V Bruselu dne 23.03.2005

KOM(2005) 102 v konecném znení

ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

o uplatňování poštovní směrnice(směrnice 97/67/ES ve znění směrnice 2002/39/ES) {SEK(2005) 388}

Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o uplatňování poštovní směrnice

(směrnice 97/67/ES ve znění směrnice 2002/39/ES)

1. V ÝZNAM POšTOVNÍCH SLUžEB A JEJICH MěNÍCÍ SE ÚLOHA

V roce 2002 dosáhly příjmy EU z poštovních služeb přibližně 88 miliard EUR neboli přibližně 0,9 % HDP EU. Počet pracovních míst, která jsou přímo spjatá či úzce souvisí s poštovním odvětvím se odhaduje na 5 milionů. Přímé zaměstnání, které poskytují dosud především poskytovatelé všeobecných poštovních služeb, dosáhlo v roce 2002 podle nedávné studie společnosti Wik-Consult[1] přibližně 1,85 milionu míst.

Poštovní služby poskytují významnou podporu infrastruktury pro obchodní, vládní, intelektuální a sociální činnosti Evropské unie. Kromě toho hraje mnoho poskytovatelů všeobecných poštovních služeb důležitou roli v souvislosti s poskytováním finančních služeb (poštovní banky).

Poštovní služby zaznamenávají rychlý vývoj. Tento vývoj je zapříčiněn vnitřním tlakem v rámci odvětví a vlivem úzce souvisejících odvětví komunikace, reklamy a dopravy, z nichž každé je otevřené hospodářské soutěži a zaznamenává rychlý vývoj.

Poštovní služby jsou zásadní pro komunikaci a obchod, a proto hrají důležitou roli v hospodářské a sociální soudržnosti EU. Jsou též strategicky významné jakožto součást širšího komunikačního a distribučního trhu. Na poštovní infrastruktuře závisí mnoho klíčových odvětví, jako je elektronický obchod, vydavatelská činnost, zásilkový prodej, pojišťovnictví, bankovnictví a reklama. Díky této klíčové úloze je poštovní odvětví ve středu pozornosti lisabonské agendy[2].

V nedávno předložené zprávě Wima Koka[3] se zdůrazňuje, že je zde stále mimořádně velký prostor pro další integraci trhu a šance na vyšší hospodářský prospěch z vnitřního trhu pro spotřebitele i podniky. Sdělení Komise o střednědobém přezkumu lisabonské strategie[4] uznává, že veřejné služby hrají v účinném a dynamickém jednotném trhu ústřední roli. Rovněž je důležité poskytovat všem občanům vysoce kvalitní služby všeobecného zájmu za přijatelné ceny. Poštovní služby jsou dobrým příkladem, kde lze takového prospěchu dosáhnout. Komise bude v úzké spolupráci s členskými státy při zachování všeobecné služby hledat účinné a inovační způsoby na odstranění překážek hospodářské soutěže v poštovním odvětví, aby se posílila inovace a účinnost, ze které by měli prospěch spotřebitelé.

Toto úsilí má ještě větší význam, neboť podoba tradičních poštovních služeb se v současnosti mění. Z poskytovatelů poštovních služeb se staly komplexní moderní hospodářské organizace, jež těží z technického pokroku, který vytváří nové možnosti pro poskytování vylepšených služeb šitých na míru, které přináší přidanou hodnotu a jsou v zájmu jak obchodních zákazníků, tak i koncových spotřebitelů.

Jedním z příkladů této změny je klíčová role, kterou provozovatelé poštovních služeb hrají v rychle se rozvíjejícím obchodním odvětví nákupu přímo z domova („home shopping“). Pošty se nyní spolu s dalšími komunikačními médii významným způsobem podílí na doručování informací a zboží spotřebiteli. Obraz pošty jako média odsouzeného k zániku je v tomto novém prostředí, kde tržní síly a regulační pobídky vytvářejí podmínky pro rozvoj hodnot a budoucích výhledů poštovních médií, překonaný.

2. ÚčEL TÉTO ZPRÁVY

Směrnice 97/67/ES ve znění směrnice 2002/39/ES (dále jen „poštovní směrnice“)[5] stanoví rámec Společenství pro poštovní služby EU. Článek 23 směrnice 2002/39 vyžaduje, aby Komise „každé dva roky“ podala zprávu o uplatňování poštovní směrnice Evropskému parlamentu a Radě. Dále vyžaduje, aby tato zpráva obsahovala „příslušné informace“ o vývoji trhu včetně informací o technických a sociálních faktorech a informací týkajících se zaměstnanosti a kvality služeb.

Tato zpráva následuje po první zprávě Komise o uplatňování poštovní směrnice 97/67, která byla předložena na konci roku 2002[6]. Zpráva shrnuje hlavní závěry učiněné na základě analýzy obsažené v pracovním dokumentu zaměstnanců Komise [SEK(2005) 388], který podrobně hodnotí celkové provádění poštovní směrnice v členských státech, uplatňování klíčových prvků směrnice i všeobecné trendy na trhu (včetně hospodářských, technických, sociálních hedisek a hledisek zaměstnanosti a kvality služby). Kromě toho poskytuje přehled o výhledech a doporučení pro budoucí rozvoj poštovní politiky.

Významnou úlohou této zprávy je také hodnotit, jak je cílů směrnice dosahováno, a z toho důvodu zpráva představuje i všeobecné hodnocení směrnice. Pravidelné hodnocení činností a výsledků v souvislosti s dosahováním cílů politiky je základním prvkem nového rozhodovacího mechanismu řízeného politikou.

Zpráva potvrzuje, že reforma poštovního odvětví v EU je na správné cestě. Ačkoli tato reforma nebyla ještě dokončena, přinesla již řadu významných zlepšení, především pokud jde o kvalitu služeb, lepší obchodní zdatnost a oddělení regualčních orgánů od poskytovatelů služeb. Poštovní služby jsou i nadále důležité v souvislosti se zabezpečováním výhod vnitřního trhu pro občany, spotřebitele a podniky.

Tato zpráva se předkládá na pozadí pokračujícího dynamického rozvoje trhu a zákonodárství v poštovním odvětví a v souvislosti s povinností Komise stanovené v poštovní směrnici předložit do konce roku 2006 návrh, který „případně potvrdí rok 2009 jako termín dosažení vnitřního trhu poštovních služeb nebo na základě výsledků přezkumu určí jiný vhodný postup k dosažení tohoto cíle“.

3. UPLATňOVÁNÍ POšTOVNÍ SMěRNICE

Provedení rámce Společenství je v současnosti z větší části dokončené, ačkoliv zde ještě stále přetrvávají určité problémy, které mají dopad zejména na řadu nových členských států.

Provedení však představuje pouze první krok v procesu úplného provádění rámce Společenství. Praktické provádění některých komplexnějších zákonných požadavků poštovní směrnice (kontrola sazeb, transparentnost účtů, oprávnění a licence) stále vyžaduje další úsilí a pozornost ze strany členských států a Komise.

Jde především o jasnou potřebu členských států, konkrétně vnitrostátních regulačních orgánů (dále jen „NRO“ (National Regulatory Authorities)), aby aktivněji přezkoumávaly vedení oddělených účtů, rozdělení nákladů a sledovaly ceny všeobecných služeb a za tím účelem prováděly průzkum hlavních oblastí politiky sazeb včetně zvláštních sazeb, konečných poplatků a křížových dotací.

Kromě toho zákonodárství v EU významně pokročilo i za hranici provedení a uplatňování zákonného rámce EU, přičemž některé NRO začaly zavádět nové přístupy ke klíčovým otázkám, jako je cenová kontrola, cena za přístup k síti a udělování licencí. Harmonizační rámec směrnice tak členským státům umožnil ubírat se různými směry.

Zpráva o uplatňování směrnice z roku 2002 vyjádřila znepokojení týkající se nedostatku účinných právních předpisů v některých členských státech a nově vznikající právní asymetrie, která by mohla podpořit tržní asymetrii v členských státech. Přestože bylo dosaženo pokroku v souvislosti s větší nezávislostí NRO a větší účinností právních předpisů na vnitrostátní úrovni i úrovni Společenství, stále zde existuje významné riziko, že by nedostatečné právní předpisy některých členských států mohly zamezit vzniku jednotného trhu poštovních služeb.

Celkový vývoj tohoto odvětví může nyní vyžadovat i zavedení přesnějších definic, pomocí kterých by právní předpisy lépe odrážely realitu tohoto odvětví.

4. TRENDY NA TRHU

Obecně poštovní trh i nadále směřuje od tradičnějšího dvousměrného komunikačního modelu k jednosměrnému distribučnímu trhu. Pokud bude tento trend pokračovat i do budoucna, bude zapotřebí přezkoumat formu stávajících závazků všeobecných služeb, aby byla umožněna větší flexibilita a zároveň zůstala zaručena práva spotřebitele. Tento trend též zdůrazňuje možnost rozvíjet dynamický poštovní trh, který může využívat možnosti na širším komunikačním trhu (nákup přímo z domova, elektronický obchod, hybridní poštovní služby a služby s přidanou hodnotou) v zájmu všech zákazníků.

Ještě se však musí rozvinout hospodářská soutěž v části trhu s adresnými zásilkami mimo specifické služby, což naznačuje, že omezené počáteční otevření trhu spolu s někdy omezenými regulačními kapacitami či jistotami, výhodami stávajících subjektů a regulačními asymetriemi brání vstupu na trh.

V rámci těchto regulačních asymetrií je znepokojující zejména rozdílná daňová povinnost ohledně DPH, kterou mají stávající subjekty a subjekty nově přicházející na trh. Ve většině členských států[7] je většina služeb, ne-li všechny, poskytovaných celostátním poskytovatelem všeobecných služeb osvobozena od DPH, zatímco služby poskytované jeho konkurenty podléhají běžné sazbě DPH. V praxi to vede k nárůstu rozsahu služeb v oblasti, kde hospodářská soutěž de facto není možná, i nad služby uvedené v čánku 7 poštovní směrnice, poskytované zákazníkům, kteří nemohou provádět odpočet DPH, jako jsou finanční instituce a veřejný sektor. V roce 2003 navrhla Komise změnit směrnici o DPH[8] s cílem znovu nastolit daňovou neutralitu. Rada se však doposud na tomto návrhu neshodla.

Existují náznaky, že absence hospodářské soutěže ovlivnila také tempo modernizace poštovního odvětví. Jedním z těchto náznaků jsou odlišné náklady na infrastrukturu v jednotlivých členských státech.

Podobným způsobem ovlivnila vývoj poštovního trhu i regulační asymetrie a přetrvávající ochrana stávajících subjektů. Situace v jednotlivých členských státech se v tomto ohledu liší. V některých mají poskytovatelé všeobecných služeb i nadále vysoké zisky a mohou využívat klíčových změn na trhu. V jiných členských státech však poskytovatelé všeobecných služeb čelí obtížnějším podmínkám. Tyto rozdíly lze do velké míry vysvětlit různými typy tržní intervence, odlišnými strukturami vlastnictví a pobídek a různými cenovými hladinami stanovenými pro služby na trhu s málo pružnými cenami a tradičními zákazníky.

Na liberalizovaném trhu s balíky a expresními službami zůstávají zisky i nadále nízké, avšak pokračuje konsolidace, někteří poskytovatelé všeobecných služeb, kteří mají vyšší zisky získávají v této části trhu dominantní postavení a také pronikají i na vedlejší trhy s cílem kontrolovat celý hodnotový řetězec. To naznačuje, že přetrvávající omezení a narušení v rámci poštovního trhu může mít dopad rovněž na vedlejší trhy, což zvyšuje obavy možného porušení práva hospodářské soutěže ze strany dominantních poskytovatelů služeb.

Z těchto důvodů je třeba zvážit, jak dosáhnout účinnějších a lepších právních předpisů a vnitřního trhu poštovních služeb, aby byly zajištěny lepší služby pro všechny spotřebitele včetně obchodních zákazníků a koncových spotřebitelů (větší výběr, přístup, inovace, kvalita, cenové možnosti apod).

5. VLIV POšTOVNÍ SMěRNICE NA TRH

Provádění poštovní směrnice členskými státy a její uplatňování mělo významný dopad na zákonodárství a trh. Právní předpisy jsou hlavním motorem při zvyšování kvality služeb a dosáhly svého obecného cíle, a to zajistit všeobecné služby při současném postupném otevírání trhu. Díky tomu, že tyto právní předpisy stanovily milníky dosažení vnitřního trhu poštovních služeb, přispěly k dynamické reformě, větší účinnosti a rozvoji trhu v zájmu zákazníků.

To vedlo k rozvoji hospodářské soutěže, která vytvořila větší flexibilitu činností poskytovatelů všeobecných služeb, zvýšila jejich schopnost vyhovět potřebám zákazníka, a měla tudíž na všeobecnou službu pozitivní vliv. K tempu reforem přispěly také vnější síly. Zdá se, že zvyšující se nahrazování všeobecných poštovních služeb elektronickými službami má podobný účinek jako otevření trhu.

Pokud jde o poptávku, podle nedávných průzkumů Eurobarometru[9] stojí zákaznická spokojenost s poštovními službami na prvním místě ve srovnání s dalšími službami veřejného zájmu. Obecně vzato, většina evropských spotřebitelů (74 %) je s poštovními službami, které jsou jim poskytovány, spokojena. Koncoví spotřebitelé v některých členských státech však vyslovují určité obavy a, ať již oprávněně či ne, vnímají stávající vývoj poštovních služeb poměrně negativně.

Poštovní směrnice vytvořila očekávání, že dojde k dalšímu otevření trhu, které by mělo na trh příznivý vliv. Jak již bylo uvedeno u výše zmíněné analýzy, poštovní trh se nachází v rozhodujícím stádiu rozvoje. Je zapotřebí učinit další kroky vedoucí k podpoře skutečné hospodářské soutěže na trhu s ohledem na problémy koncovích spotřebitelů a je zapotřebí i inovací s cílem podpořit pokračující rozvoj trhu poštovního odvětví na pozadí širšího a rychle se rozvíjejícího komunikačního trhu.

6. VÝHLEDY DO BUDOUCNA

Usnadnění podmínek další modernizace

Poštovní trh prochází rychlým vývojem. Jasnou výzvou pro regulační orgány a poskytovatele služeb je využít příležitosti. Poštovní organizace se v poskytování služeb šitých na míru klientům stávají flexibilnějšími. Někteří veřejní poskytovatelé poštovních služeb využili postupné otevírání trhu stanovené ve směrnici k reorganizaci a modernizaci. Jiní se však na možné budoucí čelení výzvám nepřipravili tak pečlivě. Ti, kteří nevyužili možnosti v několika minulých letech a nevěnovali se reformám, se nyní ocitají pod tlakem trhu, aby tak učinili. Mohou být zapotřebí další regulační iniciativy, aby měli všichni zákazníci zajištěny výhody vnitřního poštovního trhu.

Dodržování časového plánu stanoveného ve směrnici

Pokud mají spotřebitelé i nadále využívat výhody vnitřního poštovního trhu, je důležité (současně) udržovat tempo reformy a dodržovat časový plán pro dosažení vnitřního trhu poštovních služeb stanovený ve směrnici. Dosavadní vývoj neposkytuje žádné důkazy o tom, že by bylo lhůty stanovené v poštovní směrnici zapotřebí měnit.

Pečlivé sledování vývoje zákonodárných opatření

Členské státy a Komise musejí více dohlížet na zákonodárná opatření, aby podpořily posun vedoucí k přijetí vhodných regulačních modelů. Komise bude pečlivě sledovat vývoj v rozhodujících otázkách, jako je otevírání trhu, všeobecná služba (kvalita služeb, ceny, dostupnost z pohledu různých kategorií zainteresovaných stran), a tam, kde je to zapotřebí, učiní vhodné kroky, jež zajistí, aby členské státy splňovaly požadavky stanovené v poštovní směrnici.

Zvýšení spolupráce v souvislosti se zákonodárnými otázkami

Při řešení komplexnějších technických otázek (např. licence, přístup k síti, účetní evidence či tržní údaje) podpoří Komise NRO na dvou úrovních, a to na úrovni:

- dvoustranné spolupráce mezi útvary Komise a NRO, zejména s novými členskými státy;

- technické spolupráce na evropské úrovni v rámci výboru zřízeného poštovní směrnicí s cílem podpořit Komisi spolupracující s vnitrostátními regulačními orgány při vyvíjení přiměřeného benchmarkingu.

Prosazování intenzivní debaty o budoucí poštovní politice

V souvislosti s rychlým vývojem globálního komunikačního trhu a s ohledem na lhůtu v roce 2006 je potřeba co nejdříve zahájit debatu o budoucnosti poštovní politiky s širokým publikem včetně všech zainteresovaných stran (veřejných a soukromých poskytovatelů služeb, zákazníků, sdružení spotřebitelů, sociálních partnerů, NRO, ministerstev, odborníků, zástupců vědecké obce a hospodářských odvětví) na vnitrostátní úrovni i na úrovni EU.

Tato debata se bude muset kromě otázky, zda ponechat či odstranit vyhrazenou oblast, zabývat i důležitými otázkami, např. jak nejlépe podporovat poštovní odvětví, jak zajistit financování všeobecné služby a jaký druh všeobecné poštovní služby bude zapotřebí do budoucna. Dále bude nutné posoudit situaci v členských státech, kde byly vyhrazené služby odstraněny, a to i z hlediska koncového spotřebitele.

S ohledem na tyto faktory zahajuje Komise dvě studie, o rozvoji hospodářské soutěže a o vývoji regulačního modelu pro evropské poštovní služby. Zainteresované strany se mohou zúčastnit dvou pracovních setkání, aby se vyjádřili k pokroku v souvislosti s těmito dvěma studiemi a poskytli Komisi zpětnou vazbu týkající se závěrů konzultantů. Ke konci roku 2005 zahájí Komise studii o dopadu úplného dokončení vnitřního poštovního trhu na všeobecnou službu. Zainteresované strany budou konzultovány stejným způsobem, jaký je uveden výše. Rozsáhlá debata připraví cestu pro rozvoj budoucí politiky poštovního odvětví.

[1] „Studie o hlavním vývoji v evropském poštovním odvětví“ vypracovaná společností WIK-Consult, červenec 2004.

[2] Zasedání Evropské rady v Lisabonu, závěry předsednictví, březen 2000.

[3] Čelení výzvě, zpráva skupiny na vysoké úrovni, které předsedá Wim Kok, listopad 2004.

[4] KOM (2005) 24 – Společně k růstu a zaměstnanosti – nový začátek lisabonské strategie, s. 17.

[5] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby; Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství.

[6] Zpráva o uplatňování poštovní směrnice (směrnice 97/67/ES), KOM (2002) 632 v konečném znění ze dne 25.11.2002.

[7] Jedinými výjimkami jsou Švédsko, Finsko a Slovinsko.

[8] KOM (2003) 234 pozměněno KOM (2004) 465.

[9] Na úrovni EU viz Eurobarometr (2002) v patnácti členských zemích EU, Eurobarometr (2003) v nových členských státech a kvalitativní studie o evropských spotřebitelích a službách všeobecného zájmu (EU-25) (Optem – 2003).