Neformální zasedání Rady ECOFIN ve dnech 10. a 11. září 2004 v Scheveningenu zdůraznilo, že chybí přeshraniční úprava ve finančním sektoru. Situace je v různých členských státech rozdílná a vyskytují se určité obavy, že existují překážky, které jsou neslučitelné se svobodami, které stanoví Smlouva.

Úprava finančního sektoru je nedostatečná, což svědčí o překážkách pro investice.

Články 56 a 43 Smlouvy, které se týkají svobody pohybu kapitálu a práva usazování, jsou v souvislosti s přímými investicemi ve finančním sektoru (1) uvnitř EU (2) bezprostředně použitelné. Nedávná judikatura Evropského soudního dvora (ESD) týkající se přímých investic zlepšila chápání uvedených zásad.

Svobody stanovené ve Smlouvě poskytují základní a rozsáhlá práva …

Rozsudky ESD také přísně vyložily možné výjimky ze svobod stanovených ve Smlouvě, zejména výjimky týkající se obecného zájmu a veřejného dohledu, které jsou pro finanční sektor nejvýznamnější.

... s několika výjimkami.

Základní zásady volného pohybu kapitálu a práva usazování uvedené ve Smlouvě mají vliv na podrobný rámec pravidel stanovených v sekundární legislativě pro finanční sektor. Pokud členské státy využijí svého práva v rámci principu subsidiarity a vydají doplňující předpisy, které překračují rámec sekundární legislativy, musí být tyto předpisy a praxe slučitelné s obecnými zásadami Smlouvy.

Pro dokončení vnitřního trhu je nejdůležitější, aby pravomoc volného uvážení orgánů dohledu v záležitostech, které se týkají schvalování a dohledu nad finančními zprostředkovateli, byla vykonávána výlučně za účelem ochrany zájmu, pro který byla stanovena. Jinak by mohlo dojít k neslučitelnosti s primárním právem ES.

Je třeba zohlednit nadřazené zásady Smlouvy o ES a judikaturu ESD.

Cílem tohoto sdělení je snížit riziko odlišných právních výkladů v této oblasti. Na jedné straně proto umožní členským státům vylepšit své právní předpisy a správní praxi, pokud je to nezbytné. Na druhé straně si finanční instituce budou moci plně uvědomit svá práva, která vyplývají ze Smlouvy o ES v oblasti přímých investic uvnitř EU. Sdělení v žádném případě nepředpokládá, že taková rizika v celé EU existují, ani nepředjímá výklad, který by mohl poskytnout Evropský soudní dvůr.

Cílem tohoto sdělení je vysvětlit práva a povinnosti.

Příslušná ustanovení týkající se svobody volného pohybu kapitálu, které stanoví Smlouva, jsou uvedeny v článcích 56 – 60 Smlouvy o ES. Zejména článek 56 Smlouvy stanoví, že „jsou zakázána všechna omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy“.

Smlouva stanoví úplnou svobodu pohybu kapitálu.

Přímé investice ve formě podílu v určitém podniku prostřednictvím držby akcií nebo nabytí cenných papírů na kapitálovém trhu představují pohyb kapitálu ve smyslu článku 56 Smlouvy. Přímé investice se vyznačují zejména možností účinné účasti na řízení společnosti nebo na její kontrole (3). Některé vnitrostátní předpisy tuto možnost omezují, a byly proto označeny za omezení svobody volného pohybu kapitálu: pravidla omezující nabývání akcií (4) nebo jinak omezující účinnou účast na řízení podniku nebo jeho kontrole (5); dále pravidla, která jsou způsobilá odrazovat investory z jiných členských států a v důsledku toho ovlivňují přístup na trh (6), nebo podřizují přímou investici předchozímu schválení (7). Článek 56 Smlouvy o ES přesahuje rámec pouhého odstranění nerovného zacházení z důvodů státní příslušnosti (8).

Ta jednoznačně platí pro všechny formy přeshraničních investic uvnitř EU.

Získání většinového podílu ve vnitrostátní společnosti investorem z EU z jiného členského státu je jak formou pohybu kapitálu, tak i svobodou usazování. Článek 43 Smlouvy, který upravuje právo usazování, stanoví, že jsou „zakázána omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území státu druhého… Svoboda usazování zahrnuje zřizování a řízení podniků za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky“. Proto by měli mít státní příslušníci jiných členských států EU možnost nabývat většinové podíly, vykonávat hlasovací práva a řídit vnitrostátní společnosti za stejných podmínek, které jsou stanoveny pro vlastní státní příslušníky (tj. uplatnění zásady vnitrostátního zacházení na investory z jiných členských států EU).

Získání většinového podílu investorem z EU je také formou svobody usazování.

Pokud jde o investice v oblasti finančních služeb uvnitř EU, použijí se na přímé investice současně obě svobody stanovené ve Smlouvě, zatímco na nepřímé investice se použije svoboda volného pohybu kapitálu. Pro účely tohoto sdělení se nevyžaduje oddělené posouzení dotčených opatření ve světle pravidel Smlouvy, které se týkají svobody usazování a je dostatečné zaměřit se na svobodu volného pohybu kapitálu podle článku 56 Smlouvy o ES.

V těchto případech je usazování neoddělitelně spojeno s pohyby kapitálu.

Výjimky umožňují členským státům zavést omezení obecných ustanovení Smlouvy. Jsou výslovně uvedeny v ustanoveních Smlouvy nebo je připustil Evropský soudní dvůr na základě Smlouvy. Volný pohyb kapitálu, jako základní zásada Smlouvy, může být omezen pouze ve dvou ohledech: pravidly Společenství nebo vnitrostátními pravidly, která jsou odůvodněna výjimkami, jež stanoví výslovně Smlouva (9),nebo naléhavými důvody obecného zájmu, které určil Evropský soudní dvůr na základě Smlouvy (10).

Omezení svobod jsou možná …

Článek 58 odst. 1 písm. b) Smlouvy obsahuje zvláštní výjimky Smlouvy, které se týkají opatření obezřetnostního dohledu. Umožňuje členským státům „přijmout všechna nezbytná opatření, jež by zabránila porušování vnitrostátních právních a správních předpisů, zejména v oblasti … dohledu nad finančními institucemi“.

Článek 58 odst. 2 také umožňuje omezení práva usazování, která jsou slučitelná se Smlouvou (11).

Článek 58 odst. 3 nicméně stanoví, že všechny tyto výjimky nesmějí představovat ani prostředek svévolné diskriminace, ani zastřené omezování volného pohybu kapitálu. Dohled je proto stanoven jako zvláštní výjimka ze svobod, platí však pro něj stejné podmínky jako pro ostatní omezení. Ty jsou dále uvedeny jako nadřazené zásady Smlouvy.

Pokud jde například o družstva, mohou členské státy ve vnitrostátních předpisech stanovit, že při zakládání evropské družstevní společnosti mohou jejich orgány dohledu zamítnout přeshraniční fúzi. Takové zamítnutí je možné ve smyslu čl. 58 odst. 1 písm. b), může však být založeno jen na veřejném zájmu. K odůvodnění úvah týkajících se veřejného zájmu ve světle čl. 58 odst. 3 by měly orgány dohledu členských států zajistit, aby organizace se zvláštními stanovami jednaly vždy plně v souladu s nimi.

... z důvodů obezřetnostního dohledu …

Pokud jde o nadřazené požadavky obecného zájmu, je třeba pro odůvodnění omezení volného pohybu kapitálu zdůraznit, že stávající judikatura je omezená a poskytuje málo pozitivních vodítek pro výklad tohoto dalekosáhlého pojmu:

Mezi několika málo nadřazenými požadavky, které podle názoru Evropského soudního dvora odůvodňují omezení, lze nalézt ochranu spotřebitele (12).

Skutečnost, že hospodářské důvody nemohou sloužit jako odůvodnění pro překážky, které Smlouva zakazuje, je součástí ustálené judikatury (13). V případech, které Evropský soudní dvůr rozhodoval, členské státy neúspěšně (14) obhajovaly např. potřebu chránit finanční zájmy členského státu (15) nebo úmysl podporovat hospodářství státu (16). Pokud jde o poskytování služeb, Soud nedávno objasnil, že obchodní banku nelze považovat za poskytovatele veřejných služeb: rozhodl, že skupina obchodních bank, které uskutečňují činnost v tradičním bankovním sektoru, a které nevykonávají funkce centrální banky nebo podobného orgánu, nejsou podniky pověřenými poskytováním veřejných služeb (17).

.. nebo na základě požadavků obecného zájmu.

V oblasti obezřetnostního dohledu stanovila sekundární legislativa EU (18) řadu základních zásad k zajištění poctivosti a řádnosti činností finančních institucí. K těmto zásadám patří požadavek spolehlivosti a odborné způsobilosti a požadavky solventnosti. Tyto základní zásady jsou podstatné pro bezpečný a dynamický finanční sektor v EU.

Směrnice upravují základní zásady dohledu …

Sekundární legislativa EU však nepřekročila určitou míru harmonizace příslušných ustanovení. Proto umožňuje členským státům používat vedle společných pravidel stanovených ve směrnicích EU doplňující pravidla a správní postupy.

… a zajišťují určitou míru harmonizace.

Pokud jsou však vnitrostátní pravidla přísnější než sekundární legislativa EU, mohou vznikat střety se svobodami stanovenými ve Smlouvě. Tyto vnitrostátní předpisy mohou v zásadě zahrnovat přísnější ustanovení pro řádnost finančních institucí, limity pro schvalování a pro správní postupy. Při přijímání, vytváření nebo výkonu správních postupů musí členské státy dodržovat základní svobody, které zaručuje Smlouva o ES, a zajistit dodržování směrnice (19).

Doplňující vnitrostátní opatření a postupy musí vždy zohledňovat Smlouvu o ES.

Členské státy musí vykonávat svá oprávnění obezřetnostního dohledu v souladu se zásadami Smlouvy o ES (20). Ačkoli sekundární právo ES připouští různé požadavky pro schválení z oprávněných důvodů a umožňuje členským státům, aby ukládaly dodatečné požadavky, náleží konečné posouzení ve světle svobod stanovených v článku 56 a 43 Smlouvy Evropskému soudnímu dvoru.

Konečné posouzení náleží Evropskému soudnímu dvoru.

V této souvislosti je třeba připomenout, že jakékoli výjimky ze svobod volného pohybu kapitálu a usazování stanovených ve Smlouvě je třeba vykládat restriktivně, a že jejich rozsah nemůže být určován jednostranně členskými státy bez jakékoli kontroly ze strany orgánů Společenství (21). Proto, ačkoli jsou důvody obezřetnostního dohledu výslovně uvedeny jako možné výjimky ze svobod, platí pro ně tak jako u jiných výjimek stejné podmínky, které platí pro jiná omezení.

Výjimky ze svobod stanovených ve Smlouvě jsou úzce vymezeny Soudním dvorem.

Opatření, která mohou zamezit výkonu základních svobod Smlouvy nebo ho učinit méně atraktivním, musí splnit čtyři podmínky (22):

Jakákoli omezení musí být:

Článek 56 Smlouvy o ES překračuje rámec pouhého odstranění nerovného zacházení z důvodů státní příslušnosti (23). Čl. 58 odst. 3 nicméně stanoví, že všechny tyto výjimky nesmějí představovat ani prostředek svévolné diskriminace, ani zastřené omezování volného pohybu kapitálu.

Sekundární legislativa EU jasně uznává u přeshraničních investic ve finančním sektoru potřebu obezřetnostního dohledu orgánem dohledu nad cílovou institucí (24). Ta se však musí uplatňovat ve světle zákazu svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování ve smyslu čl. 58 odst. 3 Smlouvy o ES. Žádný z těchto požadavků by neměl být nepřekonatelný pro žádnou z finančních institucí v EU, které již ve své domovské zemi podléhají podobným požadavkům, a které chtějí získat podíl ve finanční instituci v jiném členském státě.

Aby byly přiměřené, musí být vnitrostátní právní předpisy vhodné k zajištění cíle, který sledují, a nesmí překročit mez nezbytnou k jeho dosažení (25).

Pokud jde o poslední aspekt („co je nezbytné k dosažení cíle“), je podle judikatury Evropského soudního dvora systém předchozího schválení (26) přiměřený vůči sledovanému cíli pouze tehdy, pokud nelze stejného cíle dosáhnout méně omezujícími opatřeními, zejména systémem následných prohlášení (27). U systémů předchozího schvalování v oblasti dohledu se tyto úvahy týkají překážek spojených s postupy (např. formality žádostí: lhůty a možné průtahy, míra kvantity a kvality požadovaných informací a dokumentů, které mají být poskytnuty) a dobou k získání takového schválení, jelikož se v jednotlivých členských státech značně liší.

K zajištění právní jistoty musí být systém předchozího správního schválení založen na objektivních, nediskriminačních kritériích, která jsou dotčeným podnikům předem známá a všechny osoby, které jsou dotčeny omezujícím opatřením, musí mít k dispozici opravné prostředky (28). To např. vyžaduje, aby důvody pro zamítnutí žádosti byly dostatečně konkrétní, aby umožnily soudu přijmout rozhodnutí o jejich legalitě a správném použití. Jakákoli nepřesná nebo neurčitá kritéria je nutno posuzovat tak, že jsou v rozporu se zásadou právní jistoty, jelikož nepřesnost znemožňuje jednotlivcům plně využít svá práva, která vyplývají z článku 56 Smlouvy (29).

Pokud jde o schvalovací postupy, musí být investorům známy specifické a objektivní okolnosti, za kterých bude předchozí schválení poskytnuto nebo zamítnuto (30). Investoři musí znát kritéria použitelná na rozhodnutí o schválení, které, nezávisle na stupni formality, jež by mohlo vyžadovat, musí obsahovat nezbytné informace o tom, na jakém základě bylo přijato.

Běžnou, legitimní a užitečnou praxí orgánů dohledu ve finančním sektoru je udržování neformálních kontaktů s finančními institucemi, které vykonávají činnost v jejich zemi. Je však nezbytné, aby všechna rozhodnutí byla soudně přezkoumatelná a tedy objektivně odůvodněná (31). Nezbytná transparence chybí, pokud namísto písemně odůvodněného zamítnutí žádosti, které by mohlo být soudně přezkoumáno, vydají orgány ústní pokyn nepožádat u přeshraničních investic o schválení, a taková praxe není v souladu ani se zněním ani s duchem předpisů Společenství.

Je nezbytné stanovit jasnější a průhlednější postupy schvalování. Komise spolupracuje s orgány členských států na všech úrovních, aby dosáhla nezbytného konsensu ohledně míry spolupráce a podrobností, které by měly být podkladem takových schvalovacích procesů. Komise předloží v první polovině roku 2006 návrhy na změnu článku 16 konsolidované bankovní směrnice 2000/12/ES. Odpovídající ustanovení článku 15 směrnic o pojištění (2002/83/ES a 92/49/EHS) jsou přezkoumávány v rámci projektu Solventnost II.

V paralelních oblastech je nezbytná brzká dohoda o přesnějších a transparentnějších pravidlech pro dohled nad schvalováním u velkých podílů.

Kromě toho vede Komise otevřené konzultace s členskými státy a finančním sektorem, aby zjistila, zda vedle překážek v oblasti dohledu existují i další překážky, které by mohly bránit přeshraniční úpravě ve finančním sektoru EU. V případě potřeby Komise později předloží návrhy k odstranění takových překážek.

Je třeba přezkoumat, zda úpravě ve finančním sektoru nebrání další překážky.

Pokud Komise zjistí, že finanční instituce v EU porušily právo Společenství, pokud jde o přímé investice, a bude-li mít k dispozici dostatek důkazů, bude se důrazně zabývat porušením práva, jak již učinila u ostatních překážek přímých investic uvnitř EU.

Komise bude stíhat jakákoli porušení svobod EU…

Nakonec Komise zahájila šetření hospodářské soutěže v oblasti retailových finančních služeb a pojištění. Cílem je posílení hospodářské soutěže na těchto trzích. Zvláštní pozornost bude věnována zjištění překážek pro poskytování přeshraničních služeb a překážek pro vstup na trh, ať již ve formě právních předpisů, tak i „běžnějších“ antitrustových otázek.

a vyšetřuje rovněž hospodářskou soutěž na finančních trzích retailových služeb.

Toto sdělení má členským státům připomenout příslušné základní svobody Smlouvy v oblasti přeshraničních investic do finančních institucí a požadavky na přísnou přiměřenost veškerých omezení těchto svobod, která by mohla být nezbytná k ochraně naléhavých požadavků obecného zájmu. Zároveň zdůrazňuje potřebu úplné transparentnosti všech těchto rozhodnutí. Podporuje finanční instituce, aby zaznamenávaly případy, kdy stojí integračnímu procesu v cestě neodůvodněné překážky. Ve světle výše uvedených úvah zahájí Komise nepřetržitý dialog s členskými státy za účelem zjištění překážek volného pohybu kapitálu a svobody usazování ve finančním sektoru. Komise v současnosti spolupracuje se zainteresovanými subjekty na zlepšení sekundárního práva EU a prošetřuje další možné existující překážky, které by mohly bránit integraci. Zajistí, aby základní svobody Smlouvy mohly být v této oblasti harmonicky uskutečňovány.

Průhlednější přístup v oblasti fúzí a akvizic ve finančním sektoru umožní, aby si finanční instituce byly vědomy všech oprávněných požadavků vnitrostátních orgánů dohledu. Umožní jim také plně respektovat veškeré oprávněné požadavky z hledisek dohledu a hospodářské soutěže, a využít tak zcela výhody svobod, které zaručuje Smlouva.