[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 16.12.2008

KOM(2008) 866 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A ÚČETNÍMU DVORU

Směrem ke společné dohodě o koncepci přijatelného rizika výskytu chyb

{SEK(2008) 3054}

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A ÚČETNÍMU DVORU

Směrem ke společné dohodě o koncepci přijatelného rizika výskytu chyb

1. SOUVISLOSTI

Když Evropský účetní dvůr předložil svou výroční zprávu za rozpočtový rok 2007, oznámil, že zjistil „významnou úroveň“ chyb v rozpočtových oblastech, které představují 54 % rozpočtu EU. Účetní dvůr konkrétně zjistil míry výskytu chyb převyšující 2% mezní hodnotu v oblastech „Rozvoj venkova“, „Životní prostředí“, „Soudržnost“, „Výzkum“, „Energie“, „Doprava“, „Vnější pomoc“, „Rozvojová pomoc“, „Rozšíření“, „Vzdělávání“ a „Občanství“.

Výsledkem je skutečnost, že u rozpočtového orgánu a obecné veřejnosti vzniká dojem, že EU není schopná přiměřeným způsobem řídit většinu svých hlavních politik. Zpráva Účetního dvora označila v souvislosti s přezkumem rozpočtu a globální finanční a hospodářskou krizí „žlutými“ a „červenými“ vlajkami některé z pravděpodobných budoucích výdajových priorit rozpočtu EU. Komise vynaložila značné úsilí k vyřešení situace a během uplynulých čtyř let bylo dosaženo podstatného a hmatatelného pokroku.

Je zjevné, že by pomohly zvýšené a zlepšené kontroly na všech úrovních. Zjednodušení právních předpisů bude také řešit vysoký podíl chyb, který lze přičíst nadhodnoceným nákladům konečných příjemců, neporozumění složitým pravidlům a právním předpisům upravujícím prostředky EU nebo jejich nesprávnému provádění.

Avšak jak také Účetní dvůr zdůrazňuje, způsob, jakým jsou prostředky EU rozdělovány mezi miliony příjemců v celé Unii, jenž je založen na vlastních prohlášeních těch, kteří obdrží tyto prostředky, s sebou nese nevyhnutelné riziko. Mimo hranice Unie je Evropa činná v oblasti rozvojové spolupráce, v humanitárním úsilí a v jiných globálních výzvách, často v obtížných a rizikových prostředích, nicméně tyto aktivity jsou široce podporovány evropskou veřejností.

Je třeba jednat v rámci těchto politických imperativů a dosahovat výsledků za použití nákladově efektivních kontrol. Zatímco existuje nulová tolerance k podvodům, političtí činitelé, kteří mají rozhodovací pravomoc, chápou, že některé systémy jsou nevyhnutelně rizikové. Političtí činitelé jsou zvyklí posuzovat a hodnotit tato rizika, přičemž přijímají to, že se objeví chyby, které je nutno opravit poté, co jsou zjištěny.

V současnosti Účetní dvůr používá 2% práh stejně tak jako mnohé nejvyšší auditní orgány, zejména pokud jde o významnost účetních výkazů. Tato jednotná mezní hodnota, která nezohledňuje rozdílné rizikové profily politik, je také používána Účetním dvorem k posouzení zákonnosti a řádnosti uskutečněných transakcí. Je tedy zcela vhodné, aby rozpočtový orgán stanovil odlišný práh, pokud zároveň vezme v úvahu politické imperativy, přínosy politiky (i nefinanční), nevyhnutelné riziko, potenciál pro další zjednodušení a dodatečné náklady spojené se snížením míry výskytu chyb pomocí kontrol.

Koncepce „přijatelného rizika výskytu chyb“ je praktickým provedením tohoto politického přístupu k auditu a je součástí již dlouho potřebné diskuze o rozpočtu EU.

Pojem přijatelného rizika výskytu chyb poprvé zavedl na úrovni EU Evropský účetní dvůr ve svém „stanovisku o jednotném auditu“ 2/2004[1]. Účetní dvůr došel k závěru, že „každý systém kontroly je kompromisem mezi náklady na provádění stanovené míry kontroly na straně jedné a přínosem plynoucím z těchto postupů na straně druhé . Z pohledu Společenství přínos zahrnuje omezení rizika, že se plýtvá s finančními prostředky a obsahuje riziko výskytu chyb na přijatelné úrovni“ (neoficiální překlad).

Účetní dvůr dále v souladu s mezinárodními auditními standardy tvrdí, že uskutečněné transakce mohou být jen zřídka zcela bez chyb a určitý stupeň tolerance, pokud jde o jejich přesnost, je proto přijatelný[2]. Tato tolerance se odráží v 2% úrovni významnosti používané Účetním dvorem na všechny oblasti politik pro posouzení zákonnosti a řádnosti uskutečněných transakcí[3]. Extrapolovaná míra výskytu chyb větší než 2 %, zjištěná na základě namátkové kontroly Účetního dvora, má tedy za následek stanovisko s výhradami nebo záporné stanovisko.

Ve svém stanovisku Účetní dvůr dále došek k závěru, že „ je pravděpodobné, že úroveň přijatelného výskytu chyb nebo nesrovnalostí se liší mezi jednotlivými rozpočtovými oblastmi v závislosti jak na nákladech kontrol, tak na nevyhnutelném riziku“ . Aby se náklady a přínosy kontroly uvedly do rovnováhy, Účetní dvůr uvedl, že 2% úroveň není v některých rozpočtových oblastech nezbytně správným měřítkem pro posouzení toho, jak Komise řídí riziko. Účetní dvůr tedy vyzval, aby Komise navrhla míry přijatelného rizika výskytu chyb a aby se o těchto mírách rozhodlo na politické úrovni. Komise zahrnula návrhy Účetního dvora týkající se přijatelného rizika do svého akčního plánu na rok 2006 na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly (akce 4) a zahájila sběr údajů o nákladech kontrol (akce 10)[4].

V návaznosti na stanovisko Účetního dvora o jednotném auditu Rada v listopadu 2005 došla k závěru, že „je třeba dospět k dohodě s Evropským parlamentem, pokud jde o rizika, jež lze v uskutečněných transakcích tolerovat, s ohledem na náklady a přínosy kontrol v rámci každé politiky Společenství, a na výši souvisejících nákladů“[5]. V souladu s tím slovinské předsednictví v červnu 2008 prohlásilo, že „předsednictví má v souladu se závěry Rady z roku 2005 za to [ … ] , že je třeba dospět ke společné dohodě mezi Evropským parlamentem a Radou, pokud jde o zbytková rizika, jež lze v uskutečněných transakcích tolerovat, s ohledem na náklady a přínosy kontrol pro různé oblasti politiky, a na výši souvisejících nákladů“ [6] .

Evropský parlament také soustavně podporoval provádění přístupu přijatelného rizika (zejména ve svých rozhodnutích o udělení absolutoria v letech 2003 až 2006) a v dubnu 2008 bylo přijatelné riziko předmětem pracovního dokumentu[7] předsedy Výboru pro rozpočtovou kontrolu Evropského parlamentu. Tento dokument navrhuje, aby „se podpořilo politické uznání vypočítaných rizik obsažených v činnostech EU“ a aby „ se poskytovaly přesné a spolehlivé informace, pokud jde o současnou situaci“.

Účetní dvůr doporučil ve své výroční zprávě za rok 2007[8], aby zákonodárné orgány a Komise pokročily v provádění koncepce přijatelného rizika. Vzhledem ke stanoviskům, která orgány zaujaly, má Komise za to, že mezi nimi existuje shoda o tom, že je třeba učinit pokrok směrem k přístupu přijatelného rizika, který by zajistil transparentnost, pokud jde o rizika zahrnutá v různých politikách EU a náklady řízení těchto rizik na dané úrovni. Rozhodnutí o úrovni přijatelného rizika musí společně zvážit politické imperativy, přínosy politiky (i nefinanční), nevyhnutelné riziko, potenciál pro další zjednodušení a dodatečné náklady spojené se snížením míry výskytu chyb pomocí kontrol.

Toto sdělení definuje přijatelné riziko a popisuje přístup použitý k doložení této koncepce (oddíl 2), poskytuje názorné příklady v zásadních oblastech výdajů (kterým dal Účetní dvůr „červenou“ v letech 2006 a 2007), zkoumá výsledky sběru údajů o prvních odhadech nákladů kontrol (oddíl 3) a navrhuje způsob směřující k formálnímu stanovení přijatelných úrovní rizika (oddíl 4).

2. DEFINICE A PřÍSTUP POUžITÝ V TOMTO SDěLENÍ

2.1. Definice

Přijatelné riziko je úroveň neodhalených chyb, která je přijatelná nebo může být tolerována, pokud je nevyhnutelné riziko zmírněné nákladově efektivními kontrolami:

Přijatelné riziko = Nevyhnutelné riziko – riziko zmírněné nákladově efektivními kontrolami |

V této rovnici je nevyhnutelné riziko je riziko spojené se samotnou činností. Ukazatelé nevyhnutelného rizika pro činnosti Komise zahrnují složitost právních předpisů, rámec řízení, jakou agentury, vnitrostátní správy (například v rámci sdíleného řízení) a vnitrostátní prováděcí subjekty, stabilitu politického prostředí, počet a typ příjemců a povahu činností. Například složitá pravidla a kritéria způsobilosti jsou někdy nezbytná k dosažení cílených politických výsledků, jejichž přínosy jsou považovány za užitečné, i když se kvůli tomu mohou transakce stát náchylnější k chybám. Jinými slovy dobře navržená pravidla a právní předpisy, které lze jasně vyložit a jednoduše použít, snižují riziko výskytu chyb.

Systémy vnitřní kontroly jsou navrženy tak, aby omezily nebo zmírnily nevyhnutelné riziko výskytu chyb na přijatelnou úroveň. Kontrolní ustanovení v právních předpisech ovlivňují pravděpodobnost prevence a odhalení chyb – například minimální kontrolní úrovně stanovené pro zemědělství nebo strukturální fondy. Výběr kontrolních strategií a jejich provádění Komisí a členskými státy, který zvolí zákonodárce, a stupeň toho, jak orgány členských států dodržují kontrolní požadavky stanovené právními předpisy v rámci sdíleného řízení, mají přímý vliv na úroveň rizika.

Účetní dvůr definuje dva typy finančních chyb – chyby, které přímo ovlivňují částku, která má být zaplacena, a chyby, které nemají přímý vliv na platbu, ale které mají za následek finanční riziko nebo mohou vést k finančním opravám. Je důležité poznamenat, že žádná z těchto chyb není ukazatelem podvodu.

Pravděpodobné míry výskytu chyb mohou být omezeny četnějšími a lepšími kontrolami, ale taková investice musí být vyvážena přínosy, které s sebou přinese, což se obecně měří finanční chybou, která je pravděpodobně zjištěna a opravena. Pokud se vychází z výše zmíněné rovnice, zbytkové riziko po provedení kontrol může být považováno za přijatelné nebo může být tolerováno, pokud se může prokázat, že byla přijata všechna opatření k omezení nevyhnutelného rizika v rámci řádného finančního řízení. Přijetí přístupu „přijatelného rizika“ by znamenalo definici úrovní, do jakých je rozumné očekávat od Komise a jejích prováděcích partnerů, včetně členských států, že omezí chyby, přičemž využijí kontrolní zdroje nákladově efektivně. Toto rozhodnutí by mělo být přijato na politické úrovni.

Toto sdělení popisuje přístup „přijatelného rizika“, přičemž využívá dostupné údaje o typech chyb a mírách výskytu chyb, stávajících nákladech na kontroly a kontrolních skupinách. Údaje o chybách jsou převzaty z prohlášení o věrohodnosti Účetního dvora na rok 2006 nebo z výsledků kontrol prováděných členských států. Údaje o nákladech kontrol a kontrolních skupinách jsou částečně založeny na pozorováních a částečně odhadnuty.

2.2. Popis přijatelného rizika výskytu chyb

2.2.1. Použitý přístup

Komise uznává, že je zde prostor k dalšímu zlepšení stávajících úrovní souladu a kvality kontrol, například tím, že Komise a členské státy poskytnou další pokyny a školení pro řídící subjekty na všech úrovních (vnitrostátní, regionální, odvětvové atd.) a pro příjemce, jež se zaměří na oblasti, kde se chyby vyskytují nejčastěji. Možný stupeň zlepšení by závisel na tom, jak účinně budou Komise a její prováděcí partneři, například v členských státech, provádět tato opatření[9] , a na zdrojích, které do kontrol investují.

V návaznosti na toto zlepšení stávajících kontrol za cenu nevýznamných nákladů by se mohlo dosáhnout dalšího omezení míry výskytu chyb pouze pomocí zvýšené intenzity kontrol na první řídící úrovni, včetně kontrol dokumentů a kontrol na místě. Dodatečné kontroly na místě jsou často nákladné vzhledem k velkému počtu příjemců podpor z programů Společenství, které by bylo nutné zkontrolovat.

K popisu kompromisu mezi náklady kontrol a jejich přínosy lze použít jednoduchý model. Tento model má za cíl určit teoretickou úroveň přijatelného rizika („bod přijatelného rizika“), kdy se mezní náklady dodatečné kontroly rovnají meznímu přínosu této kontroly.

Tento model je založen na těchto dvou souřadnicích:

- bod A) stávající míra výskytu chyb při odhadovaných stávajících nákladech kontroly[10].

- bod B) teoretický bod, kde souřadnice jsou odhadované stávající náklady kontroly plus odhadované náklady roční kontroly všech projektů na místě, za předpokladu, že by výsledkem byla nulová míra výskytu chyb.

Na základě těchto dvou souřadnic se mezi body A a B narýsuje trendová přímka.

[pic]

Tento přístup je zjednodušený, protože předpokládá, že každý prvek kontrolní skupiny má stejné vlastnosti, pokud jde o riziko, což je v programech Společenství značně nepravděpodobné. Lepšího modelu reálné situace lze tedy dosáhnout tím, že se od přímky odvodí křivka, která lépe představuje kontrolní skupinu s rozdílnými vlastnostmi.

Narýsuje se úhel o velikosti 135°, který se dotýká křivky, aby se určil bod, ve kterém se mezní hodnoty kontrol rovnají meznímu přínosu. Tento bod nazýváme bodem přijatelného rizika. Každá kontrola před tímto bodem na křivce pravděpodobně zjistí a opraví chyby, které budou mít větší hodnotu než náklady dodatečné kontroly. Zvýšené kontroly za tímto bodem by stály více než chyba, která se pravděpodobně zjistí a napraví, a strategie nákladově efektivní kontroly by tedy vedla ke stanovení přijatelné míry výskytu chyb v tomto bodě.

Další podrobnosti tohoto přístupu jsou stanoveny v připojeném pracovním dokumentu.

2.2.2. Základní předpoklady

Tento přístup vychází z jistých předpokladů , vzhledem k tomu, že se analýza v tomto stádiu omezila na již dostupné a snadno kvantifikovatelné údaje. Tyto předpoklady a zjednodušení mohou případně vést k tomu, že je bod přijatelného rizika nadhodnocen:

- kontroly mají odrazující účinek[11], ale tento účinek je obtížné měřit: v tomto modelu jsou náklady a přínosy kontrol stanoveny výhradně v kvantifikovatelných finančních proměnných.

- všechny (100 %) projekty je třeba každoročně kontrolovat na místě, aby se zajistila 0% míra výskytu chyb: model nezohledňuje účinek dodatečného školení a pokynů a extrapolace chyb, přičemž oprava systematických chyb se používá na projekty, které nejsou předmětem auditu.

- osa nákladů kontroly předpokládá, že náklady každé kontroly jsou ve stejné výši a že neexistují úspory z rozsahu vyplývající ze současné kontroly několika projektů pro jednoho příjemce podpory nebo kontroly výdajů za několik let v jediné kontrole.

- předpokládá se, že kontrolní skupina projektů je homogenní, pokud jde o její velikost a riziko výskytu chyb, zatímco ve skutečnosti se kontroly zaměřují na oblasti s vyšším rizikem, čímž se omezuje riziko nezjištěných chyb za současných nižších nákladů.

- existující víceletý opravný mechanismus (například pro politiku soudržnosti) ovlivňuje míru výskytu chyb, protože mnoho projektů, které jsou předmětem auditu v rámci ročního kontrolního vzorku Účetního dvora, nebude předmětem úplného souboru kontrol vyžadovaného právními předpisy během existence programů[12]. Bod (ročního) přijatelného rizika v tomto názorném příkladu je tedy zcela odlišný od úrovně výskytu chyb při uzavření každého jednotlivého (víceletého) programu a od prohlášení o věrohodnosti ve výročních zprávách o činnosti útvarů Komise, které jsou založeny na posouzení schopnosti systému zjistit a opravit chyby během několika let.

Tyto další předpoklady obsažené v modelu mohou případně vést k tomu, že je bod přijatelného rizika podhodnocen:

- předpokládá se, že náklady na zlepšení stávajících kontrol ex ante, aby se přizpůsobila minimální míra výskytu chyb, kterou nahlásil Účetní dvůr v roce 2006, například pomocí lepších pokynů a školení poskytovaných Komisí členským státům a členskými státy jejich orgánům a příjemcům, budou nulové (nebo nepodstatné).

- auditní riziko se nezohledňuje: předpokládá se, že prováděné kontroly zjistí a opraví všechny chyby projektu.

Navíc poskytnuté příklady vycházely z jediného roku a přepokládá se, že tento rok je reprezentativní. Kombinované (směrem vzhůru a směrem dolů) účinky těchto předpokladů se mezi sebou mohou vykompenzovat. Navíc se zjistilo, že zavedení složitějších matematických přístupů (používajících parabolické křivky, logaritmické funkce a koncept alternativních nákladů příležitostí), by mělo za následek srovnatelné výsledky, a tato metoda se tedy pokládá za přiměřeně spolehlivou (viz příloha).

Je nepopiratelné, že některé z výše uvedených předpokladů jsou poměrně dalekosáhlé, a spolu s přínosem rozsáhlé analýzy finančních transakcí a měr výskytu chyb[13] doplněné rozsáhlým sběrem a analýzou podrobných údajů na úrovni projektu, by se model mohl dále rozvinout, aby se zohlednilo toto:

- povahu projektů, aby se určily úrovně nevyhnutelného rizika pro různé typy projektů,

- odlišné úrovně rizika pro různé činnosti a různé typy příjemců, aby se zajistilo, že činnosti nebo příjemci s největším rizikem se kontrolují nejdříve,

- velikost projektů, aby se daná úroveň rizika největších projektů stala v rámci kontroly prioritou, čímž by se kontrolní zdroje využívaly účinně a

- trvání projektů, aby kontroly mohly být načasovány tak, že by se umožnila kontrola co nejvyšší částky prostředků.

Protože by však vývoj této pokročilé verze modelu předpokládal časově i finančně náročný sběr údajů v členských státech, tato možnost není v tomto okamžiku dále zvažována.

3. NÁZORNÉ PřÍKLADY NÁKLADů KONTROLY A RIZIKA VÝSKYTU CHYB

Tento oddíl, který používá jednoduchý model stanovený výše, se zaměřuje na zvláštní části dvou oblastí politik, pro které Účetní dvůr došel ve svých výročních zprávách za roky 2006 a 2007 k závěru, že míra výskytu chyb je vysoká[14]. Související předpoklady jsou jednoduché a poskytují orientační výsledky. V obou případech je základní model přizpůsoben zvláštnostem údajům dostupným pro každou oblast. Výsledky tedy nejsou mezi těmito dvěma oblastmi srovnatelné. V obou případech jsou peněžní částky a uvedená procenta zaokrouhleny vzhledem k jejich přibližné povaze.

3.1. Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR)

Během programového období 2000 až 2006 EFRR spolufinancoval přibližně 700 000 jednotlivých projektů. Fond se provádí v rámci sdíleného řízení s prováděcími úkoly, včetně kontroly příjemců, která je delegována na členské státy na vnitrostátní, regionální a místní úrovni. Odvětvové právní předpisy stanoví kontrolní struktury a minimální úrovně kontrol pro řídící orgány, platební a certifikační orgány a orgány auditu, a stanoví, že především členské státy jsou příslušné k předcházení chybám a nesrovnalostem, k jejich zjišťování a opravám[15]. Komise dohlíží na tyty řídící a kontrolní systémy a generální ředitelství činí závěry o jejich účinnosti ve svých výročních zprávách o činnosti. V únoru 2008 Komise přijala Akční plán na posílení kontrolní úlohy Komise v rámci sdíleného řízení strukturálních opatření[16].

Vlastní kontrolní strategie a postupy Komise jsou založeny na víceletém přístupu[17]. Kontrolní mechanismy a mechanismy oprav v členských státech jsou také víceleté a zahrnují ověření prvního stupně (kontroly dokumentace a kontroly na místě) před vykázáním výdajů Komisi, následné kontroly na místě týkající se prohlášení o výdajích předloženého Komisi, systémové audity a prohlášení o uzavření učiněné nezávislým pověřeným subjektem při ukončení projektu.

Vzhledem k zásadě ročního prohlášení o věrohodnosti zakotvené ve Smlouvě je následující výpočet možného bodu přijatelného rizika roční a je založen na prohlášení o věrohodnosti Účetního dvora za rok 2006 a na definicích chyb a zjištěních hlášených Účetním dvorem.

V letech 2006 a 2007 strukturální opatření (včetně EFRR)[18] obdržela negativní hodnocení od Účetního dvora, které uvádí na základě kontrolního vzorku míru výskytu chyb, pokud jde o proplácení nákladů u všech strukturálních fondů, nejméně 12 % v roce 2006 a 11 % v roce 2007.

Za použití stávající minimální míry výskytu chyb zjištěné Účetním dvorem, která se sníží na zhruba 9 %, aby se zohlednily odhadované přínosy zlepšení současných kontrol ex ante , jež nezpůsobí žádné nebo pouze nepodstatné dodatečné náklady, určí Komise roční náklady kontrol spolu s bodem přijatelného rizika, jak je stanoveno v oddílu 2.2.1 výše.

Na základě údajů členských států Komise učinila předběžný odhad, že celkové náklady kontroly pro EFRR v roce 2006 byly zhruba 215 milionů EUR, tedy zhruba 0,7 % celkových veřejných výdajů na činnosti spolufinancované EFRR v tomto roce.

Následující graf ukazuje teoretický vztah mezi mírou výskytu chyb a náklady kontroly pro EFRR (další podrobnosti viz příloha):

[pic]

Na základě odhadovaných číselných údajů o výši výdajů / počtu kontrolovaných projektů v roce 2006, by byly náklady na dosažení teoretické nulové míry výskytu chyb prostřednictvím ročních kontrol všech výdajů/projektů na místě 2,25 miliard EUR (což přestavuje ekvivalent 8 % celkových veřejných výdajů na činnosti spolufinancované fondem). Na tomto základě byla vytvořena křivka, která ukazuje možný vztah mezi mírou výskytu chyb a náklady kontrol[19].

Poté byl vypočítán bod na křivce, kdy se částka, při které se každé dodatečné euro vynaložené na kontrolu rovná přesně jednomu euru navíc ve zjištěné chybě, aby se určil bod přijatelného rizika (kdy se mezní náklady kontroly rovnají mezním přínosům). Tento bod se může nalézat v bodě, kdy je míra výskytu chyb ve výši zhruba 4 % a náklady kontroly 996 milionů EUR, což je ekvivalent 3,5 % celkových veřejných výdajů. To by poukazovalo na to, že by vynaložení více finančních prostředků na kontroly EFRR bylo nákladově efektivní až do dosažení bodu, kde je míra výskytu chyb zhruba 4 %. Politické rozhodnutí o této věci by muselo vzít v úvahu schopnost zvýšit výdaje na kontroly a jeho výsledkem by mohla být cílová úroveň přijatelného rizika nacházející se mezi stávající minimální mírou výskytu chyb stanovenou Účetním dvorem upravenou na 9 % (aby se zohlednil odhadovaný přínos zlepšených kontrol ex ante , přičemž se nevynaloží podstatné náklady) a teoretickou cílovou mírou 4 % stanovenou výše.

Protože informace poskytnuté členskými státy nebyly vždy úplné a konzistentní,[20] Komise posoudila, jak by mohl být výpočet ovlivněn případným podceněním nákladů kontroly. Pokud by tyto náklady byly o 50 % vyšší, než je odhadováno členskými státy, bod přijatelného rizika by se zvýšil o jeden procentní bod (na 5 %). To, spolu s výsledky analýzy citlivosti používající sofistikovanější statistické techniky založené na stejných údajích, ukázalo, že případná změna bodu přijatelného rizika je omezená (viz příloha).

Je nutné také poznamenat, že se výše uvedené údaje vztahují k výdajům strukturálních fondů upraveným právními předpisy na období 2000 až 2006. Pravidla upravující programové období 2007 až 2013 obsahují posílená a jasnější kontrolní ustanovení pro vnitrostátní orgány, která mají za cíl pomoci snížit míry výskytu chyb. Tento účinek by měl být posílen preventivními opatřeními týkajícími se období 2007 až 2013, která budou prováděna v rámci akčního plánu.

Zákonodárnému orgánu byla také nedávno navržena dodatečná zjednodušení a je pravděpodobné, že budou mít vliv na míru výskytu chyb a tedy i na bod přijatelného rizika. Nicméně na většinu výdajů strukturálních fondů se budou vztahovat právní předpisy na období 2007 až 2013 až od roku 2010. Do té doby se na většinu výdajů vykázaných členskými státy Komisi bude vztahovat právní rámec na období 2000 až 2006.[21] Pro další, podrobnější analýzu přijatelného rizika by bylo zapotřebí zahrnout dopad právních předpisů na období 2007 až 2013 a akčního plánu, což by muselo být založeno na prováděcích údajích za rok 2010, a analýza by tedy byla dostupná až od roku 2011 (viz oddíl 4.1 níže).

Zásadní zjištění úroveň přijatelného rizika je vyšší než 2 % a podle jednoduchého teoretického přístupu založeného na posouzení nákladů a přínosů se může nacházet zhruba ve výši 4 %. To by znamenalo pětinásobné zvýšení stávajících nákladů na kontroly z 0,7 % na zhruba 3,5 % celkových veřejných výdajů. V souladu s tím by na základě názorných číselných údajů mohlo mít zvýšení dodatečných nákladů na kontroly o 100 milionů EUR nad současnou úroveň za výsledek čistý odhadovaný přínos ve výši zhruba 285 milionů EUR zjištěných chyb. dosažení úrovně 2% míry výskytu chyb by na základě názorných číselných údajů vyžadovalo osminásobný nárůst výdajů na kontroly na téměř 6 % celkových veřejných výdajů fondu. protože značné dodatečné kontrolní náklady by musely nést členské státy, aby se dosáhlo teoretického bodu přijatelného rizika, mohl by být stanoven střednědobý cíl spočívající ve snížení minimální úrovně výskytu chyb určené Účetním dvorem na cílovou hodnotu zhruba 5 %. |

- 3.2. Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV)

Na EZFRV připadá během období 2007 až 2013 zhruba 20 % celkových zemědělských výdajů. Jeho kontrolní rámec je velmi podobný kontrolnímu rámci výdajů Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF). Účetní dvůr došel k závěru, že rozvoj venkova se velkou měrou podílí na celkové 2% až 5% míře výskytu chyb v oblasti zemědělství, přičemž pro výdaje EZZF se hodnota míry výskytu chyb odhaduje na mírně nižší než 2 %.[22] Vyšší míra výskytu chyb v oblasti rozvoje venkova je zejména důsledkem vysokého počtu chyb v agro-enviromentálních opatřeních. Zvláštní zpráva č. 3/2005 Účetního dvora o kontrole výdajů na ochranu životního prostředí v zemědělství došla k závěru, že tyto výdaje nejsou pouze rizikové svou povahou, ale že je navíc nemožné v této oblasti zajistit věrohodnost za vynaložení přiměřených nákladů.

Následující názorný příklad se tedy zaměřuje zvláště na tato opatření. Komise tím také reaguje na rozhodnutí o absolutoriu ze dne 22. dubna 2008[23].

Na základě práce Účetního dvora na sestavení prohlášení o věrohodnosti není možné odhadnout míru výskytu chyb pro agro-enviromentální opatření, ale Komise požádala členské státy, aby poskytly statistiky o výsledcích kontrol na místě v roce 2007 pro několik opatření v oblasti rozvoje venkova včetně agro-enviromentálních opatření . Členské státy poskytly požadované údaje, které však nebyly ověřeny a schváleny certifikačními orgány – a v některých případech byly také neúplné . Údaje nicméně potvrdily, že míry výskytu chyb pro agro-enviromentální opatření byly vyšší než pro jiná opatření v oblasti rozvoje venkova a ukázaly míru výskytu chyb pro agro-enviromentální opatření v roce 2007 ve výši zhruba 4 % .

Komise také požádala členské státy, aby poskytly informace o svých nákladech na kontroly pro agro-enviromentální opatření . Na základě obdržených údajů se tyto náklady na kontrolu vykázané pro agro-enviromentální opatření zhruba odhadují na 360 milionů EUR, což se rovná 13 % celkových veřejných nákladů na tato opatření v roce 2005. Je vhodné uvést, že to je třikrát více než pro zemědělská opatření obecně (zhruba 4 % celkových veřejných výdajů). Kontroly agro-enviromentálních opatření také přispívají k dosažení cíle politiky spočívajícího v ochraně a zlepšení životního prostředí . Tyto přínosy pro životní prostředí nebyly v tomto příkladu kvantifikovány .

[pic]

Náklady roční kontroly všech příjemců se odhadují na zhruba 1,4 miliard EUR . Na základě těchto údajů byla vytvořena křivka, která ukazuje možný vztah mezi mírami výskytu chyb a náklady kontroly[24].

Zásadní zjištění Vzrůst nákladů na kontroly nad současnou úroveň (13 %) by nebyl nákladově efektivní, protože nepatrné zvýšení počtu kontrol příjemců na místě o 1 % by mělo za výsledek úspory neoprávněných výdajů dosahující pouze 10 % nákladů těchto dodatečných kontrol. Snížení úrovně výskytu chyb ze stávajících 4 % na práh významnosti Účetního dvora ve výši 2 %[25], by zvýšilo náklady kontrol ze zhruba 13 % na téměř 30 % celkových veřejných výdajů na opatření, což by nebylo nákladově efektivní. Agro-enviromentální opatření se výraznou měrou podílí na celkové míře výskytu chyb v oblasti rozvoje venkova. Protože by zvýšení kontrol nebylo nákladově efektivní, míra úrovně přijatelného rizika pro oblast rozvoje venkova je jasně vyšší než 2 % a může být vyšší než 5 %. |

- 4. DALšÍ POSTUP

4.1. Předběžné závěry

Je důležité zdůraznit, že shoda na přijatelném riziku výskytu chyb by neznamenala přijetí nepřiměřených řídících a kontrolních systémů v rámci Komise nebo členských států. Komise a její prováděcí partneři musí zůstat bdělí ve všech oblastech politiky a dosáhnout s danými zdroji co nejlepších kontrol. Pokud jsou nalezeny nedostatky, musí se tyto nedostatky řešit a analyzovat se jejich příčiny, aby se mohlo těmto nedostatkům účinně předcházet, zjišťovat je a opravovat.

Komise také uznává, že v některých odvětvích mohou kontrolní systémy pro programy Společenství, včetně těch, které provádí členské státy, předcházet chybám, zjišťovat je nebo opravovat účinněji v rámci stávajících nákladů. Komise činí kroky k dosažení tohoto cíle[26].

Díky investicím do kontrol nad současnou úroveň by se zjistilo a opravilo více chyb. Zvýšení kontrol by vyžadovalo, aby Komise nebo členské státy uvolnily dodatečné zdroje, a rozhodnutí o úrovni zvýšení by bylo třeba založit na očekávaném přínosu, pokud jde o snížení míry výskytu chyb.

Posouzení Účetního dvora ukazuje, že se míra výskytu chyb skutečně liší mezi jednotlivými oblastmi politiky. Výše uvedená analýza potvrzuje názor, že 2% práh významnosti pro roční prohlášení o věrohodnosti není pro některé politiky vhodným opatřením nákladově efektivní kontrolní strategie. Z toho vyplývá, že přijatelné riziko výskytu chyb by bylo třeba analyzovat a rozhodnout o něm odděleně pro každou oblast politiky na úrovni Společenství.

Tato úroveň přijatelného výskytu chyb stanovená politickými orgány by se nacházela mezi stávající mírou výskytu chyb upravenou tak, aby se zohlednila možná zlepšení současných kontrol, a teoretickým bodem přijatelného rizika. Díky jednoduchému modelu stanovenému v tomto sdělení, založenému na dostupných údajích a odhadech, je možné první předběžné označení těchto úrovní:

- Pokud jde o politiku soudržnosti, rozpočtový orgán by mohl zvážit, aby pro účely sestavování ročního prohlášení o věrohodnosti byla předběžně úroveň přijatelného rizika na ročním základě zhruba 5 %, a

- pokud jde o rozvoj venkova, rozpočtový orgán by na základě dostupných údajů mohl mít za to, že by další kontroly s cílem snížit výskyt chyb nebyly nákladově efektivní. Komise v první analýze odhaduje, že míra přijatelného rizika pro tuto oblast je zhruba 5 %.

Toto sdělení se soustředí na dvě oblasti, kde Účetní dvůr vydal v roce 2007 negativní hodnocení, tento přístup se však může použít také na další oblasti politiky včetně vnitřních politik, zejména politiky výzkumu, kde intenzivnější audit poskytl přesné údaje o chybách a kde jsou náklady kontroly snadno měřitelné, a na vnější činnosti, které jsou často prováděny v rizikových a problematických prostředích, nicméně mají silnou politickou podporu a podporu veřejnosti. V obou oblastech by se zvážily prvky zjednodušení, pokud by měly vliv na riziko výskytu chyb a náklady kontroly. Analýza přijatelného rizika je také vhodná pro oblasti, ve kterých již Účetní dvůr vydal pozitivní hodnocení. Pokud jde například o správní výdaje, Komise přezkoumá, zda nižší nevyhnutelné riziko a účinné kontroly, které se již provádějí, odůvodňují přijatelné riziko výskytu chyb nižší než stávající 2% práh významnosti.

Pro politiku soudržnosti by se tento model mohl ještě dále posílit, aby se zohlednila rozdílná rizika mezi členy kontrolní skupiny. To by vyžadovalo rozsáhlejší a nákladnější analýzu, kterou je možné dokončit nejdříve koncem roku 2010, přičemž bude stále založena na právních předpisech na období 2000 až 2006. Podle názoru Komise není tato možnost ani nezbytná, ani nákladově efektivní. Na druhé straně by se revidované údaje pro oblast politiky soudržnosti založené na aktuálním provádění nového právního rámce na období 2007 až 2013, včetně nově navrhovaných zjednodušení, mohly ukázat jako užitečné. Přitom by se muselo vycházet z údajů za rok 2010, kdy se nové programy už budou provádět a výsledky (které by byly dostupné v roce 2011) by se mohly využít k revizi a nové definici bodu přijatelného rizika v této oblasti.

4.2. Možný postup směrem k dohodě o provádění přístupu přijatelného rizika

Provádění přístupu přijatelného rizika by podle názoru Komise bylo rozumnou investicí a poskytlo by solidní základnu pro orgán, který je příslušný pro udělení absolutoria, k posouzení kvality toho, jak Komise řídí riziko. Je zřejmé, že Komise jako auditovaný subjekt nemůže sama stanovit úrovně rizika, které mají být tolerovány.

Hlavní kroky směrem k přístupu přijatelného rizika by mohly být tyto:

- opětovné zahájení interinstitucionální diskuze s Radou, Parlamentem a Účetním dvorem na základě tohoto sdělení a postoje přijatého rozpočtovým orgánem k úrovním rizika, které má být tolerováno v oblasti politiky soudržnosti a rozvoje venkova, což je založeno na výše uvedené analýze;

- pokud to závěry této diskuze dovolí, Komise předloží nejpozději v prvním pololetí 2010 další analýzy přijatelného rizika, zejména v oblastech výzkumu, energie a dopravy a v oblastech vnější pomoci, rozvoje a rozšíření.

[1] Stanovisko Účetního dvora Evropských společenství č. 2/2004 k modelu jednotného auditu (a návrh rámce vnitřní kontroly Společenství) (Úř. věst. C 107, 30.4.2004, s.1).

[2] Metodika DAS, Evropský účetní dvůr, dostupná na internetové stráncehttp://eca.europa.eu/portal/page/portal/audit/StatementofAssurance, 7.10.2008.

[3] Mezní hodnota 2 % je odvozena z auditních standardů vztahujících se k finančním auditům v soukromém sektoru a byla původně stanovena jako referenční hodnota samotným Účetním dvorem za situace, kdy neexistovaly srovnatelné mezinárodní standardy pro audit uskutečněných transakcí nebo jakýkoliv náznak opaku na politické úrovni. Také některé nejvyšší orgány auditu v členských státech používají 2% práh významnosti.

[4] Akční plán Komise na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly, KOM (2006) 9, 17.1.2006.

[5] Tisková zpráva z 2688. zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci, 8.11.2005, odstavec 17.

[6] Rada Evropské unie, poznámka předsednictví určená delegacím – Zlepšené řádné finanční řízení prostředků EU 10284/08 FIN 217, 3.6.2008.

[7] Pracovní dokument č. 2 o přezkumu rozpočtu, „Přijatelné riziko chyb“, člen Evropského parlamentu Herbert Bösch, 8.4.2008.

[8] Výroční zpráva Účetního dvora o plnění rozpočtu za rozpočtový rok 2007 (Úř. věst. C 286, 10.11.2008, s.1).

[9] Příklad: kontrola na první úrovni týkající se operací v rámci programu strukturálních fondů, kterou provádí na místě řídící orgán v členském státě, by se mohla zlepšit, pokud by kontrolní nástroje (například příslušné pokyny a přiměřené kontrolní seznamy) byly dostupné a byly během kontroly účinně používány.

[10] Pro Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR) (viz oddíl 3.1) je míra výskytu chyb v bodě A nižší mezní hodnota výskytu chyb stanovená ve vzorku v prohlášení věrohodnosti Účetního dvora za rok 2006 snížená o odhadovaný vliv zlepšené kvality kontrol ex ante . Pro agro-enviromentální opatření (viz oddíl 3.2) představuje bod A průměrnou míru výskytu chyb nahlášenou platebními agenturami členských států.

[11] Patří sem možnost být kontrolován a preventivní účinky vyplývající z neustálého zlepšování systému. Například účinnost integrovaného administrativního a kontrolního systému v rámci společné zemědělské politiky může být částečně vysvětlena odrazujícím účinkem sankcí spojeným s reálnou pravděpodobností kontroly vnitrostátními orgány.

[12] Provádění programu může pokrývat devět let a konečná prohlášení o uzavření každého programu – která potvrzují zákonnost a řádnost uskutečněných transakcí nebo kvalifikace těchto transakcí – mohou být předložena až do deseti let po zahájení programu.

[13] Pomoc účetního dvora, pokud jde o definici chyb a metodiku stanovení vzorků, by mohla být přínosem této činnosti.

[14] Strukturální opatření (EFRR) a zemědělství (rozvoj venkova a agro-enviromentální opatření).

[15] Článek 39.1 nařízení Rady (ES) č. 1260/1999.

[16] KOM(2008) 97 v konečném znění.

[17] Víceletý přístup se odráží v prohlášeních o důvěryhodnosti obsažených ve výročních zprávách o činnosti útvarů Komise.

[18] Strukturální opatření v roce 2006 zahrnovala generální ředitelství REGIO, EMPL, AGRI (orientační sekce EZOZF) a MARE (Finanční nástroj pro orientaci rybolovu).

[19] Je třeba poznamenat, že jak osa x, tak i osa y byly původně vytvořeny ve stejném měřítku (milion EUR), aby se usnadnila analýza, a procento míry výskytu chyb je v grafu zobrazeno pro jednodušší srovnání.

[20] Některé členské státy poskytly údaje jenom o některých typech kontrol. Sběr údajů byl často v členských státech decentralizován, což vedlo k nejednotnému výkladu metodiky definované Účetním dvorem pro ohodnocení nákladů kontroly.

[21] Je pouze pravděpodobné, že v době uzávěrky bude zřejmý vliv akčního plánu na úroveň výskytu chyb v programech za období 2000 až 2006.

[22] Komise odhaduje, že zjištění Účetního dvora za rok 2007 ukazují míru výskytu chyb v oblasti rozvoje venkova vyšší než 5 %. Větší výskyt chyb, pokud jde o EZFRV, je také zdůrazňován některými členskými státy.

[23] „[…] žádá Komisi, aby řádně prošetřila a posoudila možné náklady a přínosy v oblasti agro-enviromentálních opatření a souvislost s dalšími oblastmi nákladů a předložila svou analýzu Radě, Parlamentu a Účetnímu dvoru jako minimální základ pro diskuzi o potřebě reformy, kterou naznačila Komise“. Přiložený pracovní dokument Komise zahrnuje první hrubé odhady nákladů kontroly agro-enviromentálních opatření spolu s přehledem jejich široce uznávaných přínosů.

[24] Je třeba poznamenat, že jak osa x, tak i osa y byly původně vytvořeny ve stejném měřítku (milion EUR), aby se usnadnila analýza, a procento míry výskytu chyb je v grafu zobrazeno pro jednodušší srovnání.

[25] To vyplývá z výpočtu založeného na hypotéze, že míra výskytu chyb lineárně poklesne, pokud míra kontrol vzroste, přičemž se nezohledňuje zvláštní odrazující účinek více kontrol.

[26] Například „Akční plán Komise na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly“ – KOM(2006) 9 – a „Akční plán na posílení kontrolní úlohy Komise v rámci sdíleného řízení strukturálních opatření“ – KOM(2008) 97.