(1)

Dne 21. září 2015. Polsko oznámilo podporu na restrukturalizaci společnosti Przewozy Regionalne Sp. z o.o. (dále jen „PR“ nebo „společnost PR“), ve výši 770,3 milionu PLN (asi 181 milionů EUR) (2) („oznámená podpora na restrukturalizaci“). Podpora byla poskytnuta dne 30. září 2015 ve formě kapitálové investice Agentury pro rozvoj průmyslu (ARP), která je ve 100 % vlastnictví státu. Vzhledem k tomu, že podpora byla poskytnuta bez předchozího souhlasu Komise, byla zaregistrována jako protiprávní podpora (2015/NN).

(2)

Komise požádala o doplňující informace i) dne 27. listopadu 2015, ii) dne 23. listopadu 2016 a iii) dne 30. června 2017; Polsko odpovědělo i) dne 16. února 2016, 4. března 2016 a 3. června 2016, ii) dne 9. ledna 2017 a iii) dne 28. července 2017. Kromě toho Polsko předložilo informace dne 11. ledna 2017, 1. února 2017 a 20. června 2017. Komise uspořádala schůzky s polskými orgány ve dnech 8. dubna 2016, 26. dubna 2016, 21. září 2016, 11. ledna 2017, 4. července 2017 a 13. září 2019.

(3)

Během předběžného posouzení a před zahájením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) obdržela Komise od zúčastněných stran dopisy s námitkou, že společnost PR již obdržela státní podporu před oznámením předmětné podpory na restrukturalizaci. Jelikož tyto dopisy nesplňovaly podmínky stanovené v čl. 24 odst. 2 nařízení Rady (EU) 2015/1589 (3), Komise je zaregistrovala jako obecné informace o trhu a zahrnula je do svého předběžného posouzení.

(4)

Dopisem ze dne 23. ledna 2018 Komise informovala Polsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Dne 25. dubna 2018 Polsko předložilo své připomínky po zahájení řízení. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4) dne 4. května 2018. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily své připomínky.

(5)

V období od 20. června 2018 do 29. června 2018 dvě zúčastněné strany, a to Sdružení evropských provozovatelů osobní dopravy (European Passenger Transport Operators, dále jen „EPTO“), se sídlem v Londýně (Spojené království) a Nadace ProKolej se sídlem ve Varšavě (Polsko) („ProKolej“) (5) předložily Komisi své připomínky. Ve dnech 9. července 2018 a 4. září 2018 Komise předala obdržené připomínky polským orgánům. Polsko předložilo své připomínky k těmto připomínkám dne 2. října 2018.

(6)

Ve dnech 28. ledna 2019 a 11. června 2019 se Komise setkala s EPTO.

(7)

Ve dnech 20. května 2019, 25. a 31. října 2019, 29. listopadu 2019, 4. prosince 2020 a 30. března 2021 Polsko poskytlo další informace.

(8)

Podnik PR je největším dopravcem poskytujícím služby regionální železniční osobní dopravy v Polsku s tržním podílem přibližně 27 % z hlediska počtu přepravených cestujících a přibližně 50 % z hlediska provozní práce měřené v počtu vlakokilometrů. Společnost PR se sídlem ve Varšavě působí v 15 z 16 polských regionů (vojvodství) a je jediným poskytovatelem veřejných služeb v regionální osobní dopravě v sedmi vojvodstvích, z nichž většina je hospodářsky nejméně rozvinutá.

(9)

Společnost PR dříve vlastnilo 16 vojvodských samospráv. V důsledku oznámené podpory na restrukturalizaci jsou jejími současnými vlastníky Agentura pro rozvoj průmyslu (ARP), která vlastní 50 % plus jeden podíl v PR, a 16 vojvodských samospráv. Společnost zaměstnává přibližně 9 000 osob a je považována za velký podnik. Všechny regiony, v nichž společnost PR působí, jsou způsobilé pro regionální podporu podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU.

(10)

Hlavní činnost společnosti PR spočívá v poskytování služeb železniční osobní dopravy na regionální úrovni, na základě smluv o poskytování veřejných služeb uzavřených s vojvodskými (regionálními) samosprávami. Kromě toho – v mnohem menším měřítku – společnost PR poskytuje mezinárodní a přeshraniční dopravní služby, jakož i služby v oblasti pronájmu a oprav kolejových vozidel. V minulosti společnost PR poskytovala také komerční přepravní služby mezi vojvodstvími, ale v září 2015 tuto činnost ukončila.

(11)

Podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6) mohou být veřejné zakázky na vnitrostátní veřejné služby v přepravě cestujících po železnici zadávány přímým zadáním do prosince 2023, a to na dobu nejvýše 10 let, tj. do prosince 2033. Některé členské státy již otevřely (část) svých trhů hospodářské soutěži na základě vnitrostátních právních předpisů. V Polsku představovaly zakázky zadané v soutěži přibližně [4–30] % celkových provozních prací plánovaných v jízdním řádu pro období 2016/2017. Vzhledem k tomu, že doba trvání naprosté většiny zakázek nevyprší před koncem roku 2020, situace na trhu se od jízdního řádu 2016/2017 výrazně nezměnila. V dopise ze dne 29. listopadu 2019 polské orgány potvrdily (na základě údajů z roku 2018), že se situace na trhu výrazně nezměnila.

(12)

Podle polského práva jsou za organizaci železniční dopravy na regionální úrovni odpovědná vojvodství. Služby jsou v tomto ohledu poskytovány na základě smluv o veřejných službách uzavřených mezi organizátorem této dopravy (vojvodskou samosprávou) a provozovatelem. Organizátor může zadat zakázku na poskytování dopravních služeb buď přímým zadáním, nebo formou výběrového řízení. V praxi se nejčastěji používá první řešení. V jízdním řádu pro rok 2016/2017 je přibližně [70–95] % provozních prací prováděno v rámci přímého zadání.

(13)

Dne 22. března 2018 byl polský právní rámec upravující zadávání veřejných zakázek na veřejné služby v osobní železniční dopravě změněn přijetím zákona, kterým se mění zákon o veřejné hromadné dopravě („zákon z roku 2018“) (7). Zákon z roku 2018 zejména stanoví, že:

(14)

Mezi konkurenty společnosti PR patří osm „interních“ dopravců (tzv. in-house) (8), kteří působí v podstatě v rámci jednoho vojvodství a jejich vlastníkem jsou orgány tohoto vojvodství (vojvodská samospráva), a jeden dopravce „externí“, tj. Arriva RP, dceřiná společnost Deutsche Bahn AG a člen sdružení EPTO. Konkurenti společnosti PR provozují dopravu na vybraných trasách, obvykle v okolí větších měst. Z toho důvodu má společnost PR často významný podíl na trhu dokonce i ve vojvodstvích, kde působí více než jeden dopravce.

(15)

Podle polských orgánů došlo v minulosti k případům, kdy byla společnost PR často jediným uchazečem ve vyhlášených výběrových řízeních. Důvodem byla skutečnost, že ostatní provozovatelé nepovažovali trasy, na které se vztahuje nabídkové řízení, za ekonomicky atraktivní nebo v případě provozovatelů in-house, neměli zájem předkládat nabídky, které se týkaly tras mimo jejich vojvodství. Podle polských orgánů kromě společnosti Arriva RP žádný jiný externí dopravce – domácí ani zahraniční – neprojevil zájem o vstup na polský trh regionální železniční dopravy.

(16)

Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení Komise posoudila oznámenou podporu na restrukturalizaci a vyjádřila pochybnosti o její slučitelnosti s vnitřním trhem. Komise poukázala rovněž na šest dodatečných opatření poskytnutých společnosti PR před oznámenou podporou na restrukturalizaci. U dvou z těchto šesti opatření bylo zjištěno, že představují stávající podporu ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (EU) 2015/1589, a proto již nejsou v tomto rozhodnutí posuzována. U zbývajících čtyř opatření bylo zjištěno, že představují novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení (EU) 2015/1589. Komise vyjádřila pochybnosti ohledně slučitelnosti těchto čtyř opatření s vnitřním trhem.

(17)

Komise by proto měla posoudit pouze pět opatření popsaných v (18). až (22) bodě odůvodnění.

(18)

Opatření 1 (oznámená podpora na restrukturalizaci): dne 30. září 2015 získala státem kontrolovaná Agentura pro rozvoj průmyslu 50 % akcií plus jednu akcii společnosti PR za 770,3 milionu PLN (přibližně 181 milionů EUR). Součástí oznámení je plán restrukturalizace, který rovněž zmiňuje odpisy úroků ze strany státního správce železniční infrastruktury, PKP Polskie Linie Kolejowe (PKP PLK), ve výši […] PLN (přibližně […] EUR).

(19)

Opatření 2: před oznámenou podporou na restrukturalizaci poskytly polské orgány společnosti PR: (i) v roce 2008 částku 2 160 milionů PLN (přibližně 508 milionů EUR) a ii) v letech 2006 a 2007 částku 242,9 milionu PLN (přibližně 57 milionů EUR). Dne 4. prosince 2020 Polsko vysvětlilo, že tyto platby byly provedeny v rámci probíhající restrukturalizace společnosti PR s cílem pokrýt ztráty z minulosti. Polsko rovněž uvedlo, že tyto platby mají jinou povahu než platby uskutečněné na základě smluv o závazku veřejné služby uzavřených mezi vojvodstvím a společností PR v období od 1. října 2001 do 30. dubna 2004. Opatření 2 je v tomto rozhodnutí popsáno jako „náhrada minulých ztrát“.

(20)

Opatření 3: před oznámenou podporou na restrukturalizaci uzavřela společnost PR dne 29. března 2004 se společností PKP PLK dohodu o narovnání dluhu, která stanovila restrukturalizaci závazků společnosti PR ve výši 1 902 milionů PLN (přibližně 448 milionů EUR) vůči státním podnikům patřícím do skupiny PKP (PKP PLK, PKP S.A., PKP Cargo, PKP Energetyka a PKP Intercity) (9). Dohoda o narovnání stanovila odpuštění 40 % dluhu a odklad splacení zbytku nesplaceného dluhu do 31. prosince 2007. Dohoda o narovnání byla v letech 2005 až 2008 změněna a důsledkem těchto změn bylo prodloužení doby splatnosti do 29. listopadu 2009.

(21)

Opatření 4: před oznámenou podporou na restrukturalizaci uzavřela společnost PR v letech 2009 až 2014 25 dohod se státními věřiteli (společnostmi PKP S.A., PKP Energetyka, PKP Intercity, PKP PLK a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (ZUS)), které stanovily odklad lhůty splatnosti jejích závazků po splatnosti vůči těmto věřitelům v celkové výši [900–1 300 milionů PLN] (přibližně [235–282 milionů] EUR).

(22)

Opatření 5: Polsko udělilo společnosti PR: (i) v letech 2006–2010 podporu na vzdělávání ve výši 0,97 milionu PLN (přibližně 0,23 milionu EUR); (ii) v letech 2012–2013 podporu na nábor zaměstnanců ve výši 39 000 PLN (přibližně 0,01 milionu EUR); a (iii) v letech 2010–2015 podporu poskytnutou polskými orgány jako podpora de minimis ve výši 0,7 milionu PLN (přibližně 0,17 milionu EUR).

(23)

Pokud jde o opatření 1, a zejména plán restrukturalizace předložený v rámci oznámení, polské orgány vysvětlily, že plánovaný odpis úroků ze strany PKP PLK byl součástí dohody o narovnání mezi společnostmi PKP PLK a PR ze dne 21. března 2013, která byla výsledkem mediace mezi PKP PLK a PR. Polské orgány dále vysvětlily, že rozhodnutí o uzavření dohody o narovnání mělo tržní charakter. Podle polských orgánů bylo uzavření dohody o narovnání pro společnost PKP PLK výhodnější než vymáhání pohledávek od PR soudní cestou. Dodaly také, že odpis úroků je opatření, které se běžně používá v procesech restrukturalizace finančních dluhů s cílem maximalizovat očekávanou úhradu jistiny.

(24)

Pokud jde o opatření 2, polské orgány původně tvrdily, že vyplacená částka představuje spíše pozdní platbu nevyplaceného odškodnění, které nebylo společnosti PR vyplaceno dříve z důvodu rozpočtových omezení souvisejících s reformou železničního odvětví v Polsku. Polsko později doplnilo své původní připomínky vysvětlením, že opatření 2 představuje krytí minulých ztrát a je poskytováno v souvislosti s probíhající restrukturalizací dotčeného podniku. Polsko v této souvislosti vysvětlilo, že rozpočtová omezení, deficit veřejných financí a celková hospodářská situace na počátku roku 2000 ztěžovaly provádění strukturálních reforem v železničním odvětví v Polsku. To mělo přímý dopad na zajištění financování provozu společnosti PR (opožděný převod klíčových aktiv atd.) a vedlo k postupnému zhoršování finanční situace a deficitu podniku. Polsko proto v následujících letech přijalo vhodná opatření k řešení problémů a situací vzniklých v důsledku provádění strukturálních reforem v železničním odvětví. Jedním z těchto opatření bylo výše zmíněné krytí minulých ztrát.

(25)

Pokud jde o opatření 3, polské orgány vysvětlily, že reforma polského železničního odvětví vedla k deficitu PR. Za účelem nápravy finanční situace společnosti PR byla dne 29. března 2004 uzavřena dohoda o narovnání v rámci restrukturalizace dluhu. Dohoda o narovnání byla následně v letech 2005 až 2008 změněna, ale podle polských orgánů byly hlavní podmínky dohody zachovány. Polské orgány dále vysvětlily, že pro věřitele bylo výhodnější změnit dohodu o narovnání než uplatňovat své nároky soudní cestou. Na podporu svých tvrzení polské orgány předložily srovnání současné hodnoty peněžních toků věřitelů podle dvou alternativních scénářů (realizace pozměněné dohody o narovnání nebo soudní řízení). Polské orgány dodaly, že činnost společnosti PR představovala významnou část příjmů věřitelů. V té době jiné zahraniční subjekty neprojevily zájem o vstup na polský trh, a proto by nenahradily ztrátu příjmů z aktivit společnosti PR.

(26)

Pokud jde o opatření 4, polské orgány nesouhlasily s předběžnými zjištěními Komise, že dohody o restrukturalizaci dluhu uzavřené v letech 2009 až 2014 představují státní podporu, protože nebyly uzavřeny za tržních podmínek. Polské orgány vysvětlily, že je běžnou praxí, že věřitelé posuzují, který způsob vymáhání je účinnější a poskytuje vyšší pravděpodobnost vymožení maximální části dluhu. Podle polských orgánů byla změna splátkového kalendáře a snižování úroků běžnou praxí a finanční instituce uplatňovaly postupy restrukturalizace dluhu. Polské orgány dále vysvětlily, že nezávislý poradce provedl analýzu založenou na konzervativních předpokladech s cílem určit nejlepší způsob vymáhání pohledávek. Výsledky analýzy ukázaly, že dohoda o narovnání v rámci restrukturalizace dluhu by byla lepší než jiné metody vymáhání dluhu. Polské orgány dodaly, že společnost PR uhradila pohledávky jednotlivých věřitelů v souladu s podepsanými dohodami o narovnání.

(27)

Pokud jde o opatření 5, polské orgány vysvětlily, že v letech 2009 až 2011 obdržela společnost PR podporu ve výši 1 177 421 PLN (přibližně 277 040 EUR). Polské orgány uvedly, že část podpory (350 007 PLN, přibližně 82 350 EUR) představovala podpora de minimis. Zbývající část podpory (827 414 PLN, přibližně 194 690 EUR) byla poskytnuta na základě programu podpory na vzdělávání č. X152/2009 (10) v souladu s nařízením Komise (ES) č. 800/2008 (11) („obecné nařízení o blokových výjimkách z roku 2008“). Proto nebyla překročena hranice pro podporu de minimis.

(28)

Kromě připomínek k opatřením uvedeným v rozhodnutí o zahájení řízení předložily polské orgány tyto připomínky.

(29)

Polské orgány konstatovaly, že až do roku 2015 nelze společnost PR považovat za „podnik v obtížích“ ve smyslu bodu 10 písm. a) pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích z roku 2004 (dále jen „pokyny z roku 2004“) (12). Polské orgány vysvětlily, že v období 2004 až 2014 společnost PR nesplňovala zcela podmínky „podniku v obtížích“ podle tohoto ustanovení, a to: že došlo ke ztrátě více než poloviny jejího základního kapitálu, z toho více než jedné čtvrtiny v předchozích 12 měsících. Polské orgány tvrdily, že společnost PR ztratila v letech 2004 až 2014 více než polovinu svého základního kapitálu, ale více než čtvrtina tohoto kapitálu byla ztracena jen v předchozích 12 měsících v roce 2005. Polské orgány tvrdí, že ačkoli obě podmínky byly v roce 2005 splněny, nelze předpokládat, že společnost PR byla „podnikem v obtížích“ v celém období od roku 2004 do roku 2014. Polské orgány uvedly, že analýza finančních údajů společnosti PR potvrzuje výše uvedené stanovisko. Polské orgány dodaly, že kritéria uvedená v pokynech z roku 2004 pro posouzení toho, zda se jedná o „podnik v obtížích“, nejsou plně přizpůsobena specifické situaci reformovaného železničního odvětví v Polsku po roce 2004, v němž působila společnost PR. Polské orgány vysvětlily, že reformované železniční odvětví bylo strukturálně podfinancováno a že v důsledku reformy společnost PR nedostala finanční prostředky odpovídající uloženým závazkům veřejné služby. Polské orgány tvrdily, že tento kontext by měl být při posuzování zohledněn.

(30)

Pokud jde o úroveň provozních prací vyplývajících z víceletých smluv o poskytování služeb přijatých v plánu restrukturalizace, polské orgány uvedly, že současné předpoklady pro provozní práce jsou v souladu s předpoklady stanovenými v plánu restrukturalizace, tj. pro období 2016 až 2020 se předpokládá pokles ročních provozních prací. Polské orgány vysvětlily, že úroveň provozních prací prováděných společností PR v rámci víceletých smluv o poskytování služeb není nižší než úroveň stanovená v plánu restrukturalizace. Úroveň provozních prací prováděných společností PR byla o něco vyšší, než se předpokládalo v původním plánu restrukturalizace, a to v důsledku nepředvídatelných vnějších faktorů, jako je neschopnost jiných provozovatelů poskytovat služby plánované vojvodstvím. Polské orgány uvedly, že společnost PR v současné době plní své cíle provozní výkonnosti bez negativních odchylek od cílů stanovených v plánu restrukturalizace. Polské orgány poskytly údaje a vysvětlení týkající se odchylek od plánu restrukturalizace, jak bylo požadováno v rozhodnutí o zahájení řízení. Polské orgány vysvětlily, že došlo k mírné změně předpokladů plánu restrukturalizace v důsledku okolností, které společnost PR nemohla ovlivnit. Podobně polské orgány na žádost Komise v rozhodnutí o zahájení řízení předložily aktualizaci plánu restrukturalizace a úplnou finanční prognózu pro pesimistický scénář.

(31)

Polské orgány vysvětlily, že se společnost PR v letech 2010 až 2013 neúspěšně snažila získat finanční prostředky na investice do kolejových vozidel. Polské orgány vysvětlily, že smlouvy o veřejných službách v železniční osobní dopravě jsou založeny na mechanismech, které mají zabránit nadměrným kompenzacím. Smlouvy stanoví návratnost investovaného kapitálu (ROCE) maximálně 6 % a jsou pravidelně kontrolovány, přičemž účtování odměn podléhá auditům. Polské orgány vysvětlily, že smlouvy obsahují ustanovení o pravidlech pro uplatnění nároku na odškodnění a jeho vypořádání, jakož i o podávání zpráv a kontrolování. Polské orgány dodaly, že odškodnění kontrolují nezávislé orgány a že nebyly zjištěny žádné nesrovnalosti.

(32)

Polské orgány tvrdily, že při posuzování státní podpory podle Smlouvy a kompenzačních opatření navrhovaných Polskem je třeba zohlednit specifickou povahu železničního odvětví v Polsku. Polské orgány v podstatě vysvětlily, že železniční odvětví v Polsku se vyznačuje nedostatkem konkurence a nezájmem nových účastníků z jiných členských států. Tyto vlastnosti by měly být při posuzování podpory zohledněny spolu s neexistencí rizika narušení hospodářské soutěže (které neexistuje).

(33)

Pokud jde o opatření k otevření trhu navržená polskými orgány a popsaná v 180. a 181. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány vysvětlily, že projekt týkající se povolení smluv uzavíraných v přímém režimu do 12. prosince 2020 a omezení doby trvání těchto dohod do 14. prosince 2030 posuzuje Sejm (13). Polské orgány uvedly, že se nezavázaly k: (i) zajištění ukončení platnosti smluv uzavíraných v přímém režimu na některých trasách, které představují přibližně [4–30] % trhu, do konce roku 2030, ani k (ii) zachování otevřenosti vůči konkurenci již liberalizovaných tras, pro které byla v minulosti uspořádána konkurenční výběrová řízení, které představují přibližně [4–30] % trhu, na základě celkové provozní práce v počtu vlakokilometrů plánovaných v jízdním řádu pro rok 2016/2017. Polské orgány uvedly, že věta „kolejová vozidla budou vrácena zadavateli nebo zakoupena za tržních podmínek“ v 181. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení vyvolává výkladové otázky. Podle polských orgánů lze tuto větu vykládat tak, že se týká jakýchkoli kolejových vozidel bez ohledu na to, zda je zakoupil organizátor nebo provozovatel. Polské orgány zdůraznily, že tato věta by měla být vykládána v tom smyslu, že se týká pouze kolejových vozidel zakoupených organizátorem dopravy.

(34)

Sdružení evropských provozovatelů osobní dopravy (European Passenger Transport Operators, dále jen „EPTO“) tvrdilo, že Komise by měla posoudit nejen opatření 1, ale také povinnost některých vojvodství uzavřít se společností PR v přímém režimu pětileté smlouvy o přepravě cestujících. Podle sdružení EPTO představuje tento závazek státní podporu, a proto by jej měla Komise rovněž přezkoumat. Sdružení EPTO dodalo, že povinnost uzavírat přímé dohody se společností PR by ztížila přístup na polský trh regionální železniční osobní dopravy. Sdružení EPTO tvrdilo, že údajný nezájem konkurentů o polský trh by měl být prošetřen podrobněji. Sdružení EPTO uvedlo, že existují potenciální konkurenti, kteří by mohli vstoupit na polský trh. Sdružení EPTO dále tvrdilo, že nízká úroveň hospodářské soutěže je důsledkem protisoutěžních tržních podmínek, které v Polsku panují kvůli nedostatečným obchodním vyhlídkám pro železniční podniky. Komise by měla tento kontext zohlednit ve svém hodnocení.

(35)

Sdružení EPTO dospělo k závěru, že Polskem navržená opatření k otevření trhu neumožní otevření trhu. Sdružení EPTO se domnívá, že opatření k otevření trhu nebyla popsána dostatečně podrobně, aby se k nim mohlo vyjádřit. Sdružení EPTO však navrhlo, aby byl polský trh v období 2020 až 2028 postupně otevírán prostřednictvím výběrových řízení, která by musela splňovat řadu podrobných požadavků.

(36)

Připomínky EPTO k plánu restrukturalizace se zaměřily na argument polských orgánů, že společnost PR nemůže fungovat se ziskem, protože její hlavní činnost je ztrátová a vzhledem k neexistenci konkurence by omezení této činnosti nepřineslo prospěch žádnému konkurentovi. Sdružení EPTO s tímto argumentem nesouhlasilo, protože i) činnost společnosti PR by měla být díky získané finanční podpoře zisková a ii) existovali konkurenti, kteří měli zájem na otevření trhu.

(37)

Sdružení EPTO uznalo, že Komise by mohla přijmout nový přístup k posuzování slučitelnosti, který by zohlednil specifickou situaci v odvětví vnitrostátní železniční osobní dopravy. Sdružení EPTO však dospělo k závěru, že tento nový přístup by byl oprávněný pouze tehdy, pokud by byl doprovázen účinnými a okamžitými opatřeními k otevření trhu.

(38)

Nadace ProKolej uvedla, že Komise by měla ve svém posouzení zohlednit další opatření představující státní podporu, a to: (i) dotaci ve výši 550 milionů PLN (cca 129 milionů EUR) pro vojvodské samosprávy na nákup, opravy a modernizaci kolejových vozidel na období 2016 až 2020 a ii) uzavření smluv se společností PR na pět let.

(39)

Nadace ProKolej argumentovala, že existují alternativní řešení plánu restrukturalizace, která by měla méně negativní dopady. Zaprvé, podpora mohla být poskytnuta bez povinnosti uzavřít pětileté dohody se společností PR. Vojvodské samosprávy mohly uzavřít smlouvy prostřednictvím výběrových řízení. Za druhé, společnost PR mohla být rozdělena na dopravní společnost a společnost pro kolejová vozidla. Za třetí, podpora mohla být spojena s opatřeními k otevření trhu, což by bylo pro nadaci ProKolej preferovaným řešením z právního hlediska.

(40)

Nadace ProKolej uvedla, že opatření k otevření trhu navržená Polskem musí zajistit účinné, rychlé a znatelné otevření trhu. Nadace ProKolej uvedla, že k dosažení tohoto cíle by opatření k otevření trhu měla splňovat řadu požadavků, včetně požadavků na objem provozních prací a dobu trvání smluv.

(41)

Nadace ProKolej dodala, že díky získané podpoře je nyní společnost PR připravena na otevření trhu. Nadace ProKolej dospěla k závěru, že pokud bude otevírání trhu probíhat postupně na základě nařízení (ES) č. 1370/2007, bude mít společnost PR možnost upevnit své postavení a ostatní podniky budou proto znevýhodněny. Nadace ProKolej dospěla k závěru, že podpora, kterou společnost PR obdrží, proto v blízké budoucnosti naruší hospodářskou soutěž. Nadace ProKolej požádala, aby byla urychleně zavedena opatření k otevření trhu, která by tomu zabránila.

(42)

Pokud jde o finanční prostředky z Železničního fondu přidělené vojvodským samosprávám na nákup, opravy a modernizaci kolejových vozidel na období 2016 až 2020 (viz (38). bod odůvodnění), Polsko uvedlo, že Železniční fond byl zřízen v roce 2005 s cílem získat finanční prostředky na investice do železniční infrastruktury, opravy a údržbu železničních tratí a likvidaci nadbytečných železničních tratí. V roce 2009 byla přijata legislativní opatření, která umožňují vojvodským samosprávám využívat finanční prostředky z Železničního fondu na nákup, modernizaci a opravy kolejových vozidel pro osobní dopravu v rámci smluv o veřejných službách. Tato finanční podpora byla původně plánována na období 2009 až 2015, ale následně bylo toto období prodlouženo na roky 2016 až 2020. Polské orgány v roce 2016 objasnily, že několik železničních dopravních společností obdrželo finanční podporu na opravy a údržbu kolejových vozidel. Společnost PR tedy neměla v porovnání s ostatními podniky výhodu preferenčního zacházení.

(43)

Pokud jde o přímé uzavírání víceletých smluv o veřejných službách v regionální železniční osobní dopravě se společností PR, polské orgány vysvětlily, že tato praxe je v souladu s evropskými a vnitrostátními právními předpisy. Polské orgány uvedly, že uzavírání víceletých smluv o poskytování služeb regionální železniční osobní dopravy je ponecháno na rozhodnutí vojvodských samospráv a nepředstavuje státní podporu. Dále polské orgány vysvětlily, že podle smlouvy o spolupráci mezi společníky společnosti PR a vojvodskými samosprávami, se samosprávy zavázaly uzavřít se společností PR víceleté smlouvy. Avšak ne všechna vojvodství, kde společnost PR působí, se rozhodla provádět smlouvu o spolupráci. Podle polských orgánů to potvrzuje skutečnost, že neexistovala povinnost uzavřít víceleté smlouvy se společností PR.

(44)

Pokud jde o alternativní řešení plánu restrukturalizace, polské orgány vysvětlily, že volba restrukturalizace byla výsledkem hloubkové analýzy, během níž byly zváženy i jiné možnosti. Polské orgány nesouhlasily s tím, že by rozdělení společnosti PR na dopravní společnost a společnost pro kolejová vozidla představovalo alternativu k restrukturalizaci, a to z několika důvodů. Polské orgány zejména vysvětlily, že nákup kolejových vozidel by mohl zvýšit provozní náklady regionální železniční dopravy, které by vznikly regionálním samosprávám prostřednictvím kompenzací vyplácených dopravním podnikům. Polské orgány dodaly, že dopravní podniky již do vozového parku investovaly značné prostředky. Polské orgány rovněž dodaly, že k poskytování služeb železniční dopravy je zapotřebí kvalifikovaný personál, a proto pouhé vlastnictví kolejových vozidel neodstraní všechny překážky vstupu potenciálních konkurentů na trh.

(45)

Pokud jde o opatření k otevření trhu, polské orgány uvedly, že v řadě členských států je regionální železniční trh z velké části uzavřen. Polské orgány dále vysvětlily, že polský trh regionální železniční osobní dopravy není pro nové účastníky dostatečně atraktivní, a proto se vyznačuje nedostatkem konkurence. Podle polských orgánů by jakékoli otevření trhu mělo zohlednit specifickou povahu polského trhu a mělo by být provedeno obezřetně, aby se předešlo strukturálním nedostatkům, které by narušily jeho fungování. Polské orgány tvrdily, že vzhledem k charakteristikám polského trhu by navrhovaná opatření k otevření trhu měla být považována za přiměřená.

(46)

Polské orgány uvedly, že výběr provozovatelů pro poskytování služeb regionální železniční dopravy je podle nařízení (ES) č. 1370/2007 ponechán na uvážení zadavatelů. Totéž nařízení stanoví přímé zadávání zakázek (spolu s nabídkovým řízením a koncesemi na služby) jako jedno z výběrových řízení, které mohou veřejní zadavatelé zvolit. Polské orgány vysvětlily, že ve většině předchozích výběrových řízení byla společnost PR jediným uchazečem, a tudíž vítězem, a proto se výsledky výběrových řízení podobaly přímému zadání. Podle polských orgánů za těchto okolností vedou výběrová řízení k dodatečným nákladům, aniž by zajistila zvýšení kvality nebo snížení nákladů na poskytování těchto služeb. Polské orgány dodaly, že nároky třetích stran ohledně požadavků na výběrová řízení jsou neopodstatněná. Některé z těchto požadavků již byly stanoveny v příslušných nástrojích práva Unie a o dalších požadavcích by měli rozhodnout zadavatelé. Polsko dodalo, že třetí strany mají možnost podat odvolání proti obsahu zadávací dokumentace v souladu s pravidly platnými pro výběrová řízení.

(47)

Komise musí přezkoumat, zda opatření, která jsou předmětem tohoto řízení, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

(48)

Podle čl. 107 odst. 1 SFEU je s vnitřním trhem neslučitelná jakákoli podpora poskytovaná v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby, a to v rozsahu, v němž ovlivňuje obchod mezi členskými státy.

(49)

Aby tedy bylo opatření považováno za státní podporu ve smyslu tohoto ustanovení, musí být splněny následující kumulativní podmínky: (i) opatření je přičitatelné státu a musí být financováno ze státních zdrojů; (ii) musí poskytovat podniku hospodářskou výhodu; (iii) tato výhoda musí být selektivní a (iv) musí narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a ovlivňovat obchod mezi členskými státy.

(50)

Agentura pro rozvoj průmyslu (ARP) je vládní agentura, kterou ze 100 % vlastní stát. Ministerstvo infrastruktury a rozvoje převedlo na základě smlouvy o dotaci ze státního rozpočtu na Agenturu pro rozvoj průmyslu prostředky na nákup akcií společnosti PR. Opatření tedy jednoznačně pochází ze státních zdrojů a je přičitatelné státu. Z důvodů uvedených v (81). až (83). bodě odůvodnění je odpis úroků společností PKP PLK rovněž přičitatelný státu a zahrnuje použití státních prostředků.

(51)

Opatření bylo uděleno výhradně společnosti PR, a je tedy selektivní. Jak rozhodly soudy Unie, v případě jednotlivých podpor umožňuje zjištění ekonomické výhody v zásadě předpokládat selektivitu daného opatření (14). To platí bez ohledu na to, zda na relevantních trzích existují hospodářské subjekty, které jsou ve srovnatelné skutkové a právní situaci.

(52)

Před obdržením podpory se společnost PR nacházela v obtížné finanční situaci. Již několik let vykazovala ztráty, záporný vlastní kapitál a rostoucí dluhy a od roku 2005 byla kvalifikována jako podnik v obtížích (viz Tabela 1). Od zahájení procesu reorganizace v roce 2000 neměla společnost PR dostatečnou vnitřní likviditu ani přístup k externímu financování, aby mohla splácet své dluhy a financovat svou činnost.

(53)

Ještě před poskytnutím oznámené podpory na restrukturalizaci se Polsko pokusilo vyřešit finanční problémy společnosti PR poskytnutím několika dalších opatření (opatření 2, 3 a 4, jak je popsáno v (19). až (21). bodě odůvodnění. Problém s dluhem však vyvrcholil v září 2015, kdy dva největší věřitelé PR, a to PKP PLK a PKP Energetyka, vyzvali dlužníka, aby dluh do týdne splatil. Ten druhý pohrozil zastavením dodávek energie. Nesplacením dluhu by se společnost PR dostala do platební neschopnosti.

(54)

Podle Polska by bez této podpory nebyla společnost PR schopna splácet své dluhy, protože by nebyla schopna získat potřebné financování na trhu. To by vedlo k její platební neschopnosti a pravděpodobně k likvidaci. Jak je vysvětleno v (53). bodě odůvodnění, dva největší věřitelé vyzvali společnost PR, aby jim urychleně splatila své dluhy.

(55)

V této souvislosti Polsko poskytlo společnosti PR oznámenou podporu na restrukturalizaci. Dne 30. září 2015 Agentura pro rozvoj průmyslu pořídila 50 % plus jeden podíl ve společnosti PR za 770,3 milionu PLN. Účelem této kapitálové investice bylo financovat proces restrukturalizace (především splacení výše uvedeného dluhu), který nakonec vedl k obnovení dlouhodobé životaschopnosti společnosti PR. Před nabytím podílu ve společnosti PR nebyla Agentura pro rozvoj průmyslu podílníkem, a proto dříve nebyla zapojena. Zatímco podílník mohl toto rozhodnutí přijmout v kontextu svých stávajících investic a možných budoucích zisků, rozhodla se proto Agentura pro rozvoj průmyslu investovat do společnosti se značnými strukturálními finančními problémy. S ohledem na finanční minulost společnosti PR, včetně neúspěšných pokusů o zajištění dlouhodobé životaschopnosti a požadavek dvou hlavních věřitelů na krátkodobé splacení dluhu společnosti PR, by investor působící v tržním hospodářství tak významnou investici do společnosti PR neprovedl.

(56)

Proto opatření 1 poskytlo společnosti PR ekonomickou výhodu, neboť za běžných tržních podmínek by vzhledem ke své obtížné finanční situaci nebyla schopna takové financování získat.

(57)

V předchozích rozhodnutích přijatých před liberalizací vnitrostátních služeb železniční osobní dopravy podle práva Unie (15), Komise zastávala názor, že podpora, která jim byla poskytnuta, ovlivňuje hospodářskou soutěž a obchod. Důvodem byla liberalizace mezinárodní osobní dopravy a jednostranné otevření trhů železniční osobní dopravy některými členskými státy. V této souvislosti je třeba poznamenat, že společnost PR také poskytuje mezinárodní a přeshraniční dopravní služby. Navíc v Polsku existuje intermodální konkurence mezi regionální železniční dopravou a ostatními druhy dopravy. V řadě vojvodství navíc působí více než jeden regionální železniční provozovatel, včetně dceřiné společnosti podniku z jiného členského státu. V této souvislosti opatření zjevně hrozí narušením hospodářské soutěže a ovlivněním obchodu mezi členskými státy.

(58)

Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že opatření 1 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

(59)

Úhrada minulých ztrát byla poskytnuta ze státního rozpočtu, částečně na základě zákona ze dne 25. dubna 2008, kterým se mění zákon o PKP (16), smlouvy mezi společností PR a ministrem dopravy uzavřené dne 23. června 2008 a částečně na základě zákona ze dne 16. prosince 2005 o Železničním fondu (17) a nařízení ministra financí. Opatření je tedy jednoznačně přičitatelné státu a lze mu je přičíst.

(60)

Pokud jde o ekonomickou výhodu, opatření bylo poskytnuto formou přímých dotací. Poskytnutí dotace není jednáním subjektu v tržním hospodářství a zbavuje příjemce nákladů, které by za normálních okolností nesl ze svého rozpočtu. Toto opatření zmírnilo finanční tlak na společnost PR, který vyplýval ze ztrát vzniklých v průběhu let v souvislosti s probíhající restrukturalizací společnosti PR. V tomto ohledu platby v letech 2006 a 2007 stabilizovaly provozní výsledky společnosti a platby v letech 2008 a 2009 podpořily kapitálovou pozici společnosti.

(61)

Komise se proto domnívá, že krytí minulých ztrát poskytlo společnosti PR hospodářskou výhodu.

(62)

Závěr týkající se selektivity, narušení hospodářské soutěže a dopadu na obchod uvedený v (51). a (57). bodě odůvodnění ve vztahu k opatření 1, se obdobně použije i na opatření 2.

(63)

Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že opatření 2 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

(64)

Všichni věřitelé ze skupiny PKP, kteří se účastnili procesu restrukturalizace dluhu PR, byli veřejnými podniky. Zdroje veřejných podniků obecně představují státní zdroje ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť stát může rozhodovat o zaměření využití těchto zdrojů (18).

(65)

Stát tradičně vykonával vysokou míru dohledu nad řízením společností patřících do skupiny PKP a jejich činností, zejména tím, že ovlivňoval volbu jejich dozorčích rad a představenstev, jejichž složení se často mění v závislosti na změnách politické scény.

(66)

Kromě toho společnosti patřící do skupiny PKP nebyly vždy nezávislé při přijímání důležitých obchodních rozhodnutí. Stát se například přímo podílel na strukturální reorganizaci železničního odvětví, převodu majetku na společnosti patřící do skupiny PKP nebo na finanční restrukturalizaci. V tomto ohledu stát může rozhodovat o zaměření využití zdrojů skupiny PKP.

(67)

Kromě toho, v souladu s obsahem novelizovaného zákona o PKP bylo řízení o restrukturalizaci dluhu zahájeno na základě rozhodnutí ministra dopravy přijatého se souhlasem ministra financí. Proto je opatření jednoznačně přičitatelné státu.

(68)

V původní dohodě o narovnání týkající se restrukturalizace dluhu podepsané dne 29. března 2004 (dohoda o narovnání z roku 2004) se předpokládalo prominutí 40 % jistiny dluhů společnosti PR s úroky narostlými do dne vstupu dohody v platnost, splacení ve třech stejných splátkách ve výši 19,18 % jistiny dne 30. dubna 2004, 31. května 2004 a 30. června 2004 a splacení zbývající části jistiny ve 24 měsíčních splátkách splatných od ledna 2006 do prosince 2007. Úroky naběhlé po nabytí platnosti dohody měly být prominuty v poslední den provádění dohody, tj. nejpozději 31. prosince 2007. Společnost PR měla každý kalendářní rok splatit nejméně 54 % výše svých krátkodobých závazků ze smluv uzavřených se společnostmi patřícími do skupiny PKP a do 31. prosince 2007 uhradit všechny nesplacené krátkodobé závazky splatné za předchozí období. (19)

(69)

Ve dnech 20. prosince 2005 a 28. prosince 2006 společnost PR uzavřela s PKP PLK dohody, v nichž bylo potvrzeno odpuštění úroků naběhlých v letech 2005 a 2006. (20) Dne 2. dubna 2007 společnost PR podepsala se společnostmi skupiny PKP přílohu k dohodě o narovnání z roku 2004 (viz (68). bod odůvodnění), která zejména stanovila prodloužení doby splatnosti z 31. prosince 2007 do 29. listopadu 2009. Dohoda o narovnání z roku 2004 stanovila úplné splacení všech nových závazků od 1. ledna 2008. Dne 6. května 2008 podepsala společnost PR dohodu se společností PKP PLK a 29. července 2008 dohodu se společností PKP Cargo. Tyto dohody potvrdily výši závazků PR pro PKP PLK a PKP Cargo k 31. prosinci 2007 (1 908 milionů PLN) a byl předložen podrobný splátkový kalendář do 29. listopadu 2009. Bylo rovněž dohodnuto, že úroky z dluhu restrukturalizovaného podle dohody o narovnání z roku 2004 se budou počítat až od 29. listopadu 2009. (Podle dohody o narovnání z roku 2004 se úroky měly počítat až od 31. prosince 2007).

(70)

Pokud jde o dohodu o narovnání z roku 2004 posuzovanou samostatně (tj. bez následných změn), není třeba posuzovat, zda poskytla společnosti PR hospodářskou výhodu, protože byla podepsána více než deset let před oznámením dotčené podpory na restrukturalizaci, tj. přesahuje promlčecí lhůtu pro navrácení podpory Komisí stanovenou v čl. 17 odst. 1 nařízení (EU) 2015/1589. Proto se tato podpora považuje za existující podporu na základě čl. 17 odst. 3 uvedeného nařízení.

(71)

Pokud jde o následné změny popsané v (69). bodě odůvodnění musí Komise za účelem zjištění, zda poskytly společnosti PR hospodářskou výhodu, určit, zda se věřitelé společnosti PR při souhlasu s odkladem splácení dluhu za dohodnutých podmínek chovali způsobem srovnatelným s chováním soukromého věřitele v podobné situaci (tzv. test soukromého věřitele). Posouzení Komise spočívá v analýze transakce z pohledu hypotetického obezřetného soukromého věřitele (21).

(72)

Obezřetný soukromý věřitel by porovnal finanční dopady zvažovaných kroků, tj. i) prodloužení splatnosti dluhu a ii) provedení dohody o narovnání z roku 2004, aby zvolil možnost, která zaručuje nejvyšší možnou částku zpětného získání.

(73)

V tomto případě Polsko nepředložilo žádné důkazy, které by naznačovaly, že věřitelé společnosti PR provedli tento typ srovnávací analýzy nebo že zvolený postup, tj. změna původní dohody o narovnání v rámci restrukturalizace dluhu, zaručoval nejvyšší očekávanou částku návratnosti dluhu. Naopak, Polsko považuje celé opatření (tj. dohodu o narovnání z roku 2004 a jeho následné změny) za státní podporu, a předpokládá tedy, že poskytlo společnosti PR hospodářskou výhodu.

(74)

Komise konstatuje, že změny dohody o narovnání z roku 2004 – zejména změny provedené v letech 2007 a 2008 – popsané v (69). bodě odůvodnění, v praxi spočívají v posunutí data splácení závazků společnosti PR vůči společnostem patřícím do skupiny PKP ve výši nejméně 1 908 milionů PLN o 23 měsíců (ve srovnání s podmínkami stanovenými v dohodě o narovnání z 2004) bez započítávání úroků (22). Odložení doby splácení dluhu o téměř dva roky bez započítávání úroků zbavilo společnost PR povinnosti splácet své dluhy podle původního splátkového kalendáře podle dohody o narovnání z roku 2004, a poskytlo jí tak dodatečnou likviditu, kterou mohla využít k financování svých provozních činností. Společnost PR by nebyla schopna získat takovou bezúročnou likviditu na trhu od svých soukromých věřitelů, ani kdyby byla ve velmi dobré finanční situaci, natož ve finančních potížích. Komise ve své praxi zjistila, že podobné odklady splácení bezúročného dluhu představují podporu. Komise ve své praxi zjistila, že podobný bezúročný odklad splácení dluhu představuje podporu (23).

(75)

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že opatření nesplňuje kritérium soukromého věřitele, a proto poskytuje společnosti PR hospodářskou výhodu.

(76)

Závěr týkající se selektivity, narušení hospodářské soutěže a dopadu na obchod uvedený v (51). a (57). bodě odůvodnění ve vztahu k opatření 1, se obdobně použije i na opatření 3.

(77)

Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že opatření 3 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

(78)

Komise především konstatuje, že všichni věřitelé, kteří podepsali se společností PR dohody o odkladu, byli buď státními podniky, nebo veřejnoprávním subjektem (úřad sociálního zabezpečení, dále jen „ZUS“).

(79)

Pokud jde o úřad ZUS, patří do státní správy, podléhá plnému státnímu dohledu a je financován ze státního rozpočtu. Není tedy pochyb o tom, že jeho rozhodnutí o odkladu splátek dluhů PR lze přičíst státu a že tyto odklady zahrnují použití státních prostředků.

(80)

Pokud jde o ostatní věřitele, jak je vysvětleno v (64). bodě odůvodnění, zdroje veřejných podniků jsou v zásadě státními zdroji ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť stát může rozhodovat o zaměření použití těchto zdrojů. Z důvodů vysvětlených v (65). a (66). bodě odůvodnění je stát schopen rozhodnout o zaměření využití zdrojů skupiny PKP. Odklady znamenají pro tyto věřitele potenciální ztrátu zdrojů. Proto je třeba je považovat za použití státních prostředků.

(81)

Pokud jde o přičitatelnost jejich rozhodnutí o odložení závazků vůči státu, Komise uvádí, že v letech 2009 až 2014 patřily společnosti PKP S.A., PKP Intercity, PKP PLK a PKP Energetyka do skupiny PKP, která je zcela ve vlastnictví státu a pod dohledem ministra dopravy. Ačkoli pouhá skutečnost, že opatření provádí veřejný podnik, sama o sobě nestačí k závěru, že je přičitatelné státu, lze přičitatelnost odvodit ze souboru ukazatelů vyplývajících z okolností případu a kontextu, v němž bylo dané opatření zavedeno (24). Mezi tyto ukazatele patří například povaha činností veřejného podniku a výkon těchto činností na trhu za běžných podmínek hospodářské soutěže se soukromými subjekty, míra dohledu orgánů veřejné moci nad řízením podniku a skutečnost, že podnik byl schopen sám přijímat příslušná rozhodnutí, a jakýkoli jiný ukazatel svědčící o zapojení orgánů veřejné moci do přijetí opatření nebo o nepravděpodobnosti jejich nezapojení, a to i s ohledem na rozsah opatření, jeho podstatu nebo podmínky, za nichž bylo přijato.

(82)

V této souvislosti Komise poznamenává, že PR provozuje služby veřejné dopravy, které nejsou poskytovány za běžných tržních podmínek, ale z velké části na základě přímo uzavřených smluv a jsou financovány státem. Rovněž věřitelé, přinejmenším společnosti PKP PLK (monopolní provozovatel infrastruktury) a PKP Intercity (v rozsahu, v jakém poskytovala dopravní služby mezi vojvodstvími) nekonkurovaly za běžných tržních podmínek soukromým dopravcům. Kromě toho by platební neschopnost společnosti PR, která je výhradním poskytovatelem služeb regionální železniční dopravy v téměř polovině vojvodství, mohla vést k vážnému narušení poskytování důležité veřejné služby. Stát měl proto zvláštní zájem na zajištění likvidity společnosti PR.

(83)

Stát tradičně vykonával vysokou míru dohledu nad řízením společností patřících do skupiny PKP a jejich činností, zejména tím, že ovlivňoval volbu jejich dozorčích rad a představenstev, jejichž složení se často mění v závislosti na změnách politické scény. Kromě toho společnosti patřící do skupiny PKP v minulosti ne vždy přijímaly důležitá obchodní rozhodnutí samostatně. Stát se například přímo podílel na strukturální reorganizaci železničního odvětví, převodu majetku na společnosti patřící do skupiny PKP nebo na finanční restrukturalizaci. Konkrétně stát zahájil restrukturalizaci dluhu společnosti PR (opatření 3) za účasti stejných věřitelů, kteří později souhlasili s odkladem termínu splacení dluhů společnosti PR. To není překvapivé vzhledem k tomu, že skupina PKP je jedním z největších zaměstnavatelů v Polsku (příslušní věřitelé zaměstnávali v roce 2014 více než 50 000 lidí) a že hraje důležitou roli při utváření dopravní politiky státu.

(84)

Navíc vzhledem k rozsahu opatření (výše odložených závazků činila [více než 120] % průměrných ročních příjmů společnosti PR v daném období), jeho dopadu na věřitele (společnost PR byla třetím největším klientem společností PKP PLK a PKP Energetyka), silným organizačním vazbám mezi dlužníkem, věřiteli a státem a v neposlední řadě zjevně netržním podmínkám, za nichž byly odklady poskytnuty (viz (86). až (95). bod odůvodnění), se zdá nepravděpodobné, že by rozhodnutí dotčených veřejných podniků o odkladu splácení závazků společnosti PR mohla být přijata bez jakékoli účasti státu.

(85)

Z těchto důvodů se Komise domnívá, že lze mít za to, že orgány veřejné moci tak či onak ovlivnily rozhodnutí odložit splacení dluhů společnosti PR. Polsko samo netvrdí, že sporné opatření nelze přičítat státu. Komise proto dospěla k závěru, že předmětné opatření lze přičíst státu.

(86)

Aby bylo možné dospět k závěru, zda opatření poskytlo společnosti PR hospodářskou výhodu, musí Komise určit, zda se věřitelé souhlasem s odkladem splátek dluhů společnosti PR chovali způsobem srovnatelným se soukromým věřitelem v podobné situaci. V tomto ohledu dospěla Komise k následujícím závěrům.

(87)

V letech 2009 až 2014 uzavřely čtyři státní společnosti a úřad sociálního zabezpečení (ZUS) se společností PR, společností ve finančních potížích, která je rovněž ve vlastnictví státu, 25 dohod o odložení plateb závazků po splatnosti v celkové výši [900–1 300] milionů PLN, což, jak je uvedeno v (84). bodě odůvodnění) představovalo [více než 120] % průměrných ročních příjmů PR v tomto období.

(88)

Polsko nepředložilo žádné důkazy z tohoto období, které by prokazovaly, že rozhodnutí odložit splácení dluhu za dohodnutých podmínek bylo pro věřitele výhodnější než alternativní řešení, např. vymáhání dluhu. Analýzu čisté současné hodnoty nelze považovat za dostatečně spolehlivý důkaz, protože byla vypracována ex post, tj. po přijetí rozhodnutí o odložení závazků. Obezřetný soukromý věřitel by před rozhodnutím o odkladu posoudil různé obchodní scénáře, aby si vybral ten, který mu přinese nejvyšší očekávanou míru návratnosti. Navíc analýza ex post nezohledňuje finanční potíže společnosti PR. V letech 2005 až 2010 dosáhla společnost PR pouze jednou provozního zisku a kladného čistého finančního výsledku. V následujících letech byla situace podobná. Otázka, zda bude společnost PR schopna splácet své dluhy, byla velmi nejistá. Věřitelé společnosti PR, zejména společnost PKP PLK, která se již podílela na restrukturalizaci dluhu v letech 2004 až 2009 (opatření 3), to věděli. Toto riziko mělo mít dopad na úvěrový rating společnosti PR a vyústit ve vysokou úrokovou sazbu a potřebu mnohem lepšího zajištění. Studie však použila hodnocení „B“ (slabé) od roku 2009 do roku 2013 a „CCC“ (špatné/finanční potíže) od roku 2014. Jak je popsáno v (90). bodě odůvodnění, společnost PR byla podnikem v obtížích a zasloužila si horší hodnocení než „B“. Analýza čisté aktuální hodnoty byla provedena nejen ex post, ale je také chybná.

(89)

Navíc podmínky pro poskytnutí odkladů byly vzhledem k obtížné finanční situaci dlužníka poměrně příznivé. Přesněji řečeno, doby odkladu byly dlouhé a pohybovaly se v rozmezí od 6 do 21 měsíců, přičemž v případě jedné smlouvy uzavřené se společností PKP PLK činila tato doba […] měsíců, což znamená, že byla výrazně delší než průměrná doba vymáhání pohledávek od dlužníka v platební neschopnosti, jak tvrdí Polsko. Konkrétně se tato smlouva týkala […] % z celkové výše dotčených odložených závazků (25). Kromě toho byly úrokové sazby uplatňované věřiteli nízké ve srovnání se sazbami vyplývajícími z aplikace sdělení o referenčních sazbách („referenční sazby“) (26), které jsou legitimní aproximací tržních sazeb. Zejména všechny dohody o narovnání předpokládaly úrokové sazby, které byly nižší než referenční sazba platná pro podnik v obtížích jako je společnost PR (27). V tomto ohledu musí Komise posoudit tvrzení polských orgánů, že společnost PR nebyla v celém období 2004 až 2014 podnikem v obtížích (viz (29). bod odůvodnění).

(90)

Jak polské orgány přiznávají, v roce 2005 byla společnost PR podnikem v obtížích ve smyslu směrnic z roku 2004. Do té doby společnost PR ztratila více než polovinu svého základního kapitálu, z toho více než čtvrtinu v předchozích 12 měsících. Po splnění druhé podmínky po stanovenou dobu 12 měsíců zůstává dotyčný podnik v obtížích, dokud je splněna první podmínka. Taková byla situace společnosti PR od roku 2006. Proto se má za to, že společnost PR je v obtížích od roku 2005.

(91)

I za předpokladu, že, jak tvrdí Polsko, by si společnost PR zasloužila v letech 2009 až 2013 hodnocení „B“ (slabé) a „CCC“ (špatné/finanční potíže) k roku 2014 byly skutečně uplatňované úrokové sazby stále nižší než odpovídající referenční sazby u 18 smluv, které představují […] % celkové částky odložených závazků. Navíc u šesti smluv (zahrnujících […] % celkové částky odložených závazků) byly použité úrokové sazby dokonce nižší než referenční sazba platná pro společnost s nejvyšším ratingem „AAA“ (velmi dobré) hodnocení. Kromě toho byla úroveň zajištění ve všech smlouvách kromě jedné (viz poznámka pod čarou 27) úroveň zabezpečení byla nízká; zajištění spočívala pouze v podřízení se výkonu rozhodnutí (28). V 18 smlouvách (týkajících se […] % celkové částky odložených závazků) nebylo předpokládané žádné zajištění.

(92)

Polsko argumentuje, že společnost PR byla významným klientem společností PKP PLK a PKP Energetyka, a že tito věřitelé proto měli zvláštní zájem na udržování obchodních vztahů se společností PR. Jak je uvedeno výše, v daném období byla společnost PR třetím největším zákazníkem společností PKP PLK a PKP Energetyka, přičemž v průměru představovala […] %, resp. […] % jejich příjmů. To by mohl být jeden z faktorů, které by soukromý věřitel vzal v úvahu, ale samo o sobě to nestačí k ospravedlnění souladu odkladů poskytnutých za pevných podmínek s trhem. V každém případě se tento argument nevztahuje na ostatní věřitele, kde společnost PR nebyla tak významným zákazníkem.

(93)

Argument Polska, že společnosti PKP PLK a PKP Energetyka uzavřely podobné dohody o odkladu s jinými obchodními partnery, nepředstavuje dostatečný důkaz, že smlouvy uzavřené těmito společnostmi se společností PR jsou slučitelné s trhem. Bez znalosti přesných ustanovení těchto smluv a finanční situace dlužníků nelze vyloučit, že ani tyto odklady nebyly poskytnuty za tržních podmínek. V každém případě není pochyb o tom, že tyto odklady se týkaly nižších částek dluhů a kratších dob splácení. V každém případě by Polsko k prokázání souladu s trhem spíše muselo prokázat, že soukromí věřitelé poskytli nebo by poskytli odklad společnosti PR za podobných podmínek jako příslušní veřejní věřitelé. V této souvislosti Komise poznamenává, že společnost PR skutečně podepsala dohody o odložení splatnosti se dvěma soukromými věřiteli. Ani tyto smlouvy se však nezdají být v souladu s trhem, neboť se týkaly nižších částek závazků a především stanovovaly vyšší úrokové sazby a kratší dobu splácení než dohody o odložení splatnosti podepsané společností PR se společnostmi patřícími do skupiny PKP a ZUS.

(94)

Polsko argumentuje, že úrokové sazby použité v dohodách o odložení splatnosti byly stanoveny na úrovni srovnatelné s průměrnými úrokovými sazbami používanými v nefinančním sektoru v Polsku (29). To však nestačí k odůvodnění toho, že byly v souladu s trhem, protože průměrný dlužník v nefinančním sektoru mohl být v lepší finanční situaci nebo nabízet lepší zajištění, a tudíž mohl mít vyšší úvěruschopnost než společnost PR. Stejně tak argument, že odklad splácení závazků má být v Polsku běžnou tržní praxí, nepředstavuje důkaz o souladu s trhem ustanovení dohod o odkladu.

(95)

Komise se proto domnívá, že opatření poskytlo společnosti PR hospodářskou výhodu.

(96)

Závěry o selektivitě, narušení hospodářské soutěže a vlivu na obchod uvedené v (51). a (57). bodě odůvodnění, pokud jde o opatření 1, se obdobně použijí i na opatření 4.

(97)

Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že opatření 4 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

(98)

V případě řady po sobě jdoucích státních intervenčních opatření, i když tato opatření nemají stejnou, ale odlišnou formu, musí Komise přezkoumat, zda jsou tyto intervence navzájem tak úzce propojeny, že jsou od sebe neoddělitelné, a že by tedy tyto intervence měly být pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU považovány za jedinou intervenci (30). Posouzení, zda je řada po sobě jdoucích opatření státního zásahu neoddělitelně spojena, a představuje tak jedinou intervenci, musí být provedeno s ohledem na kritéria stanovená judikaturou. Tato kritéria zahrnují chronologii intervencí, jejich účel a situaci podniku, který je příjemcem podpory v době intervence (31).

(99)

Komise konstatuje, že posuzovaná opatření, ačkoli byla udělena v různé době a v různých formách, spolu souvisejí. Všechny byly zaměřeny na řešení opakujících se problémů s likviditou společnosti PR v důsledku neúspěšné realizace strukturální reformy železničního odvětví zahájené v roce 2000 na základě zákona o PKP a na obnovení dlouhodobé životaschopnosti PR.

(100)

Částky vyplacené v rámci probíhající restrukturalizace společnosti PR v letech 2006 až 2009 na pokrytí minulých ztrát (opatření 2) napravily finanční deficit společnosti PR vzniklý v předchozích letech, kdy společnost PR v důsledku rozpočtových omezení obdržela pouze část finančních prostředků potřebných na pokrytí svých nákladů. Tyto opožděné platby vedly ke zhoršení peněžních toků, takže společnost PR nebyla schopna vyrovnat svůj dluh. K řešení tohoto problému novela zákona o PKP stanovila možnost uzavírat s věřiteli dohody o restrukturalizaci dluhu. V březnu 2004 společnost PR uzavřela takovou dohodu o narovnání se společnostmi patřícími do skupiny PKP, která se však ukázala jako nedostatečná, protože společnost nebyla schopna splatit dluh ani za revidovaných podmínek. Za účelem snížení dluhové zátěže byla dohoda o narovnání pozměněna v letech 2005 až 2008 (opatření 3). Přesto se společnost PR nadále potýkala s problémy s likviditou a nebyla schopna včas splácet své závazky. V letech 2009 až 2014 společnost uzavřela 25 dohod o odložení splatnosti závazků (opatření 4), které se rovněž ukázaly jako nedostatečné. Závazky společnosti PR se neustále zvyšovaly a dosáhly úrovně, kdy dva věřitelé vyzvali k okamžitému splacení svých pohledávek. Aby polské orgány zabránily úpadku společnosti PR, poskytly jí dodatečné finanční prostředky ve formě oznámené podpory na restrukturalizaci (opatření 1), z nichž většina byla použita na splacení nesplacených závazků.

(101)

To ukazuje, že posuzovaná opatření nebyla nezávislá, ale byla vzájemně neoddělitelně propojena v tom smyslu, že samostatně nepostačovala k vyřešení problému likvidity a obnovení dlouhodobé rentability. Ve skutečnosti se vzájemně doplňovaly, až do posledního z nich, kterým společnost znovu získala likviditu a stala se ziskovou. Z tohoto pohledu lze oznámenou podporu na restrukturalizaci a opatření předcházející restrukturalizaci považovat za součást téhož procesu reorganizace. Pokud to trvalo déle, než se očekávalo, nebylo to proto, že by PR byla ze své podstaty nerentabilní, ale proto, že neměla dostatek zdrojů, aby proces reorganizace dokončila dříve.

(102)

Z důvodů uvedených v (99). až (101). bodě odůvodnění se Komise domnívá, že posuzovaná opatření představují jediné reorganizační opatření nebo zásah prováděný v určitých intervalech. Proto je třeba posuzovat jednotlivá opatření nikoli odděleně, ale společně.

(103)

Komise proto posoudí, zda opatření 1–4 jako jediná intervence představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

(104)

Jak je vysvětleno v (49).bodě odůvodnění, aby bylo opatření považováno za státní podporu ve smyslu tohoto ustanovení, musí být splněny následující kumulativní podmínky: (i) opatření je přičitatelné státu a musí být financováno ze státních zdrojů; (ii) musí poskytovat podniku hospodářskou výhodu; (iii) tato výhoda musí být selektivní a (iv) musí narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a ovlivňovat obchod mezi členskými státy.

(105)

Jak je vysvětleno v (50)., (59)., (64). až (67). a (79). až (85). bodě odůvodnění, opatření 1–4 byla jednotlivě prováděna různými subjekty, které jsou součástí veřejné správy, nebo veřejnými podniky, a proto zahrnují použití státních zdrojů.

(106)

Ze spisu rovněž vyplývá, že o opatřeních 1–4 rozhodovaly buď přímo veřejné orgány, nebo že se na těchto rozhodnutích podílely veřejné orgány, nebo že přičitatelnost opatření lze odvodit z ukazatelů vyplývajících z okolností a kontextu, za nichž byla opatření zavedena. Proto jsou opatření 1–4 jednotlivě přičitatelná státu.

(107)

Každé z opatření 1–4 zahrnuje použití státních zdrojů a je přičitatelné státu. Komise proto dospěla k závěru, že opatření 1–4 společně jako jeden zásah jsou přičitatelná státu a zahrnují použití státních prostředků.

(108)

Jedna intervence zahrnuje období od roku 2005, kdy bylo uděleno opatření 3, do roku 2015, kdy bylo uděleno opatření 1.

(109)

Celková výše podpory poskytnuté společnosti PR v rámci jedné intervence výrazně převyšuje účetní hodnotu podniku (viz tabulka 1). V letech 2005 až 2015 navíc společnost PR pravidelně zaznamenávala ztráty a rostoucí dluhy. Subjekt v tržním hospodářství by neprováděl tak časté a výrazné zásahy po tak dlouhou dobu bez jakéhokoli náznaku zlepšení situace společnosti, která se již nejméně od roku 2005 nacházela v obtížích. Hlavním účelem intervence bylo zabránit narušení poskytování služeb regionální železniční osobní dopravy tím, že se pokusí vyřešit opakující se problémy společnosti PR s likviditou. Bez pokračující intervence státu by společnost PR nebyla schopna poskytovat své služby a v určitém okamžiku by musela vyhlásit úpadek. Komise se proto domnívá, že opatření 1–4 společně jako jediný zásah poskytla společnosti PR hospodářskou výhodu.

(110)

Závěr týkající se selektivity, narušení hospodářské soutěže a dopadu na obchod uvedený v (51). a (57). bodě odůvodnění ve vztahu k opatření 1, se obdobně použije na jednu intervenci.

(111)

Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že opatření 1–4 jako jediný zásah představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

(112)

Opatření 1–4, ať už jednotlivě nebo společně, představují státní podporu. Zvažování opatření samostatně nebo jako jediné intervence nemění výsledek hodnocení, protože povaha jednotlivých částí intervence by se nelišila.

(113)

Prostředky, které dohromady tvoří opatření 5, byly poskytnuty veřejnými subjekty, jako jsou Polská agentura pro rozvoj podnikání, Úřad práce a Státní fond pro rehabilitaci zdravotně postižených. Je tedy zřejmé, že se jedná o použití státních prostředků a že je možné je přičíst státu.

(114)

Opatření 5 bylo poskytnuto pouze společnosti PR a pokrývalo náklady, které by jinak za běžných tržních podmínek nesla společnost PR. Opatření proto poskytlo společnosti PR neoprávněnou hospodářskou výhodu.

(115)

Závěr o selektivitě uvedený v (51). bodě odůvodnění ve vztahu k opatření 1, se obdobně použije pro opatření 5.

(116)

Nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 (32) („nařízení o podpoře de minimis“) stanoví, že podpora poskytnutá jedinému podniku se považuje za podporu, která nesplňuje všechna kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud celková částka takové podpory nepřesáhne 200 000 EUR za období tří fiskálních let. Jak je vysvětleno ve 3. bodě odůvodnění uvedeného nařízení, podpora poskytnutá podniku, jejíž celková výše nepřesahuje tuto hranici, by měla být považována za podporu, která nemá žádný vliv na obchodní výměnu mezi členskými státy, za nenarušující ani nehrozící narušením hospodářské soutěže. V souladu s čl. 7 odst. 1 uvedeného nařízení se toto nařízení vztahuje i na podporu poskytnutou před jeho vstupem v platnost (tj. před 1. lednem 2014).

(117)

Podle polských orgánů (viz (27). bod odůvodnění, nepřesáhla podpora poskytnutá společnosti PR v rámci opatření 5 v letech 2009 až 2011 hranici de minimis. Zatímco celková částka činila 1 177 421 PLN (přibližně 277 040 EUR), pouze 350 007 PLN (cca 82 355 EUR) bylo poskytnuto jako podpora de minimis.

(118)

Jak je vysvětleno ve (22). bodě odůvodnění, opatření 5 zahrnovalo i) podporu na vzdělávání ve výši 0,97 milionu PLN (přibližně 0,23 milionu EUR); (ii) podporu na nábor zaměstnanců ve výši 39 000 PLN (přibližně 0,01 milionu EUR); a (iii) podporu de minimis ve výši 0,7 milionu PLN (přibližně 0,17 milionu EUR). Všechna tato opatření dohromady umožnila společnosti PR vyškolit a přijmout zaměstnance potřebné k zajištění kontinuity regionální železniční osobní dopravy. Tvoří tedy dohromady jediné opatření. Pro účely nařízení de minimis je třeba jejich příslušné částky zohlednit společně. Celková výše podpory poskytnuté v rámci opatření 5 přesahuje hranici de minimis za období 2009–2011. V tomto období požadavky nařízení o podpoře de minimis tedy nebyly splněny.

(119)

V důsledku toho představuje opatření 5 v období 2009–2011 státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a ze stejných důvodů, jaké jsou uvedeny v (57). bodě odůvodnění u opatření 1, opatření 5 narušilo nebo mohlo narušit hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy.

(120)

Z těchto důvodů se Komise domnívá, že opatření 5 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

(121)

Podle čl. 108 odst. 3 SFEU musí členské státy informovat Komisi o všech plánech na poskytnutí nebo změnu podpory a nesmí navrhovaná opatření uvést v platnost, dokud tento postup nevyústí v konečné rozhodnutí. Článek 3 nařízení (EU) 2015/1589 stanoví, že nová podpora nesmí být poskytnuta, dokud Komise nepřijme rozhodnutí, kterým ji povolí, nebo se má za to, že tak učinila.

(122)

Za účelem dalšího posouzení zákonnosti podpory musí Komise přezkoumat, zda se na danou podporu vztahuje výjimka z oznamovací povinnosti.

(123)

Žádné z posuzovaných opatření (opatření 1, 2, 3 a 4) nespadá do oblasti působnosti obecného nařízení o blokových výjimkách z roku 2008, zejména proto, že podnik v obtížích, jako je společnost PR, není způsobilý pro podporu podle obecného nařízení o blokových výjimkách.

(124)

Opatření 2, 3 a 4 nebyla Komisi oznámena. Opatření 1 bylo oznámeno 21. září 2015. Polsko však 30. září 2015 udělilo opatření 1. (viz (1). bod odůvodnění), aniž čekalo na rozhodnutí Komise o schválení podpory. V každém případě, i kdyby Polsko čekalo na rozhodnutí Komise o schválení opatření 1, vzhledem k tomu, že Komise, jak je uvedeno v (99). až (102). bodě odůvodnění, se domnívá, že opatření 1–4 představují jediný zásah, nemělo by to vliv na zákonnost podpory, neboť opatření 2–4 byla poskytnuta bez rozhodnutí Komise o schválení podpory.

(125)

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise dospěla k závěru, že podpora nebyla vyňata z oznamovací povinnosti a byla Polskem poskytnuta bez souhlasu Komise v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU a článkem 3 nařízení (EU) 2015/1589. Byla tedy poskytnuta protiprávně.

(126)

Podle čl. 108 odst. 3 SFEU musí členské státy informovat Komisi o všech plánech na poskytnutí nebo změnu podpory a nesmí navrhovaná opatření uvést v platnost, dokud tento postup nevyústí v konečné rozhodnutí. Článek 3 nařízení (EU) 2015/1589 stanoví, že nová podpora nesmí být poskytnuta, dokud Komise nepřijme rozhodnutí, kterým ji povolí, nebo se má za to, že tak učinila.

(127)

Za účelem posouzení zákonnosti podpory musí Komise přezkoumat, zda se na danou podporu vztahuje výjimka z oznamovací povinnosti.

(128)

Komise konstatuje, že část podpory poskytnuté v rámci opatření 5 lze kvalifikovat jako podporu de minimis, která splňuje všechny příslušné podmínky stanovené v nařízení de minimis. Na zbývající část podpory by se mohla vztahovat výjimka z oznamovací povinnosti podle obecného nařízení o blokových výjimkách z roku 2008, pokud společnost PR nebyla v době poskytnutí podpory podnikem v obtížích.

(129)

Vzhledem k tomu, že společnost PR je třeba od roku 2005 považovat za podnik v obtížích (33) (viz (90). a (132). bod odůvodnění), dospěla Komise k závěru, že nebyly splněny všechny platné podmínky obecného nařízení o blokových výjimkách z roku 2008. Předmětná vzdělávací podpora a všechny podpory, které nesplňují podmínky nařízení o podporách de minimis, nebyly proto vyňaty z oznamovací povinnosti. Podpora tedy byla poskytnuta protiprávně.

(130)

V sekci 7.1 Komise dospěla k závěru, že opatření 1–4, a to jak jednotlivě ((58)., (63)., (77)., (97). bod odůvodnění), tak společně jako jediná intervence ((111). bod odůvodnění), a opatření 5 ((120). bod odůvodnění) představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V souvislosti s tím, ačkoli se tedy Komise domnívá, že opatření 1–4 představují jedinou intervenci (viz (99). až (102). bod odůvodnění), posoudí alternativně slučitelnost podpory v případě opatření 1–4 jak posuzovaných jako jediná intervence (sekce 7.3.1), tak i jednotlivě (sekce 7.3.2), a v každém případě odděleně od opatření 5 (sekce 7.3.3).

(131)

Za prvé, jak je uvedeno v (99). až (102). bodě odůvodnění, Komise považuje opatření 1–4 za jednu intervenci. Proto se slučitelnost podpory nebude posuzovat ve vztahu k jednotlivým opatřením, ale k jednotnému zásahu jako celku, který se skládá z jednotlivých opatření.

(132)

Podpora poskytnutá podniku v obtížích, jako je společnost PR, by měla v zásadě splňovat podmínky stanovené v Pokynech pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích („pokyny z roku 2014“) (34). Tato jediná intervence se vztahuje na období od roku 2005, kdy bylo poskytnuto opatření 3, do roku 2015, kdy bylo poskytnuto opatření 1. Podle informací poskytnutých polskými orgány vykazovala společnost PR v letech 2005 až 2015, před nabytím akcií Agenturou pro rozvoj průmyslu (opatření 1), každý rok záporný vlastní kapitál. Komise proto dospěla k závěru, že společnost PR byla v letech 2005–2015 „podnikem v obtížích“ ve smyslu bodu 20 pokynů z roku 2014 (což potvrdily i polské orgány, viz (29).bod odůvodnění). Komise konstatuje, že část dotčené jediné intervence (tj. opatření 1) byla poskytnuta v září 2015, tj. po zveřejnění pokynů z roku 2014. Bod 137 pokynů z roku 2014 stanoví, že Komise na základě těchto pokynů posoudí slučitelnost jakékoli podpory na restrukturalizaci poskytnuté bez jejího schválení, „pokud byla část nebo celá podpora poskytnuta po zveřejnění [pokynů]“. V tomto případě by se proto použily pokyny z roku 2014.

(133)

Komise se však domnívá, že trh vnitrostátní železniční osobní dopravy provozované na základě smluv o veřejných službách je specifickým trhem, což odůvodňuje posouzení podpory poskytnuté podnikům v obtížích, které v tomto odvětví působí na jiném právním základě.

(134)

Některá odvětví železniční dopravy (například mezinárodní osobní doprava) již byla na úrovni Unie plně liberalizována. Naproti tomu trh vnitrostátní železniční osobní dopravy byl formálně otevřen až v rámci čtvrtého železničního balíčku (35) s účinností od ledna 2019 (36). Pokud jde o podmínky pro zadávání zakázek podle nařízení (ES) č. 1370/2007, jak je uvedeno v (11). bodě odůvodnění, zakázky na vnitrostátní služby v přepravě cestujících po železnici, včetně regionálních služeb v přepravě cestujících po železnici, prováděné na základě smluv o veřejných službách mohou být i nadále zadávány přímým pověřením po přechodné období, které skončí 24. prosince 2023, a to na dobu nejvýše deseti let (37). Toto přechodné období se vztahuje pouze na vnitrostátní železniční osobní dopravu poskytovanou na základě smluv o poskytování veřejných služeb. Na vnitrostátní železniční osobní dopravu, která není provozována na základě smluv o veřejných službách, se toto přechodné období nevztahuje a liberalizace vstoupila v platnost v lednu 2019 (38). Většina regionální osobní dopravy je provozována na základě smluv o poskytování veřejných služeb. Přechodné období může tradičním operátorům stále poskytovat určitou ochranu před novými potenciálními účastníky trhu. V zásadě v tomto odvětví stále dominují zavedené subjekty a konkurence je stále malá, s výjimkou těch několika členských států, které (částečně) otevřely své trhy podle vnitrostátního práva.

(135)

Kromě toho trh regionální železniční osobní dopravy v rámci smluv o poskytování veřejných služeb představuje důležitou veřejnou službu a má svá specifika. Vzhledem k tomu, že tradiční provozovatele nelze vždy rychle a dostatečně nahradit jinými provozovateli (39), mohlo by jejich zmizení z trhu často vést k narušení služeb železniční osobní dopravy a následně mít vážné hospodářské a sociální důsledky. V tomto ohledu se odvětví regionální železniční osobní dopravy v rámci smluv o poskytování veřejných služeb liší od odvětví, která byla v Unii dříve liberalizována, ať už jde o jiná odvětví železniční dopravy nebo například telekomunikace či leteckou dopravu.

(136)

Ukazuje se, že někteří tradiční dopravci, jako například společnost PR, se mohou potýkat s dědictvím nedokončené restrukturalizace v důsledku okolností, které často nemohou ovlivnit, jako je například zdlouhavá reorganizace celého železničního odvětví ze strany státu. V důsledku toho mohly obdržet podporu, která byla sice formálně kvalifikována jako podpora na restrukturalizaci, ale nebyla použita na obnovení dlouhodobé životaschopnosti, nýbrž na řešení opakujících se problémů s likviditou. Možná neměly možnost řádně se restrukturalizovat před nadcházející liberalizací odvětví v Unii. Poskytnutí poslední šance na dokončení restrukturalizace může být odůvodněné, aby byla zajištěna dlouhodobá životaschopnost dopravců a aby byli lépe připraveni samostatně soutěžit na trhu.

(137)

Kromě toho skutečnost, že Komise nikdy neuplatnila pokyny pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků z roku 2014 na společnosti železniční osobní dopravy ukazuje, že si uvědomuje specifika vnitrostátních trhů osobní dopravy, zejména pokud jde o regionální služby, které jsou provozovány na základě smluv o poskytování veřejných služeb a které představují převážnou většinu vnitrostátních železničních služeb.

(138)

Judikatura (40) uznala, že se Komise může odchýlit od pokynů ke státní podpoře, zejména pokud výjimečné okolnosti, které nejsou v pokynech stanoveny, odlišují dané odvětví od jiných odvětví hospodářství. V takovém případě může Komise použít ustanovení Smlouvy přímo. S ohledem na i) specifika odvětví (viz (134). až (136). bod odůvodnění), ii) dopad činností společnosti PR na regionální a vnitrostátní úrovni (viz (147). a (152) bod odůvodnění), a zejména dopad v regionech způsobilých pro regionální podporu podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, a iii) skutečnost, že Komise nikdy neuplatnila pokyny z roku 2014 o státní podpoře na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků pro podniky železniční osobní dopravy v obtížích (viz (137). bod odůvodnění), považuje Komise za oprávněné použít ustanovení Smlouvy přímo na posouzení slučitelnosti podpory poskytnuté společnosti PR (viz (234). bod odůvodnění).

(139)

V této souvislosti Komise připomíná, že čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU stanoví, že podpora, která má usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, může být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem. Vzhledem k povaze činnosti společnosti PR a jejímu hospodářskému dopadu na regionální a vnitrostátní úrovni (viz (147). a (152). bod odůvodnění), se čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU jeví jako nejvhodnější právní základ pro posouzení slučitelnosti.

(140)

Komise se proto rozhodla posoudit slučitelnost opatření 1–4, která jsou brána jako jediné kumulativní opatření, přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU v souladu s obecnými zásadami posuzování.

(141)

Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU stanoví, že podporu určenou na usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí lze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud tato podpora nenarušuje podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu. Aby tedy mohla být státní podpora považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle tohoto ustanovení, musí splňovat dvě podmínky: zaprvé musí být určena k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí a zadruhé nesmí nepříznivě ovlivňovat podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu (41).

(142)

Pokud jde o první podmínku, Komise zkoumá, zda je podpora určena k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí. Pokud jde o druhou podmínku, Komise musí posoudit, zda pozitivní dopad podpory na rozvoj činností, které má pomoc podporovat, převažuje nad jejím negativním dopadem na vnitřní trh, pokud jde o narušení hospodářské soutěže a vliv na obchodní podmínky.

(143)

Podle Polska by společnost PR bez podpory nebyla schopna splatit své dluhy, protože před obdržením podpory nebyla schopna získat tržní financování. To by vedlo k její platební neschopnosti a pravděpodobně k likvidaci.

(144)

Polské orgány tvrdí, že likvidace společnosti PR by vedla k přerušení poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, neboť společnost PR je jediným provozovatelem regionálních železnic v sedmi ze 16 vojvodství a jediným provozovatelem, který poskytuje služby na celém území země. Proto by společnost nemohla být v krátkodobém až střednědobém horizontu dostatečně nahrazena jiným poskytovatelem služeb.

(145)

Polské orgány tvrdí, že likvidace společnosti PR by způsobila vážné sociální potíže v důsledku přerušení kontinuity poskytování služeb obecného hospodářského zájmu. Podle polských úřadů by to také vedlo ke zvýšení nezaměstnanosti a mělo by to negativní dopad na ekonomiku. Polsko odhaduje, že likvidace společnosti PR by vedla ke ztrátě 15 000–17 500 pracovních míst a způsobila by kumulativní pokles přidané hodnoty v polské ekonomice ve výši 1 100–1 700 milionů PLN během 2–3 let.

(146)

Polské orgány analyzovaly alternativní scénáře k podpoře předpokládající kontinuitu služeb, jako je získání soukromého kapitálu, prodej aktiv a reorganizace dluhu, ale dospěly k závěru, že všechny tyto scénáře jsou nereálné.

(147)

Komise zaprvé konstatuje, že společnost PR je ve skutečnosti jediným provozovatelem regionální železniční dopravy, který poskytuje služby osobní dopravy v sedmi vojvodstvích, a že ve třech dalších vojvodstvích má významný podíl na trhu (mezi 66 % a 95 %). Za druhé, toto odvětví se vyznačuje vysokými překážkami vstupu na trh (nutnost značných počátečních kapitálových investic), což omezuje počet potenciálních nových účastníků trhu. Za třetí, podle informací předložených polskými orgány žádný „externí“ dopravce – národní ani zahraniční – (kromě společnosti Arriva s odhadovaným tržním podílem 2 %) nikdy neprojevil zájem o vstup na polský trh regionální železniční osobní dopravy. Kromě toho provozovatelé in-house nemohou poskytovat služby mimo svá vojvodství, protože by ztratili status „interního subjektu“ (42). Za čtvrté, v situacích, kdy v minulosti příslušné orgány vybíraly poskytovatele dopravních služeb na základě výběrového řízení, byla společnost PR často jediným uchazečem. Na základě toho lze učinit odůvodněný závěr, že pokud by společnost PR zkrachovala, žádný jiný dopravce by ji v krátkodobém nebo střednědobém horizontu nebyl schopen v dostatečné míře nahradit.

(148)

Podle Komise se tvrzení polských orgánů, že v případě neposkytnutí podpory by se společnost PR dostala do platební neschopnosti, jeví jako oprávněné s ohledem na vysoké zadlužení společnosti PR, nedostatek vnitřní likvidity a neschopnost získat tržní financování.

(149)

Posouzení alternativních scénářů polskými orgány, které ukázalo, že k podpoře neexistuje žádná životaschopná alternativa (viz (146). bod odůvodnění), se rovněž jeví jako věrohodné. Je málo pravděpodobné, že by nějaký soukromý investor projevil zájem o koupi společnosti PR, pokud by znal její mimořádně špatnou finanční situaci. Prodej aktiv by nestačil na splacení dluhů a především by ztížil návrat k ziskovosti, protože většina aktiv je nezbytná pro další provoz. Avšak reorganizace dluhu, vzhledem k tomu, že největšími věřiteli společnosti PR byly státní subjekty, by nevyhnutelně zahrnovala další státní podporu.

(150)

Na druhou stranu podpora umožnila společnosti PR snížit zadlužení a reorganizovat se tak, aby obnovila svou dlouhodobou ziskovost. Zdá se, že tento proces měl pozitivní dopad, protože společnost dosáhla v roce 2016 ziskovosti, vlastní kapitál je kladný a očekává se, že společnost bude generovat zisk do roku 2020. Podpora navíc přiměla dříve nepřející místní orgány, aby se společností PR uzavřely dlouhodobé smlouvy o poskytování veřejných služeb na období 2015–2021. To zaručuje finanční stabilitu společnosti PR, která je nezbytná pro úspěšné dokončení procesu reorganizace.

(151)

Konečně, jak je uvedeno v (9). bodě odůvodnění, všechny regiony, v nichž působí společnost PR, jsou způsobilé pro regionální podporu podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. V těchto regionech je životní úroveň mimořádně nízká nebo je zde vysoká nezaměstnanost. Společnost PR přímo zaměstnává přibližně 9 000 pracovníků a ročně najezdí přibližně 50 % vlakokilometrů. Kromě přímého dopadu na zaměstnance a smluvní partnery by uzavření společnosti PR mělo významný dopad na mobilitu pracovní síly ve všech regionech a představovalo by skutečnou hrozbu pro stávající pracovní příležitosti.

(152)

Navíc vojvodství, kde je společnost PR jediným provozovatelem nebo kde má významný podíl na trhu, jsou relativně chudší, mají vyšší míru nezaměstnanosti a méně možností veřejné dopravy než ostatní vojvodství, v nichž působí provozovatelé in-house. V důsledku toho by byl úpadek společnosti PR pro vojvodství první kategorie závažnější než pro vojvodství druhé kategorie, což by dále prohloubilo regionální rozdíly.

(153)

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise dospěla k závěru, že podpora přispívá k rozvoji služeb regionální železniční dopravy v Polsku, protože zabraňuje pravděpodobnému přerušení těchto služeb v případě úpadku společnosti PR. Odstraní také regionální rozdíly, které by se v případě bankrotu společnosti PR pravděpodobně ještě prohloubily.

(154)

Aby bylo možné posoudit, zda má podpora nepřiměřený dopad na hospodářskou soutěž a obchodní podmínky, je třeba přezkoumat nezbytnost, vhodnost a přiměřenost podpory. Musí být rovněž přezkoumán dopad podpory na hospodářskou soutěž a obchod a její pozitivní účinky na rozvoj činností, které má pomoc podporovat, musí být vyváženy jejími negativními účinky na vnitřní trh.

(155)

Zaprvé, jak je uvedeno v 143. až 146. bodě odůvodnění, podle polských orgánů by se společnost PR bez podpory dostala do platební neschopnosti a byla by zlikvidována. Likvidace společnosti PR by způsobila vážné sociální potíže v důsledku přerušení kontinuity poskytování služeb obecného hospodářského zájmu a zvýšení nezaměstnanosti. Mělo by to také celkově negativní dopad na ekonomiku. Polské orgány dále uvedly, že alternativní scénáře předpokládající kontinuitu poskytování služeb bez podpory jsou nereálné.

(156)

Jak je uvedeno ve 148. až 153. bodě odůvodnění, Komise se domnívá, že argumenty Polska jsou věrohodné. Komise proto dospěla k závěru, že podpora je nezbytná, aby se zabránilo vážným sociálním potížím spojeným s pravděpodobným ukončením poskytování služeb regionální železniční osobní dopravy, které by vyplynulo z úpadku společnosti PR.

(157)

Za druhé, pokud jde o přiměřenost podpory, je třeba poznamenat, že před obdržením podpory se společnost PR nacházela v obtížné finanční situaci. Již několik let vykazovala ztráty, záporný vlastní kapitál a rostoucí dluhy a od roku 2005 byla považována za podnik v obtížích. Od začátku procesu reorganizace v roce 2000 neměla společnost PR dostatečnou vnitřní likviditu ani přístup k externímu financování, které bylo nezbytné pro splácení dluhu a financování provozu. Problém s dluhy vyvrcholil v září 2015, kdy dva největší věřitelé společnosti PR, a to PKP PLK a PKP Energetyka, vyzvali dlužníka, aby dluh splatil do týdne. Ten druhý pohrozil zastavením dodávek energie. Nesplacením dluhu by se společnost PR dostala do platební neschopnosti. V této souvislosti je nepravděpodobné, že by jakýkoli nástroj, který by méně narušoval hospodářskou soutěž než podpora, jako například samotné regulační změny, zabránil úpadku společnosti PR, a zajistil tak kontinuitu služeb regionální železniční osobní dopravy.

(158)

Finanční potíže společnosti PR byly způsobeny především ztrátami nahromaděnými v průběhu let a nadměrným zadlužením. Pomoc, která měla podobu krytí ztrát vzniklých v minulosti a restrukturalizace dluhu (včetně odkladu splácení závazků), tyto potíže přiměřeně řešila. Kapitálové investice v roce 2015 přesáhly rámec řešení okamžitých problémů s likviditou, protože poskytly společnosti PR dlouhodobé financování nezbytné k obnovení dlouhodobé ziskovosti.

(159)

Skutečné finanční výsledky ukazují, že podpora zatím dosahuje zamýšlených cílů, neboť společnost znovu dosáhla ziskovosti a obnovila vlastní kapitál (viz Tabela 1). V souladu s tím byla schopna získat tržní financování (což mělo za následek i zvýšení závazků v roce 2017), které představuje její vlastní příspěvek k nákladům na reorganizaci.

Tabulka 1

Vybrané finanční údaje o společnosti PR za období 2011–2017 a prognózy na roky 2018, 2019 a 2020, v milionech PLN

(160)

Na tomto základě Komise dospěla k závěru, že podpora je vhodná k dosažení zamýšleného cíle.

(161)

Zatřetí, pokud jde o přiměřenost podpory, Komise konstatuje, že značná část podpory byla použita na pokrytí vzniklých provozních ztrát nebo na snížení dluhového zatížení (restrukturalizace dluhu a odklad splácení dluhu), které nakonec společnost PR splatila. Neposkytla tedy společnosti PR žádnou nadbytečnou likviditu, kterou by mohla použít k jiným účelům než k zajištění kontinuity provozu.

(162)

Pokud jde o kapitálové investice v roce 2015, […] % jejich celkové částky bylo okamžitě vyčleněno na splacení nedoplatků společnostem PKP PLK a PKP Energetyka. Zbývající částka ve výši […] PLN (přibližně […] EUR) byla určena na modernizaci kolejového parku a restrukturalizaci zaměstnanosti, tj. na odstranění dalších hlavních příčin potíží PR (kromě vysokého zadlužení), a to nízké kvality a nedostatečného množství kolejových vozidel a nízké provozní účinnosti, s cílem dokončit proces reorganizace a obnovit dlouhodobou ziskovost.

(163)

Na druhé straně společnost PR přejala významnou část nákladů na reorganizaci tím, že vytvořila značnou částku vlastního příspěvku formou externího financování (bankovní úvěry za tržních podmínek). Tento vlastní příspěvek, který bude společnost muset uhradit ze svých vlastních zdrojů, činí […] PLN (přibližně […] EUR) a představuje významnou část celkových nákladů na reorganizaci.

(164)

Skutečné finanční výsledky a finanční prognózy ukazují, že podpora nebyla nadměrná. Po dobu devíti po sobě jdoucích let v období 2008 až 2015 vytvářela společnost čistou ztrátu a každý rok minimálně od roku 2004 do roku 2014 měla záporný vlastní kapitál. V letech 2016 a 2017 vykázala čistý zisk, ale ziskové marže ve výši 3,9 %, resp. 5,6 % se nezdají být příliš vysoké (43). Podobně se očekává, že společnost PR dosáhne v období 2018–2020 spíše mírného čistého rozpětí ve výši [1,7 až 4,1] %. Mírné ziskové rozpětí ukazuje, že společnost PR je v současné době dostatečně kompenzována za poskytování služeb železniční osobní dopravy.

(165)

Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že podpora je omezena na to, co je nezbytné k dosažení zamýšleného cíle, a je tedy přiměřená.

(166)

Ačkoli trh vnitrostátní regionální železniční osobní dopravy nebyl dosud plně liberalizován podle práva Unie, Komise v předchozích rozhodnutích zastávala názor, že podpora poskytnutá společnostem železniční osobní dopravy (44) ovlivnila hospodářskou soutěž a obchod s ohledem na liberalizaci mezinárodní osobní dopravy a jednostranné otevření trhů železniční osobní dopravy ze strany některých členských států. Navíc v Polsku existuje intermodální konkurence mezi regionální železniční dopravou a ostatními druhy dopravy. V řadě vojvodství navíc působí více než jeden regionální železniční dopravce, včetně dopravců z jiného členského státu.

(167)

Podíl společnosti PR na trhu vnitroregionálních železničních služeb se postupně snížil z 50 % v roce 2014 na 42,5 % v první polovině roku 2017 (z hlediska provozní práce měřené ve vlakokilometrech). Navíc podle plánu restrukturalizace na období do konce roku 2020 plánuje společnost PR omezit svou provozní činnost o […] % a snížit počet elektrických jednotek o […] %. Tím by se měla uvolnit další kapacita pro konkurenty.

(168)

Všichni provozovatelé in-house (s výjimkou PKP Szybka Kolej Miejska), kteří konkurují společnosti PR, podepsali s místními orgány dlouhodobé smlouvy ve formě přímého pověření na období nejméně do listopadu 2023. To znamená, že společnost PR nebude moci převzít jejich trasy ještě několik let. Společnost Arriva, „externí“ konkurent společnosti PR, měla smlouvu do prosince 2020.

(169)

Opatření má tedy dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy (45).

(170)

Opatření podpory je dobře navrženo, pokud usnadňuje rozvoj určitých hospodářských činností nebo určitých hospodářských oblastí, aniž by nepříznivě ovlivňovalo podmínky obchodu v míře odporující společnému zájmu.

(171)

Na základě výše uvedených skutečností je negativní dopad podpory na odvětví regionální železniční osobní dopravy v Polsku omezený.

(172)

Kromě toho, jak je uvedeno v (134). bodě odůvodnění, ačkoli od prosince 2019 platí zásada soutěžního zadávání zakázek vedoucích k uzavření smluv o veřejných službách, trh s regionálními službami v přepravě cestujících po železnici vykonávanými na základě smluv o veřejných službách se stále nachází v přechodném období, v němž mohou být zakázky vedoucí k uzavření smluv o veřejných službách zadávány bezpodmínečně prostřednictvím přímého pověření až do roku 2023. Polsko se zavázalo dokončit tento proces o tři roky dříve (viz (33). a (213). bod odůvodnění). Toto řešení urychlí otevření trhu a přispěje k cíli Unie vytvořit jednotný evropský železniční prostor. Posouzení dopadů opatření 1–4 proto zohledňuje závazky Polska, jak jsou popsány a posouzeny níže v (212). až (229). bodě odůvodnění.

(173)

Z důvodů uvedených ve (138). a (139). bodě odůvodnění se Komise domnívá, že je odůvodněné použít na posouzení slučitelnosti podpory poskytnuté společnosti RP přímo ustanovení Smlouvy a že čl. 107 odst. 3 písm. c) představuje nejvhodnější základ pro posouzení slučitelnosti.

(174)

Jak je vysvětleno ve (153). bodě odůvodnění, podpora usnadňuje rozvoj hospodářské činnosti, pokud zabraňuje přerušení poskytování služby tím, že obnovuje dlouhodobou životaschopnost podniku, který by bez podpory musel opustit trh. V době udělení jednotlivých opatření se společnost PR nacházela v obtížné situaci ve smyslu pokynů z roku 2004 a pokynů z roku 2014 (viz (29). a (132). bod odůvodnění).

(175)

Společnost PR je hlavním provozovatelem poskytujícím regionální služby železniční osobní dopravy a jejími konkurenty jsou pouze regionální provozovatelé „in-house“, kteří působí výhradně ve svém regionu, a – ve velmi omezené míře – společnost Arriva.

(176)

Pro potenciální nové účastníky na trhu existují velké překážky. To zvyšuje riziko, že pokud by společnost PR ukončila činnost, jiný provozovatel by nebyl schopen rychle a v dostatečném rozsahu zahájit činnost a nahradit společnost PR (viz (147). bod odůvodnění).

(177)

Kromě toho by likvidace společnosti PR měla významný dopad jak na i) zaměstnance a smluvní partnery společnosti PR, tak na ii) mobilitu pracovních sil v regionech způsobilých pro regionální podporu podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU (viz (151). bod odůvodnění.)

(178)

Jednotlivá opatření byla prováděna různými subjekty, ale přispívala ke společnému cíli, a to: zajištění kontinuity provozu společnosti PR.

(179)

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise dospěla k závěru, že každé z opatření 1–4 jednotlivě přispívá k rozvoji služeb regionální železniční osobní dopravy v Polsku tím, že zabraňuje vzniku vážných sociálních problémů spojených s pravděpodobným přerušením služeb železniční osobní dopravy v případě úpadku společnosti PR.

(180)

Finanční potíže společnosti PR byly způsobeny především ztrátami nahromaděnými v průběhu let a nadměrným zadlužením. První z těchto problémů byl dostatečně řešen pokrytím minulých ztrát (opatření 2). Druhý problém byl napraven restrukturalizací dluhu ze strany věřitelů společnosti PR (opatření 3 a 4) a nakonec tím, že akciový podíl získala Agentura pro rozvoj průmyslu (opatření 1), když dva největší věřitelé vyzvali společnost PR ke splacení dluhu.

(181)

Použité nástroje byly přiměřené k řešení příčin finančních potíží, tj. kumulované ztráty byly řešeny úhradou minulých ztrát a kritická platební schopnost společnosti PR byla řešena nástroji ovlivňujícími platební schopnost podniku (restrukturalizace dluhu, kapitálové investice).

(182)

Jak je popsáno v (147). až (152). bodě odůvodnění, společnost PR je hlavním poskytovatelem služeb regionální železniční osobní dopravy v Polsku. V době poskytování a vyplácení jednotlivých opatření nebyl trh regionální železniční osobní dopravy liberalizován a v jednotlivých regionech neexistoval velký počet konkurentů; rovněž neexistovali žádní konkurenti v celostátním měřítku. V této souvislosti, jak již bylo uvedeno ve (157). bodě odůvodnění, je nepravděpodobné, že by v jakémkoli okamžiku jakýkoli méně rušivý nástroj, jako například samotné regulační změny, zajistil kontinuitu služeb regionální železniční osobní dopravy na srovnatelné úrovni, aniž by měl negativní dopad na ekonomiku regionů v případě úpadku PR.

(183)

Jak je uvedeno v (132). bodě odůvodnění, společnost PR vykazovala v letech 2005 až 2015 každý rok záporný vlastní kapitál (před nabytím podílů). Navíc za celé období dosáhla kladného čistého finančního výsledku pouze jednou. S výjimkou roku 2007 společnost PR generovala pouze ztráty. Situace není o mnoho lepší, pokud jde o provozní výsledek. Provozního zisku dosáhla společnost PR pouze třikrát (v letech 2007, 2011 a 2014). To znamená, že činnost společnosti PR po většinu času nepřinášela dostatečné příjmy na pokrytí nákladů.

(184)

Jak uvedly polské orgány (viz (143). bod odůvodnění), společnost PR nebyla schopna získat tržní financování. Vzhledem k přetrvávající nejisté finanční situaci společnosti se to jeví jako pravděpodobné pro celé období. Navíc se zdá nepravděpodobné, že by soukromý investor měl zájem investovat do společnosti PR. Přestože trh nebyl liberalizován a společnost PR byla hlavním hráčem na trhu, nebyla schopna vytvářet čistý zisk, a tedy rozdělovat zisk svým akcionářům nebo zvyšovat hodnotu svých akcií.

(185)

Jak je uvedeno ve (149). bodě odůvodnění, prodej aktiv nebyl rovněž reálný, protože většina aktiv byla nezbytná pro pokračování činnosti. Proto byli stávající veřejní věřitelé potenciálními zdroji částečného oddlužení (opatření 3 a 4). Pokud jde o opatření 2, kumulované ztráty v minulosti způsobily, že vlastní kapitál se stal záporným. Stejné omezení jako v případě opatření 3 a 4 platí, pokud jde o dostupnost jiných zdrojů financování než státu, pro opatření 2. Pokud jde o opatření 1, jak je uvedeno ve (157). bodě odůvodnění, hlavní věřitelé společnosti PR již požadovali splacení dluhu. Za těchto okolností je pravděpodobné, že by žádný soukromý investor ani potenciální věřitel neposkytl společnosti PR finanční prostředky bez účasti státu.

(186)

Každá podpora musí být přiměřená, což znamená, že by měla být omezena na minimum. Opatření 2 bylo určeno na pokrytí kumulovaných provozních ztrát vzniklých v průběhu let a opatření 3 a 4 na snížení dluhového zatížení. Jak je uvedeno v (161). bodě odůvodnění, tato opatření neposkytla společnosti PR žádnou přebytečnou likviditu, kterou by mohla použít k jiným účelům než k zajištění kontinuity podnikání. Pokud jde o opatření 1, jak je vysvětleno v (162). až (164). bodě odůvodnění, byla převážná většina celkové částky vynaložena na vyrovnání nesplaceného dluhu a PR vytvořila významnou částku vlastního vkladu. Navíc skutečné finanční výsledky a finanční prognózy ukazují, že podpora nebyla nadměrná.

(187)

Jak je vysvětleno v (178). bodě odůvodnění, jednotlivá opatření měla společný cíl zajistit kontinuitu činnosti společnosti PR a dosáhnout dlouhodobé ziskovosti podniku. Jak je uvedeno v (148). až (150) a (182). bodě odůvodnění, lze předpokládat, že v případě neexistence podpory by společnost PR zkrachovala, což by vedlo k vážnému narušení služeb železniční osobní dopravy. V takovém případě by nebylo dosaženo společného cíle.

(188)

Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že podpora poskytnutá v rámci každého z opatření 1–4 jednotlivě je přiměřená a úměrná. Kromě toho je podpora v rámci každého z těchto opatření nezbytná k tomu, aby se zabránilo vážným sociálním potížím spojeným s pravděpodobným ukončením poskytování služeb regionální železniční osobní dopravy, které by vyplynulo z úpadku společnosti PR.

(189)

Pokud jde o účinek opatření 1–4 na hospodářskou soutěž a obchodní podmínky, úvahy uvedené v (170). až (172). bodě odůvodnění týkající se těchto opatření společně jako jediného zásahu se obdobně použijí na každé z opatření 1–4 zvlášť.

(190)

Komise konstatuje, že opatření 5 se od opatření 1–4 liší tím, že přímo neřeší problémy s likviditou, které měla společnost PR přinejmenším od roku 2005.

(191)

Účelem opatření 5 byla podpora vzdělávání zaměstnanců společnosti PR a podpora náboru zaměstnanců, jakož i obecná podpora ve formě podpory de minimis.

(192)

Jak je vysvětleno v (118). bodě odůvodnění, opatření 5 nesplňovalo podmínky nařízení ve věci podpory de minimis pro období 2009–2011, a proto představovalo podporu pro toto období.

(193)

Jak je vysvětleno v (132) a (133). bodě odůvodnění, podpora poskytnutá podniku v obtížích, jako je společnost PR, by v zásadě měla splňovat podmínky stanovené v pokynech z roku 2014. Komise se však domnívá, že podpora poskytnutá podnikům v obtížích působícím na trhu vnitrostátních služeb regionální železniční osobní dopravy poskytovaných na základě smluv o poskytování veřejných služeb by měla být posuzována na jiném právním základě.

(194)

Vzhledem k tomu, že společnost PR byla podnikem v obtížích přinejmenším od roku 2005 (viz (90). bod odůvodnění), nebyla způsobilá pro žádnou podporu v rámci blokové výjimky podle čl. 1 odst. 6 písm. c) obecného nařízení o blokových výjimkách z roku 2008. Podporu proto nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem podle uvedeného nařízení.

(195)

Komise proto zkoumala, zda by se na tuto podporu mohla vztahovat jiná ustanovení o slučitelnosti, a zejména zda by podpora mohla být schválena přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.

(196)

Při posuzování jedné intervence dospěla Komise k závěru, že společnost PR byla značně podfinancována (viz (157). až (159). bod odůvodnění). Komise rovněž zjistila, že společnost PR poskytuje služby regionální železniční osobní dopravy na trhu, kde existuje pouze omezená hospodářská soutěž vzhledem k jeho neliberalizované povaze a nedostatku pobídek pro vstup externích provozovatelů na trh a kde by přerušené činnosti společnosti PR nemohly být snadno obnoveny (viz (134). až (137) a (144). až (152). bod odůvodnění). Ačkoli opatření 5 nepomohlo zlepšit ziskovost společnosti PR, umožnilo jí stát se životaschopnou na trhu regionální železniční osobní dopravy (viz (197). až (201). bod odůvodnění). S ohledem na povahu činnosti společnosti PR a její hospodářský dopad na regionální a vnitrostátní úrovni se proto zdá, že nejvhodnějším základem pro posouzení slučitelnosti opatření 5 je rovněž čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.

(197)

Jak je vysvětleno v 165. bodě odůvodnění, podpora usnadňuje rozvoj hospodářské činnosti, pokud zabraňuje přerušení dané služby.

(198)

Komise konstatuje, že ačkoli podpora poskytnutá v rámci opatření 5 přímo neřešila problémy společnosti PR s likviditou, umožnila jí poskytovat služby železniční osobní dopravy.

(199)

Na železniční osobní dopravu se vztahují přísné bezpečnostní požadavky. Vyškolený a kvalifikovaný personál umožňuje do značné míry splnit tyto požadavky tím, že zajišťuje bezpečnou přepravu osob po železnici. Proto jsou zaměstnanci pro podniky železniční osobní dopravy, které bez nich nemohou fungovat, životně důležití.

(200)

Podpora poskytnutá v rámci opatření 5 měla zajistit, aby se společnost PR mohla při výkonu svých činností spolehnout na vyškolený a kvalifikovaný personál. Vzhledem k finančním potížím společnosti PR se zdá být pravděpodobné, že pokud by opatření 5 neexistovalo, společnost PR by nebyla schopna odpovídajícím způsobem školit a přijímat zaměstnance, a tedy pokračovat ve své činnosti. To by mohlo vést k významnému narušení regionální železniční osobní dopravy, pokud by vlaky nemohly být provozovány z bezpečnostních důvodů. Podpora poskytnutá v rámci opatření 5 tedy zajistila pokračování poskytování služeb regionální železniční osobní dopravy společností PR. Stejně jako jednotný zásah přispívá opatření 5 tím, že umožňuje společnosti PR pokračovat v poskytování služeb, k usnadnění rozvoje regionální železniční osobní dopravy v Polsku. Odstraní také regionální rozdíly, které by se pravděpodobně prohloubily, kdyby společnost PR nebyla schopna poskytovat regionální služby železniční osobní dopravy (viz (152). bod odůvodnění).

(201)

Zdá se pravděpodobné, že bez podpory poskytnuté v rámci opatření 5 by společnost PR nebyla schopna školit a přijímat zaměstnance, což by mohlo vést k ukončení poskytování služeb veřejné dopravy.

(202)

S ohledem na výše uvedené Komise dospěla k závěru, že opatření 5 přispívá k rozvoji regionální železniční osobní dopravy v Polsku tím, že zabraňuje vzniku vážných sociálních problémů spojených s pravděpodobným ukončením železniční dopravy.

(203)

Jak je vysvětleno v (154). bodě odůvodnění, je třeba posoudit nezbytnost, vhodnost a přiměřenost podpory. Musí být rovněž přezkoumán dopad podpory na hospodářskou soutěž a obchod a její pozitivní účinky na rozvoj činností, které má pomoc podporovat, musí být vyváženy jejími negativními účinky na vnitřní trh.

(204)

Pokud jde o nezbytnost a přiměřenost podpory, jak je vysvětleno v(90). a (157). bodě odůvodnění, společnost PR měla finanční potíže. To mohlo narušit schopnost společnosti školit a přijímat zaměstnance, což bylo nezbytné pro další poskytování služeb regionální železniční osobní dopravy. Vzhledem k finanční situaci společnosti PR, s přihlédnutím k jejímu vysokému zadlužení, nedostatečné vnitřní likviditě a neschopnosti získat tržní financování, se zdá být pravděpodobné, že bez podpory poskytnuté v rámci opatření 5 by společnost PR nebyla schopna vyškolit a přijmout zaměstnance nezbytné pro provoz. To by mělo negativní dopad na schopnost společnosti PR poskytovat služby železniční osobní dopravy, a proto by bylo obtížnější obnovit životaschopnost společnosti PR. Komise konstatuje, že společnost poskytovala tyto služby nepřetržitě od roku 2005 do roku 2013.

(205)

Komise se proto domnívá, že podpora poskytnutá v rámci opatření 5 byla nezbytná a přiměřená k dosažení sledovaného cíle, neboť umožnila společnosti PR vyškolit a přijmout zaměstnance nezbytné pro poskytování veřejných služeb v oblasti železniční osobní dopravy.

(206)

Pokud jde o proporcionalitu, Komise konstatuje, že podpora poskytnutá v rámci opatření 5 činila v letech 2006–2013 přibližně 1 milion PLN (přibližně 240 000 EUR). Komise konstatuje, že celková výše podpory poskytnuté v rámci opatření 5 je výrazně nižší než […] % ročních příjmů společnosti PR.

(207)

Kromě toho nic nenasvědčuje tomu, že by společnost použila podporu k jiným účelům než k zajištění školení nebo náboru zaměstnanců.

(208)

Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že podpora poskytnutá v rámci opatření 5 je omezena na to, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, a je tedy přiměřená.

(209)

Pokud jde o dopad na hospodářskou soutěž a obchod, z důvodů uvedených v (166). až (169). bodě odůvodnění má podpora poskytnutá v rámci opatření 5 určitý dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.

(210)

Komise však konstatuje, že narušující účinek této podpory by měl být vzhledem k její relativně malé částce kolem 1 milionu PLN (přibližně 240 000 EUR) omezenější než u opatření zahrnujících jednu intervenci.

(211)

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem převažuje pozitivní dopad opatření 5 na rozvoj hospodářských činností a dotčených regionů nad možným negativním dopadem podpory na hospodářskou soutěž a obchodní podmínky. Obchodní podmínky se tedy nemění v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.

(212)

Dne 7. července 2017 polské orgány navrhly opatření k otevření trhu s cílem vyrovnat rušivé účinky podpory poskytnuté v rámci opatření 1–4 a opatření 5. Opatření k otevření trhu jsou popsána v 180. a 181. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení.

(213)

V průběhu řízení polské orgány revidovaly navrhovaná opatření pro otevření trhu. Dne 31. října 2019 předložily polské orgány dopis obsahující harmonogram otevření trhu do roku 2031 („harmonogram otevření trhu“) (46). Dne 29. listopadu 2019 polské orgány předložily konečnou verzi opatření pro otevření trhu. Polsko se zavazuje zavést následující tři opatření pro otevření trhu (dále jen příslušně „závazek 1“, „závazek 2“ a „závazek 3“):

(214)

Komise konstatuje, že závazek 2 výslovně odkazuje na harmonogram otevírání trhu jako na přílohu závazku 2. Harmonogram otevírání trhu je proto nedílnou součástí závazku 2 a je uveden v příloze tohoto rozhodnutí.

(215)

Dne 4. prosince 2020 Polsko zaslalo Komisi informace o plnění závazku 2a). Polsko informovalo Komisi, že se předpokládá, že v podkarpatském a kujavsko-pomořském vojvodství proběhnou výběrová řízení. Podkarpatské vojvodství vypsalo výběrové řízení na více než 4 000 000 vlakokilometrů. V současné bezprecedentní situaci probíhající pandemie COVID-19 však kujavsko-pomořské vojvodství nestihlo provést řízení, které by vedlo k výběru poskytovatele veřejné služby do konce roku 2020.

(216)

Proto kujavsko-pomořské vojvodství vydalo prohlášení, v němž se zavázalo uzavřít smlouvu o poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících v regionální železniční dopravě na základě výběrového řízení počínaje jízdním řádem 2021/2022. Podle stanoviska kujavsko-pomořského vojvodství se odhaduje, že objem provozních prací, na které budou uzavřeny smlouvy na základě provedeného řízení, bude činit nejméně 5,8 milionu vlakokilometrů pro každý jízdní řád (tj. přibližně 5,8 % provozních prací měřených vlakokilometry v jízdním řádu 2016/2017). Proto by první fáze liberalizace dopravního provozu (více než [4 000 000–30 000 000] vlakokilometrů) byla dokončena na konci roku 2021, nikoli v roce 2020, jak bylo původně plánováno.

(217)

Jak je vysvětleno v (13). bodě odůvodnění, zákon, kterým se mění zákon o veřejné hromadné dopravě, byl přijat dne 22. března 2018. Zákon z roku 2018 zejména stanoví, že:

(218)

Z toho vyplývá, že celý polský trh regionální železniční osobní dopravy bude otevřen hospodářské soutěži do 14. prosince 2030, tj. tři roky před termínem stanoveným ve čtvrtém železničním balíčku.

(219)

Kromě toho čl. 8 odst. 2 bod ii) nařízení (ES) č. 1370/2007 stanoví, že pokud jde o zadávání smluv o veřejných službách, použije se článek 5 na veřejné služby v přepravě cestujících po železnici od 3. prosince 2019. Ustanovení čl. 8 odst. 2 bodu iii) nařízení (ES) č. 1370/2007 stanoví, že čl. 5 odst. 6 a čl. 7 odst. 3, které povolují přímé zadávání veřejných zakázek na poskytování veřejných služeb, se přestanou používat od prosince 2023. Závazek 1 proto omezuje období, během něhož mohou být veřejné zakázky na poskytování veřejných služeb zadávány přímo, a to jeho zkrácením do 12. prosince 2020. To omezuje možnost vojvodství zadávat zakázky přímo, což by mohlo omezit rozsah otevření trhu a zpozdit jeho účinné otevření.

(220)

S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím ke specifickému kontextu probíhajícího otevírání polského trhu regionální železniční osobní dopravy se Komise domnívá, že závazek 1 je případný. V porovnání s právními závazky Polska podle nařízení (ES) č. 1370/2007 zajišťuje dřívější účinné otevření tohoto trhu.

(221)

Závazek 2 zajišťuje postupné otevírání trhu do 14. prosince 2030.

(222)

Navíc se zdá, že proces otevírání trhu vytváří atraktivní příležitosti pro nové účastníky trhu. Podle harmonogramu otevření trhu, který je součástí závazku 2, bude otevření trhu probíhat postupně po dobu 10 let a v několika různých vojvodstvích. Noví účastníci tak budou mít možnost zúčastnit se několika výběrových řízení a případně je vyhrát. Kromě toho se zdá, že regiony zahrnuté do jízdního řádu jsou ekonomicky dynamické (na základě měřítek kupní síly na obyvatele), a proto je u nich větší pravděpodobnost rozvoje regionální železniční osobní dopravy.

(223)

S ohledem na specifický kontext probíhajícího otevírání polského trhu regionálních služeb železniční osobní dopravy se Komise domnívá, že závazek 2 je rovněž uspokojivý. Zajišťuje postupné zvyšování otevření trhu až do 14. prosince 2030. První fáze otevření trhu bude částečně dokončena až v roce 2021 namísto roku 2020, ale toto zpoždění je odůvodněno bezprecedentní krizí.

(224)

Závazek 3 zajišťuje, že po celou dobu trvání smluv o poskytování veřejných služeb vojvodství zpřístupní provozovatelům, kteří plní smlouvy o poskytování veřejných služeb, kolejová vozidla zakoupená z veřejných prostředků na nediskriminačním základě a za tržních podmínek. Tento závazek je v souladu s požadavky článku 5a nařízení (ES) č. 1370/2007, který vyžaduje, aby příslušné orgány posoudily, zda jsou opatření nezbytná k zajištění účinného a nediskriminačního přístupu k příslušným kolejovým vozidlům.

(225)

Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že závazky navržené Polskem zajistí brzké a podstatné otevření trhu služeb regionální železniční osobní dopravy.

(226)

Komise konstatuje, že ve specifickém kontextu probíhajícího otevírání polského trhu regionální železniční osobní dopravy umožní závazky navržené polskými orgány stávajícím a potenciálním konkurentům společnosti PR ucházet se o zakázky dříve, než vyžadují právní předpisy EU, a tím do určité míry zmírní rušivý účinek podpory.

(227)

Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že podpora poskytnutá v rámci opatření 1–4 a opatření 5 nenarušuje nepřiměřeně hospodářskou soutěž a neovlivňuje obchod mezi členskými státy.

(228)

Cílem závazků navržených Polskem je napravit negativní dopad všech podpor poskytnutých jak v rámci jednotné intervence (opatření 1–4) tak i v rámci opatření 5 na hospodářskou soutěž a obchod.

(229)

Vzhledem k tomu, že každé z opatření 1–4 má jednotlivě menší rušivý účinek než opatření 1–4 dohromady jako jediný zásah, dospěla Komise k závěru, že závazky navržené Polskem jsou dostatečné ke zmírnění rušivého účinku každého z opatření 1–4 jednotlivě.

(230)

Závěrem se Komise domnívá, že pozitivní účinky podpory poskytnuté v rámci opatření 1–4, a to jak v rámci jedné intervence, tak i jednotlivě, a opatření 5 na rozvoj dotčených hospodářských činností a regionů převažují nad negativními účinky těchto opatření na hospodářskou soutěž a obchodní podmínky. Obchodní podmínky se tedy nemění v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. […].

(231)

[…].

(232)

Polsko musí Komisi každoročně do 31. prosince 2030 předkládat výroční zprávy o opatřeních zavedených za účelem splnění závazků, které Polsko navrhlo a které byly rovněž stanoveny jako podmínky slučitelnosti.

(233)

Tímto rozhodnutím nejsou dotčena jakákoli budoucí posouzení, která mohou být učiněna s ohledem na slučitelnost smluv o poskytování veřejných služeb v oblasti regionální železniční osobní dopravy uzavřených vojvodstvími, včetně financování kolejových vozidel v rámci závazku poskytování veřejných služeb podle nařízení (ES) č. 1370/2007.

(234)

Komise konstatuje, že v tomto rozhodnutí uplatňuje nový standard pro posuzování slučitelnosti státní podpory podnikům v obtížích v odvětví regionální železniční osobní dopravy (49). V budoucnu bude Komise uplatňovat stejný standard na srovnatelné případy se stejnými charakteristikami a v zájmu transparentnosti a předvídatelnosti hodlá odpovídajícím způsobem vyjasnit příslušné pokyny.

(235)

Komise lituje, že Polsko zavedlo podporu v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise konstatuje, že podpora poskytnutá v rámci opatření 1–4 a 5 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, která byla poskytnuta protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU a článkem 3 nařízení Rady (EU) 2015/1589 a je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,