1.6.2010   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 142/13

(1)

Dne 26. dubna 2010 Rada projednala aktualizovaný program stability Itálie na období 2009–2012.

(2)

Nízká zadluženost domácností a relativně solidní finanční sektor v Itálii sice dosud částečně zmírňovaly dopad celosvětové finanční krize, nicméně hluboce zakořeněné strukturální nedostatky, jež zapříčiňují neuspokojivý růst produktivity, oslabily italské hospodářství dávno před nástupem celosvětového zhoršení hospodářské situace. Poté, co se HDP po pět čtvrtletí snižoval, začal se ve třetím čtvrtletí roku 2009 zvyšovat, ve čtvrtém čtvrtletí však opět mírně poklesl. Recese si vybrala daň na trhu práce se zpožděním: v roce 2009 se její dopad projevil spíše na počtu odpracovaných hodin než na počtu zaměstnaných a mnoho pracujících – zejména v nejhůře zasaženém, výrobním odvětví – čerpalo prostředky z fondů mzdových příplatků (cassa integrazione), aby doplnili svou mzdu kvůli nižšímu počtu odpracovaných hodin. V situaci zvýšené averze k riziku byla reakce vládních politik na krizi přiměřená, především s ohledem na velmi vysoký veřejný dluh. Od posledního čtvrtletí roku 2008 vláda schválila několik opatření, aby se podpořila stabilita finančního odvětví, znovu nastolila důvěra a ulevilo se podnikům v tísni a domácnostem. Podle vládních odhadů byla opatření pro oživení plně financována z realokace stávajících finančních prostředků a zvýšení příjmů, aniž by to mělo dopad na schodek. I přes obezřetnou fiskální politiku vlády však byl dopad zhoršení hospodářské situace na italské veřejné finance významný. Poměr schodku veřejných financí k HDP vzrostl od roku 2008 do roku 2009 na dvojnásobek, tj. na 5,3 % HDP (potvrzeno v odhadech statistického úřadu zveřejněných dne 1. března 2010). To spolu s velmi vysokým poměrem veřejného dluhu k HDP vedlo Radu dne 2. prosince 2009 k rozhodnutí o tom, že v Itálii existuje nadměrný schodek, a ke stanovení lhůty k jeho odstranění do roku 2012. Vedle fiskální konsolidace, jež je podmínkou pro to, aby si veřejné finance zachovaly udržitelný vývoj, bude v nadcházejících letech klíčovým úkolem italské hospodářské politiky podporovat rychlé a trvalé oživení růstu produktivity tak, aby se obnovila konkurenceschopnost a zvýšil se nízký růst potenciálního HDP země. Dalekosáhlé strukturální reformy jsou pro řešení problému produktivity klíčové. Obnovení konkurenceschopnosti v krátkodobém výhledu navíc také vyžaduje, aby se zajistilo, že vývoj mezd bude lépe odpovídat vývoji produktivity.

(3)

Ačkoliv velká část zaznamenaného poklesu skutečného HDP je v souvislosti s krizí cyklická, negativně ovlivněna byla také úroveň potenciálního produktu. Kromě toho může krize prostřednictvím nižších investic, horší dostupnosti úvěrů a rostoucí strukturální nezaměstnanosti rovněž ovlivnit potenciální růst ve střednědobém výhledu. Dopad hospodářské krize navíc posiluje negativní účinky stárnutí obyvatelstva na potenciální produkt a udržitelnost veřejných financí. V této situaci bude velmi důležité urychlit tempo strukturálních reforem s cílem podpořit potenciální růst. Pro Itálii je zejména důležité uskutečnit reformy v oblasti hospodářské soutěže, podnikatelského prostředí, kvality veřejných služeb a fungování trhu práce, včetně přerozdělení sociálních výdajů, aby vznikl rozsáhlejší a jednotný systém dávek v nezaměstnanosti.

(4)

Makroekonomický scénář, z něhož program vychází, předpokládá, že se reálný HDP v roce 2010 vrátí k pozitivnímu růstu ve výši 1,1 %, oproti – 4,8 % v roce 2009 (– 5 % podle odhadů statistického úřadu zveřejněných dne 1. března 2010), a poté se ve zbývající části programového období zrychlí na míru 2 %. Na základě údajů, které jsou v současné době k dispozici (2), se tento scénář zdá být založen na příznivých předpokladech růstu. Projekce inflace uvedené v programu se jeví realisticky. Projekce růstu zaměstnanosti a míry nezaměstnanosti jsou příznivější než v prognózách útvarů Komise z podzimu 2009, což odpovídá vyššímu růstu reálného HDP předpokládanému v programu.

(5)

Program odhaduje schodek veřejných financí v roce 2009 na 5,3 % HDP. Výrazné zhoršení oproti schodku ve výši 2,7 % HDP v roce 2008 odráží do velké míry dopad krize na veřejné finance. Bylo přijato několik balíčků pro hospodářské oživení v souladu s Plánem evropské hospodářské obnovy, které dohromady činily v roce 2009 přibližně 0,7 % HDP a podle vyjádření orgánů byly plně financovány z realokace stávajících finančních prostředků a dodatečných příjmů. Podle programu se plánuje, že již v roce 2010 bude fiskální politika mírně restriktivní, ještě výrazněji pak v letech 2011 a 2012, aby se nadměrný schodek odstranil do roku 2012. Toto je v podstatě v souladu se strategií ústupu od fiskální angažovanosti prosazovanou Radou a zároveň se tak zohledňuje velmi vysoký poměr veřejného dluhu k HDP.

(6)

Pro rok 2010 program počítá se snížením schodku veřejných financí o 0,3 procentního bodu HDP na 5,0 % HDP, což je při současné podobě programu v podstatě v souladu s doporučením Rady podle čl. 126 odst. 7 ze dne 2. prosince 2009. Předpokládá se pokles poměru příjmů k HDP o 0,5 procentního bodu, a to také z důvodu ukončení jednorázových opatření pro zvýšení příjmů, která měla dopad v roce 2009. Plánuje se ještě výraznější pokles poměru výdajů k HDP, a to o 0,8 procentního bodu HDP, zejména díky omezením výdajů, která byla přijata spolu s fiskálním balíčkem na období 2009–2011 schváleným v létě 2008. To se odráží ve zpomalování růstu primárních výdajů, u nichž je pro rok 2010 stanoven nárůst o pouhých 0,6 %, i prostřednictvím poklesu veřejných investic po zrychlení v roce 2009. Rozpočet pro rok 2010 sám obsahuje některá opatření nad rámec opatření plánovaných ve fiskálním balíčku na období 2009–2011 schváleném v roce 2008 a podle italských orgánů je vůči rozpočtové pozici neutrální. Obsahuje několik nových expanzivních opatření ve výši přibližně 0,4 % HDP, jež jsou zaměřena na podporu pracovníků s nízkými příjmy a zajišťují financování dalších zdravotních a sociálních výdajů i zahraničních vojenských misí. Hlavní zdroj financování představovaly jednorázové příjmy z mimořádné daně z aktiv nezákonně vyvezených ze země (scudo fiscale) zaznamenané v roce 2009 (0,35 % HDP), neboť díky tomuto pozitivnímu výsledku bylo v rozpočtu pro rok 2010 rozhodnuto odložit z roku 2009 na rok 2010 výběr některých daní z příjmu v odhadované výši 0,25 % HDP.

Dodatečná expanzivní opatření znamenají určité odchylky od doporučení pro rok 2010, ale je třeba uznat, že jde pouze o odchylky drobné a podle odhadů italských orgánů jsou plně financovány realokací jednorázových příjmů scudo fiscale. Poté, co se strukturální saldo, tj. cyklicky očištěné saldo bez vlivu jednorázových a jiných dočasných opatření, v roce 2009 zhoršilo o 0,25 procentního bodu HDP, mělo by se podle společně dohodnuté metodiky v roce 2010 zlepšit o 0,5 procentního bodu HDP, zejména díky omezení výdajů.

(7)

Hlavním cílem střednědobé rozpočtové strategie programu je snížit schodek pod referenční hodnotu 3 % HDP do roku 2012, který představuje lhůtu pro odstranění nadměrného schodku stanovenou Radou, přičemž cílové schodky jsou stanoveny ve výši 3,9 % HDP v roce 2011 a 2,7 % HDP v roce 2012. Aby bylo těchto cílů dosaženo, plánuje vláda dodatečné úsilí o konsolidaci nad rámec úsilí již přijatého v rámci fiskálního balíčku na období 2009–2011, a to ve výši 0,4 procentního bodu HDP v roce 2011 a dalších 0,8 procentního bodu HDP v roce 2012. O rozsáhlých opatřeních této další konsolidace se neuvádějí žádné informace, takže není možné posoudit celkové složení plánovaných úprav. Primární saldo se plánuje ve výši 1,3 % HDP v roce 2011 a 2,7 % HDP v roce 2012. Plánovaná roční konsolidace dosahuje 0,5 procentního bodu HDP pro rok 2011 a 3/4 procentního bodu HDP pro rok 2012 ve strukturálním vyjádření. Rozpočtová úprava se tak zdá být soustředěna spíše do posledních let programového období. Program potvrzuje závazek k dosažení střednědobého cíle v podobě strukturálně vyrovnaného rozpočtu. S ohledem na nejnovější projekce a úroveň dluhu odráží tento střednědobý cíl cíle paktu; program jich však neplánuje dosáhnout v rámci programového období.

(8)

Rozpočtové výsledky by celkově mohly být horší než cíle stanovené v programu. Tato pravděpodobnost stoupá v pozdějších letech programového období. Zaprvé, růst reálného HDP by mohl být po celé období 2010–2012 nižší, než se předpokládá v programu. Analýza citlivosti provedená v rámci programu v této souvislosti naznačuje, že roční růst HDP nižší o 0,5 % by v programovém období znamenal celkový schodek vyšší o 0,7 procentního bodu HDP do roku 2012 (tj. 3,4 % HDP oproti cíli 2,7 % HDP) a v důsledku dopadů na potenciální růst také o 0,5 procentního bodu nižší strukturální úpravu za období 2010–2012. Zadruhé, rozpočtové cíle pro roky 2011 a 2012 se spoléhají na specifikování a vynaložení dalšího úsilí o konsolidaci, v programu se však neuvádějí rozsáhlá opatření této plánované další úpravy ve vztahu k trendovému scénáři založenému na nezměněné legislativě, který je předložen v programu. V programu se navíc podhodnocují skutečné výdajové trendy, a tím i rozsah konsolidačních opatření potřebných k dosažení rozpočtových cílů. Zatřetí, bude velmi obtížné dosáhnout trendových projekcí, které zohledňují fiskální balíček na období 2009–2011 z léta 2008, a to i bez přihlédnutí k požadovanému dalšímu úsilí o konsolidaci, neboť trendové projekce již počítaly s velmi značným stupněm omezení výdajů. Dosavadní výsledky v této souvislosti ukazují, že nelze vyloučit překročení výdajů na centrální a místní úrovni, zejména u běžných primárních výdajů, které se za posledních deset let zvýšily průměrně přibližně o 4,5 %. Dodržení přísných cílů v oblasti výdajů, které byly stanoveny ve fiskálním balíčku z léta roku 2008, bude vyžadovat zintenzivnění úsilí o snížení výdajů, zvýšení účinnosti a zlepšení kvality služeb.

(9)

Poměr hrubého veřejného dluhu k HDP je vysoko nad referenční hodnotou stanovenou ve Smlouvě a podle projekcí bude růst až do roku 2010. V programu se odhaduje, že poměr dluhu k HDP se po svém vzestupu v roce 2008 zvýšil v roce 2009 o 9,3 procentního bodu, tj. na 115,1 % HDP (115,8 % podle odhadů statistického úřadu zveřejněných dne 1. března 2010), především kvůli vysokému úrokovému zatížení a prudkému poklesu reálného HDP, které byly pouze částečně kompenzovány dosud značným účinkem deflátoru HDP. Dluh se zvýšil rovněž z důvodu prvního záporného primárního salda od roku 1991, jakož i vnitřní dynamiky dluhu, a to zejména kvůli obezřetnostní akumulaci likvidních aktiv ze strany státní pokladny. Pro rok 2010 program předpokládá další nárůst poměru dluhu k HDP o 1,8 procentního bodu, neboť účinek úrokového zatížení zvyšující dluh je pouze částečně kompenzován předpokládaným kladným růstem reálného HDP a deflátoru HDP. Poté se předpokládá, že poměr dluhu k HDP bude v letech 2011 a 2012 klesat na 114,6 % HDP, zejména díky plánovanému kladnému primárnímu saldu a předpokládanému zrychlení růstu reálného HDP. Poměr dluhu k HDP by se však také mohl vyvíjet méně příznivě, než předpokládá program, zejména po roce 2010, a to s ohledem na rizika, kterým je rozpočtová konsolidace vystavena, a s ohledem na to, že je možné, že reálný HDP poroste méně příznivě, než se předpokládá v programu.

(10)

Střednědobé projekce vývoje dluhu, které předpokládají, že se tempo růstu HDP bude na hodnoty projektované před krizí vracet postupně a že se míra zdanění vrátí na úroveň před jejím vypuknutím, a které zohledňují předpokládané zvyšování výdajů souvisejících se stárnutím obyvatelstva, ukazují, že by rozpočtová strategie plánovaná v programu, pokud by byla naplněna v současné podobě a pokud by nedošlo k dalším změnám politiky, byla pro stabilizaci poměru dluhu k HDP do roku 2020 dostačující.

(11)

Dlouhodobý dopad stárnutí populace na rozpočet je výrazně nižší, než činí průměr EU, s tím, že v důsledku úplného provedení přijatých reforem vykazují výdaje na důchody pomalejší růst, než je průměr v EU. Nicméně výdaje na důchody v poměru k HDP zůstávají mezi nejvyššími v EU. Rozpočtová pozice v roce 2009, kterou program očekává, by nebyla dostatečná pro stabilizaci současného poměru dluhu k HDP. Dosažení vysokých primárních přebytků by tedy pomohlo omezit rizika, která ohrožují dlouhodobou udržitelnost veřejných financí, která byla ve zprávě Komise o udržitelnosti z roku 2009 (3) hodnocena jako střední.

(12)

Fiskální řízení se v Itálii od vstupu do eurozóny výrazně zlepšilo díky rozpočtovým omezením uloženým Smlouvou a Paktem o stabilitě a růstu. V několika oblastech fiskálního rámce je však ještě prostor pro zlepšení. V nedávné době bylo přijato několik iniciativ pro zlepšení fiskálního řízení v Itálii. Zaprvé, vláda v létě 2008 přijala tříletý balíček pro řešení tradičního krátkodobého zaměření rozpočtových plánů, v němž stanovila nejen cíle jednotlivých položek výdajů a příjmů pro každý rok, ale také rozsáhlá opatření nutná k jejich dosažení. Podle příslušných orgánů k výše uvedenému nedošlo u rozpočtu na rok 2010 s ohledem na nejistotu spojenou se zhoršením hospodářské situace. Rámcový zákon o reformě rozpočtového procesu přijatý v roce 2009 však zavedl do právních předpisů tříletý rozpočtový výhled. Druhým vylepšením bylo zjednodušení struktury státního rozpočtu, které umožňuje jednodušší přidělování zdrojů zaměřené na jednotlivé politiky.

Zatřetí bylo učiněno několik kroků pro zlepšení sledování výdajů prostřednictvím podrobného přezkoumávání výdajů na úrovni ministerstev. Dvě posledně zmiňovaná vylepšení byla také zapracována do rámcového zákona, a stala se tak stálou součástí rozpočtového procesu. Nezbývá než čekat, zda uvedení této reformy do praxe, které potrvá několik let, přinese plánované výsledky v podobě lepší kontroly nad výdaji a lepšího fiskálního řízení. Do budoucna je pro fiskální řízení významnou výzvou specifikovat a provést nový rámec pro fiskální federalismus, který by zajistil odpovědnost místních vládních institucí a stimuloval efektivnost.

(13)

Přestože provádění důchodových reforem a postupné zvyšování věkové hranice pro odchod do důchodu u státních úřednic, které bylo zavedeno v roce 2009, znamenají pozitivní vývoj, je stále složení sociálních výdajů příliš zaměřené na vysoké výdaje na důchody. Toto se projevuje nepříznivě na ostatních sociálních výdajích a na produktivnějších výdajích zaměřených na podporu výzkumu a inovací, což ve svém důsledku může mít negativní dopad na potenciál růst. Navíc vzhledem k tomu, že se konsolidační strategie v průběhu programového období spoléhá na přizpůsobení založené na výdajové stránce, je zapotřebí výrazné zvýšení efektivity, aby se předešlo snížení úrovně a kvality poskytovaných služeb. Úsilí vynaložené v nedávné době na zlepšení účinnosti a nákladové efektivnosti veřejné správy a na reformu organizace školních osnov ve vyšším středním školství by mohlo mít ve středně až dlouhodobém výhledu kladné rozpočtové dopady.

(14)

Celkově je v roce 2010 rozpočtová strategie stanovená v programu do velké míry v souladu s doporučeními Rady podle čl. 126 odst. 7. Od roku 2011 by však s ohledem na rizika ohrožující cílové schodky rozpočtová strategie nemusela být v souladu s doporučeními Rady. Zejména cílové schodky pro roky 2011–2012 je zapotřebí podepřít konkrétními opatřeními a dostatečně posílit plány na celé období, aby byla řešena rizika možného méně příznivého růstu HDP a případné nekázně na straně výdajů. Stejné závěry platí pro strukturální úsilí plánované v programu, které může zůstat pozadu za doporučeními Rady. Nebude-li k těmto rizikům přistoupeno odpovídajícím způsobem a nebudou-li plány konsolidace plně provedeny, nemusí rozpočtová strategie postačovat k tomu, aby se v letech 2011–2012 velmi vysoký poměr veřejného dluhu k HDP začal opět snižovat.

(15)

Pokud jde o požadavky na údaje stanovené v souboru pravidel pro programy stability a konvergenční programy, program vykazuje určité nedostatky jak u povinných, tak u nepovinných údajů (4). Ve svých doporučeních podle čl. 126 odst. 7 ze dne 2. prosince 2009 s cílem odstranit nadměrný schodek Rada Itálii také vyzvala, aby informovala o pokroku při provádění doporučení Rady v rámci samostatné kapitoly aktualizací programu stability. Itálie toto doporučení splnila částečně, neboť neposkytla informace o rozsáhlých opatřeních nutných k dosažení další konsolidace plánované v letech 2011 a 2012.

i)

důsledně provedla plánované rozpočtové úpravy, zejména aby provedla fiskální konsolidaci v roce 2010 podle plánu, posílila plánovanou konsolidaci pro roky 2011 a 2012 konkrétními opatřeními a aby zároveň byla připravena přijmout další požadovaná konsolidační opatření, pokud se naplní makroekonomický scénář, z nějž vychází doporučení podle čl. 126 odst. 7; využila, jak je stanoveno v doporučení týkajícím se postupu při nadměrném schodku, každé příležitosti nad rámec fiskálního úsilí, včetně lepších hospodářských podmínek, aby se urychlil pokles poměru hrubého dluhu k HDP k referenční hodnotě 60 % HDP,

ii)

zajistila, aby se provedením reformy rozpočtového procesu zlepšily podmínky kontroly výdajů a napomohlo se cíli udržet zdravé veřejné finance a aby se díky pravidlům upravujícím fiskální federalismus zlepšila odpovědnost místních vládních institucí a stimulovala efektivnost.