(1)

Podle článku 3 Smlouvy o Evropské unii je cílem Unie kromě jiného podporovat blahobyt svých obyvatel a pracovat pro udržitelný rozvoj Evropy na základě vysoce konkurenceschopného sociálně tržního hospodářství směřujícího k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku. Unie má bojovat proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci, podporovat sociální spravedlnost a ochranu, rovnost žen a mužů, solidaritu mezi generacemi a ochranu práv dětí.

(2)

Podle článku 9 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) má Unie při vymezování a provádění svých politik a činností přihlížet k požadavkům spojeným s podporou vysoké úrovně zaměstnanosti, zárukou přiměřené sociální ochrany, bojem proti sociálnímu vyloučení a vysokou úrovní všeobecného a odborného vzdělávání a ochrany lidského zdraví.

(3)

Ustanovení čl. 153 odst. 1 písm. c) SFEU umožňuje Unii podporovat a doplňovat činnosti členských států v oblasti sociálního zabezpečení a sociální ochrany pracovníků. Mohou se rovněž provádět opatření Unie s cílem řešit výzvy týkající se přístupu k sociální ochraně pro osoby samostatně výdělečně činné na základě článku 352 SFEU, který obsahuje ustanovení umožňující Radě přijmout vhodná opatření k dosažení cílů stanovených Smlouvami, pokud se v nich nestanoví nezbytné pravomoci.

(4)

Dne 17. listopadu 2017 Evropský parlament, Rada a Komise slavnostně vyhlásily evropský pilíř sociálních práv. Zásada č. 12 evropského pilíře sociálních práv stanoví, že bez ohledu na typ a délku trvání pracovního poměru mají pracovníci a za srovnatelných podmínek osoby samostatně výdělečně činné právo na přiměřenou sociální ochranu.

(5)

Sociální partneři se zavázali, že budou i nadále přispívat k Evropě, která přináší výsledky pro své pracovníky a podniky.

(6)

Evropský parlament ve svém usnesení ze dne 19. ledna 2017 o evropském pilíři sociálních práv zdůraznil potřebu přiměřené sociální ochrany a sociálních investic po dobu celého života lidí, které každému umožní plnou účast ve společnosti a hospodářství a udržení důstojné životní úrovně.

(7)

Evropský hospodářský a sociální výbor ve svém stanovisku ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o zahájení konzultace k evropskému pilíři sociálních práv podtrhl potřebu zajistit, aby se na všechny pracovníky vztahovaly základní pracovní normy a přiměřená sociální ochrana.

(8)

Systémy sociální ochrany v různých formách jsou základem evropského sociálního modelu a dobře fungujícího sociálně tržního hospodářství. Hlavní funkcí sociální ochrany je chránit lidi před finančními důsledky sociálních rizik, jako je nemoc, stáří, pracovní úrazy a ztráta práce, s cílem předcházet chudobě a zmírňovat ji a udržovat důstojnou životní úroveň. Kvalitně navržené systémy sociální ochrany mohou rovněž usnadnit účast na trhu práce přispěním k aktivaci a podporou návratu do práce a změny postavení na trhu práce pro osoby, které mění pracovní místo, nastupují do práce nebo z ní odcházejí a zakládají podnik nebo ukončují jeho činnost. Přispívají ke konkurenceschopnosti a udržitelnému růstu, jelikož podporují investice do lidského kapitálu a mohou pomoci přesměrovat lidské zdroje do vznikajících a dynamických odvětví hospodářství. Hrají rovněž roli automatických stabilizátorů zajištěním plynulé spotřeby v průběhu hospodářského cyklu.

(9)

Sociální ochranu lze poskytovat ve věcných dávkách nebo dávkách v hotovosti. Obecně se zajišťuje prostřednictvím univerzálních systémů, které chrání všechny osoby a jsou financovány ze všeobecného zdanění nebo systémů, které chrání lidi na trhu práce, často na základě příspěvků souvisejících s jejich pracovním příjmem. Sociální ochrana zahrnuje několik složek, které pokrývají různá sociální rizika, počínaje stářím až po nemoc nebo nezaměstnanost. Toto doporučení se vztahuje na složky sociální ochrany, které často více souvisejí s účastí na trhu práce a většinou zajišťují ochranu před ztrátou příjmu z výdělečné činnosti, když se vyskytne určité riziko. Toto doporučení se nevztahuje na poskytnutí přístupu k systémům sociální pomoci a minimálního příjmu. Doplňuje existující pokyny na úrovni Unie o sociálních službách a pomoci a o aktivním začlenění lidí vyloučených z trhu práce, jako je doporučení Komise ze dne 3. října 2008 o aktivním začleňování osob vyloučených z trhu práce.

(10)

Globalizace, technologický rozvoj, změny v individuálních preferencích a demografické stárnutí byly během posledních dvou desetiletí hybnou silou změn na trzích práce v Unii a tento trend bude pokračovat i v budoucnosti. Zaměstnání bude čím dál tím rozmanitější a profesní dráhy čím dál tím méně přímočaré.

(11)

Na trzích práce Unie existují vedle pracovních smluv na plný úvazek na dobu neurčitou různé jiné pracovněprávní vztahy a formy samostatné výdělečné činnosti. Některé z nich existují na trhu práce dlouhou dobu (např. práce na dobu určitou, dočasná práce, práce na částečný úvazek, práce v domácnosti nebo stáže), jiné (např. práce na zavolanou, dohoda o provedení práce na základě poukazu a práce prostřednictvím platforem) se rozvinuly teprve nedávno a od počátku 21. století nabývaly na významu.

(12)

Zejména osoby samostatně výdělečně činné tvoří rozmanitou skupinu. Většina jednotlivců si dobrovolně zvolí samostatnou výdělečnou činnost se zaměstnanci nebo bez nich a přijme podnikatelské riziko, zatímco jedna z pěti osob samostatně výdělečně činných vykonává samostatnou výdělečnou činnost proto, že nemůže najít práci jako zaměstnanec.

(13)

Jelikož se trhy práce vyvíjejí, musí se vyvíjet i systémy sociální ochrany v jejich různých formách, aby se zajistilo, že evropský sociální model obstojí v budoucnu a umožní společnostem a ekonomikám Unie co nejvíce využít budoucí svět práce. Ve většině členských států jsou však pravidla upravující příspěvky a nároky v rámci systémů sociální ochrany stále ještě do značné míry založena na smlouvách na plný úvazek na dobu neurčitou mezi pracovníkem a jednotlivým zaměstnavatelem, zatímco na ostatní skupiny pracovníků a osoby samostatně výdělečně činné se vztahují pouze okrajově. Z důkazů vyplývá, že někteří pracovníci s nestandardními smlouvami a některé osoby samostatně výdělečně činné mají nedostatečný přístup k složkám sociální ochrany, které více souvisejí s účastí na trhu práce. Pouze několik členských států provedlo reformy, aby systémy sociální ochrany přizpůsobily měnícímu se charakteru práce s cílem lépe chránit dotčené pracovníky a osoby samostatně výdělečně činné. V jednotlivých členských státech a složkách sociální ochrany nebyla zlepšení rovnoměrná.

(14)

V dlouhodobém horizontu by nedostatky v přístupu k sociální ochraně mohly ohrozit životní podmínky a zdraví jednotlivců a přispět ke zvýšení ekonomické nejistoty, ohrožení chudobou a nerovnostem. Mohly by také vést k suboptimálním investicím do lidského kapitálu, snížit důvěru v instituce a omezit hospodářský růst podporující začlenění. Tyto nedostatky by mohly rovněž snížit příjmy sociální ochrany, pokud stále větší počet osob nebude přispívat do systémů.

(15)

Pracovníci a osoby samostatně výdělečně činné mohou být označeny jako osoby formálně sociálně zabezpečené konkrétní složkou sociální ochrany, pokud stávající právní předpisy nebo kolektivní smlouva stanoví, že mají právo účastnit se systému sociální ochrany v rámci této konkrétní složky. Formální sociální zabezpečení lze zajišťovat prostřednictvím povinných nebo dobrovolných systémů. Dobrovolné systémy poskytují jednotlivým osobám příležitost zapojit se do systému (doložka o účasti), nebo se automaticky vztahují na všechny osoby cílové skupiny, přičemž jim dávají možnost na základě vlastního rozhodnutí ze systému odejít (doložka o neúčasti). Z důkazů vyplývá, že dobrovolné systémy s doložkou o neúčasti mají vyšší míry zapojení, a proto poskytují lepší sociální zabezpečení než dobrovolné systémy s doložkou o účasti.

(16)

Pracovníky a osoby samostatně výdělečně činné lze označit jako osoby efektivně sociálně zabezpečené v rámci konkrétní složky sociální ochrany, pokud mají možnost získat přiměřené dávky a v případě naplnění příslušného rizika mít přístup k dávkám v dané výši. Osobě se může poskytnout formální přístup, aniž by byla ve skutečnosti schopna získat a využít nároky na sociální dávky.

(17)

Sociální ochrana se považuje za přiměřenou, jestliže jednotlivým osobám umožňuje udržet si důstojnou životní úroveň, přijatelně nahradit ztrátu jejich příjmu a důstojně žít a jestliže zamezuje jejich upadnutí do chudoby, přičemž případně přispívá k aktivaci a usnadňuje návrat do práce. Při posuzování přiměřenosti je třeba vzít v potaz systém sociální ochrany daného členského státu jako celek, což znamená, že je třeba posoudit všechny dávky sociální ochrany daného členského státu.

(18)

V některých členských státech jsou určité kategorie pracovníků vyloučeny ze systémů sociální ochrany, například pracovníci na krátkodobý částečný úvazek, sezónní pracovníci, pracovníci na zavolanou, pracovníci platforem a pracovníci, kteří vykonávají agenturní práci nebo jsou na stáži. Kromě toho pracovníci, kteří nemají smlouvy na plný úvazek na dobu neurčitou, mohou narazit na obtíže v efektivním zahrnutí do sociální ochrany, neboť nemusí splňovat kritéria nároků na obdržení dávek ze systémů sociální ochrany založených na příspěvcích. V některých členských státech jsou osoby samostatně výdělečně činné úplně vyloučeny z formálního přístupu ke klíčovým systémům sociální ochrany; v jiných členských státech se do nich mohou dobrovolně zapojit. Dobrovolné sociální zabezpečení může být vhodné řešení v případě pojištění v nezaměstnanosti, které je více spojeno s podnikatelským rizikem; je méně opodstatněné u jiných rizik, například nemoci, která do značné míry nezávisí na statusu dané osoby na trhu práce.

(19)

Pravidla upravující nároky by mohla působit v neprospěch pracovníků s nestandardními smlouvami a osob samostatně výdělečně činných. Zejména příjem a mezní lhůty (minimální doby pro nabytí práv, čekací doby, minimální doby zaměstnání, trvání dávek) mohou vytvářet nepřiměřeně velkou překážku pro přístup určitých skupin pracovníků s nestandardními smlouvami a osob samostatně výdělečně činných k sociální ochraně. Obecně byly určeny dva soubory otázek: za prvé, existující rozdíly v pravidlech mezi zaměstnanci na standardní smlouvy a pracovníky v zaměstnání s nestandardními smlouvami nebo osobami samostatně výdělečně činnými by mohly zbytečně znevýhodňovat jednu skupinu; za druhé, stejná pravidla vztahující se na všechny skupiny by mohla vést k horším výsledkům pro pracovníky mimo zaměstnání na standardní smlouvy a nemusela by být přizpůsobena situaci osob samostatně výdělečně činných. V obou případech může být prostor pro lepší přizpůsobení pravidel situaci specifických skupin při zachování obecné zásady univerzálnosti tak, aby nikdo na trhu práce nezůstal bez sociálního zabezpečení v případě naplnění sociálního rizika. Možná bude nutné přijmout specifická opatření, aby se zabránilo tomu, že osoby budou přispívat do překrývajících se systémů, například při výkonu vedlejších činností, kdy jsou již plně pokryty v jejich hlavním zaměstnání.

(20)

Práva na sociální ochranu se ne vždy zachovávají, kumulují nebo převádějí, když jednotlivé osoby přecházejí mezi různým statusem na trhu práce, například přecházejí-li od zaměstnání k samostatné výdělečné činnosti nebo se stávají nezaměstnanými, kombinují placené zaměstnání a samostatnou výdělečnou činnost a zahajují nebo ukončují podnikání. Zachování, kumulace nebo převoditelnost práv napříč systémy jsou však velmi důležité k tomu, aby se pracovníkům, kteří kombinují nebo mění pracovní místa, či přecházejí ze statusu pracovníka do statusu osoby samostatně výdělečně činné a obráceně, umožnilo mít efektivní přístup k dávkám v systémech sociální ochrany založených na příspěvcích a mít odpovídající sociální zabezpečení, ale také aby se podpořila jejich účast v dobrovolných systémech sociální ochrany.

(21)

Dávky mohou být v některých případech nepřiměřené, tj. nedostatečné nebo neposkytnuté včas. Jednotlivým osobám nemusí umožňovat udržet si důstojnou životní úroveň a důstojný život a nemusí zamezovat upadnutí těchto osob do chudoby. V takových případech by mohl existovat prostor pro zlepšení přiměřenosti a současně je třeba dbát na potřebná podpůrná opatření, která usnadňují návrat do práce. Pravidla upravující příspěvky mohou narušit rovné podmínky a působit v neprospěch určitých kategorií pracovníků a osob samostatně výdělečně činných. Například příspěvky sociální ochrany pro osoby samostatně výdělečně činné mohou zahrnovat příspěvky nezávislé na příjmu, nebo mohou být stanoveny na základě minulých příjmů či předpokladů budoucího příjmu. Může to vytvořit problémy s peněžními toky pro jednotlivce, jejichž příjem klesne pod odhadovanou úroveň. Pokud se členský stát rozhodne stanovit hranici příjmu, pod níž se na dotčeného pracovníka nebo osobu samostatně výdělečně činnou nevztahuje povinnost hradit příspěvky na sociální pojištění, měla by se tato snížení a další opatření k zajištění progresivity ve vhodných případech uplatňovat rovnoměrně na pracovníky a osoby samostatně výdělečně činné, avšak neměla by vést k vykazování příliš nízkých příjmů. Obecně lze snížení a další opatření k zajištění progresivity využívat rovněž k podpoře přechodu na méně nejisté formy zaměstnání a k řešení problému segmentace.

(22)

Současná složitost regulatorní úpravy a nedostatek transparentnosti v oblasti pravidel sociální ochrany v mnoha členských státech může pro lidi znamenat, že jsou si nedostatečně vědomi svých práv a povinností a toho, jak uplatňovat svá práva dodržovat své povinnosti. To by mohlo rovněž přispět k nízké míře využívání systémů sociální ochrany nebo k malé účasti v nich, zejména v případě dobrovolných systémů. Transparentnosti lze dosáhnout různými způsoby, například zasíláním aktualizací jednotlivých nároků, vytvořením simulačních nástrojů online v souvislosti s nároky na dávky a vytvořením jednotných informačních středisek nebo osobních účtů online a off-line. Digitalizace může zejména přispět ke zvýšení transparentnosti pro jednotlivé osoby.

(23)

Nedostatek statistických údajů o sociálním zabezpečení prostřednictvím sociální ochrany s rozdělením podle typu pracovněprávního vztahu, věku, pohlaví a občanství může omezit možnosti zlepšit způsobilost systémů sociální ochrany přizpůsobit se měnícímu světu práce a reagovat na něj.

(24)

Nedostatky v přístupu k sociální ochraně mohou mít škodlivé účinky z hlediska hospodářských a fiskálních dopadů, které se pociťují v celé Unii. Jsou předmětem společného zájmu členských států a potenciálně představují překážky bránící dosahování klíčových cílů Unie.

(25)

Právní předpisy Unie už zajišťují zásadu rovného zacházení mezi různými typy pracovněprávních vztahů, zakazují jakoukoli přímou nebo nepřímou diskriminaci na základě pohlaví v záležitostech zaměstnání, povolání, sociální ochrany a přístupu ke zboží a službám, zajišťují přenositelnost a zachování práv v případě mobility mezi členskými státy a zaručují minimální požadavky pro nabývání a zachování doplňkových důchodových práv přes hranice, jakož i minimální požadavky, pokud jde o transparentnost zaměstnaneckých systémů. Tímto doporučením nejsou dotčena ustanovení stávajících právních předpisů Unie o sociální ochraně, zejména nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (1), směrnic Evropského parlamentu a Rady 2006/54/ES (2), 2008/94/ES (3), 2008/104/ES (4), 2010/41/EU (5), (EU) 2016/2341 (6), (EU) 2019/1152 (7) a (EU) 2019/1158 (8) a směrnic Rady 79/7/EHS (9), 93/103/ES (10), 97/81/ES (11), 1999/70/ES (12), 2004/113/ES (13) a 2010/18/EU (14).

(26)

Doporučení Rady 92/442/EHS (15) určilo společně sledované cíle v oblasti sociální ochrany a vyzvalo členské státy, aby přezkoumaly možnost zavedení anebo rozvoje vhodné sociální ochrany pro osoby samostatně výdělečně činné. Společně stanovené cíle otevřely prostor pro otevřenou metodu koordinace v oblasti sociální ochrany a sociálního začleňování, což je důležitý nástroj na podporu definice, uplatňování a hodnocení vnitrostátních rámců sociální ochrany a napomáhání vzájemné spolupráci členských států v této oblasti.

(27)

V rámci evropského semestru se v roční analýze růstu na rok 2018 připomíná, že zlepšení přiměřenosti a pokrytí sociální ochrany je důležité pro zamezení sociálnímu vyloučení, zatímco v hlavních směrech politik zaměstnanosti stanovených v rozhodnutí Rady (EU) 2018/1215 (16) se členské státy vyzývají, aby modernizovaly systémy sociální ochrany.

(28)

Mezinárodní organizace práce v doporučení z roku 2012 (č. 202) o minimálních úrovních sociální ochrany doporučuje svým členům, aby v souladu s vnitrostátními podmínkami co nejrychleji stanovily a udržovaly své minimální úrovně sociální ochrany, které obsahují základní záruky sociálního zabezpečení.

(29)

V souladu s článkem 154 SFEU provedla Komise dvoufázovou konzultaci se sociálními partnery o možné akci zaměřené na přístup pracovníků ve všech formách zaměstnání k sociální ochraně. Postup stanovený v čl. 154 odst. 2 SFEU není jako takový použitelný na akce Unie pro řešení výzev týkajících se samostatně výdělečně činnosti na základě článku 352 SFEU. Komise vyzvala sociální partnery, aby si dobrovolně vyměňovali názory, pokud jde o problematiku osob samostatně výdělečně činných.

(30)

Komise uskutečnila také veřejnou konzultaci, aby zjistila názory různých zúčastněných stran a občanů a shromáždila důkazy s cílem posoudit sociálně-ekonomické dopady tohoto doporučení.

(31)

Prováděním tohoto doporučení by nemělo dojít k omezení práv stanovených ve stávajících právních předpisech Unie v této oblasti, ani by se jím nemělo zdůvodňovat snížení obecné úrovně ochrany poskytované pracovníkům v oblasti, na níž se toto doporučení vztahuje.

(32)

Na základě tohoto doporučení by neměly být ukládány správní, finanční a právní omezení takovým způsobem, který by bránil zakládání nebo rozvoji malých a středních podniků. Členské státy se proto vyzývají, aby posoudily dopad svých reforem na malé a střední podniky s cílem zajistit, že malé a střední podniky nebudou neúměrně postiženy, se zvláštním zřetelem na mikropodniky a administrativní zátěž, a aby výsledky těchto posouzení zveřejnily.

(33)

Zejména by toto doporučení nemělo dále zhoršit likviditu podniků – a zejména malých a středních podniků – pokud byla jejich finanční situace negativně ovlivněna pozdními platbami od orgánů veřejné moci.

(34)

Členské státy mohou do koncipování reforem zapojit zúčastněné strany, včetně sociálních partnerů.

(35)

Tímto doporučením nejsou dotčeny pravomoci členských států organizovat své systémy sociální ochrany. Výlučná pravomoc členských států, pokud jde o organizování jejich systémů sociální ochrany, zahrnuje kromě jiného rozhodnutí o vytvoření, financování a řízení takových systémů a souvisejících institucí, jakož i o výši a podstatě dávek a jejich poskytování, výši příspěvků a podmínkách pro přístup. Toto doporučení při zohlednění rozdílů mezi vnitrostátními systémy nebrání členským státům v tom, aby ponechaly v platnosti nebo stanovily pokročilejší předpisy o sociální ochraně, než jsou předpisy doporučené zde.

(36)

Toto doporučení dodržuje základní práva a ctí zásady uznávané Listinou základních práv Evropské unie. Cílem tohoto doporučení je především podpořit uplatňování článku 34 Listiny základních práv Evropské unie.

(37)

Finanční udržitelnost systémů sociální ochrany je důležitá pro odolnost, efektivnost a účinnost těchto systémů. Provádění tohoto doporučení by nemělo podstatně ovlivnit finanční rovnováhu systémů sociální ochrany členských států,

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

22.