13.7.2007   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 161/80

1.1

Smyslem sociálních služeb obecného zájmu je sociální, územní a hospodářská soudržnost prostřednictvím společné solidarity, aby tak bylo možné čelit zejména všem situacím sociálního oslabení, které by mohly způsobit újmu fyzické nebo duševní integritě lidí, jako jsou nemoc, stáří, pracovní neschopnost, postižení, existenční nejistota, chudoba, sociální vyloučení, drogová závislost, rodinné problémy a problémy s bydlením, obtíže spojené s integrací cizinců.

SSOZ mají též rozměr integrace, která přesahuje prostou asistenci a činnost na podporu těch, kdo to nejvíce potřebují. Jejich cílem je také naplňovat všechny potřeby umožňující přístup všech k základním sociálním službám; podílejí se na účinné realizaci občanství a základních práv.

1.2

Nejde tedy o to, stavět do protikladu sféru hospodářskou a sociální, ale prosazovat konstruktivní součinnost a harmonickou kombinaci obou z nich.

1.3

V této souvislosti EHSV soudí, že spíše než zabývat se riskantním a navíc evolutivním rozlišováním mezi hospodářskou a nehospodářskou povahou služby obecného zájmu je třeba brát v úvahu samu podstatu dané služby, její úkoly, její cíle, a určit, které služby spadají do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže a vnitřního trhu a které služby z nich ze závažných důvodů obecného zájmu a sociální, územní a hospodářské soudržnosti a v souladu se zásadou subsidiarity musejí být vyňaty orgány veřejné moci Společenství nebo orgány vnitrostátními, regionálními či místními.

1.4

Je tedy zapotřebí na úrovni Společenství stanovit společná kritéria ve věci služeb obecného zájmu, tedy najít společné normy pro veškeré služby obecného zájmu (hospodářské i nehospodářské), včetně sociálních služeb obecného zájmu, a na jejich základě sestavit rámcovou směrnici, přijatou v procesu spolurozhodování; ta vytvoří rámec Společenství uzpůsobený jejich specifickým vlastnostem.

1.5

Pro nezneužívající, nediskriminační a transparentní naplnění účelu obecného zájmu musejí být závažné důvody obecného zájmu a sociální, územní a hospodářské soudržnosti těchto služeb zakotveny členskými státy v oficiálním úředním pověření nebo jeho ekvivalentu, a dále též v pravidlech pro udělení souhlasu, v nichž bude stanoveno poslání, jež kompetentní orgán veřejné moci členského státu svěřuje poskytovateli služby obecného zájmu a kde budou stanovena jeho práva a povinnosti, aniž je dotčena možnost iniciativy přiznaná poskytovatelům příslušnými předpisy.

1.6

EHSV v této souvislosti připomíná svůj návrh na vytvoření nezávislého střediska pro hodnocení hospodářských i nehospodářských služeb obecného zájmu, jež by bylo složeno z představitelů Evropského parlamentu, Výboru regionů a z představitelů organizované občanské společnosti v EHSV. Na vnitrostátní, regionální a místní úrovni musejí orgány veřejné moci zapojit všechny zainteresované strany, poskytovatele a příjemce sociálních služeb, sociální partnery, organizace sociální ekonomiky a boje proti vyloučení atd. do přípravy právních předpisů pro sociální služby obecného zájmu.

2.1

Sociální služby obecného zájmu jsou stejně jako služby obecného zájmu, mezi něž patří, základem lidské důstojnosti a zaručují každému právo na sociální spravedlnost při plném dodržování jeho základních práv, jež jsou definována v Chartě základních práv a v mezinárodních závazcích zakotvených zejména v revidované Evropské sociální chartě a ve Všeobecné deklaraci lidských práv. Podílejí se na účinné realizaci občanství. Jejich smyslem je sociální, územní a hospodářská soudržnost prostřednictvím společné solidarity, aby tak bylo možné čelit zejména všem situacím sociálního oslabení, které by mohly způsobit újmu fyzické nebo duševní integritě lidí, jako jsou nemoc, stáří, pracovní neschopnost, postižení, existenční nejistota, chudoba, sociální vyloučení, drogová závislost, rodinné problémy a problémy s bydlením, obtíže spojené s integrací cizinců.

SSOZ mají však rozměr integrace, která přesahuje prostou asistenci a činnost na podporu těch, kdo to nejvíce potřebují. Jejich cílem je také naplňovat všechny potřeby umožňující přístup všech k základním sociálním službám.

2.2

Specifickým přínosem sociálních služeb obecného zájmu je tedy zvláštní souvislost se základními právy, za jejichž účinné uplatňování zodpovídají místní, regionální, národní a evropské orgány veřejné moci, v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality, podle nichž opatření Komise nepřesahují to, co je nezbytné k naplnění cílů smlouvy.

2.3

Vzhledem k tomu, že stanovení sazby neodráží vždy přímo výši nákladů na tyto služby ani cenu vyplývající ze zákona nabídky a poptávky, nebylo by bez účasti kolektivního financování možné poskytovat je za cenu dostupnou všem.

2.4

Kromě úkolu financovat sociální služby obecného zájmu přebírá orgán veřejné moci celkovou odpovědnost za chod sociálních služeb a udržení jejich vysoké kvality, při současném respektování kompetencí zainteresovaných subjektů.

2.5

Sociální služby obecného zájmu, jako ostatně všechny služby obecného zájmu, jsou nejen významným prvkem hospodářské a sociální soudržnosti, ale také významně přispívají ke konkurenceschopnosti Evropy a představují významné zdroje zaměstnanosti na místní úrovni.

2.6

Škála sociálních služeb je nesmírně rozsáhlá a zahrnuje především domovy důchodců, ústavy pro postižené, ubytovací střediska pro osoby v tísni, dětské domovy, azylové domy pro týrané ženy, přistěhovalce a uprchlíky, rekonvalescenční střediska, domy s pečovatelskou službou, systémy sociálního bydlení a ochrany mládeže, sociálních a výchovných aktivit, školní internáty, denní stacionáře, jesle a mateřské školky, střediska zdravotní a sociální péče, zdravotní střediska, rehabilitační střediska, střediska odborného vzdělávání, služby individualizované pomoci v místě bydliště, služby rodinám.

2.7

Tyto služby ve všech členských státech zajišťují subjekty s různým statutem, mezi nimi celá řada neziskových subjektů společného sociálního a družstevního hospodaření (spolky, organizace pracující na bázi vzájemnosti, družstva, nadace) a neobyčejně rozmanitého původu (veřejného, charitativního, dobročinného, církevního, soukromého atd.). Činnost těchto služeb je řízena regulačními a finančními rámci stanovenými orgány veřejné moci.

3.1

V rámci provádění lisabonského programu Společenství předložila Komise dne 26. dubna 2006 sdělení o sociálních službách obecného zájmu, které navazuje na Bílou knihu o službách obecného zájmu ((KOM 2004) 374 v konečném znění) a na hlasování Evropského parlamentu ze dne 16.února 2006 o směrnici „služby na vnitřním trhu“.

3.2

Toto „vykládající“ sdělení, jehož smyslem je přinést požadovaná právní objasnění, se týká pouze sociálních služeb – s výjimkou služeb zdravotnických (jimž bude věnována zvláštní iniciativa v roce 2007) – a v dohledné době nepočítá s legislativní iniciativou v této věci. Prozkoumá právní nutnost a možnost legislativního návrhu a rozhodne o ní na základě otevřeného a průběžného procesu konzultací všech zúčastněných stran, dvouletých zpráv o sociálních službách a studie, která se nyní provádí s cílem vypracovat první takovou zprávu v roce 2007.

3.3

Toto sdělení zapadá do kontextu sdílené odpovědnosti Společenství a členských států ohledně služeb obecného hospodářského zájmu, stanovené článkem 16 Smlouvy o ES.

3.4

Sdělení definuje dvě skupiny sociálních služeb obecného zájmu: na jedné straně zákonné režimy a doplňující režimy sociální ochrany, a na druhé straně ostatní základní služby poskytované přímo konkrétní osobě, jako je například pomoc lidem při zvládání životních problémů a řešení životních krizí, úplné zařazení do společnosti, začlenění osob se zdravotním postižením nebo se zdravotními problémy, sociální bydlení.

3.5

Veškeré tyto sociální služby vycházejí z různých charakteristických znaků – jmenujme solidaritu, víceúčelovou kvalifikaci a individualizovaný empatický přístup (přizpůsobení potřebám každého příjemce služeb), neziskovost, dobrovolnost, ochotu, kulturní zakotvení či nesymetrický vztah dodavatel-uživatel.

3.6

Podle Komise je modernizace sociálních služeb jedním z nejdůležitějších evropských témat, na kterých se v současnosti pracuje; uznává, že sociální služby jsou nedílnou součástí evropského sociálního modelu a ačkoliv ani v rámci služeb obecného zájmu nepředstavují zvláštní právní kategorii, zaujímají přesto zvláštní místo jakožto pilíře evropské společnosti a evropského hospodářství, neboť přispívají k účinnosti základních sociálních práv.

3.7

Komise konstatuje, že toto plně se rozvíjející odvětví prochází procesem modernizace, aby bylo možné čelit tlakům mezi univerzálností, kvalitou a finanční udržitelností. Rostoucí část sociálních služeb, až dosud přímo řízených orgány veřejné moci, se bude od nynějška řídit předpisy Společenství, jimiž se řídí vnitřní trh a hospodářská soutěž.

3.8

Komise uznává, že právní situaci sociálních služeb obecného zájmu vzhledem k pravidlům hospodářské soutěže pociťují veřejné i soukromé hospodářské subjekty v sociální sféře jako zdroj nejistoty, kterou se Komise podle svých slov snaží snížit nebo objasnit její dopad, ale nemůže ji odstranit.

4.1

Ve své Bílé knize o službách obecného zájmu oznámila Komise, že v průběhu roku 2005 bude zveřejněno sdělení o sociálních službách obecného zájmu, přičemž podle zmíněné Bílé knihy budou tyto služby pokrývat zdravotnické služby, dlouhodobou péči, sociální zabezpečení, služby zaměstnanosti a sociální bydlení.

4.2

V současné době nejistoty spojené s problémy růstu a zaměstnanosti, kdy se prohlubuje propast mezi nejslabšími a nejmajetnějšími vrstvami a nejchudšími a nejbohatšími regiony Unie, a to navzdory programům Společenství či národním programům boje proti vyloučení a chudobě, je potřeba sociálních služeb obecného zájmu stále naléhavější.

4.3

EHSV tedy jen těší zveřejnění sdělení Komise, které zdůrazňuje význam sociálních služeb pro občany, zvláštní úlohu, již tyto služby hrají jakožto nedílná součást evropského sociálního modelu, a prospěšnost dalšího rozvíjení systematického přístupu, aby bylo možné identifikovat a uznat zvláštnosti těchto služeb, a vyjasnit tak rámec, v němž jsou provozovány a v němž je možná, podle terminologie Komise, jejich „modernizace“. EHSV přitom namísto „modernizace“ hovoří raději o zvýšení kvality a efektivity.

4.4

Nejde totiž o to, aby držel krok s tou nebo onou módní vlnou jakéhokoli druhu, ani aby jako Komise (1) spojoval modernizaci s externalizací úkolů veřejného sektoru ve prospěch sektoru soukromého, ale o to, aby byly služby pravidelně adaptovány podle sociálních potřeb občanů a územních samospráv, stejně jako podle technického a hospodářského rozvoje a nových požadavků vyplývajících z obecného zájmu.

4.5

EHSV vyjadřuje politování, že Komise v rozporu se svým předchozím oznámením vyloučila v daném sdělení zdravotnické služby, třebaže vzájemné působení a součinnost mezi sociálními službami a zdravotnickými službami jsou obzvláště četné. Otázka „jaký je vztah mezi zdravotnickými službami a ostatními návaznými službami, jako jsou sociální služby a dlouhodobá péče?“, kterou Komise klade ve své konzultaci ze dne 26. září 2006 na téma opatření Společenství v oblasti zdravotnických služeb, a na kterou žádá odpověď do 31. ledna 2007, tedy měla být položena před přijetím rozhodnutí o sdělení týkajícím se pouze sociálních služeb.

4.6

Vzhledem k tomu, že zde chybí jakákoliv vysvětlující poznámka, zůstává tento krok nepochopitelný tím spíše, že do výčtu toho, co je třeba chápat pod pojmem sociální služby, Komise výslovně zahrnuje začlenění osob, které mají dlouhodobé potřeby vyplývající ze zdravotních problémů.

4.7

Až dosud byly zdravotní služby, které mají obyvatelstvu zajišťovat všeobecný přístup ke kvalitní péči a které jsou založeny na zásadě solidarity, vždy považovány za nástroje sociální politiky, stejně jako služby individualizované sociální pomoci.

5.1.1

S výhradou výtek v odstavci 4.5 výše sdílí EHSV popis zvláštností sociálních služeb obecného zájmu ve znění sdělení, jež je předmětem tohoto stanoviska. Tento popis je pojat široce a formulován tak, že jej lze rozšířit, což ponechává dostatečný prostor ke zohlednění budoucího vývoje v tomto odvětví.

5.1.2

EHSV oceňuje odkaz sdělení na zvláštní úlohu služeb poskytovaných konkrétní osobě pro vykonávání základních práv, což zdůrazňuje význam a odůvodněnost sociálních služeb.

5.1.3

Popis podmínek uplatňování společného rámce, uvedený ve sdělení, se nicméně omezuje na nejběžnější případy. EHSV proto připomíná, že systémy se v jednotlivých členských státech liší; výčet kategorií (částečné nebo úplné delegování sociálního úkolu, partnerství veřejného a soukromého sektoru) neodpovídá vždy těmto rozdílům. EHSV proto schvaluje plánovanou veřejnou konzultaci jako významný nástroj získání většího množství informací o činnosti sociálních služeb a způsobech jejich fungování.

5.2.1

Smlouva o ES přiznává členským státům svobodu v případě definování úkolů obecného zájmu a stanovení organizačních zásad, jež z nich vyplývají pro poskytovatele pověřené jejich plněním.

5.2.2

Nicméně při uplatňování této svobody (která musí být vykonávána průhledně, přičemž nesmí dojít k zneužití pojmu obecný zájem) musejí brát členské státy zřetel na právo Společenství a jsou mimo jiné povinny dodržovat zásadu nediskriminace a právo Společenství týkající se veřejných zakázek a koncesí, pokud organizují veřejnou službu, včetně služby sociální.

5.2.3

Navíc, jde-li o služby, jež jsou považovány za služby hospodářské povahy, je rovněž nutné zajistit slučitelnost způsobů jejich organizace s ostatními oblastmi práva Společenství (především volný pohyb služeb a svoboda usazování, a také právo na hospodářskou soutěž).

5.2.4

Podle judikatury Společenství téměř všechny služby poskytované v sociální oblasti, s výjimkou systémů sociálního zabezpečení založených na solidaritě, mohou být považovány za hospodářskou činnost.

5.2.5

Na základě rozsáhlé definice ESD týkající se kvalifikace hospodářských činností, již evropské instituce akceptují (2), se předpisy Společenství týkající se hospodářské soutěže a vnitřního trhu (státní podpora, volný pohyb služeb, svoboda usazování, směrnice o veřejných zakázkách), stejně jako sekundární právo, u sociálních služeb obecného zájmu uplatňují stále více, což má za následek zvýšenou nejistotu orgánů veřejné moci, poskytovatelů služeb i příjemců těchto služeb. Takováto situace, jestliže by přetrvávala, by si mohla vynutit změnu cílů SSOZ, neboť ty jsou jádrem „evropského sociálního modelu“.

5.2.6

Skryté cíle a zásady rámce Společenství u služeb obecného hospodářského zájmu svědčí o logice založené v zásadě na parametrech hospodářské výkonnosti. Takováto logika není logikou sociálních služeb obecného zájmu, a není tedy v této podobě vhodná nebo použitelná pro oblast sociálních služeb v Evropské unii.

5.2.7

Jak EHSV již zdůraznil ve svém stanovisku „Budoucnost služeb obecného zájmu“ (CESE 976/2006), rozdíl mezi hospodářskou a nehospodářskou povahou zůstává nezřetelný a proměnlivý. Téměř každé plnění služby obecného zájmu, i to, jež nebylo poskytnuto pro zisk, ale dobrovolně, představuje určitou ekonomickou hodnotu, aniž by se na ně takto vztahovalo právo hospodářské soutěže. Mimo to může být stejná služba současně hospodářská i nehospodářská. Podobně může být služba hospodářské povahy, aniž by trh byl přitom schopen zajistit službu v této logice a podle zásad, jimiž se řídí služby obecného zájmu.

5.2.8

V judikatuře Evropského soudního dvora je tak rozsah pojmu hospodářská činnost velmi široký, neboť za hospodářskou činnost považuje „každou činnost spočívající v nabídce zboží nebo služeb na daném trhu podnikem, bez ohledu na jeho právní statut a způsob financování“ (rozsudek Höfner a Else, 1991, rozsudek Pavlov, 2000), a přestože je tento pojem pro ziskovou či neziskovou povahu hospodářského subjektu bezvýznamný (rozsudek Ambulanz Glöckner, 2001).

5.2.9

Hospodářská povaha služeb obecného zájmu je ESD a Komisí stále více zdůrazňována, aniž by byla vyvážena uznáním a zabezpečením úkolů obecného zájmu plněných těmito službami, což vyvolává řadu případů právní nejistoty pro poskytovatele i příjemce. Z obecného zájmu se tedy stává zájem zisku, neboť rozdíl, který je třeba udělat, nespočívá v termínu „hospodářský či nikoli“, ale „ziskový či nikoli“.

6.1

EHSV vyjadřuje pochybnost nad tím, že pružnost, již Komise spatřuje v uplatňování Smlouvy pro uznávání zvláštností spojených s úkoly obecného zájmu, zejména dle čl. 86 odst. 2, bude stačit k tomu, aby byly odstraněny veškeré právní nejistoty a zaručeny sociální služby pro všechny. Totéž platí pro otevřenou metodu koordinace.

6.2

Všechny služby obecného zájmu, včetně sociálních služeb obecného zájmu, se podílejí na plnění cílů Společenství, jež jsou definovány v článcích 2 a 3 Smlouvy, zejména vysoké úrovni sociální ochrany, nárůstu kvality života, realizace vysoké úrovně ochrany zdraví a posílení hospodářské, sociální a územní soudržnosti.

6.3

To vede k tomu, že Unie, jež odpovídá za realizaci těchto cílů, má rovněž odpovědnost vůči nástrojům provádění, jimiž jsou v oblasti základních práv a sociální soudržnosti hospodářské či nehospodářské sociální služby obecného zájmu; Unie musí proto dbát na to a přispívat k tomu, aby při dodržování zásad subsidiarity a proporcionality a v rámci sdílených pravomocí členských států SOHZ existovaly a byly pro všechny fyzicky i finančně dostupné a kvalitní.

6.4

Vzhledem k tomu, že je na jednu stranu složité vyčerpávajícím způsobem definovat tento pojem, a vzhledem k riziku, které obnáší vymezovací přístup na stranu druhou, by se toto rozlišení na hospodářské a nehospodářské mělo zaměřit na zvláštní úkol dotyčných služeb a na požadavky (povinnosti veřejné správy), které jsou jim uloženy, aby splnily svou funkci, a které budou muset být jasně stanoveny.

6.5

Dále též extrémní rozmanitost situací, pravidel a vnitrostátních či místních postupů a povinností správců a orgánů veřejné moci způsobuje, že pravidla musejí zohledňovat zvláštnosti každého členského státu.

6.6

Není proto důležité vědět, co je hospodářské, a co nikoli, ale určit, které služby spadají do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže a vnitřního trhu, a které služby z ní musejí být z důvodů obecného zájmu a sociální, územní a hospodářské soudržnosti a v souladu se zásadou subsidiarity vyňaty orgány veřejné moci Společenství (pro evropské SOZ) nebo orgány vnitrostátními, regionálními či místním.

6.7

Je tedy zapotřebí, jak EHSV žádá již několik let (3), na úrovni Společenství stanovit společná kritéria ve věci služeb obecného zájmu, společné normy (zejména pokud jde o způsoby řízení a financování, zásad a omezení opatření Společenství, nezávislého hodnocení výkonnosti, práv spotřebitelů a uživatelů, minimálního objemu úkolů a povinností veřejných služeb) pro veškeré služby obecného zájmu, včetně sociálních služeb obecného zájmu, a na jejich základě sestavit rámcovou směrnici přijatou v procesu spolurozhodování; ta vytvoří rámec Společenství uzpůsobený jejich specifickým vlastnostem a doplní směrnici o službách.

6.8

Pro nezneužívající, nediskriminační a transparentní naplnění účelu obecného zájmu musejí být závažné důvody obecného zájmu a sociální, územní a hospodářské soudržnosti těchto služeb zakotveny členskými státy v oficiálním úředním „pověření“ nebo jeho ekvivalentu, a dále též v pravidlech pro udělení souhlasu, v nichž bude stanoveno poslání, jež kompetentní orgán veřejné moci členského státu svěřuje poskytovateli služby obecného zájmu a kde budou stanovena jeho práva a povinnosti, aniž je dotčena možnost iniciativy přiznaná poskytovatelům příslušnými předpisy.

6.9

Toto pověření (formou právního předpisu, smlouvy, úmluvy, rozhodnutí atd.) by mohlo definovat zejména:

6.10

EHSV doporučuje přijetí specifického právního rámce společného sociálním a zdravotnickým službám obecného zájmu v rámci společného přístupu formou rámcové směrnice pro všechny služby obecného zájmu. To by mělo umožnit zajištění právní stability a transparentnosti na úrovni Společenství, přizpůsobených sociálním službám obecného zájmu, a to při přísném dodržování zásady subsidiarity a zejména pravomocí místních a regionálních samospráv v oblasti definice úkolů, řízení a financování těchto služeb. Zásady zakotvené v tomto právním rámci by měly být základem postojů EU v mezinárodních obchodních jednáních.

7.1

Bílá kniha o službách obecného zájmu vyhradila zvláštní místo povinnosti provádět hodnocení sociálních služeb obecného zájmu prostřednictvím mechanismu, jenž bude upřesněn v příštím sdělení.

7.2

Za účelem prohloubení vzájemné informovanosti a výměny mezi hospodářskými subjekty a evropskými orgány navrhuje Komise stanovit postup sledování a dialogu v podobě dvouletých zpráv.

7.3

EHSV v této souvislosti připomíná svůj návrh na vytvoření nezávislého střediska pro hodnocení hospodářských i nehospodářských služeb obecného zájmu, jež by bylo složeno z představitelů Evropského parlamentu, Výboru regionů a z představitelů organizované občanské společnosti v EHSV.

7.4

Na vnitrostátní, regionální a místní úrovni musejí orgány veřejné moci zapojit všechny zainteresované strany, poskytovatele a příjemce sociálních služeb, sociální partnery, organizace sociální ekonomiky a boje proti vyloučení atd. do tvorby právních předpisů pro sociální služby obecného zájmu, a to do všech jejích fází, tedy organizace, upevňování, kontroly, hodnocení efektivnosti vynaložených prostředků a uplatňování kvalitních norem.

7.5

Toto středisko by mělo zahrnovat řídicí výbor, který stanoví cíle a přesné podmínky hodnocení, vybere orgány pověřené studiemi, přezkoumá zprávy a vysloví k nim své stanovisko. K němu by byl přidružen vědecký výbor, který přezkoumá zvolenou metodiku a vysloví svá doporučení pro danou problematiku. Řídící výbor bude zajišťovat, aby byla hodnotící zpráva šířena formou prezentací a veřejných diskusí ve všech členských státech, se všemi zainteresovanými stranami; to by předpokládalo, že hodnotící zprávy budou dostupné v jednotlivých pracovních jazycích Unie.