Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Ceny potravin v Evropě

Dne 9. prosince 2008 se Komise, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Ceny potravin v Evropě

Specializovaná sekce Zemědělství, rozvoj venkova, životní prostředí, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 2. září 2009.

Na 457. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 4. a 5. listopadu 2009 (jednání dne 5. listopadu), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 75 hlasy pro, 5 hlasů bylo proti a 3 členové se zdrželi hlasování.

1.1 Účelem práce na zlepšení a zefektivnění potravinového řetězce a na zvýšení jeho konkurenceschopnosti by nemělo být dosažení nižších cen potravin. To by potravinový řetězec udrželo na stejně špatné cestě, na jaké se nachází nyní. Musíme zajistit, aby poměr mezi cenou a hodnotou odpovídal realitě. Očekávání nízkých cen ve výrobním řetězci v konečném důsledku omezuje kapacitu pro investice a inovace zemědělsko-potravinářských dodavatelů i výběr spotřebitelů. Komise musí tyto faktory a jejich vedlejší účinky zohlednit ve střednědobém i v dlouhodobém horizontu a upustit od svého výhradního zaměření na okamžitý přínos nízkých cen. Bylo by chybou tvrdit, že nízké ceny potravin jsou v zájmu spotřebitele. Pro spotřebitele jsou výhodnější spíše ceny, které odpovídají skutečnosti a zaručují předpokládanou kvalitu, kvantitu a služby. Vhodným přístupem by však byl ten, jenž by se zaměřil na snížení kolísání cen, což by zajistilo větší spolehlivost a předvídatelnost potravinového řetězce.

1.2 Je v zájmu Evropské unie zajistit, aby spotřebitelé z dlouhodobého hlediska požívali výhod bezpečných potravin. K tomu je zapotřebí vysokého stupně soběstačnosti. Udržitelné zemědělství je zase možné zaručit pouze prostřednictvím výzkumu a vývoje, inovací a technologického rozvoje a pro to je zapotřebí prostředků pro SZP. Přístup k těmto prostředkům je však nutné zajistit tak, aby se tím povzbudilo přizpůsobování tržním podmínkám a zavedla povinnost poskytovat informace a spolupracovat; zároveň by se řádně zohlednily otázky rozvoje venkova.

1.3 Rozsah působnosti lze rozšířit pouze v případě, že dojde k rozsáhlým sociálním konzultacím na co nejširší bázi. Pro každou z oblastí, v nichž budou podniknuta opatření, je třeba vypracovat podkladovou analýzu a přesný akční plán a jasně definovat kompetence a povinnosti. To vše má zásadní význam, vzhledem k tomu, že veškerá opatření týkající se cen potravin ovlivňují složité soukolí faktorů. Potraviny jsou hlavním pojítkem společnosti; mají strategický význam a těší se velké důvěře spotřebitelů. S ohledem na to musí být výrobní podmínky uspořádány tak, aby neohrozily dlouhodobou udržitelnost.

1.4 Není možné omezit investice do základních komodit, jež se většinou odehrávají na burze. Je však třeba najít prostředky, jak zmírnit důsledky faktorů, které neodráží skutečnou poptávku, jelikož narušují dodavatelský řetězec zemědělských produktů. Ačkoliv si je EU vědoma svých povinností, co se týče zásobování rozvojových zemí potravinami, nesmí zapomenout, že jejím hlavním úkolem je zaručit dodávky celého sortimentu bezpečných potravin pro své vlastní občany, a to díky snížení závislosti na světových trzích a zachováním samostatnosti v této oblasti.

1.5 EHSV podporuje iniciativu na zřízení skupiny na vysoké úrovni pro konkurenceschopnost zemědělsko-potravinářského průmyslu z rozhodnutí Komise ze dne 28. dubna 2008 (2008/359/ES). EHSV se těší na výsledky práce skupiny na vysoké úrovni, jedním z jejích nejdůležitějších cílů by mělo být dosažení co největší možné stability zemědělsko-potravinářských trhů.

2.1 Vzhledem k rychlému růstu cen zemědělských produktů v druhé polovině roku 2007 se výrazně zvýšily také maloobchodní ceny potravin. Komise reagovala sdělením „Řešení problému rostoucích cen potravin – Pokyny k opatřením EU“ (KOM(2008) 321 v konečném znění).

2.2 Komise má za to, že pro dosažení tohoto cíle je klíčové, aby byly identifikovány a vyřešeny problémy týkající se fungování hospodářské soutěže a regulace v potravinovém řetězci. Sdělení, rozdělené na pět oddílů, analyzuje situaci a navrhuje opatření na řešení těchto problémů.

2.3 Podle sdělení byl prudký nárůst cen zemědělských komodit výsledkem kombinace několika strukturálních a přechodných faktorů. Strukturální faktory, jakými jsou například růst světové populace, stoupající příjmy v nově se rozvíjejících ekonomikách a vznik nových odbytišť, podpořily růst celosvětové poptávky.

2.4 „Od srpna 2007 do července 2008 představovala inflace cen potravin (kromě alkoholu a tabáku) přibližně 1,0 procentního bodu z celkové inflace.“ Charakteristickým znakem vývoje cen byly mimo jiné rozdíly mezi nárůstem cen zpracovaných a nezpracovaných potravin, a to v důsledku „strukturního účinku“.

2.5 Komise předpokládá, že inflace cen potravin a podíl cen potravin na celkové inflaci se během nadcházejících dvou let sníží.

2.6 Komise má za to, že omezení vývozu zemědělských produktů, které v minulém roce zavedly některé státy, přineslo více škody než užitku, protože utlumilo signály trhu.

2.7 Od začátku roku 2006 se výrazně zvýšil příliv investic na tyto trhy, což se odrazilo v celkovém počtu nevyrovnaných termínových smluv držených účastníky trhu.

2.8 Sdělení obsahuje tabulku se stručným přehledem hlavních praktik, které by mohly být z hlediska hospodářské soutěže problematické, jako:

2.9 Na základě této analýzy Komise navrhuje plán na zlepšení fungování potravinového řetězce, jenž se skládá se čtyř hlavních částí.

2.10 Komise doufá, že doporučení skupiny na vysoké úrovni pro konkurenceschopnost zemědělsko-potravinářského průmyslu založené na jaře roku 2008, by měla potravinovému řetězci pomoci zlepšit jeho konkurenceschopnost.

2.11 Ve snaze řešit potenciální praktiky, jež jsou v oddílu 4 označeny za problematické z hlediska hospodářské soutěže, bude Komise v rámci evropské sítě pro hospodářskou soutěž pokračovat v dialogu s vnitrostátními orgány pro ochranu hospodářské soutěže a takto v zájmu evropských spotřebitelů zajišťovat soudržné a dobře koordinované vymáhání pravidel hospodářské soutěže v EU.

2.12 V souvislosti s přezkumem vnitrostátních, případně evropských právních předpisů, jež byly shledány jako potenciálně problematické pro fungování potravinového řetězce, Komise uvádí tyto předpisy a praktiky:

2.13 Komise společně s orgány, které regulují komoditní trhy, a v úzké spolupráci s dalšími regulačními orgány ze zemí mimo EU (zejména z USA, kde se nacházejí nejvýznamnější burzy), posoudí, jaká opatření by bylo možné přijmout ke snížení kolísavosti cen na trzích se zemědělskými komoditami.

2.14 Komise na základě tohoto pracovního programu a souvisejících opatření posoudí možnost přijetí dalších opatření a navrhuje, aby se Evropská rada k tomuto tématu vrátila v prosinci 2008.

3.1 Strukturální faktory, které způsobily nárůst cen zemědělských produktů, budou ve střednědobém horizontu stále aktuální. Výkyvy, ke kterým docházelo v posledních dvou letech, však naznačují, že trh se zemědělskými produkty se bude muset vyrovnat se stále méně stabilními cenami. Současná hospodářská krize ovlivnila růst poptávky na světových trzích jen mírně a v důsledku toho se můžeme kdykoliv dočkat opakování procesů započatých v polovině roku 2007, což způsobí ještě menší předvídatelnost zemědělských trhů. Kromě toho není možné se přizpůsobit nabídce způsobené spekulativní manipulací s cenami – jež neodráží skutečnou poptávku –, jelikož by to vyžadovalo míru flexibility, jež není slučitelná s povahou a možnostmi zemědělské produkce.

3.2 Evropská unie si uvědomuje, že kolísání zemědělských cen se nedotýká pouze zemědělského odvětví, ale všech spotřebitelů, jelikož má dopad na ceny potravin. Prudké a významné výkyvy naznačují, že musíme přehodnotit postavení zemědělského odvětví EU. Vhodným fórem je skupina na vysoké úrovni pro konkurenceschopnost zemědělsko-potravinářského průmyslu. V této souvislosti je třeba ujasnit: 1) budoucnost zemědělství EU, 2) budoucí postavení zemědělství v rámci politik EU; zvážit musíme také 3) jak se vyrovnat s důsledky otevírání trhů a 4) jak napravit nerovnovážnost vztahů v rámci potravinového řetězce.

3.3 Ačkoliv v oblasti rozvoje územní specializace v rámci EU nedošlo od zahájení SZP k žádnému pokroku, je jasné, že na mezinárodních trzích k tomuto jevu dochází. Vzhledem k postupnému otevírání trhů EU pro zboží ze třetích zemí jsou zemědělští výrobci z EU nuceni soutěžit za nerovných podmínek. V důsledku toho ztrácejí evropští výrobci pozice na trzích. Ze střednědobého hlediska by takovýto vývoj mohl v Evropě vážně ohrozit venkovské hospodářství. S ohledem na to může EU provádět otevřenou obchodní politiku, pouze pokud zachová různé typy finanční podpory pro zemědělské výrobce a poskytne dostatečné pobídky pro udržení úrovně produkce.

4.1.1 V období po krizi růst poptávky po zemědělských produktech pravděpodobně znovu předstihne růst nabídky. Proto je pravděpodobné, že se opět zvýší atraktivita těchto produktů pro rizikový kapitál. To by mohlo přinést podobné výkyvy, jakých jsme byli svědky v posledních dvou letech, pokud rozdíly v zemědělských cenách nabídnou větší výnosy než jiné možnosti finančního trhu. Vzhledem k hospodářské situaci po krizi je pravděpodobnost, že se tak stane, nižší než v roce 2007. Ze střednědobého hlediska se však musíme připravit na pokračující nestabilitu cen.

4.1.2 Jak zdůraznil Evropský parlament v usnesení ze dne 26. března 2009 (2008/2175 (INI)), připadá na zemědělské výrobce a zpracovatele potravin stále menší podíl z maloobchodních cen potravin. Je proto zřejmé, že výkyvy v cenách produktů na počátku potravinového řetězce mají jen mírný a zpožděný dopad na maloobchodní ceny.

Nárůst maloobchodních cen potravin ovlivní především ty, kdo vynaloží velkou část příjmů na potraviny. Tento jev úzce souvisí s úrovní hospodářského rozvoje v dané zemi, a proto mají rostoucí ceny potravin největší dopad na inflaci v nových členských zemích EU. V těchto zemích s nižšími příjmy mohou výdaje na potraviny dosáhnout až 40–50 % celkových výdajů domácnosti.

4.1.3 Během několika příštích let se ceny potravin udrží pravděpodobně nad průměrem let 2002–2006, ale pod úrovní roku 2007. Ceny zároveň zůstanou velmi nestabilní. Jedna z nevítaných změn, které nastaly v důsledku vývoje v posledních dvou letech, je ta, že ceny citlivěji reagují na informace trhů. Jelikož budeme pravděpodobně svědky nárůstu informací jak na straně nabídky, tak na straně poptávky, ceny budou i nadále kolísat. Důležitou úlohu by zde měla sehrát média, protože efektivní média poskytují trhům okamžité informace o tom, co se děje ve světě.

4.1.4 Zemědělští výrobci z EU se musí připravit na to, že poptávka po potravinách neustále poroste. Je třeba zlepšit jak kvantitu, tak kvalitu zemědělské produkce v EU. Značný podíl odpovědnosti za zajištění toho, aby postupné otevírání trhů nenarušovalo konkurenceschopnost evropských zemědělsko-potravinářských odvětví, však leží na SZP. EU potřebuje dlouhodobou strategii pro oblast zemědělství, která by určila, do jaké míry by Společenství mělo usilovat o soběstačnost v dodávkách různých produktů. Musíme však akceptovat fakt, že ve střednědobém horizontu bude muset EU řadu produktů dovážet.

4.2.1 Objem kapitálu z různých penzijních, investičních a státních investičních fondů na mezinárodních finančních trzích neustále roste díky swapům, bankám a nadnárodním konglomerátům. Nadnárodní konglomeráty vzhledem ke svému rozsahu významně ovlivňují trhy, kterých se účastní. Jelikož neměly dostatečné výnosy z investic tradičního rázu, vstoupily na komoditní trhy.

4.2.2 Vzhledem k tomu, že vysoce rizikové investice mají spekulativní povahu, mají dopad na ceny z krátkodobého, nikoliv však z dlouhodobého hlediska. Zemědělství musí tento vývoj zohlednit, stejně jako vývoj na finančních trzích obecně. Produkty finančních trhů, které způsobují významné výkyvy cen zemědělských produktů a nijak neodrážejí skutečný oběh produktů, mají nepříznivý vliv na pohyby cen na fyzických trzích.

4.3.1 Jak Komise také uvádí v pracovním dokumentu k tomuto tématu (SEK(2008) 2972), existuje úzká souvislost mezi tím, co se událo na zemědělských trzích v posledních dvou letech, a narušením fungování potravinového řetězce. Rozložení cen zemědělských produktů v rámci řetězce je věrným odrazem schopností jednotlivých článků řetězce hájit své zájmy.

4.3.2 Orgány pro hospodářskou soutěž, jejichž cílem je zhodnotit negativní dopady konsolidačního procesu v rámci potravinového řetězce na hospodářskou soutěž, by mohly mít poměrně složité postavení. Je důležité, aby postupy narušující hospodářskou soutěž a problémy v oblasti předpisů EU pro hospodářskou soutěž, které se v některých případech vyskytují ve vztahu mezi zemědělsko-potravinářskými dodavateli a v obchodovací fázi výrobního řetězce, na než Komise poukazuje, byly řešeny a aby podmínky byly přizpůsobeny skutečné hospodářské a tržní situaci. Jak Komise zdůrazňuje, je třeba v celé EU zajistit soudržné a řádně schválené provádění předpisů týkajících se hospodářské soutěže. Potravinový řetězec je dostatečně fragmentovaný, tak aby mohl zajistit, že jednotlivé transakce nebudou mít negativní dopad na hospodářskou soutěž z hlediska jednotného trhu. Praktiky, o nichž se hovoří v dokumentu, mohou mít v případě určitých zemí a produktů a jistého stupně koncentrace vážné negativní dopady na hospodářskou soutěž. Pokud se objeví zpracovatelské kapacity, jež mohou vzhledem k úsporám z rozsahu dosáhnout dominantního postavení na trhu s nějakým konkrétním produktem, mohlo by dojít ke zúžení možností výběru pro spotřebitele a k vypuzení z trhu malých a středních podniků. Děje se tomu častěji od té doby, co významně stoupl vliv vlastních značek. Zároveň také fakt, že v současné době má v obchodních politikách společností převahu cenová konkurenceschopnost, způsobil pokles nutričních hodnot produktů. Ačkoliv úroveň bezpečnosti potravin roste, s nahrazováním přírodních přísad umělými, které mají nižší nutriční hodnoty, postupně klesá schopnost potravin uspokojit potřeby spotřebitelů z hlediska vysokojakostní výživy.

4.3.3 Navrhovali bychom, aby byly způsoby úhrady používané velkými maloobchodními společnostmi rovněž připojeny na seznam antikonkurenčních praktik uvedený v tabulce 1. Tyto způsoby od sebe umožňují oddělit na jedné straně dodavatelské ceny a skutečné náklady a na straně druhé ceny, které platí maloobchodníci a spotřebitelé. V důsledku toho jsou stanoveny extrémně nízké referenční ceny neodpovídající realitě, hluboko pod úrovní, které by bylo možno dosáhnout zvýšením efektivity. Postupy narušující hospodářskou soutěž, jako kartely nebo dohody o výhradních dodávkách, jsou naprosto nepřijatelné, stejně jako využívání dominantního postavení k jednostrannému určování podmínek dodavatelům. Tato metoda dvojité marže – kdy maloobchodní prodejci získávají díky refundacím vysoké marže nejen na zákaznících, ale rovněž na dodavatelích – zároveň zakrývá informace o obchodních maržích a napomáhá deformaci rozložení příjmů z potravinového řetězce. Jedná se o antikonkurenční praktiku, jelikož nutí dodavatele, aby se přizpůsobili cenám, které příliš neodpovídají výrobním nákladům.

4.3.4 EHSV naprosto souhlasí s obavami, které Komise vyjádřila v souvislosti s některými antikonkurenčními praktikami, které mohou narušit fungování potravinového řetězce. V této souvislosti se zdá být jasné, že nerovnováha moci mezi výrobci, zpracovateli a maloobchodními prodejci si zaslouží více pozornosti. Koncentrace moci v nižších úrovních řetězce poskytuje maloobchodním prodejcům dominantní postavení vůči výrobcům a zpracovatelům, a umožňuje jim tak nežádoucí podezřelé praktiky. S ohledem na to by se náš přístup k blahobytu spotřebitelů neměl zaměřovat pouze na dosahování nižších cen z krátkodobého hlediska, ale rovněž z hlediska dlouhodobého, přičemž by měl zohlednit jak přímé, tak nepřímé důsledky, aby se tak předešlo finančním potížím dodavatelů, nedostatečné inovaci, zúženému výběru a – z dlouhodobého hlediska – dokonce vyšším cenám.

Zajištění správného rozdělení odměn na všech úrovních v rámci potravinového řetězce je velmi složitý úkol a řada jeho aspektů vyžaduje rozsáhlé zásahy do tržních procesů. Taková opatření jsou však nezbytná pro to, aby bylo možné skutečně zvýšit konkurenceschopnost evropských potravin.

5.1.1 EHSV vítá snahu Komise učinit trh transparentním. Je užitečné lépe pochopit, jak trh funguje a jakou roli hrají různé články řetězce. Je velmi důležité, aby byla provedena detailní analýza tohoto řetězce, aby orgány v případě potřeby mohly provést příslušná opatření tam, kde je řetězec nějak narušen nebo vykazuje nedostatky. EHSV proto postup, který Komise navrhuje ve sdělení, rozhodně podporuje a bude zcela nápomocen při jeho provádění.

Komise by však měla vzít v potaz to, že podmínky se liší odvětví od odvětví a dokonce země od země, a proto jsou také faktory určující ceny odlišné a mají spíše dynamický než statický charakter.

Veškeré snahy Komise navrhnout a zavést stálý nástroj na monitorování cen potravin a rozložení příjmů v rámci řetězce by měly vycházet z těchto skutečností a jejich výsledky by měly být považovány spíše za referenční údaje než neomylnou pravdu.

5.1.2 Konkurenceschopnost potravinového řetězce lze zvýšit, pouze pokud se významně zvýší spolupráce v rámci řetězce. Samotné slovo „řetězec“ naznačuje, že každý článek spolupracuje výlučně se sousedními články; skutečnou efektivitu lze však zaručit pouze tehdy, pokud všichni pracují společně a ve společném zájmu. Pokud si skutečně stojíme za tím, že potřeby spotřebitelů by měly prostřednictvím produktů určovat podmínky, za kterých má fungovat potravinový řetězec, musí se účastníci řetězce vážně zamyslet.

5.1.3 Evropská unie musí přijmout skutečnost, že řadu faktorů, o nichž se hovoří ve sdělení Komise, nelze řešit formou politických opatření. Sbližování právních předpisů v oblasti hospodářské soutěže mezi orgány pro hospodářskou soutěž je účinné, pouze pokud se jedná o klasické případy antikonkurenčních praktik (jako jsou kartely a klamavá reklama). Zkušenosti ukázaly, že právo hospodářské soutěže není vhodným prostředkem pro řešení situací uvedených v tabulce 1 vzhledem k hluboké vzájemné závislosti mezi zúčastněnými subjekty. Vliv některých maloobchodních řetězců na trh není důvodem k zákroku orgánů pro hospodářskou soutěž na úrovni Společenství. Je však podstatné, že z hlediska dodavatelů se závislost na jednotlivých maloobchodních prodejcích a nákupních centrech stala rozhodujícím faktorem jejich setrvání na trhu. V důsledku toho se spolupráce mezi maloobchodními prodejci a dodavateli stala jednostrannou záležitostí.

Přísnější postihy v rámci práva hospodářské soutěže by účinně odrazovaly od praktik, jejichž součástí je klamání spotřebitelů.

V příštích letech bude práce na revizi ochrany spotřebitele pokračovat. Týká se kvality potravin, které přicházejí na jednotný trh z třetích zemí díky otevřenějším trhům, a podmínek, ve kterých jsou tyto potraviny vyráběny. Kromě jiného přináší růst dovozu zaměření na ceny a nižší výdaje za potraviny. To jde však ruku v ruce se zvyšujícím se rizikem z hlediska nízké bezpečnosti potravin a ochrany spotřebitele, jelikož mnohé dovážené produkty pocházejí z oblastí, kde je kultura potravinářské výroby na daleko nižší úrovni než v Evropě.

5.1.4 Do obchodních politik maloobchodních prodejců příliš zasahovat nelze. Měli bychom však identifikovat všechny možné kroky, které by přispěly k přehodnocení zaměření obchodních politik velkých maloobchodních řetězců na snižování cen (a v některých případech dosažení nejnižší ceny). Toto zaměření způsobilo stávající nevyvážené rozložení příjmů v rámci potravinového řetězce a ovlivňuje také spotřebitelské návyky.

5.1.5 Evropská unie bude schopna účinně jednat za účelem nápravy špatného fungování potravinového řetězce a jeho zefektivnění, pokud bude mít spolehlivé informace. Dalším důležitým úkolem EU je zvýšení povědomí evropských spotřebitelů, tak aby byli schopni činit fundovaná rozhodnutí. Spotřebitelé mají zásadní význam pro přežití a udržitelný rozvoj evropského zemědělství a potravinářství. Povědomí spotřebitelů v Evropě by mohlo napomoci realizaci jedné z hlavních zásad Společenství – přednosti pro produkty pocházející ze Společenství –, zásady, jež byla během jednání v rámci GATT a WTO logicky opomíjena.

Při vývoji nástroje pro monitorování musíme zahrnout pobídky pro subjekty trhu, tak aby poskytovaly systému důvěryhodné informace. Pobídky by se mohly týkat např. daňových kontrol, daňových úlev a podpor. Transparentnost nelze skutečně zajistit na dobrovolné bázi.

5.1.6 Za účelem zmírnění negativních dopadů spekulace bychom měli zvážit možnost regulačních opatření, aby se tak zajistilo, že na burzovních trzích bude možné provádět pouze transakce zajištěné zbožím, na rozdíl do stávající praxe, která umožňuje velmi omezeným tokům zboží významně ovlivnit tržní ceny, což ústí v cenové výkyvy na fyzických trzích.

Snížení počtu prostředníků mezi zemědělskými výrobci a spotřebiteli by mohlo napomoci efektivnějšímu fungování řetězce. Dle vzoru programů na distribuci mléka a ovoce školním dětem by se měly posilovat vazby mezi výrobci a spotřebiteli. Jedním z nejjasnějších způsobů, jak toho dosáhnout, je podpora tradičních zemědělských trhů. To by – kromě mnoha jiných výhod – pomohlo zachovat venkovské životní styly a udržet malá a střední zemědělská hospodářství.

V Bruselu dne 5. listopadu 2009

předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru

Mario SEPI