12.7.2016   

CS

Úřední věstník Evropské unie

L 187/16

(1)

V dopisech ze dne 28. listopadu 2011 a ze dne 27. února 2012 Evropská komise (dále jen „Komise“) požádala Německo o doplňující informace týkající se výroční zprávy za rok 2010 o státní podpoře v odvětví zemědělství, kterou Německo předložilo v souladu s čl. 26 nařízení Rady (EU) 2015/1589 (2). Německo na tyto otázky odpovědělo dopisy ze dne 16. ledna 2012 a ze dne 27. dubna 2012. S ohledem na odpovědi Německa bylo zjištěno, že Německo poskytlo státní podporu německému odvětví mléka a mléčných výrobků na základě zákona o mléku a tucích z roku 1952 (Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten, dále jen „zákon o mléku a tucích“).

(2)

Dopisem ze dne 2. října 2012 Komise Německo informovala, že dotyčná podpora byla zaevidována jako neoznámená podpora pod registračním číslem SA.35484 (2012/NN). V dopisech ze dne 16. listopadu 2012, 7., 8., 11., 13., 14., 15. a 19. února, 21. března, 8. dubna, 28. května, 10. a 25. června a 2. července 2013 Německo předložilo další informace.

(3)

Dopisem ze dne 17. července 2013 (C(2013) 4457 final) sdělila Komise Německu své rozhodnutí zahájit s ohledem na určitá dílčí opatření provedená podle zákona o mléku a tucích řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) (3) (dále jen: „rozhodnutí o zahájení řízení“). V tomtéž dopise dospěla Komise k závěru, že další dílčí opatření buď pro období od 28. listopadu 2001 do 31. prosince 2006 nebo pro období od 1. ledna 2007 nebo pro obě období jsou slučitelná s vnitřním trhem nebo nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nebo nespadají do oblasti působnosti předpisů o státní podpoře.

(4)

Pokud jde o dílčí opatření, jichž se týká toto rozhodnutí, totiž dílčí opatření všeobecných zdravotních kontrol, jež rozhodnutí o zahájení řízení označuje jako dílčí opatření pro sledování kontaminujících látek (4), BW 9, BY 5, HE 8, NI 2, NW 1, RP 3, SL 4 a TH 8 [dále jen „dílčí opatření“], Komise konstatovala, že tato dílčí opatření jeví všechny znaky státní podpory, a vyzvala Německo, aby předložilo své připomínky a poskytlo veškeré informace, které by pomohly posouzení této podpory pro období od 28. listopadu 2001.

(5)

V dopise ze dne 20. září 2013 předložilo Německo připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení.

(6)

Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie  (5). Komise vyzvala ostatní zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce předložily své připomínky. Komise obdržela 10 připomínek zúčastněných stran k dílčím opatřením uvedeným ve 4. bodě odůvodnění. Tyto připomínky byly Německu předloženy v dopisech ze dne 27. února, 3. března a 3. října 2014. Německo se k těmto připomínkám nevyjádřilo.

(7)

Zákon o mléku a tucích je německý spolkový zákon, který vstoupil v platnost v roce 1952. Představuje právní rámec pro předmětná dílčí opatření a má neomezenou dobu platnosti.

(8)

Zákon o mléku a tucích zmocňuje v § 22 odst. 1 německé spolkové země (dále jen „spolkové země“) k výběru dávky na mléko od mlékáren na základě množství syrového mléka.

(9)

Podle § 22 odst. 2 zákona o mléku a tucích se prostředky získané z dávky na mléko používají výlučně k těmto účelům:

(10)

Podle § 22 odst. 2a zákona o mléku a tucích lze odchylně od druhého odstavce použít prostředky získané při výběru dávky na mléko též:

(11)

Dávka na mléko byla používána k financování dílčích opatření uvedených ve 4. bodě odůvodnění v těchto spolkových zemích: Bádensko-Württembersko, Bavorsko, Dolní Sasko, Durynsko, Hesensko, Porýní-Falc, Sársko a Severní Porýní-Vestfálsko.

(12)

Předmětná dílčí opatření zahrnují kontroly různých kontaminujících látek v mléce a mléčných výrobcích, jako jsou dioxin, polychlorované bifenyly (PCB), aflatoxin, detergenty, pesticidy, polychlorované uhlovodíky, které mohou být škodlivé pro lidské zdraví. Kontroly prováděly speciální kontrolní subjekty, jimž byly tyto úkoly svěřeny příslušnými orgány veřejné moci spolkových zemí, v nichž byla tato dílčí opatření prováděna. Kontrolní vzorky byly odebírány z mlékárenských přepravních vozidel náhodně a anonymně. Cílem těchto kontrol bylo sledovat přítomnost kontaminujících látek v mléce za účelem předcházení rizikům pro lidské zdraví a ochrany spotřebitelů. Tyto činnosti jsou v tomto rozhodnutí označovány jako „sledování kontaminujících látek“. V letech 2001 až 2011 činil celkový rozpočet na tyto činnosti (v součtu za všechny spolkové země, v nichž byla tato dílčí opatření prováděna) přibližně 9 milionů EUR.

(13)

Podle posouzení provedeného Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení Německo nepředložilo ustanovení vnitrostátních nebo unijních právních předpisů, která by odůvodnila zařazení tohoto sledování kontaminujících látek mimo oblast podpory. Komise má navíc pochybnosti, zda tato dílčí opatření neposkytovala mlékárnám zvýhodnění, protože Komise měla za to, že účelem kontrol je zajistit kvalitu mléčných výrobků, a proto náklady vynaložené na provádění takových kontrol musí obvykle nést dotčené mlékárenské podniky. Komise navíc vyslovila obavu, že dotčené kontroly kvality se provádějí běžně.

(14)

Německo popsalo právní základ pro sledování kontaminujících látek. Uvedlo dva soubory pravidel. První soubor právních ustanovení upravoval provádění kontrol v rámci sledování kontaminujících látek. Součástí byla metodická příprava a stanovení rozvrhu kontrol, způsobu odebírání vzorků, testovací metody a použití výsledků. Tyto činnosti se v zásadě řídily zákonem o bezpečnosti potravin.

(15)

Druhý soubor právních ustanovení se týkal financování těchto činností. Jak již bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, tyto činnosti byly financovány z dávek na mléko placených mlékárnami. Právním základem byl § 22 odst. 2 zákona o mléku a tucích. Na regionální úrovni existovaly další prováděcí předpisy včetně rozpočtových pravidel.

(16)

Německo předložilo přehled použitelných právních předpisů týkajících se bezpečnosti potravin:

(17)

Německo předložilo statistiky ohledně úředních kontrol bezpečnosti potravin, kontrol reziduí a sledování kontaminujících látek a seznam subjektů odpovědných za tyto kontroly.

(18)

Hlavní připomínka, kterou předložilo Německo, spočívala v tom, že sledování kontaminujících látek je doplňkovou složkou k úřednímu systému dozoru nad bezpečností potravin a neposkytuje mlékárnám žádné zvýhodnění. Německo v tomto ohledu vysvětlilo své stanovisko takto:

(19)

Sledování kontaminujících látek splňuje kritéria doplňkové složky úředního systému dozoru nad bezpečností potravin, který je založen na unijních a vnitrostátních právních předpisech a slouží preventivně a zdravotně orientované ochraně zákazníka i krizovému řízení na základě rizik.

(20)

Sledování kontaminujících látek nelze klasifikovat jako běžnou kontrolu. Kontroly v rámci sledování kontaminujících látek se provádějí na základě vzorků poté, kdy je mléko odebráno sběrnými mlékárenskými vozidly. Plán odebírání vzorků připravují zvláštní kontrolní subjekty, které jsou tímto úkolem úředně pověřeny. Tyto pověřené subjekty určují, z kterých vozidel a kdy se budou vzorky odebírat a jak dlouho budou kontroly trvat. Pověřené subjekty také určují, které kontaminující látky se mají analyzovat.

(21)

Přu určování plánu kontrol a kontaminujících látek, které mají být podrobeny analýze, vycházejí pověřené subjekty z předchozích analýz, z dříve shromážděných výsledků, ze stávajících zdravotních rizik a rizik pro bezpečnost potravin, z regionálních zvláštností, z environmentálních faktorů, ekologických havárií a dalších obdobných pohnutek. Plán kontrol a to, které kontaminující látky se analyzují, se mohou podle regionů lišit a mohou se periodicky měnit. Nekontrolují se všechny kontaminující látky, pro které existují zákonné limity. Naproti tomu mohou být kontrolovány jiné kontaminující látky, pro které neplatí zákonné limity, ale které se na základě analýz považují za rizikové pro zdraví. Kontroly se tedy v průběhu času zaměřují na různé priority – v některých případech mají prioritu kontroly radioaktivních kontaminujících látek, v jiných případech kontroly aflatoxinu nebo dioxinu; je možné rovněž provádět kontroly podle regionálních priorit.

(22)

Informace získané v průběhu těchto kontrol se používají k určení stavu dané mlékárenské oblasti, pokud jde o její expozici vůči daným kontaminujícím látkám, jejichž účinky představují riziko pro zdraví. Tyto informace dále využívají příslušné orgány veřejné moci k preventivním opatřením na ochranu zdraví v podobě úředních kontrol zdraví a bezpečnosti potravin, legislativních opatření, šíření informací a dalších kroků. Tento druh kontrol spadá pod systém úředních kontrol a dalších činností přiměřených okolnostem, „včetně informování veřejnosti o bezpečnosti a riziku potravin a krmiv, dozoru nad bezpečností potravin a krmiv a dalších kontrolních činnostech prováděných během všech fází výroby, zpracování a distribuce“ uvedený v čl. 17 odst. 2 nařízení (ES) č. 178/2002.

(23)

Informace získané z těchto kontrol se používají zejména k úpravám úředních plánů kontrol ve smyslu nařízení (ES) č. 882/2004. Nařízení (ES) č. 178/2002 obecně požaduje, aby členské státy založily svá opatření v oblasti bezpečnosti potravin na hodnocení rizika s využitím objektivních, průhledných a nezávislých vědeckých informací a údajů. Tento požadavek je dále upřesněn v nařízení (ES) č. 852/2004 a nařízení (ES) č. 854/2004. Příslušné německé úřady pro bezpečnost potravin používají výsledky získané sledováním kontaminujících látek jako základ pro toto hodnocení rizika a tato opatření.

(24)

Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (ES) č. 178/2002 jsou členské státy povinny vykonávat vedle systému úředních kontrol další činnosti přiměřené okolnostem za účelem zajištění bezpečnosti potravin. Ačkoliv tyto činnosti nejsou v uvedeném ustanovení konkrétně vyjmenovány, Německo argumentovalo, že orgány členských států vykonávající vedle úředních kontrol takové přiměřené kontrolní činnosti neporušují předpisy o státní podpoře. Na základě tohoto přístupu Německo tvrdilo, že sledování kontaminujících látek představuje kontrolu, která je doplňková vůči úřední kontrole bezpečnosti potravin.

(25)

Stejný přístup byl použit v jiných právních aktech Unie v oblasti bezpečnosti potravin. Nařízení (ES) č. 882/2004 v čl. 3 odst. 1 stanoví provádění pravidelných úředních kontrol a v čl. 3 odst. 2 předpokládá provádění dodatečných úředních kontrol ad hoc; tyto kontroly musí být prováděny na základě rizik. Také směrnice 96/23/ES postupuje podle stejné struktury: článek 11 této směrnice stanoví vedle pravidelných úředních kontrol navíc namátkové kontroly úředních vzorků. Doporučení Komise o snižování přítomnosti dioxinů, furanů a PCB v krmivech a potravinách navíc stanoví intervenční prahové hodnoty, které jsou nižší než zákonné limity stanovené v nařízení (ES) č. 1881/2006 a které slouží příslušným orgánům a subjektům jako nástroj pro odhalování případů, kdy je vhodné zjistit zdroj kontaminace a přijmout opatření k jejímu omezení nebo odstranění.

(26)

Právní předpisy Unie směřující k zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví a zájmů spotřebitelů, pokud jde o potraviny (článek 1 nařízení (ES) č. 178/2002), navíc stanoví, že opatření v oblasti bezpečnosti potravin musí být opodstatněná nezávislým, objektivním a průhledným hodnocením rizika na základě dostupných vědeckých údajů. Výsledky sledování kontaminujících látek se používají jako základ pro splnění těchto zásad, jež byly dále upřesněny v nařízení (ES) č. 852/2004 a v nařízení (ES) č. 854/2004. Pokud jde o kontroly dioxinu a PCB, Německo navíc odkazuje na doporučení Komise o snižování přítomnosti dioxinů, furanů a PCB v krmivech a potravinách.

(27)

Výsledky těchto kontrol se dále používají ke zjišťování dlouhodobých trendů, analýze rizikových faktorů a příčin a k udržování databází pro vědecké účely a pro účely předcházení krizím. Získané informace jsou užitečným zdrojem pro dalekosáhlejší politická a správní rozhodnutí, případové studie a šíření neutrálních informací.

(28)

Kontrolní vzorky se odebírají ze sdružených zásobníků (sdružený zásobník tvoří mléko odebrané sběrným mlékárenským vozidlem od několika producentů mléka, přičemž počet těchto producentů se může měnit). Mlékárenské podniky nejsou o odebírání vzorků a kontrolách informovány. Nejsou informovány ani o výsledcích kontrol. Mlékárenské podniky proto tyto zkoušky nepoužívají, ani pro ně nejsou použitelné k umístění jejich produktů na trh nebo jako nástroj zjišťování kvality nebo ceny produktů. Pouze v případě, kdy zkouška prokázala vysokou hodnotu kontaminujících látek nebo kdy byly dosaženy nebo překročeny zákonné limity, zahájí kontrolní orgány samostatné vyšetřování a informují o něm dotčený mlékárenský závod.

(29)

Jestliže při sledování kontaminujících látek zjistí pověřený subjekt hodnoty, které jsou vysoké, ale nižší než zákonné limity, zahájí postup posouzení, aby nalezl zdroj kontaminace – například krmivo, dezinfekční prostředky, ekologické havárie apod. Podnik(y), který/které tuto kontaminaci způsobil(y), musí na vlastní náklady přijmout opatření k odstranění zdroje kontaminace. Toto posouzení je užitečné pro preventivní účely.

(30)

Jestliže při sledování kontaminujících látek zjistí pověřený subjekt hodnoty, které převyšují zákonné limity, nebo zjistí přítomnost zákonem zakázané látky, je zahájena úplná dodatečná kontrola. Příslušný orgán pak vydá zákaz dodávky mléka a nařídí další zkoušky. Kontaminované mléko je zlikvidováno. Jsou-li znovu zjištěny hodnoty kontaminace převyšující zákonné limity, příslušný orgán uplatní sankce v souladu s německým správním, případně trestním právem. Sledování kontaminujících látek je tedy pro mlékárenské podniky buď neutrální (nejsou-li zjištěny žádné problémy), nebo je spojeno s negativními důsledky (pokud bylo zjištěno překročení zákonných limitů kontaminujících látek). Zákaz dodávky mléka je zrušen teprve poté, kdy zkoušky prokáží, že mléko není kontaminované.

(31)

Německo dospělo k závěru, že sledování kontaminujících látek nepředstavuje úlohu vlastní mlékárenskému průmyslu, nýbrž opatření na ochranu spotřebitelů, zejména na ochranu zdraví spotřebitelů. Ochrana spotřebitelů je cíl, který sleduje SFEU, zejména v souladu s čl. 4 odst. 2 ve spojení s čl. 169 odst. 1 této smlouvy a s Listinou základních práv Evropské unie (15), zejména s článkem 38 této listiny.

(32)

Sledování kontaminujících látek je dále v souladu s jasným závazkem členských států zajistit provádění úředních kontrol v oblasti bezpečnosti potravin, a proto mají být náklady na tyto kontroly hrazeny členským státem.

(33)

Německo prohlašuje, že mlékárenské podniky provádějí vlastní kontroly, aby ověřily, že mléko splňuje zákonné limity pro kontaminující látky. Náklady na tyto vlastní kontroly hradí tyto mlékárenské podniky samy. Povinnost těchto vlastních kontrol vyplývá z čl. 17 odst. 1 nařízení (ES) č. 178/2002. Povinnosti mlékárenských podniků v oblasti bezpečnosti potravin, pokud jde o škodlivé látky, jsou dále upřesněny v dalších právních aktech, např. nařízení (ES) č. 1881/2006, nařízení (ES) č. 396/2005 a nařízení Komise (EU) č. 37/2010 (16).

(34)

Neexistuje žádné ustanovení vnitrostátních právních předpisů, podle něhož by mlékárenské podniky musely hradit náklady na úřední kontroly, a neexistuje povinnost platit jim poplatky. Mlékárenské podniky musí hradit náklady svých vlastních kontrol dodržování právních předpisů v oblasti bezpečnosti potravin a zákonných limitů kontaminujících látek a reziduí, což jsou odlišné kontroly než veřejné kontroly v rámci sledování kontaminujících látek.

(35)

Německo obhajovalo právo členských států provádět kontrolní opatření, jakým je sledování kontaminujících látek. Vyplývá to podle něj z rozdělení kompetencí, jež smlouvy (SEU a SFEU) svěřují orgánům Unie a členským státům při provádění práva Unie. Odkazuje na články 290 a 291 SFEU, jež definují role orgánů Unie a členských států. Podle nich provádění unijních právních předpisů primárně zajišťují členské státy. Do oblasti jejich odpovědnosti spadají mimo jiné kontrolní funkce. Odkazuje také na spojené věci 205 až 215/82 (17), v nichž Soudní dvůr rozhodl, že v souladu s obecnými zásadami, na nichž je založen instituční systém Unie a jimiž se řídí vztahy mezi Unií a členskými státy, je úkolem členských států zajistit provádění unijních ustanovení na svém území.

(36)

Německo proto argumentuje, že článek 291 SFEU by porušilo pouze v případě, kdyby provádělo méně kontrol, než stanoví čl. 17 odst. 2 nařízení (ES) č. 178/2002, nikoli, jako je tomu v tomto případě, když provádělo dodatečné kontroly, které byly doplňkem k úředním kontrolám v oblasti bezpečnosti potravin a které byly v souladu s uvedeným ustanovením nařízení (ES) č. 178/2002.

(37)

V odpovědi na otázku Komise týkající se možného použití pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu Německo odmítlo, že by sledování kontaminujících látek mělo charakter takových služeb ve smyslu sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (18). Německo naopak prohlásilo, že sledování kontaminujících látek splňuje kritéria nehospodářské činnosti. V tomto kontextu Německo odkazuje na věci C-364/92, C-343/95 a C-288/11 P (19), kde se uvádí, že úkol zahrnující výkon veřejného regulačního orgánu směřující k zajištění veřejné bezpečnosti není hospodářské povahy, protože představuje úkol ve veřejném zájmu, jehož záměrem je chránit veškeré obyvatelstvo. Skutečnost, že tento úkol byl svěřen soukromému subjektu, navíc nemění jeho veřejnou povahu. V předmětném případě sledování kontaminujících látek vykonávají pověřené kontrolní subjekty veřejný úkol, který přispívá ke zlepšení systému zdravotní péče. Podle práva Unie (20) i německého spolkového ústavního práva je stát povinen zajistit vysokou úroveň ochrany zdraví a má při tom diskreční pravomoc.

(38)

V odpovědi na otázku Komise, zda ustanovení čl. 17 odst. 2 nařízení (ES) č. 178/2002 ukládá členským státům jasnou a přesnou povinnost ve smyslu věci T-351/02 do té míry, že lze vyloučit přičitatelnost státu, Německo odpovědělo, že ve věci T-351/02 se otázka týkala přičitatelnosti státu, zatímco v předmětném případě jde o existenci zvýhodnění pro mlékárenské podniky.

(39)

Severní Porýní-Vestfálsko navíc argumentovalo, že dílčí opatření NW1 není selektivní, protože se zaměřuje na celý mlékárenský průmysl v této spolkové zemi. Severní Porýní-Vestfálsko má právní suverenitu, která mu umožňuje stanovit hmotný a územní rozsah tohoto dílčího opatření. Severní Porýní-Vestfálsko znovu zdůraznilo, že předmětné opatření slouží provádění obecných zdravotních kontrol a je ve veřejném zájmu.

(40)

Od 6. do 18. února 2014 obdržela Komise celkem 10 dopisů od zúčastněných stran s připomínkami k podpoře poskytované předmětným dílčím opatřením (21).

(41)

V dopise zaevidovaném Komisí dne 6. února 2014 spolek Milchwirtschaftlicher Verein Allgäu-Schwaben e.V. uvedl, že programy kontroly reziduí a kontaminujících látek v mléčných výrobcích je třeba vnímat jako doplněk vnitrostátního programu sledování, který slouží ochraně spotřebitelů a prevenci krizí. Spolek poukázal na to, že vzorky se odebírají z různých podniků za účelem získání přehledu o různých regionech Bavorska. Výsledky jsou šířeny. Tak je možné vytvářet strategie prevence a opatření, která v konečném důsledku povedou ke snížení úrovně kontaminace. Z těchto důvodů neposkytují tato opatření kontrolovaným mlékárenským podnikům žádné zvýhodnění.

(42)

V dopise zaevidovaném Komisí dne 10. února 2014 uvedl Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten Region Allgäu, že sledování úrovně kontaminujících a radioaktivních látek v mléčných výrobcích je velmi důležitou součástí ochrany spotřebitelů. Toto opatření považuje za velmi cenné nikoliv pro dotčené mlékárenské podniky, nýbrž pro všechny spotřebitele mléka.

(43)

V dopise zaevidovaném Komisí dne 10. února 2014 uvedl Landeskontrollverband Nordrhein-Westfalen e.V., že podporuje názor spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko (který byl předložen Komisi v rámci odpovědi Německa ze dne 20. září 2013).

(44)

V dopise zaevidovaném Komisí dne 10. února 2014 uvedl Landesvereinigung der Milchwirtschaft NRW e.V., že podporuje názor spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko (který byl předložen Komisi v rámci odpovědi Německa ze dne 20. září 2013).

(45)

V dopise zaevidovaném Komisí dne 11. února 2014 uvedl Landesvereinigung Thüringer Milch e.V., že podporuje názor Svobodného státu Durynsko (který byl předložen Komisi v rámci odpovědi Německa ze dne 20. září 2013).

(46)

V dopise zaevidovaném Komisí dne 13. února 2014 uvedl Genossenschaftsverband Bayern, že program na sledování a zjišťování reziduí a kontaminujících látek v mléce a mléčných výrobcích neposkytuje mlékárenským podnikům konkurenční výhody. Tento program slouží především k vytvoření kapacit pro reakci v případě krize a ochraně spotřebitelů před nebezpečnými výrobky, a jako takový slouží veřejnému zájmu. Vzorky se odebírají nepravidelně, mlékárenské podniky neuchovávají žádné záznamy ani nejsou informovány o výsledcích, pokud nedošlo k překročení zákonných limitů. Naopak, mlékárenské podniky provádějí vlastní, komplexnější a podrobnější systém kontroly kvality a bezpečnosti, který nelze se sledováním kontaminujících látek srovnávat.

(47)

V dopise zaevidovaném Komisí dne 14. února 2014 uvedl Milchwirtschaftliche Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz e.V., že dílčí opatření RP 3 nelze považovat za státní podporu, protože podnikům ani konkrétnímu výrobnímu odvětví není poskytováno žádné zvýhodnění, které by narušilo nebo mohlo narušit hospodářskou soutěž nebo mohlo mít vliv na obchod mezi členskými státy. Sdružení argumentovalo, že se dávka nepoužívá na úhradu nákladů na kontroly, které jsou mlékárenské podniky povinny provádět podle nařízení (ES) č. 852/2004, nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004 (22) a nařízení (ES) č. 854/2004. Naopak, kontroly, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, se provádějí jménem orgánů veřejné moci v podobě odběru vzorků a nejsou běžné povahy. Tyto kontroly jsou tedy součástí veřejných opatření k předcházení krizím a jejich řešení v souladu s čl. 17 odst. 2 nařízení (ES) č. 178/2002. Sdružení proto dospělo k závěru, že úhrady těchto kontrol neosvobozují mlékárenské podniky od vlastních nákladů, nýbrž představují náklady, jež orgány veřejné moci nesou v rámci své veřejné funkce zajišťování bezpečnosti potravin.

(48)

Milchwirtschaftliche Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz e.V. k tomu uvedl, že pokud by dílčí opatření RP 3 bylo považováno za státní podporu, jeho slučitelnost pro období od roku 2007 by bylo třeba posuzovat v souladu s kapitolou IV.J pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007–2013 (23).

(49)

V dopise zaevidovaném Komisí dne 18. února 2014 uvedl DHB-Netzwerk Haushalt e.V, že program pro sledování znečišťujících látek, program pro posouzení radioaktivity a analýzy nutričních látek představují důležitý příspěvek k ochraně spotřebitelů a zvyšování jejich povědomí. Sdružení zdůraznilo neutralitu výsledků kontrol (na které mlékárenský průmysl nemá vliv), rychlost rozpoznávání škodlivých látek v mléčných výrobcích a možnost rychlé reakce v případě krize.

(50)

V dopise zaevidovaném Komisí dne 18. února 2014 uvedl Landesvereinigung der Bayerischen Milchwirtschaft e.V., že kontroly pro zjišťování škodlivých látek v mléce a mléčných výrobcích jsou důležité pro důvěru spotřebitelů v bezpečnost mléčných výrobků. Tyto kontroly slouží jako systém včasného odhalení, který umožňuje odhalovat a odvracet rizika nebo přijímat nezbytná preventivní opatření.

(51)

V rozhodnutí o zahájení řízení zaujala Komise názor, že dotčená dílčí opatření jeví všechny znaky státní podpory. Komise uvedla, že Německo nepředložilo použitelný právní předpis pro úřední kontroly a sledování kontaminujících látek v oblasti bezpečnosti potravin, který by svěřoval tento úkol státu. Komise vyhodnotila, že povinnost provádět sledování kontaminujících látek se týká mlékáren, které tudíž získávají zvýhodnění, pokud tyto kontroly provádí a hradí stát.

(52)

Během formálního vyšetřovacího řízení Německo a zúčastněné strany argumentovaly, že sledování kontaminujících látek neposkytuje mlékárnám žádné zvýhodnění. Německo předložilo komplexní informace týkající se právních, správních a věcných prvků dotyčných dílčích opatření. Je proto třeba znovu prozkoumat otázku existence podpory, zejména existenci zvýhodnění mlékáren.

(53)

V souladu s čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.

(54)

Podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné rozhodnout, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny všechny výše uvedené podmínky. V důsledku toho, není-li splněna jedna z těchto podmínek, příslušné opatření nemůže být považováno za státní podporu.

(55)

Podmínka existence státní podpory bude zkoumána dříve než ostatní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU, protože hlavním argumentem Německa a zúčastněných stran bylo, že tato dílčí opatření neposkytují mlékárnám žádné zvýhodnění.

(56)

Argumenty Německa a zúčastněných stran jsou založeny na existenci různých kontrolních úkolů stanovených unijními a vnitrostátními právními předpisy pro bezpečnost potravin, a zejména na rozlišení mezi úředními kontrolami, jež provádějí příslušné subjekty, a vlastními kontrolami prováděnými mlékárenskými podniky. Podle Německa je v tomto ohledu sledování kontaminujících látek, které provádějí pověřené subjekty a které je financováno z veřejných zdrojů prostřednictvím dávky na mléko, doplňkové k úředním kontrolám v oblasti bezpečnosti potravin a odlišné od vlastních kontrol prováděných samotnými mlékárenskými podniky, které v tomto případě hradí své náklady. Mlékárny proto nezískávají žádné zvýhodnění na základě skutečnosti, že stát provádí sledování kontaminujících látek.

(57)

Aby bylo možné ověřit platnost těchto argumentů, je nezbytné analyzovat, 1) jaké místo zaujímá sledování kontaminujících látek v systému odpovědnosti za kontrolu stanoveném unijními a vnitrostátními právními předpisy v oblasti bezpečnosti potravin, konkrétně zda se provádí jako povinnost přičtená státu, nebo přičtená soukromým potravinářským subjektům (mlékárnám); a 2) na základě výsledku této analýzy, zda provádění sledování kontaminujících látek poskytuje mlékárenským podnikům zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

(58)

Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, zkoumané období začíná dnem 28. listopadu 2001 (viz 152. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení). Analýza příslušných ustanovení právních předpisů v oblasti bezpečnosti potravin se bude týkat období počínajícího tímto datem.

(59)

Nařízení Rady (EHS) č. 315/93 (24) stanoví některé hlavní zásady týkající se kontaminujících látek v potravinách, zejména že 1) potraviny, které obsahují kontaminující látky v množství, které je z hlediska lidského zdraví a zejména z toxikologického hlediska nepřijatelné, nesmějí být uváděny na trh; a 2) u určitých kontaminujících látek musí být v zájmu ochrany veřejného zdraví stanoveny maximální limity.

(60)

Nařízení Komise (ES) č. 466/2001 (25) a nařízení (ES) č. 1881/2006 stanoví maximální limity některých kontaminujících látek v potravinách. Týkají se zejména těchto kontaminujících látek v mléce: aflatoxiny, olovo (Pb), dioxin, polychlorované dibenzofurany a polychlorované bifenyly (PCB).

(61)

V souladu s právními akty uvedenými v 59. a 60. bodě odůvodnění je zakázáno uvádět na trh určité potraviny (včetně mléka), jestliže obsahují určité kontaminující látky v množství přesahujícím maximální limity stanovené v těchto právních aktech. Tyto právní akty proto vyžadují, aby členské státy přijaly vhodná opatření dohledu za účelem kontroly přítomnosti kontaminujících látek v potravinách.

(62)

Komise dále ve svém doporučení o snižování přítomnosti dioxinů, furanů a PCB v potravinách (26) doporučuje intervenční a cílové prahové hodnoty pro potraviny včetně mléka, s cílem podnítit proaktivní přístup ke snižování přítomnosti dioxinů a PCB s dioxinovým efektem v potravinách. Tyto intervenční prahové hodnoty představují zejména nástroj pro příslušné orgány a subjekty umožňující zdůraznit případy, kdy je vhodné zjistit zdroj kontaminace a přijmout opatření k jejímu omezení nebo odstranění. Komise dále doporučuje, aby členské státy prováděly náhodné sledování přítomnosti dioxinů, polychlorovaných bifenylů s dioxinovým efektem a případně polychlorovaných bifenylů jiného typu než s dioxinovým efektem v potravinách včetně mléka, a to úměrně k rozsahu jejich produkce, využití a spotřeby. V případech nedodržení ustanovení nařízení (ES) č. 466/2001 a v případech, kdy je zjištěno, že množství dioxinů a polychlorovaných bifenylů s dioxinovým efektem přesahuje intervenční prahové hodnoty, Komise doporučuje členským státům, aby ve spolupráci s hospodářskými subjekty zahájily šetření s cílem zjistit zdroj kontaminace a přijmout opatření k omezení nebo odstranění zdroje kontaminace.

(63)

Je možné učinit závěr, že unijní právní předpisy týkající se kontaminujících látek v potravinách včetně mléka obsahují 1) zákonné limity pro určité kontaminující látky v potravinách, včetně kontaminujících látek v mléce, které jsou přímo určeny potravinářským hospodářským subjektům, které nesmějí uvádět na trh potraviny včetně mléka, pokud nesplňují tyto limity; a 2) povinnost členských států sledovat dodržování těchto zákonných limitů. Dále zde existuje doporučení na úrovni Unie (doporučení Komise) určené členským státům, aby sledovaly intervenční prahové hodnoty dioxinu a obdobných kontaminujících látek a přijímaly preventivní opatření.

(64)

Směrnice 96/23/ES vyžaduje, aby členské státy přijaly opatření za účelem sledování látek a skupin reziduí vyjmenovaných v příloze I této směrnice. Látky a rezidua sledované v případě mléka jsou určité sloučeniny, antibakteriální látky, antihelmintika nesteroidní protizánětlivá léčiva, organochloridy, organofosfáty, chemické prvky, mykotoxiny.

(65)

Směrnice 96/23/ES zavazuje členské státy, aby sledovaly určité živočišné produkty včetně mléka za účelem odhalení přítomnosti reziduí a látek. Proto členské státy předkládají Komisi ke schválení plány dozoru. Kromě toho mohou členské státy provádět namátkové úřední kontroly bez předchozího oznámení v průběhu celého procesu produkce surovin živočišného původu včetně mléka.

(66)

Směrnice 96/23/ES dále zavádí vlastní kontrolu a spoluodpovědnost hospodářských subjektů. Majitelé či odpovědné osoby zařízení, kde probíhá prvé zpracování primárních produktů živočišného původu (totiž mléka), učiní, zejména s použitím opatření vlastní kontroly, všechny kroky nezbytné k tomu, aby se přesvědčili, že produkty předávané jejich zařízení neobsahují množství reziduí látek nebo zakázané látky překračující maximálně povolené limity.

(67)

Je možné učinit závěr, že unijní právní předpisy týkající se reziduí v živočišných produktech včetně mléka obsahují 1) seznam škodlivých látek a reziduí v mléce, které musí být sledovány; 2) úkol členských států sledovat a provádět dodatečné kontroly přítomnosti těchto látek a reziduí v mléce; 3) povinnost hospodářských subjektů zabývajících se produkcí a zpracováním mléka provádět vlastní kontroly.

(68)

Nařízení (ES) č. 178/2002 stanoví obecné zásady a povinnosti v otázkách bezpečnosti potravin. Pokud jde o povinnosti, článek 17 nařízení (ES) č. 178/2002 stanoví:

(69)

Podle článku 2 nařízení (ES) č. 178/2002 zahrnují potraviny též mléko zpracované, částečně zpracované nebo nezpracované, které je určeno ke konzumaci člověkem nebo u něhož lze důvodně předpokládat, že je člověk bude konzumovat.

(70)

Povinnosti popsané v článku 17 nařízení (ES) č. 178/2002 se vztahují jak na provozovatele potravinářských podniků, tak na příslušné vnitrostátní orgány. Článek 17 nařízení (ES) č. 178/2002 jasně rozlišuje mezi na jedné straně provozovateli potravinářských podniků (tedy mlékárenskými podniky), kteří jsou odpovědní za vlastní kontroly ve svých podnicích, aby tyto podniky splňovaly požadavky potravinového práva, včetně povinnosti dodržovat zákonné limity pro kontaminující látky a rezidua, a na druhé straně orgány členských států, které jsou odpovědné za sledování a ověřování plnění požadavků potravinového práva. Činnost orgánů členských států je v tomto ohledu dvojí: členské státy jednak provádějí úřední kontroly v úzkém smyslu slova, jednak vykonávají další přiměřené činnosti, jako je dozor nad bezpečností potravin a další kontrolní činnosti během všech fází výroby, zpracování a distribuce.

(71)

Nařízení (ES) č. 882/2004 stanoví mimo jiné další pravidla pro úřední kontroly členských států, pokud jde o potraviny živočišného původu včetně mléka. Stanoví, aby členské státy zavedly úřední vnitrostátní plány kontrol a pravidelně je aktualizovaly na základě dosaženého vývoje. Úpravy a změny plánů kontrol lze provést na základě faktorů nebo s cílem zohlednit faktory, k nimž patří výskyt nových chorob nebo jiných zdravotních rizik nebo výsledky vědeckého zkoumání, jak stanoví čl. 42 odst. 3 nařízení (ES) č. 882/2004.

(72)

Je možné učinit závěr, že unijní právní předpisy týkající se kontrol v oblasti bezpečnosti potravin (včetně mléka) stanoví dva různé stupně povinností, které musí existovat souběžně: povinnost provozovatelů potravinářských podniků (mlékárenských podniků) splňovat požadavky bezpečnosti potravin a kontrolní povinnost členských států ověřovat, že provozovatelé potravinářských podniků příslušné požadavky potravinového práva splňují. Členské státy mají dále povinnost provádět úřední kontroly v úzkém slova smyslu a další přiměřené činnosti, jako je dozor včetně sledování zdravotních rizik, které usnadní úpravu kontrol v reakci na nové skutečnosti.

(73)

Před vstupem nařízení (ES) č. 178/2002 v platnost obsahoval německý zákon týkající se potravin (§ 8 zákona Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz) zákaz výroby a uvádění na trh potravin, které jsou nebezpečné pro lidské zdraví. Tento zákaz byl určen všem výrobcům potravin včetně výrobců mléka. Úřední kontroly byly upraveny v § 40 německého zákona týkajícího se potravin. Příslušné úřední orgány byly podle tohoto ustanovení povinny provádět potřebné zkoušky a odebírat vzorky.

(74)

Po vstupu nařízení (ES) č. 178/2002 v platnost stanoví unijní právo přímo použitelnou povinnost výrobců potravin vyrábět a uvádět na trh bezpečné potraviny a přímo použitelnou povinnost členských států provádět úřední kontroly. Německý zákon o bezpečnosti potravin a krmiv obsahuje další upřesnění těchto povinností, včetně pravidel pro rozdělení kompetencí na spolkové a zemské úrovni a přípravy a provádění úředních plánů kontrol. Náklady na vlastní kontroly potravinářských subjektů (včetně mlékáren) mají nést tyto podniky samy. Náklady na úřední kontroly, včetně sledování kontaminujících látek, hradí stát.

(75)

Pokud jde o sledování kontaminujících látek, je považováno za doplňkové k úředním kontrolám bezpečnosti potravin v užším slova smyslu. Sledování kontaminujících látek je kontrolní činnost ve smyslu § 50 a 51 zákona o bezpečnosti potravin a krmiv. Přesný vztah mezi úředními kontrolami bezpečnosti potravin a sledováním kontaminujících látek je popsán v připomínkách Německa (viz 18. až 34. bod odůvodnění). Jeho rysy lze shrnout takto:

(76)

Sledování kontaminujících látek má preventivní povahu. Hlavním předmětem tohoto sledování není pozorování, zda jsou dodrženy zákonné limity (neboť to je předmětem úředních kontrol bezpečnosti potravin), nýbrž pozorování vývoje přítomnosti kontaminujících látek v rámci zákonných limitů a odhalování vyšších než obvyklých hodnot, které mohou představovat včasné varování nebo signalizovat možné riziko.

(77)

Parametry (které kontaminující látky mají být přesně kontrolovány, časový rozvrh, regiony) pro sledování kontaminujících látek navrhují zvláštní subjekty pověřené příslušnými orgány pro bezpečnost potravin spolkových zemí. Tyto parametry se určují ad hoc na základě hodnocení rizika. Tyto parametry schvalují příslušné orgány pro bezpečnost potravin spolkových zemí. Sledování kontaminujících látek provádějí subjekty pověřené příslušnými orgány pro bezpečnost potravin spolkových zemí. Tyto spolkové země vykonávají řídicí funkci nad subjekty pověřenými provádět sledování kontaminujících látek.

(78)

Sledování kontaminujících látek, které je doplňkové vůči úředním kontrolám bezpečnosti potravin, přispívá k těmto kontrolám těmito způsoby: výsledky sledování kontaminujících látek se využívají k úpravě a změnám úředních plánů kontrol tam, kde je to nutné, a k provádění dalších preventivních opatření, jako jsou opatření k včasnému odhalování zdravotních rizik, šíření informací o zdravotních a environmentálních rizicích pro veřejnost, zřizování databází a analyzování dostupných údajů a předkládání návrhů legislativních změn.

(79)

Je tedy možné učinit závěr, že:

(80)

Na základě výše uvedených závěrů ohledně povahy sledování kontaminujících látek je nutné analyzovat, zda toto sledování poskytuje mlékárenským podnikům zvýhodnění.

(81)

Všechny druhy opatření, která zmírňují obvyklou zátěž pro rozpočet podniku, a která proto, ačkoliv nejsou dotacemi v úzkém slova smyslu, mají stejnou povahu a stejný účinek, poskytují takovému podniku zvýhodnění (27). Je proto nutné prozkoumat, zda sledování kontaminujících látek financované státem zbavuje mlékárny nákladů, jež obvykle zatěžují jejich rozpočet.

(82)

Pojem nákladů, jež obvykle zatěžují rozpočet podniku, zahrnuje náklady považované za vlastní náklady hospodářské činnosti tohoto podniku i další náklady, které podnik musí nést v důsledku povinností uložených právními předpisy použitelnými na tuto hospodářkou činnost (28).

(83)

Pokud jde o odvětví mlékárenství, takovými vnitřními náklady mlékárenských podniků včetně dodatečných nákladů uložených právními předpisy jsou například:

(84)

Naopak náklady na sledování kontaminujících látek nejsou vnitřními náklady výroby mléka, jeho zpracování a uvádění na trh ani dodatečnými náklady, které musí podniky nést v důsledku povinností uložených právními předpisy.

(85)

Sledování kontaminujících látek se nevztahuje k jednotlivým mlékárnám, nýbrž se provádí náhodně na úrovni sběru mléka, a je tedy anonymní (viz 20. a 28. bod odůvodnění). Netýká se také veškerého množství mléka, které je produkováno, přepravováno a uváděno na trh, nýbrž jen zlomku tohoto množství, přičemž četnost a místa těchto kontrol se určují na základě hodnocení rizika; není proto běžné povahy (viz 20. a 21. bod odůvodnění).

(86)

Cílem sledování kontaminujících látek dále není zjišťovat, zda jsou dodrženy zákonné limity přítomnosti různých škodlivých látek. Předně za tímto účelem provádějí kontroly samotné mlékárny (viz 83. bod odůvodnění, druhá odrážka); za druhé, cílem sledování kontaminujících látek je včasné odhalování rizik pomocí analýzy hodnot, které se pohybují v zákonných limitech, ale jsou vyšší, než je v daném regionu obvyklé (viz 26., 27., 29. bod odůvodnění).

(87)

Mlékárny nemohou využít sledování kontaminujících látek a jeho výsledky pro určování kvality svého mléka. Sledování kontaminujících látek také není nutnou podmínkou pro zpracování odebraného mléka a uvedení mléčných výrobků na trh. Pouze v případě, kdy je v rámci sledování kontaminujících látek zjištěno překročení zákonných limitů, příslušný orgán bezpečnosti potravin přijme samostatným postupem opatření, která mají negativní dopad na jednotlivé mlékárny (viz 30. bod odůvodnění).

(88)

Náklady na sledování kontaminujících látek nejsou dalšími náklady, které musí podnik nést v důsledku povinností uložených právními předpisy použitelnými na výrobu mléka (viz 32., 33., 34. bod odůvodnění). Povinností mlékáren je provádět vlastní kontroly bezpečnosti potravin ve svých podnicích, aby splnily povinnost vyrábět a uvádět na trh mléko a mléčné výrobky, které jsou bezpečné pro lidskou spotřebu, včetně splnění zákonných limitů pro kontaminující látky a rezidua (viz 83. bod odůvodnění druhá odrážka). Sledování kontaminujících látek nezbavuje mlékárny povinnosti provádět vlastní kontroly bezpečnosti za účelem splnění svých zákonných povinností (viz 34. bod odůvodnění).

(89)

Sledování kontaminujících látek splňuje kritéria pro úkol související s úředními kontrolami bezpečnosti, za nějž jsou odpovědné orgány veřejné moci a který je financován státem (viz 32., 63., 67., 72. bod odůvodnění a 79. bod odůvodnění bod 2), aniž by zbavoval mlékárenské podniky povinnosti provádět vlastní kontroly bezpečnosti potravin uložené unijními a vnitrostátními právními předpisy.

(90)

Nedávná judikatura, konkrétně rozsudek Tribunálu ve věci T-538/11 Belgické království v. Evropská komise (30), znovu zdůraznila, že „pojem „náklady, jež obvykle zatěžují rozpočet podniku“, však zahrnuje zejména dodatečné náklady, které musí podniky nést z důvodu povinností, které jsou zákonného, regulačního nebo smluvního původu, které se vztahují na hospodářskou činnost“ (viz bod 76 rozsudku). V uvedené věci byly testy k depistáži BSE pro dotyčné podniky právním předpisem výslovně stanoveny jako povinné.

(91)

Naproti tomu v předmětném případě sledování kontaminujících látek nejsou tyto kontroly uloženy mlékárnám právním nebo správním předpisem nebo dohodou použitelnou na hospodářskou činnost. Kontroly uložené mlékárnám právním nebo správním předpisem nebo dohodou použitelnou na hospodářskou činnost jsou popsány výše v 63. bodě odůvodnění bodě 1, 67. bodě odůvodnění bodě 3 a 83. bodě odůvodnění druhé odrážce. Tyto kontroly jsou nutné k tomu, aby mlékárny prokázaly, že splňují zákonné limity pro přítomnost kontaminujících látek stanovené právními předpisy.

(92)

Sledování kontaminujících látek však není nástroj sloužící k prokázání splnění těchto zákonných limitů. Cílem sledování kontaminujících látek je odhalit hodnoty přítomnosti kontaminujících látek, které jsou nižší než zákonné limity, pro preventivní účely, jak je vysvětleno výše, a tyto kontroly se provádějí náhodně a nepravidelně (viz 76. bod odůvodnění). Sledování kontaminujících látek není součástí kontrol, které jsou nutné k tomu, aby mlékárny prokázaly, že splňují zákonné limity pro přítomnost kontaminujících látek stanovené právními předpisy. Proto zjištění ve věci T-538/11 týkající se existence zvýhodnění pro dotčené podniky při povinném testování na BSE nejsou použitelná na předmětný případ sledování kontaminujících látek.

(93)

V důsledku toho náklady na sledování kontaminujících látek nesplňují kritérium vnitřních nákladů na hospodářskou činnost mlékáren ani dalších nákladů, které musí mlékárny nést v důsledku povinností uložených právními předpisy použitelnými na jejich hospodářskou činnost.

(94)

Z tohoto důvodu sledování kontaminujících látek nezbavuje mlékárny nákladů, jež jejich rozpočet obvykle zatěžují, a nezmírňuje obvyklou zátěž pro jejich rozpočet; sledování kontaminujících látek proto neposkytuje mlékárnám žádné zvýhodnění.

(95)

Proto vzhledem k tomu, že není splněna jedna z podmínek uvedených v čl. 107 odst. 1 SFEU, totiž existence zvýhodnění, Komise dospěla k závěru, že sledování kontaminujících látek nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU,