Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o poplatcích za ochranu letectví před protiprávními činy

Dne 20. července 2009 se Rada, v souladu s čl. 80 odst. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o poplatcích za ochranu letectví před protiprávními činy

Specializovaná sekce Doprava, energetika, infrastruktura a informační společnost, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 12. října 2009.

Na 457. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 4. a 5. listopadu 2009 (jednání dne 5. listopadu), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 130 hlasy pro, 4 hlasy byly proti a 2 členové se zdrželi hlasování.

1.1 Výbor doporučuje, aby Parlament a Rada přijaly návrh směrnice Komise o nákladech na ochranu letectví před protiprávními činy, aby mohly být v členských státech co nejrychleji zavedeny moderní metody a navrhovaná řešení.

EHSV zároveň navrhuje následující úpravy a změny, jejichž smyslem je ujasnění a usnadnění aplikace moderních metod a řešení navrhovaných Komisí:

1.2.1 S odkazem na Důvodovou zprávu, odstavec 3 – Právní stránka návrhu, pododstavec Nediskriminace navrhuje Výbor, aby bylo vzato v úvahu přispění (včetně oblasti nákladů na výzkum a vývoj) výrobců letadel ke zvýšení úrovně zabezpečení letadel, a bod byl formulován takto: „Náklady na poplatky za ochranu letectví před protiprávními činy by měly být spravedlivé a nediskriminující ve vztahu k přepravcům, cestujícím a leteckému průmyslu“.

1.2.2 S odkazem na článek 1 – Předmět návrhu směrnice navrhuje Výbor, aby byl bod 1 upraven takto: „Tato směrnice stanoví společné zásady na úrovni EU pro výpočet a výběr poplatků za ochranu letectví před protiprávními činy pro všechna letiště Společenství“.

1.2.3 S odkazem na článek 4 – Konzultace navrhuje Výbor, aby bod 2 byl formulován takto: „Členské státy zajistí, aby byl na každém letišti založen Výbor leteckých provozovatelů. Tento Výbor se bude účastnit procedury povinných a pravidelných konzultací s řídícím orgánem letiště ohledně systému a výše poplatků za ochranu letectví před protiprávními činy. Tyto konzultace se uskuteční vždy v případě potřeby, nejméně jednou ročně. Představitelé občanských organizací podporujících zájmy leteckých cestujících budou přizváni ke stálé účasti na práci tohoto Výboru, v jednotlivých případech jako plnoprávní členové nebo pozorovatelé.“

S přihlédnutím k finančnímu nasazení uloženému členským státům k podpoře zřízení nových orgánů soudí EHSV, že Komise, Parlament a Rada by měly přijmout konečné rozhodnutí a zvolit jednu z těchto dvou možností:

1.2.4.1 Přijmout profesionální a dobře připravené struktury sekretariátů NASC, aby plnily úlohu „nezávislých účelových jednotek“, a předejít tak finanční podpoře.

1.2.5 Výbor je přesvědčen, že činnosti vztahující se k zajištění národní bezpečnosti obecně a zejména k boji proti hrozbám terorismu patří ke klíčovým odpovědnostem členských států, a proto rovněž soudí, že finanční účast vlád na pokrytí nákladů na ochranu letectví před protiprávními činy by měla být přehodnocena a jejich příspěvek na tyto náklady, které v současné době nesou letiště, letečtí provozovatelé a cestující, podstatně zvýšen.

2.1 Nová metodika navržená Komisí k výpočtu poplatků za ochranu civilního letectví před protiprávními činy je založena na výběru a definování soustavy základních zásad, kterým se musejí všichni provozovatelé letišť v tomto odvětví podřídit při stanovení úrovně poplatků, které má hradit jedna nebo více kategorií potenciálních uživatelů (státy, orgány letiště, letecké společnosti a cestující):

2.2 Po důkladném posouzení základních zásad navrhovaných Komisí Výbor dospěl k názoru, že jejich praktické použití může zamezit současným procedurálním nesouladům a zajistit úspěšné provádění nové inovační metodiky.

Pokud se týká potřeby založení národního nezávislého dozorčího orgánu ve všech členských státech, připomíná Výbor:

2.3.1 Ve všech zemích Evropské unie byl již založen národní výbor pro ochranu letectví s meziresortní strukturou (NASC).

2.3.2 Sekretariát NASC, přestože ho nelze považovat za nezávislý orgán v pravém slova smyslu, může působit jako jednotka s dozorčí funkcí se všemi nezbytnými profesními, personálními a finančními zdroji a zajistit, aby byla ustanovení směrnice řádně a účinně aplikována. EHSV se domnívá, že z globálního hlediska by otázky týkající se bezpečnosti osob v určitém členském státě neměly být řešeny zcela nezávisle, ale v poslední instanci by měly podléhat demokratické parlamentní kontrole.

Výbor oceňuje profesionální práci Komise, především využití počítačového modelování při vyhodnocení různých hlavních variant zpoplatnění ochrany letectví před protiprávními činy na základě platných mezinárodních zásad.

2.4.2 Samoregulační opatření přijatá ICAO a průmyslem mohou ochránit zájmy cestujících a účinněji podporovat služby ochrany letectví před protiprávními činy využitím přímých konzultací mezi leteckými přepravci a letišti.

2.4.3 Podobné řešení jako varianta 2.4.2, ale regulované evropskou směrnicí.

2.4.4 Členské státy plně financují náklady na ochranu letišť před protiprávními činy, tím by byly odstraněny jakékoliv poplatky od třetích stran i jakákoliv diskriminace, aby bylo možné správně zvolit optimální řešení vhodné pro všechny: cestující, letištní orgány, letecké společnosti a vlády států.

2.5 Výbor podporuje rozhodnutí Komise a souhlasí, že třetí varianta nejlépe odpovídá zájmům spotřebitelů a vede ke zvyšování účinnosti poskytovaných letištních služeb ochrany letectví; připomíná také, že vzestup nákladů vyvolaný administrací této varianty na národní úrovni může být zanedbatelný, pokud Komise připustí využití sekretariátů NASC jako pověřených jednotek; tyto sekretariáty byly již založeny na základě ustanovení směrnice o letištních poplatcích (1).

2.6 Výbor zároveň soudí, že varianta zvolená Komisí povede k očekávanému cíli pouze v případě, že vlády projeví ochotu podstatně zvýšit svůj podíl na souvisejících nákladech.

2.7 Ve vztahu k ustanovením směrnice týkajícím se transparentnosti je Výbor toho názoru, že tato ustanovení by měla jasně konstatovat, že se toto hledisko týká nejen problémů souvisejících s náklady na ochranu letectví před nezákonnými činy, ale také do stejné míry stávajících mechanismů financování; letečtí přepravci a cestující získají přesný obrázek o tom, jak orgány letiště kalkulují poplatky za ochranu letectví, pouze stanou-li se tyto mechanismy financování otevřené a transparentní. Stejným způsobem musí být veřejně přístupné údaje o nákladech na personál ochrany a hlavní výkonnostní ukazatele, které se této oblasti týkají.

S odkazem na důvodovou zprávu, odstavec 3, Právní stránka návrhu a pododstavce Konzultace a náprava a Transparentnost Výbor zastává názor, že představitelé organizací cestujících v letecké dopravě jako hlavních přispěvatelů do rozpočtu na ochranu letectví by se měli účastnit souvisejícího dialogu mezi orgány letiště a leteckými společnostmi, přinejmenším v postavení pozorovatelů. Bylo by tak možné zamezit zavádění nebo bezdůvodnému pokračování bezpečnostních opatření, jež jsou nákladná a obtěžují cestující, aniž by přispívala k významnému snížení ohrožení terorismem. Tato opatření bývají jako doplňková ke standardním postupům zpravidla navrhována orgány Spojených států nebo Izraele. Jsou uplatňována za určitých situací v závislosti na úrovni ohrožení, ale některé bezpečnostní orgány Evropské unie, z přílišné horlivosti a někdy z obav, že by se staly zodpovědnými za nesprávné posouzení úrovně ohrožení, se snaží tato opatření zavést natrvalo. Z toho důvodu často odmítají mnohé návrhy na společné prodiskutování těchto záležitostí ze strany organizované občanské společnosti.

2.8.1 Proto jsou cestující při průchodu bezpečnostními rámy detekujícími kovy na letišti Brusel Zaventem vyzýváni k sejmutí obuvi, která se skenuje samostatně. Vzniká tak nebezpečí nákazy, když zutí cestující procházejí pásmem bezpečnostní kontroly, kde mohou číhat miliony virů, pocházejících například z kýchnutí člověka s dosud nediagnostikovanou prasečí chřipkou. Správa letiště přitom použila veřejné prostředky k pořízení značného počtu přístrojů (skenerů a detektorů) poslední generace, které umožňují kontrolu obuvi na nohou cestujících. Tato zařízení byla instalována v prostoru bezpečnostní kontroly, ale během kontrolních procedur cestujících se nevyužívají.

2.8.2 Dalším aktuálním sporným případem je zákaz přinášet na palubu tekutiny o objemu přesahujícím směšně nízké povolené množství. Stanovené maximum 100 ml na cestujícího je komické a bylo diktováno především nadměrnou a neodůvodněnou horlivostí.

2.9 Navzdory tomu, že ustanovení směrnice zakazující vytváření provozního zisku při poskytování služeb ochrany letectví před protiprávními činy je v rozporu s filosofií existence a provozování soukromých společností, zaměřených na optimalizaci zisku, Výbor – ve snaze předejít dalším nesprávným interpretacím článku 7 navrhované směrnice – důrazně navrhuje, aby Komise akceptovala soukromé společnosti jako poskytovatele ochranných služeb na letištích, vyjma úkonů skenování a detekce.

2.10 EHSV je přesvědčen, že řádné uskutečnění návrhu Komise, společně s významnější úlohou svěřenou zástupcům občanské společnosti, může nabídnout lidem v Evropě i ve zbytku světa podstatné výhody, což se vztahuje i na letecký průmysl a provozovatele letišť v Evropské unii.

3.1.1 Při přípravě návrhu směrnice GŘ TREN konzultovalo členské státy a odborné organizace zastupující průmysl a spotřebitele; využilo údaje od jedenácti členských států, devíti profesních organizací řízení letišť a leteckých přepravců a jedné asociace zastupující cestující v letecké dopravě.

3.1.2 Žádný z členských států nepodpořil návrh, aby náklady na ochranu letectví před protiprávními činy plně nesly národní vlády; státy uváděly argument, že tyto náklady jsou nedílnou součástí nákladů podnikání v letectví, které by měl nést letecký průmysl, obdobně jako automobilový průmysl investuje do zvyšování bezpečnosti vozidel. Všechny členské státy vyzývaly k úplnému zákazu využívání provozního zisku z těchto činností a zdůrazňovaly, že je v této oblasti nutné zajistit vysokou úroveň transparentnosti.

3.2.1.1 Jsou zde tři hlavní složky: náklady na ochranu letišť, náklady na ochranu leteckých společností a náklady, které nesou členské státy. Hlavní část těchto nákladů je potřebná k bezpečnostním prohlídkám cestujících a nákladu (zavazadel).

3.2.1.2 Náklady na bezpečnostní prohlídky se dělí na dvě části: mzdy a náklady na infrastrukturu a vybavení. Bezpečnostní služby obecně poskytují příslušné státní organizace nebo jsou delegovány na správu letiště nebo specializovanou soukromou firmu.

V roce 2007 odhadované náklady na zajištění ochrany letectví před protiprávními činy dosáhly v EU částky 1,6 mld. EUR, což přibližně odpovídá 1 % průměrné ceny letenek, které zaplatí více než 636 milionů cestujících, kteří nastupují cestu na letištích Společenství. Podstatná část nákladů, které nesou členské státy a letecký průmysl se hradí z poplatků a doplňkových příplatků, jež platí cestující v letecké dopravě. Celkem hradí letecké společnosti, cestující a letecká nákladní doprava více než 90 % těchto nákladů na ochranu letectví před protiprávními činy, zatímco vlády členských států pokrývají z rozpočtových prostředků pouze 6–7 % těchto nákladů.

3.2.3 Diskriminující praktiky v oblasti nákladů na ochranu letectví před protiprávní činností

Cestující v letecké dopravě podléhají stejným bezpečnostním prohlídkám bez ohledu na destinaci v rámci celé Evropské unie; to platí i pro vnitrostátní lety. Náklady na ochranu by tudíž měly být stejné. Je nepříjemné, že letecké společnosti usilující o snížení nákladů přenášejí na cestující náklady na bezpečnostní prohlídky, které by ve skutečnosti měly nést samy. Obecně je možné konstatovat, že národní společnosti využívají svého silného postavení na vlastních národních letištích a vychylují cenovou strukturu ve prospěch vnitrostátních letů, zvyšujíce cenu letenek u letů přilétávajících ze zahraničí.

Tab. 1: Sazby za ochranu letectví před protiprávními činy připadající na jednoho cestujícího u mezistátních letů v EU a u vnitrostátních letů

Tabulka 1 uvádí praktické příklady, jak mnohé národní společnosti uplatňují u mezinárodních a vnitrostátních letů odlišné sazby za ochranu letectví před protiprávními činy, což je v naprostém rozporu s ustanoveními čl. 5 rámcového nařízení 300/2008 o ochraně letectví před protiprávními činy (2).

Při přípravě směrnice Komise použila matematickou simulaci k posouzení čtyř různých variant založených na existujících mezinárodních principech vztahujících se k poplatkům za ochranu letectví před protiprávními činy.

3.3.1 Varianta 1: EU nehraje žádnou úlohu v tomto procesu a důsledky tohoto postoje.

Účtované poplatky povedou k podstatné diskriminaci leteckých společností a cestujících.

3.3.2 Varianta 2: Samoregulační opatření přijatá ICAO a průmyslem mohou ochránit zájmy cestujících a účinněji podporovat služby ochrany letectví před protiprávními činy využitím přímých konzultací mezi leteckými přepravci a letišti.

Podobný systém existoval od roku 1981 ve formě pravidel ICAO, ale samoregulační opatření nevedla k významným výsledkům.

3.3.3 Varianta 3: Podobné řešení jako varianta 2, ale regulované evropskou směrnicí.

Kromě toho mohou letecké společnosti podniknout právní kroky proti letištím v případě, že by poplatky za ochranu letectví byly diskriminační nebo využívány k jiným účelům než k pokrytí nákladů této ochrany. Toto řešení je podporováno řadou navazujících politik EU a je v souladu s legislativou členských států v této oblasti.

3.3.4 Varianta 4: Členské státy plně financují náklady na ochranu letišť před protiprávními činy, tím by byly odstraněny jakékoliv poplatky od třetích stran i jakákoliv diskriminace.

Toto řešení brzdí zlepšování kvality bezpečnostních služeb, protože provozovatelé v tomto odvětví by nebyli nijak motivováni k omezování svých nákladů. Kromě toho tuto variantu všechny členské státy rozhodně odmítají.

3.4 Volba zásad, které Komise použila při definování nové metodiky, a jejich hodnocení Výborem

3.4.1.1 Použije se, když návrh přesahuje rámec výlučné působnosti Společenství a cílů nelze dosáhnout uspokojivým způsobem individuálním postupem členských států, protože systémy stanovení poplatků za ochranu letectví před protiprávními činy a letištních poplatků nejsou jednotně regulovány v celé Evropské unii.

3.4.1.2 Systémy poplatků se nadále v jednotlivých členských státech různí, což brání vytvoření rovných podmínek pro letiště i letecké dopravce.

3.4.1.3 Aplikace společné soustavy základních pravidel v oblasti poplatků za ochranu letectví v celé Evropské unii vyrovná podmínky subjektů v letectví, pokud se jedná o stanovení parametrů rozdělování nákladů na ochranu letišť.

3.4.1.4 V Evropské unii se používá řada odlišných systémů poplatků, což je důsledkem chybějících jednotně aplikovaných hlavních zásad pro výpočet poplatků za ochranu letectví. Směrnice odstraňuje nejednoznačnost v této oblasti tím, že definuje a navrhuje jedinou metodu kalkulace těchto poplatků, a umožňuje tak jednotnou aplikaci.

3.4.1.5 Návrh se omezuje na stanovení soustavy minimálních pravidel, která musejí být dodržena při stanovování výše poplatků za ochranu letectví před protiprávními činy členskými státy nebo provozovateli letišť. Směrnice neukládá určitý systém poplatků – volba systému je ponechána na členských státech.

Závěr: Výběr a použití zásady subsidiarity jsou správné a nezbytné k provádění nové směrnice.

3.4.2.1 Stejně jako v případě subsidiarity se použije, nespadá-li návrh do výlučné působnosti Společenství; u obou přijatých zásad vyvstávají obdobné problémy s ohledem na návrh směrnice.

3.4.2.2 Návrh se omezuje na stanovení soustavy minimálních pravidel, která musejí být dodržena při stanovování výše poplatků za ochranu letectví před protiprávními činy členskými státy nebo provozovateli letišť. Směrnice neukládá určitý systém poplatků – volba systému je ponechána na členských státech.

Závěr: Výběr a použití zásady odpovědnosti státu jsou správné a nezbytné k provádění této směrnice při řádném zvážení možnosti asymetrických, konfliktních podmínek a rozdílností mezi členskými státy v nutné úrovni bdělosti proti teroristům, stejně jako národnosti přepravce. Finanční přispění vlád k zajištění ochrany letectví musí být přehodnoceno a podstatně zvýšeno, protože exekutiva je státním orgánem z velké části zodpovědným za boj proti terorismu.

3.4.3.1 Výběr poplatků za poskytování letových navigačních služeb je již upraven nařízením Komise (ES) č. 1794/2006 ze dne 6. prosince 2006, kterým se stanoví společný systém poplatků za letové navigační služby (3), a výběr poplatků za poskytování služeb pozemního odbavování upravuje směrnice Rady 96/67/ES ze dne 15. října 1996 o přístupu na trh odbavovacích služeb na letištích Společenství (4).

3.4.3.2 Právní náklady související s ochranou není možné stanovit společným systémem poplatků vzhledem k existujícím podstatným rozdílům mezi členskými státy v úrovni podílu států na vývoji, organizaci a zavádění systémů ochrany letectví před protiprávními činy na národních letištích.

Závěr: Výběr a použití zásady zpoplatňování jsou správné a nezbytné k provádění této směrnice; není však možné vypracovat společný systém zpoplatňování s ohledem na velkou rozdílnost podmínek v Evropské unii.

3.4.4.1 Obecně řečeno, jsou uživatelé letišť v Evropě a dalších kontinentech organizováni do výborů provozovatelů letišť zapojených do trvalého dialogu se správou letiště.

3.4.4.2 Tento rámec umožňuje výměnu informací týkajících se postupu a základu pro výpočet poplatků za ochranu letectví, konkrétně o provozních předpovědích uživatelů, rozvojových plánech, specifických požadavcích a návrzích.

Závěr: Zásada informovanosti a přímé komunikace mezi provozovateli služeb ochrany letectví a letištními orgány byla zvolena správně a je vhodná k provádění nové směrnice; stane se ještě významnější, budou-li zahrnuty činnosti PR.

3.4.5.1 Sazbový základ nákladů na ochranu letectví může být na letištích Společenství harmonizován tam, kde jsou tyto náklady plně kryty poplatky na ochranu letectví.

3.4.5.2 Výnos získaný výběrem těchto poplatků nesmí překročit celkové náklady nutné k zajištění ochrany letectví, a to včetně všech veřejných zdrojů; stručně řečeno, není přípustný žádný zisk z provozu tohoto typu činnosti.

3.4.5.3 Z tohoto důvodu nelze obecně poplatky za ochranu letectví plně harmonizovat.

Závěr: Výběr a aplikace zásady harmonizace sazbového základu jsou správné a nezbytné k provádění této směrnice, je však třeba upozornit na nemožnost harmonizace všech poplatků a zákaz dosahování provozního zisku.

3.4.6.1 Je nutné zajistit transparentnost v souvislosti s hospodářským dopadem vnitrostátních opatření týkajících se ochrany letectví před protiprávními činy, pokud jsou přísnější než specifické normy Společenství stanovené nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 300/2008 ze dne 11. března 2008 o společných pravidlech v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy a o zrušení nařízení (ES) č. 2320/2002.

3.4.6.2 Je třeba poznamenat, že některá z těchto opatření mohou být trvale nebo dočasně uložena na základě výslovné žádosti jednoho nebo více leteckých provozovatelů.

Závěr: Výběr a aplikace zásady transparentnosti jsou správné a nezbytné pro provádění této směrnice, pokud jsou vnitrostátní opatření k zajištění ochrany letectví přísnější než opatření Společenství nebo na výslovný požadavek leteckých provozovatelů. Musí být provázena podrobným informováním o zdrojích prostředků a orgánech odpovědných za výběr přidělených prostředků, pokud se nejedná o orgány letiště.

3.4.7 Potřeba založení národního nezávislého dozorčího orgánu ve všech členských státech

3.4.8 Ve všech členských státech byl již založen národní výbor pro ochranu letectví s meziresortní strukturou (NASC).

3.4.9 Vzhledem k tomu, že se jedná o vládní strukturu, nemohou sekretariáty NASC plně zastávat úlohu nezávislého dozorčího orgánu; soudíme však, že vzhledem k profesionalitě a mezinárodní reputaci jejich expertů a finančním zdrojům, jimiž disponují, mohou nezaujatě dohlížet na řádnou a účinnou aplikaci ustanovení této směrnice.

Závěr: Založení nezávislého dozorčího orgánu je správné a nezbytné k úspěšnému provádění nové směrnice. Přes integraci sekretariátů NASC do vládních struktur se Výbor domnívá, že mohou splnit svou úlohu nezaujatým a profesionálním způsobem a minimalizovat finanční úsilí členských států potřebné ke zřízení nových struktur a jejich uvedení do provozu.

V Bruselu dne 5. listopadu 2009

předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru

Mario SEPI

Stát / letiště	mezistátní v EU	vnitrostátní
Rumunsko – letiště Bukurešť	7,50 EUR	3,81 EUR
Španělsko – všechna letiště	1,39 EUR	1,18 EUR
Litva – Vilnius	2,32 EUR/t maximální vzletové hmotnosti letounu	1,16 EUR/t maximální vzletové hmotnosti letounu
Kypr – Larnaka	0,39 EUR	0