k osvědčeným postupům a k neúspěchům zaznamenaným v některých případech je pak na místě navrhnout, jak by měl být dokument Komise doplněn, aby nástroj PPP spočíval ve všech členských státech na přijatelném základě, ale také aby byly zohledněny zaznamenané pozitivní výsledky i problémy vzniklé při jeho uplatňování. Rovněž je třeba zavést opatření zamezující jejich opakování v budoucnosti.

1.3.4   EHSV požaduje, aby se plnění smluvních ujednání PPP uskutečňovalo s dodržováním všech sociálních zákonů a předpisů, jež se na příslušné činnosti vztahují (návrh, výstavbu a údržbu). Příslušné orgány musí dostat možnost trvat na převzetí příslušných zaměstnanců za původních podmínek. EHSV v této souvislosti doporučuje, aby společenství, jichž se smlouvy PPP týkají, začlenila sociální požadavky do svých zadávacích podmínek a zohlednila reakce získané při jednání s uchazeči. Stejně tak by tomu mělo být v případě dostupnosti budov realizovaných v rámci PPP pro postižené osoby, v souladu se zákony a předpisy platnými v celé Evropské unii.

1.3.5   Protože se u projektů PPP používají veřejné finance a musí se jednat o svobodné rozhodnutí veřejného zadavatele, požaduje EHSV:

2.   Ekonomická pozice PPP v Evropě a argumenty v jeho prospěch

Podle organizace Business Europe jsou nyní sotva 4 % projektů infrastruktury ve světě realizována jako PPP. Spojené království je členským státem, jenž v Evropě uzavírá nejvíce smluv PPP (58 % z celkového počtu evropských smluv), dalšími hlavními zeměmi využívajícími nástroj PPP jsou Německo, Španělsko, Francie, Itálie a Portugalsko.

Vzhledem k tomu, že podle odhadů OECD by se roční náklady na silnice, železnice, elektrickou energii a vodu měly v roce 2030 rovnat 2,5 % celosvětového HDP, je nezbytné, aby orgány veřejné správy využily všechny možné formy smluv umožňující splnit požadavky a potřeby v oblasti veřejných služeb a infrastruktur: tváří v tvář tomuto problému je historický dopad koncesních smluv a PPP neoddiskutovatelnou realitou, neboť dokazuje, že mobilizací kompetencí, energie a kapitálů mohou PPP jednoznačně podpořit hospodářský růst; a to tím spíše, že do úvah je třeba započítat očekávané snížení investičních rozpočtů v rámci úsporných plánů téměř všech evropských zemí.

2.1   Argumenty ve prospěch PPP jsou v dokumentu Komise připomínány v nezvyklém rozsahu. Dokument však neupozorňuje na neúspěchy projektů PPP. K příčinám neúspěchů patří:

Pro lepší strukturování dodatků, které by mělo stanovisko EHSV přinést, však Výbor použije lehce odlišnou prezentaci, založenou na přístupu zohledňujícím možná realističtější hierarchii výhod a nevýhod využívání PPP.

2.1.1   Příliš často máme sklon se domnívat, že nejdůležitějším argumentem, jenž by měl být zohledněn při případném rozhodování se pro smlouvu PPP, jsou důvody finanční: aniž bychom se tomuto bodu chtěli vyhnout (vrátíme se k němu později). Z důkladného průzkumu a nabytých zkušeností vyplývá, že v celkovém přehledu hospodářské situace se nejedná o prvek hlavní.

Nejdůležitějším argumentem ospravedlňujícím využití PPP je optimalizace časového faktoru. Všichni nestranní a pozorní pozorovatelé fungování PPP konstatují, že:

Toto potenciální zkrácení termínů by tedy mělo být vnímáno jako hlavní výhoda smlouvy PPP, i když se někdy může zdát, že je v rozporu se zažitými zvyky zadavatelů a s jejich téměř automatickým využíváním klasických postupů.

Zejména v období plánů obnovy a překonání krize se PPP může stát účinným urychlovacím faktorem provádění přijatých rozhodnutí a prvořadým nástrojem, který očekávanému impulsu obnovy dodá na rychlosti a znásobí jeho výsledky.

2.1.2   Druhým argumentem ve prospěch PPP je jeho přirozená schopnost podpořit ucelenost projektu, tedy maximální ekonomickou účinnost pro dané společenství.

Jak se připomíná v textu Komise, pramení to z naprosto úplné integrace výrobního řetězce, od návrhu po údržbu a užívání přes vlastní realizaci příslušné infrastruktury.

V tomto kontextu tvůrce návrhu z povahy věci ví, že musí optimalizovat postupy a kvalitu stavby, protože v pozdější fázi se bude muset ujmout jejího využívání a bude muset na konci smlouvy předat veřejnému orgánu funkční dílo splňující příslušné normy a předpisy. Do jeho úvahy se tedy přirozeně promítne integrační úsilí, čehož se mnohem obtížněji dosahuje v typických případech veřejných zakázek, kde jsou úkoly a související odpovědnosti rozděleny.

2.1.3   Třetím z důležitých argumentů mluvících ve prospěch využití PPP je samozřejmě finanční stránka.

Lze si snadno představit případ veřejného orgánu přijímajícího rozhodnutí, jenž spravuje určitý rozpočet, zná meze tohoto rozpočtu a hledá prostředky k realizaci zařízení, které jím řízené společenství potřebuje; ve smlouvě PPP může hledat finanční řešení problému, který by nemohl vyřešit v rámci svých rozpočtových postupů.

Dříve, než se vrátíme k návrhům, které bychom mohli učinit k rozšíření finančních řešení PPP obecně, mohli bychom se při tomto stavu věcí zabývat otázkou, jaké jsou hranice (které každý již dlouho zná a nikdo se neodváží se jich dotknout) pravidel veřejného účetnictví prakticky ve všech evropských státech, a zejména faktem, že je z účetního hlediska nemožné rozložit zohlednění nákladů na veřejnou investici na období jejího normálního využívání.

Financování smlouvou PPP, která danému společenství umožňuje tuto zátěž rozložit na normální období amortizace, se zdá být prvním krokem k mnohými požadované změně pravidel veřejného účetnictví, jež brzdí čím dál víc rozhodnutí a nikdy neodráží často evidentní majetkové skutečnosti.

Podporovat prostřednictvím modelu PPP zahájení politické úvahy na toto téma by pro Evropskou unii mohlo představovat jeden ze způsobů, jak prokázat pragmatický přístup. V některých zemích navíc bylo zavedení PPP prezentováno jako první krok směrem k nutné reformě veřejné správy a nástrojů, které využívá.

2.2   Před přijetím zásadních politických rozhodnutí požaduje EHSV posouzení celkového dopadu a nezávislé posouzení výhod a nevýhod projektů PPP a zároveň požaduje, aby byly konzultovány a zhodnoceny návrhy sociálních partnerů včetně organizací zastupujících malé a střední podniky. Při tom by měla být prověřena rychlost procesů, cenová otázka, kvalita služeb a sociální dopady na zaměstnance a uživatele EHSV považuje za důležité, aby malé i střední podniky co nejvíce využily možností zapojit se do PPP.

3.   Oblasti úvah EHSV

Úvahy musí zůstat v souladu se třemi uvedenými argumenty (časový faktor – ucelenost projektu – finanční stránka) a včlenit se mezi návrhy Komise a do existujícího legislativního a právního kontextu.

Tyto návrhy jsou seskupeny do dvou kategorií:

Návrhy musí také jasně zohlednit tři základní požadavky na tento specifický postup, jako je tomu u všech postupů zadávání veřejných zakázek. Jsou to:

3.1   Finanční hledisko

V této oblasti se zdůrazňují čtyři základní aspekty.

3.1.1   Definice PPP v postupech EUROSTATU musí být přepracována tak, aby platební závazky veřejného sektoru vyplývající z projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru byly vykazovány obdobně jako platební závazky v oblasti klasických veřejných zakázek v rámci veřejného zadlužení.

3.1.2   Role strukturálních fondů se dosud ve financování PPP příliš neprojevila. Tato situace je paradoxní, neboť zde přirozeně existuje dokonalá souhra mezi oběma těmito nástroji.

Přestože v této oblasti již existuje několik zkušeností (tuto možnost využilo sedm států), pravděpodobně by šlo mnohé zlepšit, a to nepochybně lepší instruktáží členských států a potenciálně zainteresovaných veřejných společenství, jež by je přivedla k celkovému ocenění nástroje PPP, jejž lze sloučit s jakýmkoli druhem veřejného financování, a v prvé řadě samozřejmě financování pocházejícího od evropských orgánů.

3.1.3   Jak navrhuje Komise, mělo by být samozřejmostí požádat EIB, aby v rámci svých pravomocí hrála ústřední roli v politice financování PPP v Evropě, prováděla koordinaci a poskytovala poradenství v činnostech zahájených v této oblasti, ale také doprovázela finanční ujednání, jež v době současné krize vyžadují stále větší kompetentnost a znalosti.

EIB má v těchto oblastech dvojí výhodu technické kompetence a nutné politické neutrality. Mohla by tak plnit permanentní funkci styčného bodu s vnitrostátními nebo místními kontrolními orgány.

To vede k žádosti o zcela specifickou pomoc z její strany:

3.1.4   Z analýzy PPP vyplývá, že z finančního hlediska z něj jeho základní charakteristiky (dlouhé trvání, zastřešení prvotřídními veřejnými subjekty) činí potenciálně výjimečný nástroj pro shromáždění úspor na trhu, včetně těch souvisejících s přípravou na důchod.

Některé země již aktivně pracují na vytvoření jednoho nebo několika specializovaných fondů s přístupem na finanční trh, jejichž účelem je kromě období výstavby (a tedy souvisejících případných termínových a nákladových rizik) refinancování operací PPP. Vytvoření takového nástroje na evropské úrovni by mohlo být hodnotné a jeho technické řízení by alespoň v počáteční fázi mohla zajistit EIB.

EHSV však zároveň upozorňuje na to, že velký počet projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru jsou projekty na služby obecného (hospodářského) zájmu. V takovém případě je třeba kromě ryze finančních kritérií dbát také na kvalitu, dostupnost a přiměřenou cenu těchto služeb.

3.2   Právní a regulační hledisko

EHSV má v úmyslu se trvale zasazovat o to, aby byla partnerství veřejného a soukromého sektoru uskutečňována jen tehdy, pokud – za určitých politicky daných rámcových podmínek (sociální standardy, kvalita služeb atd.) – z dlouhodobého hlediska a při zohlednění transakčních nákladů, problémů souvisejících s dodatečným vyjednáváním atd. povedou ke snížení nákladů. Zároveň je třeba odstranit pobídky k předběžnému financování, což ukazuje na naléhavost zvážení přezkumu kritérií Eurostatu. Analýza partnerství veřejného a soukromého sektoru ukázala, že stávající složitost a v některých zemích a u některých smluv též nedostatečná transparentnost (ohledně smluv, průzkumů hospodárnosti apod.) znemožňuje v některých případech jejich demokratickou kontrolu. V této souvislosti je Evropská komise důrazně vyzývána, aby upozornila členské státy na problémy, které z toho plynou.

Prezentujeme současnou situaci níže ve třech oddílech: co je v existujících nástrojích třeba

3.2.1   Co zachovat z existujících textů?

Pokud jde o texty a právo, v porovnání se souhrnem ustanovení regulujících veřejné zakázky, koncese a vše, co souvisí s realizací infrastruktur, není PPP nijak přesně definováno.

Při bližším zkoumání a s ohledem na zkušenosti získané v řadě zemí, které PPP již využívají, se zdá, že tato neexistence jasně vymezené definice na evropské úrovni v ničem nebrání rozvoji operací ani jejich monitorování evropskými orgány.

Vysvětlíme-li si mlčení Komise tak, že nepociťuje potřebu zavádět přesnější definici, zdá se, že EHSV může a musí sdílet tento pohled na věc, který členským státům ponechává volnost využít definici přizpůsobenou jejich specifickému kontextu a jejich zvykům.

Tento přístup také ponechává otevřenou otázku zachování některých aktuálně platných textů. Připomeňme, že nedávné hlasování Evropského parlamentu doporučuje v oblasti veřejných zakázek využívat nejdříve existující texty, spíše než usilovat o vypracování nových.

EHSV vzhledem k těmto souvislostem doporučuje, aby byla zachována směrnice 2004/18/ES, která pojednává pouze o koncesích na stavební práce a o postupu zadávání zakázek na stavební práce těmito koncesemi, a nebyla doplněna o definici PPP, jejíž právní úprava spadá do pravomoci veřejných orgánů každého členského státu EU. Koncese na stavební práce je zde definována jako „smlouva stejného druhu jako veřejná zakázka na stavební práce s tou výjimkou, že protiplnění za provedení stavebních prací spočívá buď výhradně v právu využívat stavbu, nebo v tomto právu společně s platbou“.

Koncese na služby je definována stejně (slova „stavební práce“ jsou nahrazena slovem „služby“), směrnice však neuvádí nic o podmínkách jejího udělení, přitom je však celá jedna kapitola věnována pravidlům pro koncese na stavební práce.

Výše uvedené definice se úmyslně nezabývají podrobnostmi, jež jsou považovány za vnitrostátní záležitost a které by ve skutečnosti znemožnily jakoukoli konvergenci ke společnému textu.

Na základě pragmatických konstatování se EHSV domnívá, že není nutné zavádět podrobnější definici pojmu koncese (tedy dlouhodobé smlouvy zahrnující návrh, výstavbu, financování, správu a/nebo údržbu určité stavby nebo veřejné služby), neboť současný stav je výhodný tím, že pokrývá všechny druhy veřejných smluv odlišných od klasických veřejných zakázek a podřizuje je minimálním evropským pravidlům zadávání.

EHSV se domnívá, že je lépe nepodnikat legislativní kroky v této oblasti, jež se rychle může stát extrémně komplexní, zatímco v současnosti mají subjekty ve všech členských státech a v souladu s vnitrostátní tradicí k dispozici smlouvy PPP v širším slova smyslu (koncese na soukromé platby zajišťované uživatelem a smlouvy o partnerství s veřejnými platbami a další smlouvy o partnerství veřejného a soukromého sektoru), jež odpovídajícím způsobem řeší zmíněné problémy.

3.2.2   Co je třeba změnit?

Co se ovšem týče směrnice 2004/18/ES, EHSV v zájmu koherence použitých textů navrhuje zvážit u příležitosti tohoto stanoviska k PPP vyjasnění podmínek pro přidělování koncesí na služby, jež jsou ve výše uvedené směrnici opomenuty, přestože koncese na služby směrnice jasně definuje.

EHSV využije tuto příležitost k ujasnění choulostivého problému institucionalizovaných partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPPI), jimiž se částečně zabývalo interpretační sdělení z roku 2008, kde se připomínalo dodržování pravidel hospodářské soutěže veřejnými osobami, jež využívají částečně veřejné orgány.

Ve skutečnosti o tomto sdělení veřejné osoby nevědí a úmyslně či neúmyslně jej ignorují. Pokud by Komise chtěla pokračovat cestou specifických právních předpisů pro koncese, bylo by vhodné do nich výslovně začlenit předpis o vytvoření a obnově činnosti PPPI, který by právní předpisy zlepšoval, a zamezil tak zneužívání, jehož rozsah je z evropské judikatury patrný a které bývá někdy v protikladu s hledanou transparentností.

3.2.3   Co je třeba rozpracovat?

V souvislosti s prováděním postupů EHSV doporučuje, aby byly lépe strukturovány tři postupy, jež jsou obecně součástí PPP, tedy:

3.2.3.1   Předběžné posouzení

Tato počáteční analýza, jež by v zásadě měla umožnit ospravedlnit zvolení určitého postupu spíše než jiného, by se měla stát prvořadým pravidlem pro celou oblast zadávání veřejných zakázek.

Smluvní orgán si stěží může přát lepší prostředek k měření dopadu – či spíše dopadů – připravovaného rozhodnutí. Zavedení povinnosti zveřejnit výsledky tohoto předběžného posouzení by v mnoha případech bylo významným krokem k transparentnosti, tolik nutné pro hledání optimálních řešení a v úsilí o přísnější hospodářskou soutěž.

Musí být rovněž příležitostí, jak v rámci celkových nákladů dobře změřit vliv případných rozdílů ve financování, tedy rozdílu mezi použitelnou sazbou, kterou trhy uplatňují na veřejnoprávní příjemce půjčky, a sazbou použitelnou na projekty PPP. Poznamenejme, že tento aspekt předběžného posouzení je již povinný v zemích, které jsou v oblasti využívání PPP na špičce.

Ve Francii se předběžné posouzení provádí podle 4 kritérií: celkové náklady, převod rizika, udržitelný rozvoj a výkonnost, kterou daná smlouva přinese. EHSV navrhuje uplatňovat tato kritéria systematicky a doplnit je o zveřejnění smluv a přísné dodržování sociálního práva příslušných zemí, jak se připomíná výše (odstavec 1.3.4).

3.2.3.2   Soutěžní dialog

Tento postup, jenž se liší od běžného dvoustranného jednání používaného k finalizaci klasických postupů, je v současnosti ve značné míře využíván k udělování smluv PPP v širokém smyslu slova, a v některých zemích je dokonce povinný. Spočívá v tom, že po prvním předběžném výběru provedeném klientem, se dojednává konečná smlouva pomocí dialogu s vybraným partnerem či partnery, postupným finalizováním a zlepšováním podmínek smlouvy.

Z podrobného průzkumu jeho současného využívání však vyplývá, že:

Tyto myšlenky jsou samozřejmě teoreticky chráněny důvěrností nabídek, ale praxe na konkrétních případech ukazuje, že tomu tak není a že lze snadno označit za nezjistitelný „únik informací“ to, co je ve skutečnosti neetickým chováním.

Určitá harmonizace smluvního rámce Unie by měla zohlednit prostředky na ochranu duševního vlastnictví, jež je samo o sobě zárukou pokroku a inovací.

3.2.3.3   Monitorování operací PPP

V zájmu respektování transparentnosti a požadavků kontroly je nutné systematizovat registraci operací PPP a monitorovat jejich provádění ve vnitrostátním a evropském měřítku. Tímto úkolem musí být kromě úkolů svěřených v tomto ohledu EIB a EPEC pověřena nezávislá organizace, která není při posuzování motivována žádnými systematickými pobídkami k předchozímu či následnému znevýhodňování PPP, a mohla by ho převzít skupina expertů.

4.   Závěry