22.9.2005   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 234/52

1.1

Toto stanovisko přebírá značné pasáže informační zprávy, kterou vypracovala EIB v červenci r. 2004 (1) pro EHSV.

1.2

Systém soukromých investic ve veřejném sektoru (koncese a jiné formy smluv) je v současné době využíván v evropských zemích rozličnými způsoby. Termín PPP („partenariats publics et privés“, „public private-partnership“) zahrnuje velmi rozmanité situace a podle EIB „hlavní charakteristika takového partnerství spočívá ve skutečnosti, že předpokládá vztah sdílení rizik mezi veřejnými a soukromými developery na základě společného závazku ohledně plnění jistého cíle veřejného zájmu“.

2.1.1

Před 2000 lety měl samotnou přepravu poštovních zásilek v římské říši na starosti císař, tj. z hlediska „vehiculatio“, přičemž místní samosprávné úřady („municipes“) zodpovídaly za „stationes“, tj. poštovní stanice.

Po zadávacím řízení městské úřady podepsaly smlouvu se správci těchto velkých poštovních domů; podle této smlouvy měli správci za úkol postavit, provádět údržbu prostor a provozovat budovu po dobu pěti let; toto pětileté období bylo v římském právu relativně obvyklé a často se s ním setkáváme v oblasti pozemkového vlastnictví (zejména smlouvy o dočasné držbě). Uplynulo dalších dvanáct století, než tato smlouva opět spatřila světlo světa.

Koncesní smlouvy nesloužily pouze pro poštovní úřady císaře Augusta – používaly se rovněž pro stavbu přístavů, lázní, tržišť, a dokonce i cest.

2.1.2

V 19. století byla evropská železniční síť vybudována zcela pomocí koncesních smluv; tímto způsobem se postupovalo nejenom při stavbě železničních tratí nebo železničních staveb, ale také při poskytování veřejných městských služeb – dodávka vody, plynu, elektřiny, odvoz domovního odpadu, telefon aj.

2.1.3

Ostatně ve většině členských zemích je právo řídící veřejné zakázky z podstatné míry odvozeno od koncesního práva.

2.1.4

Ve 20. století koncesní smlouva umožnila nejen realizaci dálnic a parkovišť, ale také sítí pro rozvod vody, muzeí, letišť, tramvajové dopravy, metra, veřejných staveb v městských čtvrtích, úplné rekonstrukce škol, nemocnic aj.

2.1.5

Systém PPP přijaly četné země a EHSV o nich vypracoval stručné shrnutí ve svém stanovisku (2) k „Zelené knize o PPP a právu Společenství týkajícím se veřejných zakázek a koncesí“ přijatém dne 27.10.2004.

2.2.1

„Evropská rada z října r. 2003 vyzvala Komisi a EIB, aby prozkoumaly možnosti co možná nejlepšího zajištění finanční podpory veřejného a soukromého sektoru ve prospěch Iniciativy růstu a aby více přihlížely k některým iniciativám, které by měly přispívat k rozvoji PPP.

2.2.2

Komise proto s pomocí Banky připravila sérii opatření, jež byla zapracována do Iniciativy růstu přijaté Evropskou radou v Bruselu v prosinci r. 2003. Návrhy byly zaměřeny na zavedení legislativního, finančního a administrativního rámce k podpoře soukromých investic a na mobilizaci finančních zdrojů Společenství; členské státy byly dále vyzvány, aby dále zaměřovaly své veřejné výdaje na oblasti podporující hospodářský růst, aniž by přitom navýšily veřejné rozpočty.

2.2.3

Návrhy EIB předložené Radě se týkaly především poskytnutí značných doplňkových zdrojů jednak pro transevropské sítě, a jednak pro iniciativu i2i (3), což jsou dvě hlavní součásti Iniciativy růstu (4). EIB se zavázala (…):

2.2.4

Závazky přijaté EIB v rámci Iniciativy růstu odpovídaly přirozenému vývoji a posílení opatření, které Banka přijala již v průběhu předcházejících deseti let, aby pobídla soukromý sektor k větší účasti na financování veřejných infrastruktur (…)“.

2.2.5

Ve svém „Stanovisku k Zelené knize o partnerstvích veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství týkajícím se veřejných zakázek a koncesí“ (5) EHSV upozornil na velké rozdíly ve využívání PPP v jednotlivých členských státech. Výbor také poznamenává, že místní orgány nebo samosprávné celky jsou často pragmatičtější než samotný stát při realizaci společných projektů pomocí PPP.

3.1.1

Pojem „partnerství veřejného a soukromého sektoru“ (PPP) je běžně používán od 90. let; jednotný evropský model PPP (…) však neexistuje.

3.1.2

V Evropě jsou nové investice do infrastruktur stále častěji realizovány v rámci různých modelů PPP založených na principu účasti soukromého sektoru se společným sdílením rizik při dodávce veřejných infrastruktur a financování uživatelem nebo z veřejných prostředků v poměru podle dodaných služeb a odpovídajícím riziku převedenému na soukromý sektor. Tyto veřejné infrastruktury zahrnují například letiště, železnice, silnice, mosty, tunely, zařízení pro životní prostředí (např. spalovny odpadu a čističky odpadních vod) a veřejné budovy, zejména administrativní budovy, školy, nemocnice a vězení (…).

Příloha č. 2 ilustruje stadium rozvoje ke konci r. 2003 v oblasti „programů PPP, souvisejících právních systémů a příslušných veřejných institucí v evropské pětadvacítce (…)“.

3.1.3

„Z hlediska veřejného sektoru je hlavním cílem příslušného programu PPP využít kompetencí soukromého sektoru ke zlepšení služeb poskytovaných veřejným sektorem“. (…) Kromě toho „veřejný sektor na PPP často klade následující požadavky nebo vyžaduje provedení těchto opatření:

3.2.1

„Postupy založené na PPP (…) mohou hrát určitou roli při budování infrastruktur v celé Evropě (…). Za předpokladu, že spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem bude plně využívat výhod obou sektorů a synergického potenciálu jejich spolupráce, mohou PPP přispět ke zlepšení veřejných služeb z hlediska kvantitativního i kvalitativního.

3.2.2

Partnerství veřejného a soukromého sektoru umožňují využít účinnosti soukromého sektoru a zavést mechanismy sdílení příslušných rizik mezi veřejným a soukromým sektorem. Bohužel tomu tak vždy nebylo, zejména v případě velkých projektů informační technologie. Ukázalo se, že možnost přenést a později vyrovnat riziko a odměnu za něj v rámci jisté projektové struktury je zcela zásadní, neboť těmto partnerstvím umožňuje optimalizovat vztah mezi náklady a výsledky u příslušné akce veřejného sektoru (…).

3.2.3

Tento vývoj, který byl doprovázen reformami pravidel pro zadávání veřejných zakázek, umožnil soukromému sektoru v řadě zemí EU pozitivně reagovat na tyto nové možnosti podílení se na dodávce a provozování veřejných infrastruktur (…).

3.2.4

Kromě toho menší soukromé společnosti, zejména malé a střední podniky, tak mají rovněž možnost zúčastnit se rozsáhlých projektů (a získat možnost dlouhodobých půjček) při použití postupů, které by v rámci klasických veřejných zakázek v soukromém sektoru –“ financovaných prostřednictvím bilance podniku – byly problematické (…).

3.2.5

Následkem problémů finančního rázu, s nimiž se veřejný sektor potýká, a které jsou způsobeny politikou, která celé roky opomíjela nutné investice do veřejných služeb, je ke zlepšení veřejných služeb potřeba zvýšit objem investic a urychlit provádění projektů, které by bylo stěží možné financovat v rámci klasických veřejných zakázek. Nicméně, pokud by veřejný sektor zaujal novátorský postoj k financování investičních projektů, mohl by dospět k lepšímu poměru mezi náklady a výsledky než PPP.

3.2.6

EIB zdůrazňuje: „Vzhledem k tomu, že velký počet těchto projektů spadá do operací, které jsou zahrnovány do rozvahy pro zúčtování veřejných schodků, v souladu s řídícími směry evropského účetního systému SEC 95 (6) je otázka jejich zpracování ve státním účetnictví pouze jen jedním z mnoha faktorů, ke kterým může veřejná správa přihlížet při rozhodování o povolení příslušného globálního programu PPP, a jistě není tím nejdůležitějším hlediskem.“ Výbor připomíná, že EUROSTAT (7) stanovil pravidla pro zapisování projektů PPP do státního účetnictví členských států. Tato pravidla přihlížejí:

3.2.7

EHSV uznává pokrok dosažený vývojem PPP, přesto však přetrvávají početné překážky, které bude třeba překonat, než veřejné orgány členských států začnou tato partnerství pravidelně využívat.

3.3.1

Veřejné orgány, které se chystají realizovat jistý program PPP, se musejí zamyslet nad zásadní otázkou, kterou je optimalizace vztahu mezi náklady a výsledky. (…) Princip „žádná odměna bez dodané služby“ by měl umožnit, že soukromý partner má zájem na tom, aby investiční celek dodal a provozoval v řádných termínech. (…) V některých zemích tradiční veřejné zakázky trpí někdy zpožděními ve stavbě a vysokým překročením nákladů, některé PPP se však s tímto problémem také setkaly. V tomto případě pak jestliže soukromý sektor dostane na starost údržbu díla po celou dobu jeho životnosti, provozovatelé jsou nuceni optimalizovat investiční výdaje a výdaje na údržbu po celou dobu trvání projektu (…). Máme ale k dispozici zároveň příklady toho, že provozovatelé stále využívali svých kontraktů, zatímco došlo k neočekávaným změnám okolností nebo se zjistily nepřesné údaje v plánovaných nákladech.

3.3.2

Přínos pro veřejný sektor v souvislosti s přenesením rizik je potřeba prokázat případ od případu, pro každý projekt, v souladu se společně přijatou metodologií, která se obecně označuje termínem „Public Sector Comparator“ (komparátor veřejného sektoru) nebo „PSC“. (…) Velmi užitečné mohou být i různé postupy umožňující předávání osvědčených postupů, například vytvoření pracovních skupin PPP a specializovaných jednotek, a používání referenčních, obecně přijatých nástrojů sloužících ke změření vztahu mezi náklady a výsledky. EHSV poznamenává, že některé členské státy vytvořily expertní jednotky pro zavádění smluv PPP a pro výběr osvědčených postupů. Výbor také doporučuje, aby bylo plošně prováděno systematické srovnávání projektů realizovaných veřejnými orgány a soukromými podniky (náklady, výkon atd.) a aby došlo k evropské spolupráci prostřednictvím expertní skupiny na vysoké úrovni.

4.1.1

„Banka v první řadě vyžaduje, aby všechny projekty PPP, které podporuje, byly finančně silné, životaschopné z hlediska ekonomického a technického, aby byly v souladu s normami pro životní prostředí a aby byly předmětem výběrových řízení v souladu s pravidly pro zadávání veřejných zakázek v EU (…).

4.1.2

V rámci možností EIB působí v raném stadiu projektů, před samotným zahájením zadávání veřejných zakázek, a spolupracuje na základě neexkluzivity se všemi kandidáty (…) během fáze výběrového řízení. Tento postup umožňuje zajistit, že kandidáti jsou vybráni zejména s přihlédnutím k rozsahu, v jakém přenášejí finanční výhody vyplývající z účasti EIB na veřejný sektor.

4.1.3

Princip, kdy Banka působí jako doplňující prvek k ostatním poskytovatelům finančních prostředků (…), je zachován i v jednotlivých systémech financování (…)“.

4.1.4

Proto „četné půjčky EIB na projekty typu PPP jsou doprovázeny bankovními zárukami nebo jednosektorovým pojištěním buď až do lhůty splatnosti, nebo do doby, než se projekt osvědčí z hlediska provozního (…)“.

4.1.5

„Úvěrová kvalita portfolia Banky týkající se PPP je posílena podporou, kterou veřejný sektor poskytuje platebním tokům určeným pro četné projekty PPP. U mnoha projektů typu PPP (například projekty týkající se nemocnic nebo škol ve Spojeném království) totiž povinnost platby leží výhradně na veřejném sektoru a koncesionáři nejsou žádným způsobem vystaveni rizikům spojeným s touto poptávkou. Kromě toho obecně platí, že PPP jsou ošetřeny silným legislativním a smluvním rámcem. A konečně, i když objem činností týkajících se PPP se zvýšil (příloha č. 3), výše příslušných půjček vzhledem k celkové výši půjček zůstává relativně nízká (…)“.

4.1.6.

EHSV konstatuje, že EIB financuje projekty PPP v rozmezí od jedné šestiny do jedné poloviny celkové výše investice.

5.2.1

„Jednou z klíčových podmínek úspěchu PPP je, aby veřejné zakázky byly zadávány v náležitém konkurenčním prostředí. Proces vyhlašování výběrových řízení se může ukázat jako složitý, a bude tudíž vyžadovat velmi kompetentní osoby jak ve veřejném, tak v soukromém sektoru. V některých případech může být vytvoření PPP spojeno s dlouhými a finančně náročnými jednáními; v jiných případech (zejména v zemích, které mají zkušenosti s koncesemi) však bude možné proces zadávání zakázek zjednodušit při současném zachování konkurenčních tlaků. Zkoumání procesu zadávání veřejných zakázek je hlavním prvkem, na který se zaměřují práce EIB prováděné s rozvahou a pílí ohledně projektů PPP (…)“.

5.2.2.

Podle Evropského hospodářského a sociálního výbor je vhodné, aby v rámci zdravé konkurence projekty, na kterých se EIB účastní, respektovaly evropské právo řídící konkurenci, zejména na úrovni veřejných státních podpor. V tomto smyslu EHSV připomíná svůj názor vyjádřený ve výše uvedeném stanovisku k Zelené knize (10).

5.3.1

„Národní instance pro provádění auditu věnovaly zvláštní pozornost výkonům mnoha projektů PPP financovaných v jejich vlastních oblastech kompetencí, a dále jejich vztahu mezi náklady a výsledky (…).

Pro hodnocení výkonu PPP Výbor navrhuje využívat všech dostupných studií, které byly provedeny ve všech zemích realizujících PPP projekty. Ačkoli je tento nástroj k financování veřejných služeb využíván nejvíce ve Spojeném království, také jiné země s ním mají zkušenosti. Kromě toho by měly být pro komplexní hodnocení využívány studie ze všech dostupných zdrojů, zejména co se týká zkušeností sociálních partnerů, a to především odborů, trendů v pracovních podmínkách a spotřebitelů v souvislosti s kvalitou služeb.

5.3.2

Příloha č. 5 obsahuje výtahy zpráv, které zveřejnil National Audit Office  (11) ve Spojeném království. Tyto zprávy uvádějí, že výkony projektů PPP realizovaných ve Spojeném království byly obecně dobré, zejména z hlediska nákladů a termínů dodávek velkých infrastruktur, a to i přes některé nedostatky, jež se vyskytly u prvních projektů týkajících se stavby škol; tyto zprávy také vhodně upozornily na vzniklé potíže nebo na omyly, ke kterým došlo, zejména v oblasti informačních technologií, u nichž se obecně ukázalo, že PPP jsou zde v současné době nevhodná. Podobné zprávy (12) rovněž vydaly auditní instance v jiných zemích; jako příklad můžeme uvést kritickou zprávu, kterou vydal nedávno portugalský Tribunal de Contas o programu SCUT (13).

5.3.3

Vzhledem ke svým zkušenostem se EIB celkově domnívá, že projekty, na kterých finančně participovala, vykázaly dobré výkony. Co se týká stavebních operací, projekty byly obecně dokončeny v předpokládaných termínech stanovených ve smlouvách. Z celého portfolia došlo k významnému zpoždění pouze u jednoho projektu (…).

5.3.4

Obecně lze říci, že projekty dosahují předpokládaných úrovní provozního výkonu do šesti až dvanácti měsíců po zahájení provozu. (…) Kontroly vztahující se na projekty EIB ohledně poskytnutí záruk a refinancování se v příslušných termínech obecně ukázaly jako pozitivní.“

5.4.1

„Jak již bylo uvedeno výše, u většiny zemí bylo neměně konstatováno, že zakázky typu PPP jsou zadávány nejdříve v sektoru dopravy. Poté jednotlivé země často postupně rozšiřují pole působnosti i na jiné sektory (např. vzdělání, zdravotnictví, energie, voda a zpracování odpadu), u kterých se metody zadávání veřejných zakázek PPP rovněž jeví jako velmi výhodné (…).

5.4.2

Například Spojené království jasně zdůraznilo význam společných projektů typu PPP ve společenských sektorech vzdělání a zdravotnictví – jednalo se o největší impuls v dějinách státní zdravotní péče (National Health Service). Poté, co ministr zdravotnictví Spojeného království povolil zahájení řízení zadávání zakázek, od r. 1997 získalo jeho podporu celkem 64 projektů typu PPP pro stavbu nemocnic, s celkovou výší kapitálu 11,1 miliard GBP (15,7 miliard EUR). Z celkového počtu těchto projektů ve výši 3 miliard GBP (4,3 miliard EUR) jich bylo již 27 dokončeno a jsou v provozu, nebo se právě staví (…).

5.4.3

V současné době uvažují nejméně tři další evropské země (Portugalsko, Španělsko a Itálie) o zahájení rozsáhlých projektů PPP v sektoru zdravotnictví.

5.4.4

Také můžeme pozorovat, že národní programy PPP často začínají relativně rozsáhlými projekty, podporovanými centrální mocí, a že na ně následně navazují projekty menší (často se pravidelně opakující) na úrovni místních samospráv nebo regionálních úřadů.“

5.4.5

Výbor upozorňuje na potřebu komplexní pozornosti výzkumu, vývoji a inovacím v hospodářské politice Evropské unie. Výbor je toho názoru, že se v této oblasti nedostatečně realizují potenciální možnosti Evropské investiční banky. Proto ji chce vybídnout k nasměrování nemalé části jejích finančních zdrojů do této oblasti, hlavně do aplikovaného výzkumu a inovací. K tomu je zapotřebí kreativního uplatňování veškerých nástrojů EIB, vrácených PPP v oblasti výzkumu, který je možno považovat ve většině případů za veřejnou službu.

6.1

Jednotlivé systémy finančního zajištění projektů PPP zahrnutých do portfolia EIB se vyznačují značnou rozmanitostí, která odráží rozmanitost finančních systémů typu PPP realizovaných v Evropě (…).

6.2

Veřejné platby hrají zásadní roli. „V některých případech byli koncesionáři přímo motivováni ke zlepšení bezpečnosti (díky účinné údržbě, lepšímu osvětlení apod.) prostřednictvím plateb odstupňovaných podle míry úrazů.

6.3

V případě PPP působících v oblasti dopravy Banka zaznamenala v praxi obecnou tendenci veřejného sektoru přecházet od mýtného k platbám založeným na disponibilitě. Nicméně hlavním znakem a silnou stránkou PPP je možnost využívat jednotlivých systémů plateb pro zajištění financování typu PPP, aby mohly být splněny různé cíle veřejného zájmu a došlo k optimálnímu rozložení rizik (…).

6.4

Kromě toho, jelikož Komise (…) má v úmyslu využívat strukturálních fondů soudržnosti k částečnému financování případného příspěvku veřejného sektoru v nových členských státech, je nanejvýš vhodné, aby byla vytvořena spolupráce mezi národními pracovními skupinami a Generálním ředitelstvím pro regionální politiku a ostatními službami Komise (…)“.

7.1

„EIB přinesla značnou přidanou hodnotu v oblasti partnerství veřejného a soukromého sektoru, které financovala. Z finančního hlediska jsou dlouhé doby půjček a období s odloženou platbou navrhované Bankou obzvláště vhodné pro velké infrastruktury, přihlédneme-li k dlouhé ekonomické životnosti financovaných investičních celků a k vývoji, který obvykle následuje po poskytnutí cash-flow v průběhu projektu (…).

7.2

Navíc náklady na poskytnutí prostředků EIB veřejnému sektoru umožňují, aby z těchto operací vytěžil slušný zisk. Tato charakteristika, která posiluje ekonomickou stránku projektů, je rovněž výhodná i pro ostatní zúčastněné finanční partnery (…).

7.3

V tomto ohledu přísná pravidla EIB z hlediska rozumné píle a svého závazku ponechat si pohledávku týkající se projektů až do doby splatnosti (žádné postoupení pohledávky nebo její sdružování, jak bývá zvykem u ostatních předních bankovních institucí) přinášejí veřejnému sektoru značnou stabilitu, pevnost a zkušenosti, jakož i významnou přidanou hodnotu.

7.4

Subjekty veřejného sektoru, které doposud využily služeb Banky, velmi ocenily její schopnost poradit veřejným subjektům, ať už přímo nebo nepřímo, ještě před vypracováním programů PPP nebo jejich individuálních prioritních hlavních projektů (…).

7.5

Z tohoto hlediska může účast Banky na daném projektu hrát důležitou roli, přihlédneme-li k jejímu jedinečnému statutu ‚nestranného‘ poskytovatele finančních prostředků, který nesleduje lukrativní cíl, ale který je pověřen úkolem veřejného zájmu a má značné odborné zkušenosti, díky čemuž může nastolit důvěru mezi veřejnými a soukromými stranami dané transakce. Jako příklad můžeme uvést, že tato role Banky jakožto katalyzátora byla obzvláště oceněna v rámci projektu týkajícího se mostu přes řeku Tajo, což byl hlavní projekt portugalského programu PPP.

7.6

A konečně, EIB tím pádem mohla realizovat pružné a inovační programy finančního zajištění pro projekty PPP. (…) Jak je uvedeno v rámci Iniciativy růstu, Banka rovněž pracuje na rozvoji široké škály finančních nástrojů jakými jsou půjčky, druhořadý dluh nebo podřízený dluh, Fond pro infrastruktury, a na větším využívání sekuritizace v návaznosti na potřebách, aby podpořila větší účast soukromého sektoru na realizaci veřejných infrastruktur. Tyto inovace a zájem, které vzbudily normy rozumné píle Banky u ostatních poskytovatelů finančních prostředků, posilují roli Banky jakožto katalyzátoru pro jiné zdroje financování (…)“.

7.7.

EHSV poznamenává, že Banka může pomoci podporovat veřejné úřady při snižování nákladů a při aplikaci přísné politiky vyhodnocování projektů a přenášení rizik při realizaci projektů v rámci PPP v členských státech.

8.1

EHSV vítá přínos EIB v rozvoji partnerství veřejného a soukromého sektoru, jakož i její podíl na růstu a zlepšování veřejných služeb v členských státech, a to díky finančním částkám poskytnutým pro realizaci projektů v následujících oblastech:

EHSV nicméně doporučuje EIB zahrnout další oblast, financování aplikovaného výzkumu a inovací, včetně patentů, aby se Evropská unie mohla prosadit na světovém trhu“.

8.2

Ve svém „Stanovisku k Zelené knize o partnerstvích veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství týkajícího se veřejných zakázek a koncesí“ (14) EHSV zdůraznil nutnost:

8.3

EHSV se domnívá, že veškeré subjekty veřejných expertů v oblasti PPP v členských státech musí spolupracovat mezi sebou a s EIB, aby mohly Komisi předat zkušenosti získané z osvědčené praxe a umožnily tak otevřít diskusi ke zlepšení evropského legislativního rámce.

8.4

Vzhledem k významu pohledávek EIB a jejím zkušenostem v oblasti PPP, navrhuje EHSV, aby jednou ročně bylo součástí programu jednání Rady v sestavě Ecofin a Rady v sestavě konkurenceschopnost projednání zprávy o PPP předložené společně EIB a Komisí.