2.2.2017   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 34/1

Zpravodaj:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

EHSV je názoru, že rozpočet EU může představovat zásadní nástroj pro řešení stávajících výzev EU a jejích strukturálních změn. Je však zapotřebí pečlivě analyzovat a vyhodnotit, kde jsou jeho prostředky vynakládány, jak jsou vynakládány, jak je výkonnost takto vynaložených prostředků vyhodnocována a jak jsou dosažené výsledky komunikovány  (1). Za těchto předpokladů se může rozpočet EU chopit prioritních výzev EU a může dopomoci obnovit víru evropské populace v EU i v podmínkách absolutního i relativního snížení jeho objemu.

1.2.

Předpokladem pro posílení výkonnosti rozpočtu EU je současně i stanovení jasně vymezených prioritních cílů ve prospěch občanů EU, odpovídajících agregovaných ukazatelů a přesvědčivého systému podávání zpráv vztahujících se k reálným aktivitám financovaným z rozpočtu EU, čímž by byla maximalizována value for money. Cestou mohou být například předběžné podmínky, finanční nástroje či flexibilita a schopnost čelit náhlým výzvám (2). Primárně kvantitativní aspekt rozpočtu EU, který je i z pohledu EHSV tak významný pro určení základních priorit a jim odpovídajících politik, musí být doprovázen i svým kvalitativním rozměrem.

1.3.

EHSV se ztotožňuje s přístupem, který respektuje, že v případě výdajů rozpočtu EU nejde pouze o zajištění souladu s pravidly zákonnosti a procesní správnosti (legality and regularity), ale i o cílené a systematické zaměření se na výsledky a výkonnost, kterých rozpočet EU dosahuje při zajišťování prioritních oblastí EU.

1.4.

EHSV souhlasí, že osvojení pravidel výkonnostní kultury (performance culture) v souvislosti s rozpočtem EU vyžaduje zajištění úzké propojenosti mezi objemem a charakterem výdajů na straně jedné a ucelenou sadou agregovaných výkonnostních ukazatelů, které výsledky a výkonnost měří, na straně druhé.

1.5.

EHSV současně zastává názor, že osvojení výkonnostní kultury nepředstavuje jednorázový krok, ale vývojový proces, který předpokládá jak odpovídající právní prostředí, tak i výběr nástrojů, které povedou klíčové aktéry k jednání žádoucím směrem. Nadcházející diskuse a implementace výkonnostně orientovaného rozpočtu EU musí dále blíže specifikovat jeho obsah;

1.6.

EHSV je přesvědčen, že výkonnostně orientovaný rozpočet EU zajišťuje naplňování reálných výsledků a dopadů v prioritních oblastech EU, které přinášejí zřetelně vymezitelnou přidanou hodnotu. Diskuse o výkonnostním rozpočtu EU je tedy též diskusí o prioritních politikách EU, které mají schopnost zajistit potřebné strukturální změny.

1.7.

Dosud došlo k provedení pilotních testů, které měří dopad rozpočtu EU na plnění priorit a kvantifikovaných cílů strategie Evropa 2020. EHSV tuto aktivitu hodnotí jako pozitivní krok správným směrem, v němž je zapotřebí systematicky a ještě podstatně komplexněji pokračovat. Testy odhalily vysokou míru nesouladu mezi zamýšlenými cíli a jim odpovídajícími výsledky a řadu příkladů neefektivního využívání prostředků EU a procesních selhání, jež je doprovázejí.

1.8.

EHSV podporuje další lepší a užší propojení a vazbu prostřednictvím ukazatelů dopadové analýzy a její následné interpretace mezi strategií Evropa 2020 a víceletým finančním rámcem 2014–2020, resp. jednotlivými rozpočty EU pro příslušná léta. Přitom je žádoucí provedení reflexe strategie Evropa 2020, zda tato cílí na skutečné rozvojové priority EU i ve druhé polovině této dekády.

1.9.

EHSV též podporuje zajištění toho, aby dohody o partnerství a operační programy byly schopny hrát roli efektivních převodníků cílů a priorit EU do podoby operativních cílů realizovaných na úrovni jednotlivých členských států buď v podobě zlepšení sdíleného managementu (shared management), nebo zlepšení procesních postupů u programů přímo řízených Evropskou komisí v jednotlivých členských státech.

1.10.

EHSV doporučuje, aby členské státy byly motivovány k tomu, aby do svých dohod o partnerství a operačních programů zahrnuly vzájemně porovnatelnou sadu kvantifikovatelných výsledků, jež by měly být podporou ze zdrojů rozpočtu EU dosaženy a tyto by měly být následně vyhodnoceny. Všechny dohody o partnerství a programy by měly obsahovat společné výsledkové ukazatele na průřezové/horizontální bázi, s jasnou identifikací přínosu jednotlivých fondů i ESIF jako celku, navržené tak, aby byl možný monitoring pokroku na úrovni EU, členských států i jejich jednotlivých regionů.

1.11.

EHSV vnímá nadcházející revizi víceletého finančního rámce 2014 – 2020 v polovině období jako příležitost pro silnější prosazení výkonnostního a výsledkově orientovaného přístupu, který by se měl následně naplno projevit v podobě víceletého finančního rámce počínaje rokem 2021.

1.12.

EHSV se domnívá, že by víceletý finanční rámec počínaje rokem 2021 měl představovat, společně s novou strategií konkurenceschopnosti a rozvoje a vznikajícím sociálním pilířem, klíčovou střednědobou strategickou platformu (se stejným časovým horizontem jako má strategie konkurenceschopnosti) se strukturou a váhou jednotlivých výdajových položek přizpůsobenou skutečným potřebám a prioritám a současně by měl umožnit větší flexibilitu pro zajištění nově vzniklých potřeb. EHSV by rovněž přivítal změnu způsobu nakládání s prostředky rozpočtu EU ve směru vyšší efektivnosti prostřednictvím širšího uplatnění návratných nástrojů a nalézání jejich komplementarity s dotačními prostředky. Navíc existuje stále velký prostor pro zlepšení způsobů vyhodnocování rozpočtu EU a jeho efektivnosti. Parametr odpovídající rozpočtové flexibility je velmi podstatný z pohledu schopnosti rozpočtu EU reagovat na nově vzniklé podněty, hrozby a příležitosti a udržení akceschopnosti EU (příkladem může být migrační krize, potřeba řešit ekonomické šoky či změna počtu členů EU a její dopad na rozpočtové toky, odpovídající zdrojová báze Fondu solidarity pro případ přírodních katastrof) a týká se nejenom objemu a struktury výdajů rozpočtu EU, ale též jeho příjmové strany.

1.13.

EHSV doporučuje, aby se do rozpočtové politiky EU po roce 2020 též promítla identifikace odpovídající výše příjmové strany rozpočtu EU a způsobu jejího vytváření (nalezení vyvážené a solidární vazby mezi příspěvky členských států a vlastními rozpočtovými zdroji).

1.14.

EHSV souhlasí s dalším rozšířením možností aktivní fiskální politiky, například včetně možnosti emitovat cenné papíry. Pro tento účel je žádoucí zlepšit fiskální rámec a procedury rozpočtu EU a rovněž uspokojivě vyřešit záležitost působnosti rozpočtové politiky EU vůči zemím eurozóny na straně jedné a ostatním členským státům EU na straně druhé.

2.1.1.

Rozpočet EU představuje významný a klíčový nástroj financování priorit EU, jehož objem činí přibližně 1 % HDP EU; za rok 2015 činil jeho objem 145,3 mld. EU. Rozpočet EU se podílí poměrně významným podílem na zajišťování hospodářské politiky v jednotlivých členských státech a představuje v průměru 1,9 % veřejných výdajů v členských státech EU, nicméně v určitých případech tento podíl významně přesahuje 10 %.

2.2.1.

Při takovém objemu finančních prostředků je důležité zajistit, aby tyto byly alokovány nejen v souladu s pravidly (legally and regularly), ale současně též aby při respektování těchto pravidel byly především s to dosáhnout cílů a odpovídajících výsledků a dodržovat principy zdravého finančního řízení (sound financial management) a kultury výkonnosti (performance culture). Identifikace skutečných efektů využívání rozpočtu EU měřená relevantními makroekonomickými ukazateli a měřítky se stává předmětem všech politických úvah, které se rozpočtové politiky EU v současnosti týkají.

2.2.2.

Rozpočet EU a jeho využívání by mělo být v souladu s následujícími prioritami:

2.2.3.

Rozpočet EU obsahuje některé nové prvky spojené s fungováním víceletého finančního rámce 2014–2020, jež jsou relevantní z hlediska posílení přístupu založeného na výkonnosti a zaměřeného na výsledky:

2.2.4.

Smyslem je lépe přizpůsobit fiskální politiku EU a praktické fungování rozpočtu EU potřebám prostřednictvím relevantnější vyváženosti mezi formálními a procedurálními záležitostmi využívání rozpočtu EU na straně jedné a přístupy založenými na výkonnosti a zaměřenými na výsledek na straně druhé. Za velmi potřebný lze označit s ohledem na výkonnost a výsledek též přístup společného vnímání a porozumění (common understanding) tohoto konceptu.

2.2.5.

Pro případ měření nesouladu s formálními pravidly je dlouhodobě používán ukazatel míry chybovosti (error rate). Její výše se pohybuje okolo 4 % (přibližně 4 % výdajů rozpočtu EU nejsou vynaložena v souladu s formálními pravidly, což není špatný výsledek; v absolutní částce však tento údaj představuje přibližně 6 mld. EUR). Vývoj souhrnné míry chybovosti v nedávném období ilustruje tabulka níže:

2.2.6.

Klíčovým principem pro rozpočet EU je „zdraví“ (soundness) finančních toků a skutečných programů a projektů jimi financovaných, jež umožňuje vyhodnocení optimálního využití zdrojů EU ve všech svých aspektech. EHSV se ztotožňuje s aktuálním trendem většího důrazu na výkonnost a výsledky, který se projevuje v aktivitách Evropské komise (Budget Focused on Results Iniciative (4)) i Evropského účetního dvora (struktura jeho Výroční zprávy za rok 2014 (5) a speciální kapitola zaměřená na výkonnost; pasáže ke sdílenému managementu (shared management) zahrnují jako výsledky vyhodnocení výkonnosti programů pocházející z pilotního testu).

2.2.7.

EHSV podporuje přístup uplatněný při pilotním testu, jenž je zaměřen na analýzu vztahu a propojení mezi strategií Evropa 2020 a dohodami o partnerství, resp. operačními programy jako klíčovými nástroji realizace politiky soudržnosti EU a jako významné složky výdajové strany rozpočtu EU. Tento test lze považovat za počátek komplexního pojetí při vyhodnocování výkonnosti a výsledků rozpočtu EU (6).

2.2.8.

Pro dosažení vyváženého sledování formálních i výkonnostních charakteristik spojených s rozpočtem EU je zásadní proces nakládání, řízení a sdílení dat a informací mezi orgány a institucemi EU (především Evropskou komisí) a členskými státy. Využívání rozpočtu EU je doprovázeno obrovským množstvím dat a informací, které jsou však pouze velmi omezeně prakticky využívány pro zajištění toho, aby bylo možné objektivně vyhodnotit jak míru chybovosti, tak zvláště splnění reálných výsledků, kterých rozpočet EU dosahuje, a stanovit postupy, jak zjištěný stav zlepšit

3.1.

EHSV zastává názor, že hlavním posláním existence rozpočtu EU je přinášet prospěch občanům EU a souběžně chránit finanční zájem EU; přínosy spočívají v podpoře založené na respektování rozvojových i provozních priorit, která je kompatibilní s rámcem hospodářské politiky a skutečnou i předpokládanou ekonomickou výkonností; ochrana finančního zájmu EU představuje odpovídající využití výdajů rozpočtu EU v souladu s pravidly a bez chyb a podvodného jednání. Nynější politický přístup by měl přispět k dosažení plného souladu a vyváženosti mezi nimi.

3.2.

EHSV se domnívá, že posun směrem k výkonnostně orientovanému rozpočtu EU nemůže být učiněn jako jednorázový krok. Je klíčové, aby základní právní normy a cíle rozpočtu EU a jeho politiky byly koncipovány s úmyslem naplnit kvalitativně zaměřené indikátory a dosáhnout měřitelné výsledky.

3.3.

Výkonnostně orientovanému rozpočtu EU by významně pomohlo i dosažení budoucího časového souladu mezi rozpočtovým obdobím (nyní sedmiletý finanční rámec) a obdobím vymezeným v klíčové rozvojové strategii EU (nyní desetiletá strategie Evropa 2020). Rok 2021 bude z tohoto pohledu znamenat unikátní příležitost pro dosažení tohoto souladu a vytvoření podmínek pro optimální fungování rozpočtu EU zaměřeného na výsledky a výkonnost.

3.4.

EHSV bere na vědomí a respektuje poznatky Výroční zprávy pro rok 2014 publikované Evropským účetním dvorem, která odhalila řadu problémových míst, ve kterých propojení strategie Evropa 2020 a dohod o partnerství, resp. operačních programů nefunguje zcela optimálně. Tato zpráva konstatuje, že tyto různé nástroje nejsou koncipovány tak, aby umožnily systematický převod politických cílů strategie Evropa 2020 do praktických operačních cílů (vymezených dohodami o partnerství a operačními programy) (7).

3.5.

EHSV je názoru, že potenciální přínosy plynoucí z dosažení synergií pěti evropských strukturálních a investičních fondů (ESIF) v rámci jednoho deštníku regulačního a řídícího rámce (regulatory and management framework) a jedné dohody o partnerství v každém členském státě se dosud nenaplnily, přičemž stále pokračuje praxe rozdílných pravidel vztahujících se na jednotlivé fondy, které vedou k fragmentaci programování (na rozdíl od potřebného dosahování synergií mezi nimi).

3.6.

EHSV se domnívá, že velký prostor pro posílení přístupu zaměřeného na výkonnost a výsledek umožňuje existence dvou nových prvků pro využívání prostředků EU v období 2014–2020 – kondicionalit a výkonnostní rezervy. Právě naplňování makroekonomických kondicionalit by mělo zajišťovat, že výdaje rozpočtu EU budou v jednotlivých členských státech alokovány v adekvátně zdravém makroekonomickém prostředí, resp., že nebude umožněno, aby členský stát, který neusiluje o nápravu svých makroekonomických problémů, mohl v plném rozsahu těchto prostředků využívat. Existence výkonnostní rezervy by též měla členské státy adekvátně motivovat k výkonnosti zaměřené na naplnění strategických cílů EU s podporou rozpočtu EU.

3.7.

EHSV se domnívá, že pilotní snaha o testování výkonnostně a výsledkově založeného rozpočtu EU prostřednictvím vazeb vůči prioritám strategie Evropa 2020 by nicméně měla být dále následována rozšířením o další relevantní oblasti tak, aby vyhodnocení výkonnostního a výsledkového zaměření rozpočtu EU mohlo být opravdu ucelené a komplexní – pozornost by měla být věnována například doporučením pro jednotlivé země (Country Specific Recommendations – CSRs) a souladu s indikátory vycházejícími z naplňování evropského semestru.

3.8.

EHSV doporučuje, aby v rámci úvah o fungování rozpočtu EU došlo též ke zvážení konceptu tržního selhání, na jehož odstranění by měly být prostředky rozpočtu EU zaměřeny; projevy tržního selhání (market imperfections/failures) mohou spočívat například v informační asymetrii, případně ve způsobu komerčního ocenění návratnosti investic ze strany finančních institucí, které brání financování určitých typů projektů, protože nejsou vzaty v úvahu určité pozitivní externality a širší sociální přínosy, jež nejsou relevantní pro jednotlivý komerční případ, ale mají význam pro podporu danou financováním EU.

3.9.

EHSV se ztotožňuje s potřebou zásadního zlepšení oblasti sdíleného managementu mezi orgány a institucemi EU (především Evropskou komisí) a členskými státy. 76 % všech výdajů rozpočtu EU je alokováno prostřednictvím sdíleného managementu. Čím lépe budou členské státy naplňovat vnitrostátní kvantifikované cíle strategie Evropa 2020, čím více bude rozpočet EU s cíli strategie Evropa 2020 propojen a čím lépe budou tyto cíle odrážet skutečné ekonomické, sociální, územní či environmentální potřeby EU, tím příznivější prostředí zdravého finančního managementu vytvoříme k hladkému propojení mezi Evropskou komisí a členskými státy.

3.10.

EHSV se domnívá, že významným projevem posílení výkonnosti a orientace na výsledek rozpočtu EU je důraz na větší využívání nástrojů finančního inženýrství (NFI), resp. inovativních finančních nástrojů, jejichž povaha zcela principiálně mění způsob, jakým jsou veřejné zdroje EU využívány a jaká očekávání jsou s nimi spojena. Přes nesporný potenciál NFI se přibližně jen 65 % těchto prostředků vztažených k období 2007–2013 dostalo ke konečným příjemcům (zbytek prostředků byl v NFI pouze „zaparkován“, aby bylo formálně doloženo jejich vyčerpání). Toto téma získá dále na důležitosti po roce 2020 i v souvislosti s potřebou posílení komplementarity vůči Evropskému fondu pro strategické investice (EFSI) a představuje klíčovou strategickou úvahu pro zaměření společných rozpočtových prostředků EU počínaje rokem 2021.

3.11.

EHSV je současně toho názoru, že silnější zaměření na výkonnost a výsledek pochopitelně neznamená podceňování zákonnosti a procesní správnosti. Důraz na soulad s právními a procesními pravidly nesmí být upozaděn. Vzhledem k tomu, že míra chybovosti se týká všech případů, kdy by finanční prostředky neměly být vyplaceny, protože nebyly použity v souladu s pravidly, je jaksi automaticky předpokládáno, že tato pravidla jsou správná a sama neobsahují vnitřní rozpory či nežádoucí prvky. I proto by postup, který je v souladu s pravidly zdravého finančního managementu, měl obsahovat ověření dopadů těchto regulatorních pravidel, aby došlo k testu jejich kompatibility a souladu s potřebami a cíli EU (8).

3.12.

EHSV souhlasí, že praxe spojená s využíváním rozpočtu EU je velmi komplikovaná. K naplnění požadavku zdravého finančního managementu přispěje též aktuální úsilí o zjednodušení veškerých aktivit s rozpočtem EU spojených, které se týkají jak procedurálních záležitostí, tak věcí spojených s obsahem; úsilí o zjednodušení by se mělo projevit ve snížení nadměrného administrativního břemene a omezení praxe „goldplatingu“ v jednotlivých členských státech.

3.13.

EHSV se domnívá, že návrhy zmíněné v sekci 1 tohoto stanoviska, jež vedou ke konečným závěrům a doporučením (sekce 1), představují klíčové koncepční úvahy o budoucí rozpočtové politice EU, které mohou být částečně uplatněny v souvislosti s procesem revize víceletého finančního rámce 2014 – 2020 v polovině období, ale jejichž úplné promítnutí do rozpočtových pravidel je možné až počínaje rokem 2021. Koncept výhledu a reformních potřeb týkající se rozpočtu a víceletého finančního rámce po roce 2020 se může opírat o nedávná stanoviska k tomuto tématu na úrovni EHSV či na ně navazovat (9).