[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ | V Bruselu dne 19.7.2005 KOM(2005)323 v konecném znení . ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Ochrana finančních zájmů Společenství – boj proti podvodům –Výroční zprávaza rok 2004(SEK(2005)973) (SEK(2005)974) OBSAH ÚVOD 3 1. Významné události roku 2004 4 1.1. Návrh na reformu Evropského úřadu pro boj proti podvodům 4 1.2. Přistoupení deseti nových členských států 4 1.3. Dohoda o spolupráci se Švýcarskou konfederací 5 1.4. Pašování cigaret 6 1.5. Dohoda se společností Philip Morris International 6 1.6. Ústavní smlouva a projekt vytvoření Evropské prokuratury 6 2. Výsledky boje proti podvodům: analýzy statistik a nová opatření přijatáKomisí a členskými státy 7 2.1. Podvody a jiné nesrovnalosti sdělené členskými státy na základě odvětvových nařízení 7 2.2. Seznámení s výsledky boje proti podvodům: informování veřejnosti 10 2.3. Opatření přijatá členskými státy 11 2.4. Opatření přijatá Komisí 14 3. Spolupráce v oblasti zemědělství a cel 16 3.1. Výsledky analýzy příspěvků členských států 16 3.2. Opatření, která Komise přijala v roce 2004 18 4. Vymáhání neoprávněně vyplacených prostředků 19 4.1. Tradiční vlastní zdroje 19 4.2. Přímé výdaje 20 4.3. Zemědělství 23 4.4. Strukturální fondy 24 ÚVOD OCHRANA FINANčNÍCH ZÁJMů SPOLEčENSTVÍ A BOJ PROTI PODVODůM JSOU OBLASTÍ, ZA NIž JSOU SPOLEčNě ODPOVěDNY SPOLEčENSTVÍ A čLENSKÉ STÁTY. KOMISE VE SPOLUPRÁCI S čLENSKÝMI STÁTY KAžDOROčNě VYPRACOVÁVÁ ZPRÁVU O NOVÝCH OPATřENÍCH, KTERÁ BYLA PřIJATA V SOULADU S čLÁNKEM 280 SMLOUVY O ES S CÍLEM SPLNIT TYTO ZÁVAZKY. TATO ZPRÁVA JE URčENA EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADě A BUDE ZVEřEJNěNA. Ke zlepšení čitelnosti zprávy jsou letos jak opatření Společenství, tak vnitrostátní opatření prezentována souběžně podle témat (a nikoli ve dvou samostatných částech, jak tomu bylo v předchozím případě). Tato nová prezentace by měla zvýšit přehlednost v oblasti, ve které se pravomoci navzájem doplňují. První bod zprávy uvádí významné události roku 2004 související s ochranou finančních zájmů Společenství: návrh na reformu Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF), přistoupení deseti nových členských států, podpis dohody o spolupráci se Švýcarskou konfederací, boj proti pašování cigaret, uzavření dohody s tabákovou společností Philip Morris International s cílem bojovat proti podvodům a podpis Smlouvy o ústavě pro Evropu. Pokud jde o členské státy, druhý bod shrnuje výsledky statistik o případech nesrovnalostí oznámených na základě odvětvových nařízení a opatření přijatá v roce 2004 a pokud jde o Komisi, uvádí dílčí výsledek akčního plánu za léta 2004-2005 a úsilí vynaložené ke zlepšení efektivnosti OLAFu. V jedné své části předkládá otázku informování veřejnosti v oblasti boje proti podvodům. Třetí bod je věnován provádění nařízení o vzájemné pomoci v oblasti cel a zemědělství [1]. Vzhledem k pravomoci velkého počtu orgánů různé povahy a úrovně je pro účinnou ochranu finančních zájmů Společenství spolupráce zásadní. Komise a členské státy zvolily tento rok vzájemnou spolupráci mezi orgány jako jedno z ústředních témat dotazníku používaného jako základ pro příspěvky jednotlivých států do zprávy. Poslední bod uvádí opatření přijatá s cílem zlepšit vymáhání nevybraných nebo neoprávněně vyplacených částek. Jediný způsob, jak čelit škodám, jež evropskému rozpočtu způsobují podvody a jiné nesrovnalosti, totiž spočívá v organizované průběžné finanční kontrole. Zpráva podává pouze jedno shrnutí a jeden celkový pohled na přijatá opatření a na výsledky, jichž dvacet pět členských států dosáhlo. Komise současně zveřejňuje dva pracovní dokumenty[2]. Jeden obsahuje soupis příspěvků členských států a v druhém jsou statistiky, které čtenáři poskytují doplňující informace. 1. Významné události roku 2004 1.1. Návrh na reformu Evropského úřadu pro boj proti podvodům Předseda Prodi ve svém projevu před Evropským parlamentem dne 18. listopadu 2003 zdůraznil některá ponaučení z případu „Eurostat“ týkajícího se komunikačních toků a srozumitelnosti pravidel, kterými se řídí operativní činnost OLAFu. Již kodex chování[3], který společně vypracovaly Komise a OLAF v červenci 2003, měl zlepšit výměnu informací o vnitřních vyšetřováních vedených v rámci Komise. V důsledku toho Komise v únoru 2004 přijala návrh, kterým se stanoví jasná pravidla o výměně informací mezi OLAFem a orgány, institucemi a subjekty Společenství a který OLAFu umožní, aby se soustředil na své operační priority a urychlil svá vyšetřování tak, aby zvýšil svou efektivitu. Návrhy mají podrobněji vyložit pravidla týkající se zahájení, uzavření a prodloužení vyšetřování a posílit právo na obhajobu a úlohu dozorčího výboru. V současné době probíhá legislativní proces[4]. Dne 26. října 2004 Komise zveřejnila dodatečné hodnocení činností OLAFu[5], které obsahuje především kvantitativní analýzu. V bodě 2.4.2 jsou uvedeny některé číselné údaje z této zprávy. 1.2. Přistoupení deseti nových členských států Díky předvstupním fondům a zcela decentralizovanému řízení programů SAPARD a ISPA byly přistupující země dobře připraveny na převzetí veškeré finanční odpovědnosti za správné využívání fondů Společenství. V den přistoupení již existoval rozšířený decentralizovaný prováděcí systém (EDIS). Všechny nové členské státy zřídily ústřední útvary pro boj proti podvodům (AFCOS). Tyto ústřední útvary vytvářejí strukturu, jejímž cílem je uvedeným státům pomáhat, aby se důkladně seznámily s úkoly, které jim připadají v oblasti předcházení podvodům a jejich potírání. Dva hlavní cíle těchto útvarů spočívají v koordinování všech závazků a legislativních, administrativních a operativních činností v dané zemi, které se týkají ochrany finančních zájmů Společenství, a v zaručení spolupráce a operativní komunikace s Komisí (OLAFem) a ostatními členskými státy. V rámci programu PHARE určeného více zemím[6] byla poskytnuta podpora na vytvoření struktur, komunikačních prostředků a databází a na vývoj operačního know-how. Komise (OLAF) organizuje semináře, školení a stáže, aby si útvary AFCOS osvojily profesionální přístup. Ve většině nových členských států útvary AFCOS existují jakožto odbor nebo oddělení ministerstva financí. V dalších jsou součástí ministerstva spravedlnosti (Česká republika a Kypr) nebo ministerstva vnitra (Litva); na Slovensku je tento útvar součástí úřadu vlády. Ve většině nových členských států jsou útvary AFCOS pověřeny realizací a/nebo koordinací vyšetřování v oblasti boje proti podvodům. Ve Slovinsku je tento útvar odpovědný pouze za posouzení, zda jsou systémy inspekcí přiměřené a účinné. Pokud jde o kontrolu vyšetřovacích metod používaných ostatními orgány Společenství, jsou pravomoci útvarů AFCOS omezené. Takové pravomoci má pouze polský útvar AFCOS a zvláštní koordinační výbor pro kontrolu metod uplatňovaných jinými subjekty byl zřízen na Maltě. Ve všech členských státech jsou v souladu s právními předpisy Společenství útvary AFCOS odpovědny za shromažďování informací o nesrovnalostech spojených s výdaji a za sdělování těchto informací Komisi. Další podrobnosti o útvarech AFCOS v nových členských státech jsou uvedeny v pracovním dokumentu zveřejněném současně s touto zprávou[7]. 1.3. Dohoda o spolupráci se Švýcarskou konfederací Dohoda o spolupráci mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Švýcarskou konfederací na straně druhé byla podepsána v říjnu 2004[8] a měla za cíl bojovat proti podvodům a jakékoli další protiprávní činnosti poškozující jejich finanční zájmy. Dohoda je výsledkem dlouhých vyjednávání a v současné době se ratifikuje. Touto dohodou se smluvní strany zavazují navzájem si poskytovat plnou pomoc v soudní a správní oblasti, pokud jde o případy podvodů a jiných protiprávních činností, včetně protiprávního jednání v oblasti cel a nepřímých daní v rámci obchodní výměny zboží a služeb. Bude významně posílena spolupráce v boji proti praní špinavých peněz, jež se bude týkat zejména závažných případů podvodů a pašování. Díky dohodě se pravidla, která upravují spolupráci mezi smluvními stranami v oblasti ochrany jejich finančních zájmů, značně přiblíží k „acquis communautaire“. Správní spolupráce se bude zakládat na ustanoveních Úmluvy o vzájemné pomoci a spolupráci mezi celními správami (dále jen „úmluva Neapol II[9]). Mechanismy soudní spolupráce budou stejné jako mechanismy stanovené v Úmluvě o vzájemné pomoci v trestních věcech mezi členskými státy Evropské unie a v jejím dodatkovém protokolu[10]. Soudní spolupráce v oblasti donucovacích opatření (prohlídky a exekuce) se bude řídit zásadou dvojí trestnosti, jež je stanovena a formulována v prováděcí úmluvě k Schengenské dohodě[11]. Ustanovení týkající se boje proti praní špinavých peněz rovněž vycházejí z „acquis communautaire“ v této oblasti[12]. Komise doufá, že podobné dohody budou moci být v budoucnu uzavřeny s dalšími třetími zeměmi. 1.4. Pašování cigaret Již několik let Společenství vede rozhodný boj proti pašování cigaret, které výrazně poškozuje jak evropský rozpočet, tak rozpočet členských států. V roce 2000 a 2001 Komise a deset členských států[13] podaly u soudních orgánů v New Yorku občanskoprávní žalobu proti tabákovým společnostem RJ Reynolds a jiní pro pravděpodobnou účast na pašování cigaret a na praní špinavých peněz a požadovaly, aby soud přijal taková opatření, která by do budoucna pašování zabránila. 1.5. Dohoda se společností Philip Morris International Dne 9. července 2004 Komise a deset výše uvedených států oznámily uzavření dohody s výrobcem cigaret Philip Morris International (PMI); v dohodě je stanoven účinný systém boje proti pašování a padělání cigaret, který ukončí spory mezi stranami dohody v této oblasti. Na základě této dohody bude PMI spolupracovat s útvary Komise, zejména s OLAFem, a se soudními orgány členských států v boji proti pašování a padělání. Dohoda v této souvislosti rovněž zahrnuje finanční ustanovení, na jejichž základě bude PMI po dobu dvanácti let odvádět částku pohybující se kolem 1,25 miliardy dolarů. Strany dohody doufají, že tato dohoda bude příkladem pro podobné dohody s dalšími společnostmi. 1.6. Ústavní smlouva a projekt vytvoření Evropské prokuratury Podvody poškozující finanční zájmy Společenství a zapojení organizovaného zločinu svou povahou překračují hranice států, a proto je třeba, aby vnitrostátní policejní a soudní orgány spolupracovaly napříč celou Evropou. Přestože se za tímto účelem počítá s určitými dohodami, účinnosti v potírání podvodů stále brání především rozdrobenost evropského prostoru pro vymáhání práva. V roce 2001 byla přijata zelená kniha[14], jejímž cílem bylo rozšířit diskusi k tomuto tématu. Konvent o budoucnosti Evropy[15] vložil do návrhu ústavní smlouvy ustanovení umožňující vytvoření Evropské prokuratury. Smlouva o Ústavě pro Evropu v článku III–274 stanoví, že pro boj proti trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie může evropský zákon Rady vytvořit z Eurojustu Úřad evropského veřejného žalobce. Rada rozhoduje jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Tento úřad veřejného žalobce je příslušný k vyšetřování, stíhání a podání obžaloby na pachatele a spolupachatele těchto trestných činů. Rada může jednomyslně po obdržení souhlasu Parlamentu a po konzultaci s Komisí přijmout evropské rozhodnutí, aby rozšířila pravomoci Úřadu evropského veřejného žalobce tak, aby zahrnovaly boj proti závažné trestné činnosti s mezinárodním rozměrem. V květnu 2005[16] Komise ve svém návrhu Haagského plánu oznámila, že v rámci evropské soudní spolupráce a Eurojustu zajistí, aby se pokračovalo v započaté práci a prozkoumá možnosti, které ústava nabízí, pokud jde o zlepšení ochrany finančních zájmů Unie. Pokud jde o boj proti podvodům obecně, ústava v článku III–415 zachovává stávající znění Smlouvy o ES. Zrušení části znění[17] Unii umožní disponovat právními nástroji v trestní oblasti, které jsou nezbytné pro ochranu jejích finančních zájmů. 2. VÝSLEDKY BOJE PROTI PODVODůM: ANALÝZY STATISTIK A NOVÁ OPATřENÍ PřIJATÁ KOMISÍ A čLENSKÝMI STÁTY 2.1. Podvody a jiné nesrovnalosti sdělené členskými státy na základě odvětvových nařízení Právní předpisy Společenství členským státům ukládají, aby oznamovaly podvody a jiné nesrovnalosti, které poškozují finanční zájmy ve všech oblastech činnosti Společenství[18]. Stejnou povinnost mají země, jež jsou příjemci podpor z předvstupních fondů. Dokument útvarů Komise, který je zveřejněn současně s touto zprávou, přináší důkladnější analýzu statistik, jež byly vypracovány na základě těchto sdělení[19]. V následující tabulce je uveden počet nesrovnalostí sdělených v roce 2004 a příslušné částky za každé odvětví. Tabulka 2.1 – Počet nesrovnalostí a částky CELKEM ZA ROK 2004 | Oblast | Počet sdělených nesrovnalostí | Celková částka (částky v tis. EUR) | Vlastní zdroje | 2 735 | 205 692 | EZOZF – Záruční sekce | 3 401 | 82 064 | Strukturální fondy a Fond soudržnosti | 3 327 | 694 535 | Celkem | 9 463 | 982 291 | Obecně lze říci, že počet oznámených nesrovnalostí za rok 2004 má vzestupnou tendenci. Naopak odhadovaný finanční dopad nesrovnalostí ve všech odvětvích klesá, vyjma strukturální pomoci; v průměru se jedná o 0,19 % v oblasti výdajů na zemědělství, 1,5 % v případě vlastních zdrojů a 2 % v oblasti strukturální pomoci (včetně Fondu soudržnosti). Je však třeba rozlišovat mezi podvody a nesrovnalostmi. Podvod je definován jako nesrovnalost, která byla spáchána záměrně, a pouze soudce je oprávněn ji jako takovou posoudit[20]. Jedná se o trestný čin. V oblasti výdajů na zemědělství představují podezření na podvod přibližně 11 % ohlášených nesrovnalostí. V případě strukturálních fondů se podvody týkají přibližně 20 % nesrovnalostí. 2.1.1. Tradiční vlastní zdroje V této oblasti se počet oznámených případů (2 735 za rok 2004) neustále zvyšuje, na rozdíl od příslušné částky (205,7 milionů EUR), jež od roku 2002 klesá a odpovídá přibližně 1,5 % celkových vlastních zdrojů, jež byly vybrány (12 307 milionů EUR[21] v roce 2004). Výrobky a produkty, které byly v roce 2004 nejvíce zasaženy nesrovnalostmi, jsou cigarety, televizory a cukr. [pic] 2.1.2. Výdaje na zemědělství (záruční sekce EZOZ) V roce 2004 se počet sdělených nesrovnalostí v porovnání s předchozími roky mírně zvýšil 3 401 případů). Jejich finanční dopad se naopak snížil (82 milionů EUR) a odpovídá přibližně 0,19 % celkových položek závazků záruční sekce EZOZF (42.935 milionů EUR za rok 2004, zřetelné zlepšení v porovnání s údaji z předchozích let). [pic] Komise zhodnotila, jak závažný je dopad podvodů na rozpočet Společenství, a to jak na základě odhadů členských států, tak na základě vlastních analýz. Podle jejího odhadu lze 11 % ohlášených nesrovnalostí, tj. celkovou částku v hodnotě přibližně 6,8 milionu EUR, posuzovat jako podvod. Většina podezření na podvod vychází z fiktivních prohlášení o ploše a z padělaných celních dokladů a žádostí o podporu. 2.1.3. Strukturální pomoc V roce 2004 se počet sdělených nesrovnalostí (3 339 případů, včetně Fondu soudržnosti) a jejich finanční dopad (695,6 milionů EUR) v porovnání s minulým rokem zvýšily. Tuto změnu lze přičíst vyššímu počtu případů v rámci Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR). Finanční dopad těchto nesrovnalostí odpovídá přibližně 2 % prostředků uvolněných ze strukturálních fondů a z Fondu soudržnosti (35 665 milionu EUR za rok 2004). [pic] Podle odhadů Komise lze 20 % ohlášených nesrovnalostí posuzovat jako podvod. Zdá se, že nejvíce zasažen je Evropský sociální fond (ESF) (přibližně 26 %). 2.1.4. Předvstupní fondy Systém oznamování nesrovnalostí, který je podobný systému pro strukturální fondy, byl zaveden prostřednictvím víceletých dohod o financování pro fondy PHARE[22], SAPARD[23], ISPA[24] a fondy určené Kypru a Maltě[25]. Tabulka 2.1.4. : Oznámení nesrovnalostí týkajících se předvstupních fondů. Částky v milionech EUR odpovídající celkovým nákladům, které jsou způsobilé pro financování v rámci projektů, u nichž byly zjištěny nesrovnalosti Rok | PHARE[26] | SAPARD | ISPA | Případ | Částka | Případ | Částka | Případ | Částka | 2002 | 30 | 1073 | 0 | 0 | 0 | 0 | 2003 | 12 | 9 | 26 | 76 | 20 | 391 | 2004 | 81 | 35 | 131 | 81 | 28 | 713 | Celkem | 123 | 1 118 | 157 | 157 | 48 | 1 105 | Orgány pověřené sdělováním nesrovnalostí musí i nadále věnovat velké úsilí kvalitě sdělení. Ve více než 90 % případů totiž Komise není schopna rozeznat, jak je odhalená nesrovnalost posouzena, kolik činí vybrané částky a částky, jež ještě nebyly vybrány. Z toho důvodu výše uvedená tabulka zmiňuje celkové náklady, které jsou způsobilé pro financování v rámci projektů, u nichž byly zjištěny nesrovnalosti, a nikoli částky skutečně uvolněné. Z dostupných údajů prozatím nelze učinit důkladnou analýzu. 2.2. Seznámení s výsledky boje proti podvodům: informování veřejnosti Komise pro zvýšení průhlednosti hodlá lépe informovat o formách podvodů a jiných nesrovnalostí, které ohrožují finanční zájmy Společenství, o jejich možných důsledcích a o opatřeních, která jsou přijímána k jejich zamezení. V listopadu 2004 OLAF se sítí sdělovatelů uspořádal v oblasti boje proti podvodům vzdělávací seminář, jehož se zúčastnili odborníci na komunikaci vnitrostátních orgánů, které se bojem proti podvodům zabývají. Ve svém úvodním příspěvku komisař Siim Kallas řekl, že „průhlednost je jedním z klíčových prvků v boji proti korupci a špatnému rozpočtovému řízení a rovněž v předcházení těmto jevům. Komunikace je účinnou součástí této průhlednosti. Někdy je sama o sobě pro předcházení podvodům dostačující.“ Zdůraznil však, že v případě vyšetřování je třeba najít vyváženost mezi různými zájmy. Z analýzy příspěvků členských států[27] do této zprávy vyplývá, že tyto různé zájmy se mezi sebou značně liší právními předpisy, které se používají pro sdělování informací týkajících se různých fází správních nebo soudních vyšetřování. Některé členské státy jsou zastánci širokého informování veřejnosti jak v případě vyšetřování správních útvarů, tak v případě vyšetřování soudních útvarů, a to od zahájení vyšetřování až do zveřejnění výsledků již uzavřeného vyšetřování. Většina členských států však omezuje informování veřejnosti pouze na určité fáze správních vyšetřování. Dovolávají se zásady, že právo na informace musí být v rovnováze s nutností ochrany práv na obhajobu, soukromého života a důstojnosti jednotlivců. Odmítají rovněž zveřejňování výsledků již uzavřeného vyšetřování. V případě soudních vyšetřování připouštějí, aby informování veřejnosti bylo širší; ke zveřejňování obvykle nedochází automaticky, ale na žádost sdělovacích prostředků nebo na základě výslovného svolení. 2.3. Opatření přijatá členskými státy Níže uvedená ustanovení jsou vybrána jako objasňující příklady. Samostatný dokument Komise[28] shrnuje všechna nová opatření, která byla přijata během roku 2004 a která sdělily členské státy. V případě nových členských států byla v zásadě sdělena jen ta opatření, která byla přijata nebo vstoupila v platnost po 1. květnu 2004. 2.3.1. Nová horizontální opatření Členské státy ohlásily přijetí velmi rozličných opatření, jež mají zlepšit ochranu finančních zájmů Společenství: opatření pro boj proti praní špinavých peněz nebo proti korupci, strategie pro boj proti podvodům na vnitrostátní úrovni, rozšíření oblasti celních šetření, širší vymezení některých trestných činů, aby mezi ně byly zahrnuty škody způsobené evropskému rozpočtu, zlepšení finanční kontroly nebo postupy počítačového zpracování dat atd. V roce 2004 byl v Belgii přijat nový zákon o boji proti praní špinavých peněz. Stanoví, že útvar pro zpracování finančních informací musí nyní informovat ministerstvo financí o tom, že prokuratuře předal informace týkající se praní špinavých peněz nebo majetku pocházejícího z trestné činnosti spjaté se závažnými a organizovanými daňovými podvody. Toto ustanovení se týká rovněž podvodů poškozujících rozpočet Společenství. Lotyšská vláda přijala pro období let 2004–2008 obšírný program boje proti korupci. Lotyšský zákon opravňuje Úřad pro předcházení a boj proti korupci, aby dostával informace o probíhajícím trestním vyšetřování (se svolením veřejného žalobce), o darech, které dostávají politické organizace, nebo o dluzích a pohledávkách státních úředníků (se svolením veřejného žalobce nebo předsedy Nejvyššího soudu). Česká republika přijala národní strategii boje proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Společenství[29]. Ve Francii byla rozšířena oblast působnosti národního útvaru soudních orgánů pro oblast cel (Service national de la douane judiciaire) na trestné činy v oblasti ochrany finančních zájmů Společenství[30]. Úředníci tohoto útvaru, kteří jsou oprávněni provádět soudní vyšetřování, jsou nyní rovněž kompetentní v oblasti trestných činů týkajících se strukturálních fondů. Změna polského trestního zákoníku v oblasti financí zavádí novou definici zákonné povinnosti státu. Nevybrání prostředků z evropského rozpočtu nebo z rozpočtu, který je spravován Společenstvími nebo na jejich účet, může představovat porušení povinnosti ze strany státu, pokud jsou naplněny ostatní znaky trestného činu. Slovinský trestní zákoník byl změněn tak, aby definice daňových úniků obsahovala podvodnou činnost poškozující finanční zájmy Společenství. Na Slovensku byla definice porušení rozpočtové kázně rozšířena na nesrovnalosti, ke kterým došlo při čerpání prostředků z fondů Společenství[31]. Finský zákonodárný orgán zřídil funkci finančního kontrolora, který je nezávislý a má právo přístupu k informacím. Jeho úkolem je koordinovat vnitřní a správní kontroly evropských fondů ve Finsku, vypracovávat zprávy o dohledu nad těmito fondy a jejich auditu, o chybách v jejich správě a o nesrovnalostech. Tyto zprávy jsou určeny orgánům a jiným institucím Evropské unie. Finská vláda rovněž zřídila radu pro vnitřní kontrolu a řízení rizika, která je pověřena zejména harmonizací kontrolních postupů a zlepšováním vnitřního auditu. V Portugalsku musí nyní k vnějšímu auditu dojít alespoň každých osm let, pokud jde o výdaje subjektů spravujících veřejné výdaje (a zejména evropské fondy)[32]. Audit se musí týkat hodnocení úkolů a cílů subjektu a kritérií na hospodárnost a efektivnost výdajů. Pro zjednodušení spolupráce mezi lotyšskou finanční policií a estonskými celními orgány byla uzavřena dohoda. Český právní systém byl zlepšen v oblasti postupu při přidělování veřejných zakázek zejména proto, aby se zamezilo podvodům. Počítačové zpracování údajů. Některé členské státy ohlásily, že zdokonalily počítačové zpracování údajů, což by mělo zvýšit efektivnost a důvěryhodnost činnosti různých orgánů. Ve Francii zavedení nové počítačové aplikace umožní v oblasti rozvoje venkova zautomatizovat, sledovat a zdůvěryhodnit správní kontroly a výběr návštěv a kontrol na místě. Litva zavedla počítačový systém řízení pro shromažďování a uchovávání informací o plánování a využívání strukturálních fondů a doplňkových finančních zdrojů. Ve Spojeném království skotská vláda již zavedla systém elektronického podávání žádosti a reklamace, který je použitelný pro všechny strukturální fondy. V Maďarsku byl v roce 2004 vypracován jednotný systém řízení informačních technologií pro jednotné a účinné zpracování informací o strukturálních fondech a o Fondu soudržnosti. 2.3.2. Nová opatření v oblasti vlastních zdrojů Španělský zákon z července 2004 změnil právní předpisy v oblasti daní. Zákonem byla zavedena zejména možnost pro účinnější boj proti podvodům využít nové technologie a mechanismy. Na jeho základě se rovněž zvyšuje počet daňových kontrol a zlepšuje postup pro vymáhání daňových dluhů. Nový irský zákon citelně rozšiřuje pravomoc celníků při zabavování předmětů, jež byly pro spáchání trestného činu použity nebo jsou jeho výsledkem. V prosinci 2004 irský stát zakoupil mobilní snímací zařízení na kontrolu obsahu kontejnerů, které by mělo značně zlepšit efektivitu útvarů celní správy v boji proti pašování na mořích. V Polsku byly celní předpisy upraveny tak, aby bylo možné provádět daňovou kontrolu i u vlastních zdrojů Společenství. 2.3.3. Nová opatření v oblasti výdajů na zemědělství V oblasti společné zemědělské politiky (SZP) Francie zahájila soustřeďování platebních kanceláří do středisek a zasazuje se o to, aby v roce 2007 byla vytvořena jediná platební agentura. V Itálii byl přijat právní předpis s cílem harmonizovat a racionalizovat inspekce. Regionálním vládám uděluje pravomoci pro ukládání správních sankcí v případě podvodů v oblasti potravinářství, při nichž byly porušeny evropské právní předpisy. V Polsku nový zákon opravňuje předsedu agentury pro zemědělský trh, aby prostřednictvím správního rozhodnutí bylo s částkami vyplacenými navíc nebo neoprávněně nakládáno jako s celními dluhy, což umožní jejich vymáhání podle správních prováděcích postupů. 2.3.4. Nová opatření v oblasti strukturální pomoci Na Maltě se zákonem I z roku 2004 mění systém příjmu, kontroly a vyplácení veřejných prostředků, a to včetně strukturálních fondů. Nový zákon zahrnuje rovněž ustanovení o postupech, jimiž je třeba se v boji proti podvodům a jiným nesrovnalostem řídit. V Nizozemsku bylo v roce 2004 přijato vícero správních opatření s cílem zajistit řádné využívání zdrojů z Evropského sociálního fondu a lepší předcházení nesrovnalostem. Uvedená opatření se týkají především výměny informací, pomoci a kontrol, zejména pokud jde o žádosti se zpětným účinkem. V Polsku se zákonem ze dne 20. dubna 2004 pro každý strukturální fond zřizují vnitrostátní kontrolní útvary. V Portugalsku byl schválen nový manuál pro audit týkající se strukturálních fondů a Fondu soudržnosti; definuje metody, jimiž se generální finanční inspekce (Inspecção-Geral de Finanças) musí řídit jakožto subjekt, který je pověřen vydáváním prohlášení o platnosti při ukončení různých forem pomoci, jež jsou spolufinancovány z fondů. 2.4. Opatření přijatá Komisí 2.4.1. Hodnocení akčního plánu Po globální strategii 2001-2005[33] následoval akční plán Komise 2004-2005[34] o ochraně finančních zájmů a o boji proti podvodům. V roce 2004 Komise uskutečnila jedenáct z třiceti sedmi činností, jež jsou stanoveny ve výše zmíněném plánu. Z nich je třeba zdůraznit: - Návrh na změnu nařízení č. 1073/99 a č. 1074/99[35] (viz bod 1.1); - Návrh nařízení o vzájemné správní pomoci za účelem ochrany finančních zájmů Společenství proti podvodům a jakékoli další protiprávní činnosti, zejména praní špinavých peněz a podvodům s DPH[36] (viz bod 3.2); - zpráva[37] o tom, jak členské státy provádějí úmluvu o ochraně finančních zájmů Společenství, která vstoupila v platnost v roce 2002. Byly zjištěny určité nedostatky; Komise se domnívá, že existují dobré důvody pro podporu přijetí návrhu směrnice[38] o ochraně finančních zájmů Společenství. 2.4.2. Posílení efektivnosti OLAFu Úřad se již od svého zřízení snažil významně snížit dobu trvání předběžného hodnocení a vyšetřování. Doba pro hodnocení informací týkajících se podezření na nesrovnalosti, poté co v období červenec 2000-červen 2001[39] dosáhla osmnácti měsíců, se v letech 2003-2004 opět snížila na pět měsíců. Průměrná délka vyšetřování od roku 1999 stále klesá; dnes představuje zhruba dvacet dva měsíců oproti dvaceti devíti měsícům před pěti lety. [pic] Podíl vyšetřování, na něž navazovaly další kroky, se zvýšil (téměř jeden případ ze dvou za období července 2003-června 2004 oproti jednomu případu z pěti za období let 1999 – 2000), zejména pokud jde o soudní řízení (téměř jeden případ ze tří v letech 2003-2004 oproti jednomu případu z dvaadvaceti v letech 1999-2000)[40]. 2.4.3. Operační odborné znalosti útvaru legislativy a správy smluv. Bílá kniha o reformě Komise[41] obsahuje celou řadu opatření pro lepší využívání dostupných odborných znalostí s cílem lépe předcházet nesrovnalostem a podvodům. V jednom ze sdělení Komise[42] je stanoven mechanismus konzultací s OLAFem pokud možno hned na počátku vypracovávání legislativních návrhů, a tak zlepšit kvalitu právních předpisů. Je v něm rovněž stanoveno, že generální ředitelství pro rozpočet přijme po dohodě s úřadem řadu preventivních opatření v oblasti správy smluv. Systém byl zprovozněn v roce 2003. Za rok 2004 bylo mezi plánovanými legislativními zásahy zjištěno dvacet devět rizikových zásahů, pokud jde o ochranu před podvody. OLAF tak mohl nabídnout svou operační zkušenost při vypracovávání dokumentů Společenství, zejména zelené knihy o budoucnosti preferenčních režimů a o modernizaci celního kodexu, a při vypracovávání specifičtějších nařízení jako je návrh předpisů pro kvóty hub nebo osvědčení o původu pro česnek dovážený ze třetích zemí. V oblasti přímých výdajů bude nový vzor memoranda o porozumění pro účast kandidátských zemí na programech Společenství zahrnovat ustanovení zaručující účinnější ochranu finančních zájmů Společenství. 3. Spolupráce v oblasti zemědělství a cel Nástroj, který upravuje spolupráci v oblasti zemědělství a cel[43], určuje podmínky, za nichž celní a zemědělské orgány členských států spolupracují mezi sebou a s Komisí na žádost dožadujícího orgánu nebo z vlastního podnětu, aby byl zajištěn zvláštní dohled nad osobami, místy, pohyby zboží a dopravními prostředky, nad průběhem správních vyšetřování, vydáváním osvědčení atd. Nařízením se zavádí systém velmi široké výměny informací, v němž vnitrostátní orgány sdělují Komisi veškeré užitečné informace týkající se odhalených nesrovnalostí a podezření na podvod, používaných metod a postupů atd. (článek 17). V nařízení je rovněž stanovena vzájemná spolupráce s orgány třetích zemí a informování Komise, pokud se jedná o zvláštní zájem (články 19 až 22). Nařízením se zavádí celní informační systém (články 23 až 41), který umožňuje rychlé rozšiřování informací a díky němuž jsou postupy spolupráce účinnější[44]. Komise a členské státy letos zvolily spolupráci v zemědělské a celní oblasti jako jedno z ústředních témat dotazníku. Následující oddíl poskytuje celkový pohled na situaci v této oblasti. 3.1. Výsledky analýzy příspěvků členských států [45] Obecně lze říci, že provádění nařízení je uspokojivé. Z analýzy vyplývá, že kvalita statistických údajů, jež jsou členským státům a Komisi dostupné, by mohla být zlepšena, a že by bylo třeba vyřešit některé nedostatky praktické povahy. Statistiky o sděleních. Většina členských států měla potíže s dodáním důvěryhodných a koherentních statistik týkajících se sdělení nebo zpráv. Nemají ani centrální databázi pro tento druh informací, ani jednotné vymezení pojmu „sdělení v rámci vzájemné spolupráce“. Údaje byly přezkoumány pouze na základě kvantitativního přístupu; nebylo možné provést žádnou analýzu. Stejně tak neexistují využitelné statistiky týkající se velkého počtu sdělení a zpráv požadovaných Komisí nebo Komisi předávaných. Je žádoucí vylepšit databáze, aby mohly být využity při analýze rizika. Zpracování žádostí o vzájemnou spolupráci. Členské státy zmínily některé problémy, zejména lhůtu na odpověď, kvalitu a relevantnost odpovědí (dokonce nedodané odpovědi, zejména od některých třetích států) a problémy s překladem. Výsledkem je někdy promlčení započatých činností. Většina členských států pravidelně zasílá výzvy, aby postup urychlila. Spolupráce s třetími zeměmi. Členské státy navrhly uzavření dohod o spolupráci s některými zeměmi, aby vyřešily část zjištěných problémů[46]. Ačkoli Komise aktualizuje a rozšiřuje seznam kontaktních míst při každém zasedání výboru pro vzájemnou spolupráci (dvakrát nebo třikrát za rok), bylo uvedeno, že je někdy obtížné určit příslušný orgán třetí země nebo členského státu (zasílá-li žádost třetí stát). Zpracování sdělení o rizicích podvodu. Členské státy informují Komisi o rizicích podvodu nebo jiné nesrovnalosti, pokud tato rizika nebo nesrovnalost mají pro Společenství zvláštní význam, a Komise sdělí tyto informace ostatním dotčeným členským státům[47]. V některých členských státech jsou dva nebo více správních orgánů, jež jsou příslušné pro uplatňování celních právních předpisů, ale uvedená sdělení se zpracovávají stejným způsobem jako žádosti o vzájemnou spolupráci: jedná se o útvar nebo ústřední koordinační úřad, který obdrží sdělení a provede jeho první analýzu, aby určil příslušný orgán, který má sdělení zpracovat[48]. Koordinační útvar/úřad předá Komisi (OLAFu) případné výsledky. Svolení soudu je nezbytné. Je-li pro provedení činnosti, jež je nezbytná pro zpracování žádosti o vzájemnou spolupráci, vyžadován souhlas soudního orgánu, musí být obdržené informace předány dožadujícímu státu[49]. Pro předávání informací může být nezbytné další svolení soudu. V členských státech se druhy vyšetřovacích úkonů vyžadujících svolení soudního orgánu značně liší; zejména pokud jde o pravomoci celních orgánů při správním vyšetřování. Kdykoli je však v obecné rovině vyžadováno svolení pro vyšetřovací úkon, je třeba rovněž další svolení pro předání zprávy dožadujícímu státu[50]. Dále některé členské státy pro předávání získaných údajů kladou další podmínky, jež v nařízení nejsou stanoveny. Zpracování žádostí podaných po skončení mise ve třetí zemi. Po skončení mise ve třetí zemi je zpráva podepsaná účastníky mise spolu s dokumenty, které mohou být použity jako důkazy, sdělena příslušným členským státům, i když se mise neúčastnily[51]. Komise si přála vědět, zda sdělené zprávy a dokumenty mohly být použity jako důkazy při vymáhání neoprávně vyplacených prostředků u vnitrostátního soudu bez ohledu na skutečnost, zda se členský stát mise účastnil či nikoli. Členské státy na tuto otázku odpověděly kladně. Pokud však orgány třetí země tuto zprávu nepodepíší (jejich podpis právní předpisy Společenství nevyžadují), mohou tím být způsobeny potíže při dokazování během řízení v členském státě, který se mise neúčastnil. Statistiky o důsledcích sdělovaných případů. Sdělování správních a soudních rozhodnutí přijatých na základě oznámených případů je v souladu se zmíněným nařízením povinné[52]. I když mnohé členské státy hodlají zřídit útvary, jež budou pověřeny monitorováním sdělených případů a vypracováním statistik, ve většině z nich zatím neexistuje centralizovaná správa takových informací a získané statistické údaje jsou neúplné a nepříliš důvěryhodné. Pouze velmi malý počet rozhodnutí se týká organizované trestné činnosti. Vysvětlením může být skutečnost, že organizovaná trestná činnost se nepříliš zaměřuje na trestné činy v oblasti cel a zemědělství, že v některých členských státech je organizovaná trestná činnost právním systémem úzce vymezena, dále že některé zjištěné trestné činy jsou soudními orgány překvalifikovány (například na „účast na zločinném spolčení“) nebo že důkazy ve spisu jsou nedostačující. 3.2. Opatření, která Komise přijala v roce 2004 Zlepšení spolupráce v oblasti zemědělství a cel. Na základě tematické zprávy generálního ředitelství pro rozpočet o zpracování sdělení o vzájemné spolupráci[53] Komise se členskými státy vedla konzultace a potvrdila potřebu: - zvýšit efektivnost pracovních metod, a to modernější a rychlejší výměnou informací a jejich modernějším a rychlejším monitorováním; - zajistit vhodnější prostředí pro vzájemné doplňování se nástrojů pro odhalování, vyšetřování a stíhání (provázanost mezi kartami o vzájemné spolupráci, celním informačním systémem (CIS)[54] a evidencí jednotlivých případů vyšetřování celních orgánů (FIDE)[55]); - většího souladu mezi příslušnými cíli různých útvarů Komise. V roce 2004 byla zahájena studie proveditelnosti s cílem připravit vytvoření elektronické zprávy „Vzájemná spolupráce/sdělení podvodu“. Rozšíření spolupráce na další oblasti. Dne 20. července 2004 Komise předala návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o vzájemné správní spolupráci[56]. Navrhované nařízení by poskytlo podrobnější právní základ v boji proti podvodům a na úrovni Společenství by napomáhalo spolupráci a koordinaci s Komisí, zejména s OLAFem. Návrh nařízení je horizontální povahy a týká se všech odvětví boje proti podvodům poškozujícím Společenství, pro něž ještě neexistují odvětvové právní předpisy, a to zejména spolupráce mezi členskými státy a Komisí v boji proti podvodům uvnitř Společenství v oblasti DPH[57], strukturálních fondů a přímých výdajů. Návrh se rovněž týká využití informací o finančních operacích, u nichž je podezření na legalizaci výnosů z podvodů poškozujících Společenství. Spolupráce by měla být zaměřena na záležitosti, jež mají pro Společenství zvláštní význam, tzn. takové, které mohou přivodit ztrátu na dani alespoň 500 000 EUR v případě podvodu v oblasti DPH a 100 000 EUR v ostatních případech. 4. Vymáhání neoprávněně vyplacených prostředků Komise dbá o to, aby byly vymoženy částky, které Společenství neoprávněně vyplatila na základě chyby, podvodu nebo jiné nesrovnalosti, a aby byly vybrány vlastní zdroje. V oblasti přímého řízení spadá vymáhání do její pravomoci. V oblastech decentralizovaného řízení je pravomoc sdílená; Komise monitoruje postupy vymáhání zahájené členskými státy a případně uplatní postupy revize účetních dokladů. V roce 2004 Komise přijala vícero opatření s cílem zlepšit vybírání vlastních zdrojů, zejména v oblastech zemědělství, strukturálních fondů a přímých výdajů. 4.1. Tradiční vlastní zdroje Členské státy jsou odpovědné za vybírání tradičních vlastních zdrojů. Musejí vést „účty A“[58], ve kterých jsou evidovány zaplacené a/nebo zajištěné celní dluhy, a „účty B“, ve kterých jsou evidovány nevybrané dluhy, které nejsou ani zajištěné (nebo jsou zajištěné, jsou však sporné). Většina dluhů zapsaných v účtech B je výnos z odhalených podvodů nebo nesrovnalostí. Ve zprávě[59] bylo analyzováno sedmnáct případů vybírání, které byly předmětem sdělení o vzájemné spolupráci OLAFu a z nichž se každý týkal více členských států a měl finanční dopad na rozpočet Společenství převyšující jeden milion EUR. Vybrané případy se týkaly různého zboží a různých mechanismů podvodu (zmanipulované celní hodnoty, zfalšované ceny a nepravdivá prohlášení o původu). Komise konstatovala, že se stále zvyšuje podíl skutečně vybraných dluhů (2 % v posuzovaném vzorku v roce 1994, 12 % v roce 1998 a 15 % v roce 2003). Členské státy jsou rovněž odpovědné za zaznamenávání údajů o všech případech odhalených podvodů a nesrovnalostí do databáze „OWNRES“, pokud mohou mít finanční dopad na tradiční vlastní zdroje převyšující 10 000 EUR. Vzhledem k tomu, že tyto případy mají být zpravidla uvedeny rovněž v „účtech B“, přistoupila Komise ke srovnání, jehož výsledky byly málo uspokojivé. Při zopakování tohoto úkonu v roce 2004 byla zjištěna značná zlepšení. Nařízení (ES, Euratom) č. 2028/2004[60] členským státům ukládá, aby za nedobytné považovaly částky tradičních vlastních zdrojů převyšující 50 000 EUR, které nebyly vybrány do pěti let ode dne, kdy je žádost o platbu s konečnou platností splatná. To znamená, že tyto případy (včetně velice obtížně vymahatelných dluhů způsobených podvody a nesrovnalostmi) musí být Komisí vyhodnoceny. 4.2. Přímé výdaje 4.2.1. Nové finanční nařízení Díky novému finančnímu nařízení[61] je vybírání prostředků na přímé výdaje značně účinnější. Využití náhrady bude nyní systematické (článek 73); uplatňuje se do výše pohledávek Společenství vůči každému dlužníkovi, který sám má oprávněnou, pevně stanovenou a splatnou pohledávku vůči Společenství. Čl. 72 odst. 2 rovněž potvrzuje, že Komise může „přijmout vynutitelné rozhodnutí, kterým formálně stanoví pohledávku vůči jiné osobě než státu“. Uvedené ustanovení již bylo uvedeno v článku 256 Smlouvy, ale žádné znění sekundárního práva neupřesnilo způsob jeho provádění. Nové finanční nařízení mimo jiné zavádí automatické vybírání úroků z prodlení u všech pohledávek, jež nebyly uhrazeny ke dni jejich splatnosti[62], a výrazně zvyšuje jejich výši[63]. 4.2.2. Smluvní záruky pro lepší správu smluv. Výplata záloh nebo poskytnutí předběžného financování bez přiměřené náhrady při platbě představují pro finanční zájmy Společenství nezanedbatelné riziko. Tento nástroj je však nezbytný pro uskutečnění některých činností, jež jsou v souladu s cíli politik Společenství. Nové finanční nařízení a zejména nařízení, kterým se stanoví jeho prováděcí pravidla, stanoví řadu opatření, která tato riziko zmírňují. V případech stanovených prováděcími pravidly musí před obdržením předběžného financování smluvní strany nebo příjemci předem složit záruku. Útvary Komise se prostřednictvím standardních ustanovení smluv a dohod (včetně ustanovení smluv s kandidátskými zeměmi a třetími zeměmi v oblasti zahraniční pomoci nebo účasti na programech Společenství) ujistila o začlenění účinných ustanovení pro oblast vymáhání prostředků. 4.2.3. Vymáhání v adhezním řízení a cestou předběžného opatření v právních předpisech členských států Studie zveřejněná ve zprávě za minulý rok[64] ukázala, že ve většině členských států Komise může v trestním řízení uplatnit nárok na náhradu škody a na úroky, aby bylo zajištěno vymáhání nároků Společenství spjatých s přímými výdaji. Adhezní řízení se považuje za účinný nástroj k usnadnění úsilí Komise při vymáhání dluhů v oblasti přímých výdajů. Skýtá více výhod, zejména zkrácení lhůt pro řízení. V členských státech, které mají právní systém common law[65], Komise, třebaže nemůže uplatnit nárok na náhradu škody v trestním řízení, má však možnost uplatnit nárok na náhradu škody. Zpráva za rok 2003 rovněž stanovila, že Komise obecně může požadovat předběžná opatření[66], a to od vyšetřovací fáze trestního řízení. V roce 2004 Komise chtěla prohloubit analýzu podmínek, za nichž může zastupovat Společenství v soudním řízení týkajícím se přímých výdajů. Dotazník, který byl členským státům předložen, se týkal praktického případu, kdy je hospodářský subjekt zodpovědný za podvod poškozující Komisi. Dva členské státy nebyly schopny dodat odpovědi na tuto část dotazníku[67]. Všechny odpovědi jsou k nahlédnutí v pracovním dokumentu útvarů Komise. I přes určité podobnosti právní systémy členských států stanoví různé podmínky, za nichž Komise může uplatnit nárok na náhradu škody. Tím spíše je nezbytné, aby úzce spolupracovala se soudními orgány. Zpráva z roku 2004 Komisi rovněž umožnila, aby se lépe seznámila s podmínkami, které vyžadují právní předpisy členských států pro podání návrhu na vydání předběžného opatření. Uplatnění nároku na náhradu škody v trestním řízení. Nárok na náhradu škody v trestním řízení. Ve většině členských států musí být nárok uplatněn Komisí. Ve Švédsku nárok vždy uplatňuje státní zástupce. Ve Finsku a v Portugalsku může takové řízení zahájit státní zastupitelství, pokud to považuje za vhodné. V takovém případě není nezbytné, aby Komise nárok uplatňovala. Finsko nicméně zdůraznilo, že, pokud Komise požaduje náhradu škody a opírá se o skutečnosti, které nejsou v žalobě státního zastupitelství uvedeny, musí uplatnit nárok, ve kterém tyto skutečnosti ozřejmí, a pro tyto skutečnosti předložit důkazy. V některých členských státech se rovněž vyžaduje, aby byly předloženy všechny důkazy na podporu nároku[68] a/nebo částka, která je požadována jako náhrada[69]. Navíc v některých členských státech[70] musí být v nároku jasně doložena příčinná souvislost mezi podvodem a ztrátou, kterou rozpočet Společenství utrpěl. Pouze dva členské státy[71] uvedly, že nárok lze uplatňovat po zahájení hlavního líčení. Požadavky na důkaz v souvislosti s uplatněním nároku na náhradu škody v trestním řízení Všechny státy, které odpověděly, uplatňují zásadu volného hodnocení důkazu, ať již výslechem svědků nebo prostřednictvím písemné zprávy. Soudy jsou však rovněž vázány pravidlem volného hodnocení důkazu. To znamená, že žádný důkaz, který Komise předloží a který je spjat s poškozením, a to včetně zprávy o auditu vypracované soudním znalcem, není sám o sobě nezbytně postačující k prokázání, že se smluvní strana dopustila trestného činu. I když důkaz může být v zásadě podán všemi prostředky, tři členské státy uvedly, že existují omezení pro přípustnost zprávy vypracované auditorem (někdy je nezbytné, aby zpráva byla vypracována schváleným znalcem[72] nebo znalcem, kterého jmenuje soud[73]). V České republice je znalecký posudek uznatelný pouze tehdy, pokud obsahuje zvláštní doložku. V Itálii je pro účastníky řízení omezen počet znalců; totéž tedy platí i pro Komisi: k soudu lze předvolat pouze dva znalce. V dalších členských státech jsou zprávy auditorů uznatelné, zvažovány jsou však za určitých zvláštních podmínek[74]. Předběžná opatření. Všechny členské státy, které umožňují uplatnění nároku na náhradu škody v trestním řízení, přijímají rovněž návrhy na vydání předběžného opatření. Subjekt, který je oprávněn podat návrh na vydání předběžného opatření. Návrh státnímu zastupitelství nebo soudu[75] obecně podává poškozená strana, tudíž Komise. Pouze dva členské státy uvedly, že jak Komise, tak státní zastupitelství mohou během řízení podat návrh na vydání předběžného opatření[76]. Návrh na vydání předběžného opatření. Údaje, které musí návrh obsahovat, se v jednotlivých členských státech značně liší. Některé[77] v této věci neukládají žádné povinnosti. Návrh musí být někdy naopak velice podrobný a obsahovat například právní základ, z něhož vychází, popis relevantních skutečností, důkaz o rozptýlení majetku a popis známého majetku smluvní strany a jeho stav. Slovensko vyžaduje, aby podání obsahovalo návrh předběžného opatření. Hrozí-li, že majetek zmizí, a nebude tedy moci dojít k vymáhání, důkazní břemeno obvykle spočívá na poškozené straně, tudíž na Komisi[78]. Vždy je tedy v zájmu Komise podat co možná nejpodrobnější návrh. Konečně je třeba poznamenat, že v některých státech, které mají systém common law , existuje nástroj, který je předběžnému opatření rovnocenný. Jedná se o příkazy k zajištění[79] a příkazy k zabavení[80]. 4.3. Zemědělství V roce 2002 byla celková výše nevyrovnaných částek, které měly být vybrány za nesrovnalosti v odvětví záruční sekce EZOZF, odhadnuta podle údajů sdělených členskými státy na základě článků 3 a 5 nařízení (EHS) č. 595/91 na 2,2 miliardy EUR[81]. Komise ve svém sdělení z prosince 2002[82], jehož cílem bylo zejména zlepšit vybírání prostředků, rozhodla o vytvoření pracovní skupiny pro vybírání prostředků tvořené pracovníky OLAFu a GŘ pro zemědělství. Tato pracovní skupina měla vyjasnit situaci ohledně nedostatečného vybírání a připravit rozhodnutí o finanční odpovědnosti v rámci formálního schválení účetní závěrky v oblasti záruční sekce EZOZF. V roce 2003 začala provádět audit týkající se částek, které nebyly vybrány před rokem 1999 a jejichž hodnota jednotlivě nepřesahovala 500 000 EUR. Tato operace se týkala devíti členských států a odhalila, že celková výše nevybraných částek dosahuje 765 milionů EUR[83]. V roce 2004 GŘ pro zemědělství zahájilo schvalování účetní závěrky: dotčeným státům byly podle článku 8 nařízení (ES) č. 1663/95 o finanční odpovědnosti zaslány formální dopisy s návrhy Komise na provedení finančních oprav. Uvedená pracovní skupina rovněž zahájila audit týkající se přibližně 3 400 případů, kdy je částka každého z nich nižší než 500 000 EUR, jež byly sděleny před rokem 1999 a doposud nebyly vybrány (celkový finanční dopad se odhaduje na přibližně 200 milionů EUR). Databáze ECR (External Communications Registry), kterou spravuje OLAF, obsahuje všechna sdělení předaná členskými státy v rámci článků 3 a 5 nařízení (EHS) č. 595/91 o nesrovnalostech týkajících se záruční sekce EZOZF. Členské státy byly vyzvány, aby tyto údaje ověřily a doplnily, aby vyplnily elektronický formulář s vlastním hodnocením výsledků opatření pro vymáhání prostředků a aby vypracovaly návrh na převzetí nevybraných částek. Pracovní skupina pro vybírání prostředků ověří údaje, které byly předány během roku 2005; formální schvalování bude moci začít, až budou ukončena ověřování a případné dodatečné audity. Výsledkem činnosti pracovní skupiny bylo lepší využití údajů sdělených členskými státy. Tento výsledek odpovídá vůli „zlepšit kvalitu dostupných údajů o neoprávněných platbách v rámci SZP“, což si Komise vzala jako závazek ve svých odpovědích na zvláštní zprávu Účetního dvora č. 3/2004[84]. 4.4. Strukturální fondy V oblasti strikturálních fondů zajišťují zpětné získání částek, které byly neoprávněně vyplaceny na základě nesrovnalosti nebo podvodů, členské státy. K uhrazení těchto částek Komisi může dojít prostřednictvím snížení nebo zrušení finančního příspěvku s možností převedení prostředků na jiné činnosti, pokud daný program není ještě uzavřen. Programy spolufinancované ze strukturálních fondů jsou víceleté a jsou založeny na průběžných platbách. Neoprávněně vyplacené částky mohou být zpětně získány před nebo po uzavření programu. V případě programového období na léta 1994-1999 byl termín pro podání žádosti o závěrečnou platbu Komisi stanoven na 31. března 2003. Společenství během uvedeného období spolufinancovalo téměř 1000 programů v celkové výši přibližně 159 miliard EUR[85]. Schvalující a řídicí útvary Komise (GŘ REGIO, EMPL, AGRI, FISH), jimž je nápomocen OLAF, zajistí správní a finanční kontrolu, aby bylo možné tyto programy uzavřít. Tato kontrola je založena zejména na sděleních o nesrovnalostech, která učinily členské státy na základě nařízení (ES) č. 1681/94[86] a která jsou zanesena do databáze ECR (External Communications Registry). Během posuzovaného období členské státy oznámily případy nesrovnalostí ve výši 1 370 milionů EUR[87], které byly poskytnuty jakožto příspěvek Společenství. Z těchto případů jich Komise s konečnou platností uzavřela 5 028; ze závěrečné platby byla odečtena částka ve výši 634,6 milionu EUR. Členské státy navíc Komisi informovaly, že v 2 604 případech za stejné období byla na vnitrostátní úrovni uzavřena správní a soudní řízení. Útvary Komise připravují rozhodnutí o zanesení nevybraných částek do správné položky rozpočtu. 2 694 případů ve výši 647 milionů EUR, které mají být vybrány, zůstává nevyřízených. [1] Nařízení (ES) č. 515/97. [2] „Soupis opatření přijatých členskými státy“ a „Statistická analýza nesrovnalostí“. [3] SEK(2003)871 [4] KOM(2004)103 a 104: návrhy na změnu nařízení (ES) č. 1073 a 1074/1999. [5] SEK(2004)1370. [6] PH/2002/1412. [7] SEK(2005)973. [8] KOM(2004)559 v konečném znění a 2004/0187 (CNS), dosud nezveřejněno v Úř. věst. [9] Akt Rady ze dne 18. prosince 1997, Úř. věst. C 24, 23.1.1998, s. 1. [10] Úmluva ze dne 29. května 2000, Úř. věst. C 197, 12.7.2000 a dodatkový protokol ze dne 16. října 2001, Úř. věst. C 326, 21.11.2001. [11] Prováděcí úmluva k Schengenské dohodě, Úř. věst. L 239, 22.9.2000. Pokud bude v rámci Schengenu v budoucnu upuštěno od zásady dvojí trestnosti v případě soudních dožádání za účelem prohlídky a exekuce, nová pravidla Schengenu se plně se použijí v oblastech, které jsou upraveny dohodou o spolupráci, s výjimkou oblasti přímých daní. [12] Zejména směrnice 91/308/EHS ve znění směrnice 2001/97/ES (Úř. věst. L 344, 28.12.2001). Druhý protokol k Úmluvě o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. C 222, 19.7.1997). [13] Belgie, Německo, Řecko, Španělsko, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko, Portugalsko a Finsko. [14] Zelená kniha o trestní ochraně finančních zájmů Společenství a vytvoření institutu evropského veřejného žalobce, KOM(2001) 715. [15] Konvent o budoucnosti Evropy, kterému předsedal V. Giscard d’Estaing, byl svolán na základě Laekenské deklarace o budoucnosti Evropské unie s cílem promyslit bližší modality reformy evropských institucí. [16] KOM(2005)184. [17] Poslední část odstavce 4 se zrušuje; stanovovala, že „opatření proti podvodům a předcházení podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie se netýkají ani uplatňování vnitrostátního trestního práva ani organizace soudnictví v členských státech.“ [18] Viz zejména čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 595/91 ze dne 4. března 1991(Úř. věst. L 67, 14.3.1991), nařízení Komise (ES) č. 1681/94 ze dne 11. července 1994(Úř. věst. L 178, 12.7.1994) a nařízení Komise (ES) č. 1831/94 ze dne 26. července 1994(Úř. věst. L 191, 27.7.94) v oblasti výdajů a čl. 6 odst. 5 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000 ze dne 22. května 2000 (Úř. věst. L 130, 31.5.2000) v oblasti tradičních vlastních zdrojů. [19] SEK(2005)974. [20] Viz definice v článku 1 Úmluvy o ochraně finančních zájmů Společenství ze dne 26. července 1995 (Úř. věst. C 316, 27.11.1995), v platnost vstoupila dne 17. října 2002. [21] Tato částka odpovídá celním dluhům, které jsou uvedeny v „účtech A“ členských států za rok 2004, tj. dluhům, jež jsou splaceny a/nebo zajištěny. V „účtech B“ jsou uvedeny částky, na které byl vytvořen celní dluh, které však nebyly ani splaceny ani zajištěny (nebo byly zajištěny, ale dluh je popírán); nejsou zahrnuty do tohoto číselného údaje. Částky, u nichž se na základě sdělení zjistily nesrovnalosti, se týkají jak účtů A, tak účtů B. [22] Polsko–Maďarsko: pomoc restrukturalizaci hospodářství; nařízení (ES) č. 3906/89,Úř. věst. L 375, 23.12.1989. [23] SAPARD (předvstupní zemědělský nástroj), nařízení (ES) č. 1268/1999,Úř. věst. L 161, 26.6.1999. [24] ISPA (nástroj předvstupních strukturálních politik), nařízení (ES) č. 1267/1999,Úř. věst. L 161, 26.6.1999. [25] Nařízení (ES) č. 555/2000, Úř. věst. L 68, 16.3.2000. [26] Statistiky uvedené v tomto sloupci zahrnují sdělení učiněná Kyprem a Maltou na základě nařízení 555/2000. [27] SEK(2005)973. [28] SEK(2005)973. Členské státy byly požádány, aby sdělovaly pouze opatření, která nevyhovují bezvýhradnému provádění práva Společenství. Vzhledem k tomu, že zpráva Komise je výroční, skutečnost, že během roku 2004 nebyla v některých členských státech přijata nová opatření, neznamená nižší úroveň ochrany finančních zájmů v příslušném členském státu. Může naopak znamenat intenzivnější činnost v předcházejícím období. [29] Usnesení 456 ze dne 12. května 2004. [30] Zákon č. 204/2004 ze dne 9. května 2004, kterým se soudy přizpůsobují vývoji trestné činnosti [31] Zákon č. 523/2004. [32] Zákon č. 48/2004. [33] Sdělení Komise o ochraně finančních zájmů Společenství – Boj proti podvodům: pokud jde o globální strategii, KOM(2000)358 v konečném znění. [34] Sdělení Komise o ochraně finančních zájmů Společenství – Boj proti podvodům: Akční plán 2004-2005, KOM(2004) 544 v konečném znění. [35] KOM(2004)103 a 104 v konečném znění. [36] KOM(2004)509 v konečném znění. [37] KOM(2004)709 v konečném znění. [38] KOM(2002)577 v konečném znění. [39] V období července 1999 – června 2000 hodnocení trvala průměrně šest měsíců. Toto období však nelze považovat za znázorňující, neboť nové postupy vstoupily v platnost teprve koncem roku 2000. [40] Podrobnější údaje týkající se výsledků úřadu naleznete v dodatečném hodnocení činností OLAFu, SEK(2004)1370. [41] Reforma Komise, Bílá kniha část I bod V3 a část II bod XXX,KOM(2000)200 v konečném znění. [42] Sdělení Komise ze dne 7.11.2001 o ochraně právních předpisů a správy smluv před podvody, SEK(2001)2029 v konečném znění. [43] Nařízení (ES) č. 515/97, Úř. věst. L 82, 22.3.1997, doplněné nařízením Komise (ES) č. 696/98,Úř. věst. L 96, 28.3.1998. [44] Tento systém byl doplněn nástrojem třetího pilíře, tj. „úmluvou Neapol II“, která stanoví mechanismy pro vzájemnou spolupráci v rámci trestních vyšetřování týkajících se porušení celních předpisů na úrovni Společenství i na vnitrostátní úrovni. Některá z předmětných vyšetřování jsou přirozeným pokračováním správních vyšetřování, která jsou vedena na základě nařízení (ES) č. 515/97. V roce 2004 zmíněnou úmluvu ratifikovalo deset členských států (Rakousko, Belgie, Kypr, Maďarsko, Litva, Lotyšsko, Portugalsko, Finsko, Slovinsko, Slovensko). Dva státy (Česká republika a Estonsko) ji ratifikovaly začátkem roku 2005. Když byla sepisována tato zpráva, pouze tři členské státy ještě neměly uloženy ratifikační listiny. [45] Všechny odpovědi členských států lze konzultovat v pracovním dokumentu, který je ke zprávě přiložen (SEK(2005)973), zpráva poskytuje pouze velmi souhrnný přehled. [46] Uzavření dohod bylo navrženo s těmito zeměmi: Albánie, Arménie, Bělorusko, Bosna a Hercegovina, Kanada, Čína, Chorvatsko, Spojené arabské emiráty, Indonésie, Japonsko, Laos, Malajsie, Panama, Rumunsko, Rusko, Srbsko a Černá hora, Singapur, Tchaj-wan, Thajsko, Tunisko, Vietnam, „země Středního východu“, „balkánské země“, „země severní Afriky“, „země jihovýchodní Asie“. V platnost vstoupily dohody o spolupráci podepsané s Indií dne 20.10.2004 a s Mexikem dne 26.3.2001. [47] Článek 18 nařízení 515/97. [48] V Polsku je hlavním partnerem Komise Kancelář pro mezinárodní vztahy ministerstva financí, ale v některých případech je třeba rovněž kontaktovat celní orgány. Oba útvary jsou odbory ministerstva financí. [49] Článek 3 nařízení 515/97. [50] S výjimkou Polska, Slovenska a Francie v případě celních vyšetřování. [51] Článek 20 nařízení. [52] Článek 49; sdělení se obvykle provádí prostřednictvím systému OWNRES. [53] Tematická zpráva z roku 2002 o zpracování sdělení o vzájemné spolupráci v členských státech. [54] Databáze „Celní informační systém“ byla stanovena Úmluvou ze dne 26. července 1995 o používání informační technologie pro celní účely (Úř. věst. C 316, 27.11.1998). Nové společné propojení by mělo umožnit shromažďovat určité množství informací obsažených ve sděleních o vzájemné spolupráci. [55] Vytvoření evidence jednotlivých případů vyšetřování celních orgánů (FIDE) bylo stanoveno dodatkovým protokolem ze dne 8. května 2003 k úmluvě o používání informační technologie pro celní účely (Úř. věst. C 139, 13.6.2003). Účelem FIDE je umožnit příslušným orgánům členského státu, aby určil příslušné orgány ostatních členských států, které vyšetřují nebo vyšetřovaly stejné osoby nebo tytéž podniky. [56] KOM(2004)509 v konečném znění. [57] Záměrem navrhovaného nařízení je doplnit nařízení Rady (ES) č. 1798/2003 ze dne 7. října 2003(Úř. věst. L 264, 15.10.2003), které se týká pouze spolupráce mezi členskými státy a nikoli mezi členskými státy a Komisí. [58] Nařízení (ES, Euratom) č. 1150/2000, Úř. věst. L 130, 31.5.2000. [59] Zpráva Komise o monitorování tradičních vlastních zdrojů v případě podvodů a nesrovnalostíKOM(2004)850 ze dne 7.1.2005. [60] Úř. věst. L 352, 27.11.2004. [61] Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, Úř. věst. L 248, 16.9.2002. [62] Nařízení Komise (ES, Euratom) č. 2342/2002 o prováděcích pravidlech k nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, Úř. věst. L 357, 31.12.2002, článek 86. [63] Sazba úroků z prodlení je referenční sazba, kterou používá Evropská centrální banka, navýšená o sedm procentních bodů v případě, že se jedná o zakázky na služby a na dodávky, a o 3,5 procentního bodu v ostatních případech. Jedná se o značné navýšení oproti předchozí sazbě, která odpovídala referenční sazbě navýšené o 1,5 %. [64] KOM(2004)573. [65] Irsko, Spojené království. [66] Předběžná opatření jsou taková opatření, která státní zástupce nebo soudce může nařídit s cílem obžalovanému zabránit, aby se před přijetím rozhodnutí soudu zbavil majetku. Zahrnují zmrazení a zajištění majetku vyšetřované osoby. [67] Lucembursko, Malta. Je rovněž třeba upozornit, že odpovědi některých členských států nebyly dostatečně podrobné, aby bylo možné určit zásadní údaje, které má Komise zahrnout do své žádosti o podání občanskoprávní žaloby v trestním řízení. [68] Česká republika, Řecko, Itálie, Německo, Švédsko. [69] Česká republika, Řecko, Itálie, Lotyšsko, Slovensko. [70] Francie, Maďarsko, Polsko. [71] Nizozemsko, Slovensko. [72] Česká republika. [73] Polsko. Musí se jednat o soudního znalce nebo o osobu, o níž je známo, že je v dané oblasti kompetentní. [74] Například ve Švédsku musí být zpráva předložena osobně během líčení. Ve Slovinsku může soud jmenovat znalce v oboru finance, který dokument ověří. [75] Rakousko, Belgie, Česká republika, Řecko, Španělsko, Finsko, Francie, Maďarsko, Itálie, Lotyšsko, Portugalsko, Švédsko, Slovinsko. [76] Česká republika a Slovensko. Během přípravného řízení může státní zastupitelství podat návrh na vydání předběžného opatření opatření, a to i bez žádosti poškozené strany, pokud se o ochranu zájmů této poškozené strany, zejména je-li zde riziko, že sama takovou žádost nepodá. [77] Rakousko, Belgie, Řecko, Itálie. [78] Pouze Finsko ohlásilo výjimku z této zásady: Použití předběžného opatření, jako zákaz převodu nebo zabavení, nevyžadují důkaz rizika. V zásadě stačí, když se v žádosti uvádí, že riziko je dost pravděpodobné. V žádosti musí být však popsáno, jakým způsobem se v daném případě riziko projevuje. [79] Anglie a Wales. [80] Skotsko. [81] Úř. věst. L 67, 14.3.1991 [82] KOM(2002)671 v konečném znění. [83] Tato částka nezahrnuje 32 případů, které byly oznámeny před rokem 1999 a které se týkaly částek vyšších než 500 000 EUR, u nichž však byly zjištěny nesrovnalosti při porovnávání sdělení s výsledky auditu. Těmto případům bude přednostně věnována pozornost v roce 2005. [84] Zvláštní zpráva č. 3/2004 o zpětném získávání nesprávně vyplacených prostředků v rámci Společné zemědělské politiky, Úř. věst. C 269, 4.11.2004. [85] Jedná se o víceleté programy. V tomto počtu nejsou zahrnuty přímé projekty financované v rámci strukturálních fondů ani projekty spolufinancované z Fondu soudržnosti. [86] Úř. věst. L 178, 12.7.1994. [87] Situace na základě údajů v databázi ECR ke dni 18.4.2005.