EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52011IR0329

Stanovisko Výboru regionů „Přezkum politiky EU v oblasti kvality ovzduší a emisí“

OJ C 225, 27.7.2012, p. 11–19 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

27.7.2012   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 225/11


Stanovisko Výboru regionů „Přezkum politiky EU v oblasti kvality ovzduší a emisí“

2012/C 225/03

VÝBOR REGIONŮ

konstatuje, že tendence potvrzující zpomalení ve zlepšování kvality ovzduší je v podstatné míře důsledkem nedostatečně ambiciózní politiky EU u zdroje a nedostatečných vnitrostátních předpisů. V souvislosti s řešením těchto problémů je kladena velká zátěž a zodpovědnost na místní a regionální orgány. Je třeba zaujmout víceúrovňový přístup, v němž každá úroveň správy (evropská, vnitrostátní, regionální a místní) převezme svůj díl odpovědnosti a přijme opatření, jež mohou a musí být příslušnou úrovní přijata;

trvá na tom, že politika EU v oblasti imisí musí být provázána s politikou EU v oblasti emisí. Proto je zapotřebí, aby ve fázi definování politiky byla pro politiku EU u zdroje a politiku EU v oblasti imisí uplatněna stejná úroveň ambicí a připraveny synchronizované časové plány;

doporučuje posílení politiky EU v oblasti emisí, zejména tím, že přezkum směrnice o národních emisních stropech bude dostatečně ambiciózní, aby umožnil snížit koncentrace pozadí, dále zpřísněním normy EURO pro vozidla co se týče NO2/NOx a částic a také požadavků na jiné mobilní zdroje, snížením rozdílů mezi emisními normami EU pro vozidla a skutečnými emisemi z vozidel na silnicích, řešením emisí z lodní a letecké dopravy a emisí amoniaku ze zemědělství;

doporučuje, aby přezkum směrnic o kvalitě ovzduší (2008/50/ES a 2004/107/ES) zejména snížil počet látek a počet cílových a mezních hodnot soustředěním se na nejvíce znečisťující látky a na ukazatele, jež nejlépe odrážejí stav veřejného zdraví; přezkoumal, zda koncentrace částic a elementární uhlík jsou lepším ukazatelem a jakým způsobem by mohly být zahrnuty do směrnice; prozkoumal využití roční mezní hodnoty pro PM10 na základě průměrných víceletých koncentrací; rozšířil za zvláštních okolností možnosti extra odchylek při snižování úrovní NO2; požadoval specifičtější pravidla pro umísťování měřicích stanic za účelem zajištění srovnatelnosti.

Zpravodaj

pan Cor LAMERS (NL/ELS), starosta města Houten

Odkaz

dopis místopředsedy Evropské komise ze dne 19. července 2011

I.   POLITICKÁ DOPORUČENÍ

VÝBOR REGIONŮ

A.    Obecné připomínky

1.

je obeznámen se záměrem Evropské komise předložit v roce 2013 komplexní přezkum evropské politiky v oblasti ovzduší s novými dlouhodobými cíli pro období po roce 2020. Tento záměr se týká velmi rozsáhlé oblasti a zahrnuje:

přezkum Tematické strategie o znečišťování ovzduší (KOM(2005) 446 v konečném znění),

zpřísnění politiky EU u zdroje,

sloučení následujících směrnic do jediné:

přezkum směrnic o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (2008/50/ES a 2004/107/ES),

přezkum směrnice o národních emisních stropech (směrnice 2001/81/ES);

2.

si cení žádosti Evropské komise o předběžné stanovisko Výboru k budoucnosti politiky v oblasti kvality ovzduší;

3.

oznamuje, že se v tomto stanovisku (1) bude zabývat jak politicko-správními, tak i technickými aspekty (doporučení pro právní předpisy a návrhy týkající se postupů), neboť se jedná o předběžné stanovisko vypracované ve fázi konzultací expertů v rámci rozhodovacího procesu EU;

4.

konstatuje, že jak v městských, tak i ve venkovských oblastech ovlivňuje kvalita ovzduší každodenní život občanů a jejich zdraví. Prioritou při zlepšování kvality ovzduší je veřejné zdraví a životní prostředí. Současně je třeba usilovat o dosažení rovnováhy mezi hospodářským vývojem a přístupem ke znečišťování ovzduší. Zlepšená ochrana životního prostředí a zdraví může zároveň přinášet i hospodářské impulzy a snížit ekonomické náklady zdravotní zátěže a poškození zdraví;

5.

je potěšen výrazným zlepšením kvality ovzduší v Evropě, jež je výsledkem kombinace politiky EU v oblasti kvality ovzduší a politiky a předpisů členských států (vnitrostátní, regionální a místní úrovně správy). Poslední dvě desetiletí zaznamenala vzestupnou tendenci, Výbor je však znepokojen jejím nedávným oslabením;

6.

poukazuje na to, že znečištění ovzduší vyvolává v městských aglomeracích nejzávažnější problémy a způsobuje vznik kritických míst. I přes veškeré regionální předpisy mnoho evropských měst nedokáže splnit mezní hodnoty pro částice (PM10 a PM2,5) a NO2, následkem čehož podstatná část Evropanů žije v oblastech se škodlivou koncentrací znečišťujících látek v ovzduší;

7.

konstatuje dále, že venkovské a příměstské oblasti jsou rovněž zasaženy znečištěním ovzduší, jež má nezanedbatelné důsledky pro životní prostředí, pěstování plodin a přírodní prostředí;

8.

poznamenává, že znečištění ovzduší musí být sníženo, současně je však nutné zaručit přiměřené sociální a ekonomické fungování našich měst. Ve většině členských států jsou osobní a nákladní motorová silniční vozidla (jezdící především na naftu a benzín) jedním z největších přímých původců kritických míst z hlediska znečištění ovzduší NO2. Je zapotřebí účinnější přístup, a to co se týče jak emisí, tak řízení provozu;

9.

domnívá se, že klíčovou otázkou při přezkumu politiky EU v oblasti kvality ovzduší musí být způsob, jak prostřednictvím právních předpisů EU dosáhnout zlepšení kvality ovzduší, tedy jaký typ předpisů a jaká pravidla využít. V této souvislosti jsou důležité alespoň tyto aspekty: přístup založený na víceúrovňové správě, integrovaný přístup a faktické provádění právních předpisů EU v evropských městech. Je třeba se prioritně zabývat proveditelností směrnice EU a problémy s jejím prováděním ve městech a regionech;

10.

je toho názoru, že správa musí být důležitým aspektem provádění nových právních předpisů EU o kvalitě ovzduší. Znečištění ovzduší má přeshraniční a vnitrostátní rozměr, a vyžaduje tedy přijetí opatření na všech úrovních správy (evropské, vnitrostátní, regionální a místní). Výbor doporučuje víceúrovňový přístup, v němž každá úroveň správy převezme svůj díl odpovědnosti a přijme opatření, jež mohou a musí být nejlépe přijata právě touto úrovní správy;

11.

zdůrazňuje nutnost integrovaného přístupu při tvorbě nových právních předpisů EU. Znečišťování se musí co nejvíce předcházet. Je třeba určit příčiny znečištění a řešit emise u jejich zdroje hospodářsky co nejúčinnějším způsobem, jenž bude zároveň co nejšetrnější k životnímu prostředí;

12.

je toho názoru, že zlepšení veřejného zdraví vyžaduje ambiciózní politiku EU v oblasti kvality ovzduší. Politika EU v oblasti imisí s mezními hodnotami EU pro znečišťující látky však musí být doplněna účinnou politikou na úrovni EU v oblasti emisí založenou na opatřeních u zdroje. Úroveň ambicí revidované směrnice musí proto být pečlivě sladěna s úrovní ambicí národních emisních stropů a s politikou EU v oblasti emisí (politika u zdroje). V této souvislosti se Výbor domnívá, že sloučení směrnic o kvalitě ovzduší (2008/50/ES a 2004/107/ES) s revidovanou směrnicí o národních emisních stropech (2001/81/ES) usnadní harmonizaci jednotlivých úrovní ambicí;

B.    Tematická strategie o kvalitě ovzduší a provádění v členských státech

Tematická strategie

13.

domnívá se, že Tematická strategie o znečišťování ovzduší přispěla ke snížení expozice občanů znečištěnému ovzduší a ke zlepšení životního prostředí;

14.

lituje, že ne všechna opatření u zdroje oznámená v tematické strategii byla také skutečně prováděna. Nejvýznamnějšími nedostatky opatření EU u zdroje jsou:

vývoj integrovaného přístupu ke koloběhu dusíku,

přezkum směrnice o národních emisních stropech (2001/81/ES), jež je důležitá pro řešení otázky koncentrací pozadí, ale byla bohužel opakovaně odkládána;

Provádění na místní a regionální úrovni

15.

dochází k závěru, že obce a regiony vyvíjejí značné úsilí, co se týče zlepšení kvality ovzduší prostřednictvím předpisů, jež se týkají:

podpory udržitelnějších druhů dopravy, např. účinnější a přitažlivější veřejné dopravy, cyklostezek, omezení přístupu pro (nejvíce znečišťující) vozidla a/nebo nákladní vozidla (environmentální zóny) a podpory čistých (čistších) vozidel např. prostřednictvím preferenčního přístupu a/nebo politiky parkování;

zlepšení v oblasti řízení dopravy, lepší plynulost provozu díky omezení rychlosti a rozvoji inovačních logistických konceptů pro dodávku zboží v centrech měst;

předcházení výskytu suspendovaných částic zlepšením povrchu vozovky a zákazem používání pneumatik s hřeby na ulicích v centrech měst;

infrastruktury a výstavby, např.: místních vyhlášek o vytápění (pokud je vnitrostátní předpisy povolují), snížení emisí z výroby tepla určeného k vytápění, podpory městského vytápění, modernizace topných zařízení, vytváření většího prostoru mezi cestami a obydlími, zvýšením rozsahu zelených prostranství. U tohoto posledního bodu je třeba poznamenat, že zelená prostranství podél ulic a travnaté okraje silnice (izolační vegetační pásy) nejsou příliš účinné. Pouze velké zelené plochy jako parky a lesy mají prokazatelnou přidanou hodnotu;

16.

konstatuje, že by měla být evropská politika na všech úrovních i nadále a se zvýšenou intenzitou pobízena zejména k omezování objemu individuální osobní i nákladní motorové silniční dopravy a k jejímu územnímu a odvětvovému nahrazování jinými druhy dopravy. Je však zapotřebí říci, že to samo o sobě splnění mezních hodnot pro PM10 a PM2,5 a NO2 zaručit nedokáže. Za nejdůležitější příčiny lze považovat tři kategorie překážek: omezený vliv, omezené možnosti a omezený politický manévrovací prostor (viz odstavce 17, 19 a 22);

17.

domnívá se, že jednotlivé místní a regionální orgány mají pouze územně omezený vliv na zlepšení kvality ovzduší na jejich území (překážky první kategorie). Místní a regionální politika se orientuje na snížení emisí z místních zdrojů, zatímco značný podíl zejména na koncentracích jemných prachových částic PM10, PM2,5 znečištění ovzduší v dané lokalitě lze přičíst dálkovým emisím přecházejícím hranice států a/nebo emisím z vyšší než regionální úrovně;

18.

konstatuje, že zjištěné vysoké koncentrace pozadí způsobené znečišťujícími látkami a často v nedostatečném provedení a přezkumu směrnice o národních emisních stropech (2001/81/ES) mohou omezovat vyhlídky opatření místních a regionálních orgánů k dodržování norem EU pro kvalitu ovzduší na úspěch. Na koncentrace pozadí mají vliv všechny kumulované emise (na místní, regionální, vnitrostátní a mezinárodní úrovni). Ty mohou být často tak vysoké, že když na místní úrovni dojde pouze k malému znečištění, tak se hladina znečištění přiblíží mezním hodnotám, nebo je překročí. V těchto případech je prostor pro možné zásahy postižených měst a regionů samozřejmě velmi omezený;

19.

vyvozuje, že místní a regionální orgány mají omezené možnosti, co se týče přijímání opatření (druhá kategorie překážek). Městská politika se zaměřuje na mobilitu, územní plánování a přijímání specifických opatření pro řešení tzv. kritických míst. Decentralizované orgány totiž málokdy mohou přijímat účinná opatření, která by se zakládala na charakteristických rysech zdroje;

20.

zdůrazňuje, že místní a regionální orgány vypracováním vlastní místní politiky kvality ovzduší předem pochopily výhody, jež by měly vyplynout ze zavedení celoevropských opatření u zdroje. Při pohledu zpět je zřejmé, že příliš málo ambiciózní politika u zdroje, jež navíc na evropských silnicích zdaleka ne vždy měla zamýšlený účinek (viz část D), je hlavním důvodem překračování mezních hodnot na místní a regionální úrovni;

21.

konstatuje, že další snižování koncentrací na místní úrovni využitím pouze místních opatření může mít velký vliv na každodenní život a přinášet značné náklady. Ty vyžadují finanční prostředky, které obce a regiony často nemají k dispozici a k nimž ani nejsou ve všech členských státech formálně oprávněny. Kromě toho je mezinárodní a evropská politika u zdroje mnohem efektivnější z hlediska nákladů;

22.

konstatuje, že místní a regionální orgány mají omezené pravomoci (třetí kategorie překážek). V mnoha členských státech bohužel podpůrná opatření na vnitrostátní úrovni nebyla přijata, nebo jsou nedostatečná, což místní a regionální orgány ještě více oslabuje. Např. ne všechny členské státy vypracovaly národní plán kvality ovzduší. Většinou nebyl zvolen integrovaný přístup ke kvalitě ovzduší závazný pro všechny úrovně správy. Existují rovněž případy, kdy orgán národní správy místní a regionální orgány zrazuje od přijetí doplňujících nebo přísnějších opatření, či jim v tom dokonce brání. V několika členských státech například není v pravomoci místních a regionálních orgánů zřizování nízkoemisních zón, jež je vyhrazeno orgánům národní správy. I vnitřní pravidla trhu EU zužují místním a regionálním politikám manévrovací prostor. Volný pohyb zboží a osob je totiž omezován prostřednictvím zřizování příliš velkých environmentálních zón (např. regionálních) a uzavírání silnic a mostů. Také celostátní zákaz znečišťujících vozidel je z toho důvodu neproveditelný;

23.

poukazuje na to, že v jednotlivých členských státech se připravují vnitrostátní předpisy umožňující přenést finanční postihy za porušení předpisů EU na obce a regiony. Po decentralizovaných orgánech správy se požaduje, aby dodržovaly mezní hodnoty s omezenými možnostmi a prostředky, jež mají k dispozici. Evropská a vnitrostátní úroveň správy má k dispozici mnohem rozsáhlejší a efektivnější možnosti a prostředky. Proto musí v případě nedodržení mezních hodnot zůstat zodpovědnost za zaplacení finančních postihů na členských státech. Výbor považuje jakýkoli „přenos“ pokut na místní a regionální orgány za neoprávněný a nesouhlasí s ním;

Přístup založený na víceúrovňové správě

24.

dochází k závěru, že tendence potvrzující zpomalení ve zlepšování kvality ovzduší je v podstatné míře důsledkem nedostatečně ambiciózní politiky EU u zdroje a nedostatečných vnitrostátních předpisů. V souvislosti s řešením těchto problémů je kladena velká zátěž a zodpovědnost na místní a regionální orgány;

25.

konstatuje rovněž, že boj proti znečišťování ovzduší není dostatečně koordinován mezi členskými státy. Informační a výstražné prahové hodnoty nejsou v sousedních zemích stejné, výměna informací mezi členskými státy v reálném čase při výskytu vysokého znečištění není organizovaná a akční plány v rozsáhlých oblastech znečištění rozkládajících se na území několika států mezi sebou nejsou koordinovány;

26.

zdůrazňuje, že jedna úroveň správy nemůže sama vyřešit problémy týkající se kvality ovzduší ani provádět politiku EU. Je třeba zaujmout víceúrovňový přístup, v němž každá úroveň správy (evropská, vnitrostátní, regionální a místní) převezme svůj díl odpovědnosti a přijme opatření, jež mohou a musí být příslušnou úrovní přijata;

27.

poukazuje na to, že místní a regionální orgány jsou zčásti závislé na vnitrostátních a mezinárodních opatřeních u zdroje, jež snižováním objemu emisí přispívají k podstatnému snížení koncentrací pozadí. Místní a regionální orgány mohou na jejich základě formulovat vlastní politiku, např. formou zpřísnění přístupových požadavků do environmentálních zón;

28.

domnívá se, že provádění předpisů v oblasti kvality ovzduší není jen otázkou právního provádění (provedení do vnitrostátních právních předpisů). Výbor doporučuje – pokud to vnitřní uspořádání členského státu umožňuje - vypracovat vnitrostátní a/nebo federální plány pro kvalitu ovzduší a/nebo programy pro snižování znečištění založené na integrovaném a koordinovaném přístupu, které zohlední nadnárodní hlediska jevu, proti němuž se bojuje. Výbor je zastáncem víceúrovňového přístupu a poukazuje na zřízení meziresortních týmů v členských státech pro společnou přípravu vnitrostátních plánů a programů (2) experty z jednotlivých úrovní správy. Tento postup podporuje ucelenost a soulad mezi vnitrostátními a/nebo federálními, regionálními a místními opatřeními;

29.

oceňuje snahy Evropské komise o zviditelnění osvědčených postupů místních a regionálních orgánů a žádá, aby se v této politice pokračovalo;

30.

upozorňuje na význam souladu a synergie s vývojem na mezinárodní úrovni a poukazuje na to, že emisní stropy zavedené při revizi Göteborgského protokolu musí být nutným doplňkem přezkumu směrnice EU o národních emisních stropech (2001/81/ES);

C.    Soulad a synergie mezi politikou EU v oblasti emisí a politikou EU v oblasti imisí

Integrovaný přístup  (3)

31.

domnívá se, že je důležité zajistit soulad a synergie mezi předpisy, jež se týkají jednotlivých znečišťujících látek. Proto má zásadní význam uplatňování integrovaného přístupu k politice EU v oblasti kvality ovzduší se zohledněním jiných oblastí politiky, zejména klimatu, průmyslu, dopravy, bydlení a energetiky. Vybudování udržitelné dopravní politiky a zavedení udržitelných forem výroby a spotřeby energie může vést k významnému snížení znečištění ovzduší;

32.

lituje, že často chybí synergie mezi opatřeními. Opatření s pozitivním dopadem v jedné oblasti se mohou nepříznivě projevovat v oblasti jiné. Větší využívání biomasy – jako bionafty v malých zařízeních – může například vést ke zvýšení emisí sazí, což představuje riziko pro kvalitu ovzduší a veřejné zdraví. Nárůst počtu vozidel jezdících na naftu může mít za následek snížení emisí CO2, ale má negativní vliv na emise částic. Techniky ke snížení emisí částic zase mohou mít negativní vliv na emise NO2 z vozidel jezdících na naftu, čímž se zpomalí (a zpomalila) klesající tendence koncentrací NO2. Posílená integrace politik musí takovým negativním vlivům co nejvíce předcházet, přičemž se doporučuje usilovat o dosažení situace přínosné pro všechny dotčené oblasti politiky nebo přinejmenším zavést kritéria, podle kterých by bylo možné upřednostňovat jeden cíl před druhým;

33.

domnívá se, že by bylo účelné provázat politiku ke zlepšení kvality ovzduší s politikou na podporu využívání alternativních zdrojů energie. Využívání alternativních zdrojů energie (např. zařízení pro využívání geotermální energie, solární kolektory atd.) by významně přispělo ke zlepšení kvality ovzduší;

34.

poukazuje na chybějící integraci politiky v oblasti změny klimatu a politiky v oblasti kvality ovzduší. Politika v oblasti kvality ovzduší má celkově kladný vliv na přístup ke změně klimatu. Vliv politiky v oblasti změny klimatu na znečištění ovzduší je však omezený, tato politika má vlastní dynamiku a také vlastní časový plán. Politika v oblasti klimatu se více zaměřuje na dlouhodobý horizont, zatímco politika v oblasti kvality ovzduší je orientována krátkodobě a střednědobě;

35.

je toho názoru, že kvalita ovzduší a politika zabývající se hlukem ve venkovním prostředí mají velmi vysoký potenciál pro synergie, zejména když lze dosáhnout snížení objemu dopravy, a že i zde je třeba usilovat o situaci přínosnou pro obě oblasti politiky (4);

36.

požaduje rozšíření zaznamenávání emisí a imisí prostřednictvím tzv. „integrovaného monitorování“, jež bude zahrnovat vzájemně sladěné zaznamenávání a vyhodnocování emisí, rozšíření škály látek, vždy když se náležitě prokáže, že mají reálný dopad na zdraví osob nebo na životní prostředí, v případě vyhodnocování se omezí na sledování prostřednictvím modelů a modelů šíření znečištění a zaznamenávání a působení v prostoru a čase, pod výslovnou podmínkou, že to nepovede ke zvýšení administrativní zátěže;

Vazba mezi politikou EU v oblasti emisí a politikou EU v oblasti imisí

37.

zdůrazňuje, že je otázkou zásadního významu zajistit soulad a synergie mezi politikou v oblasti imisí (mezní hodnoty EU) a politikou v oblasti emisí (opatření EU u zdroje). Imise jsou totiž následkem úrovně emisí, jejich lokalizace a přenosu, tedy podmínek šíření. Kromě toho může ambiciózní politika v oblasti emisí představovat nejúčinnější prostředek ke snížení imisí (úrovní koncentrace);

38.

vyvozuje, že ambiciózní politika EU v oblasti imisí nevedla automaticky k ambiciózní politice EU v oblasti emisí, čímž mezi oběma těmito politikami vznikla nevyváženost. V důsledku toho lze problémy s prováděním v mnoha evropských státech (viz část B) a zpoždění ve zlepšování kvality ovzduší z velké míry přičíst nesouladu mezi politikou EU v oblasti imisí a politikou EU v oblasti emisí, kterými je proto nutné se zabývat během každého budoucího vypracovávání politik a opatření v této oblasti s cílem dosáhnout jejich vyváženosti:

a)

úroveň ambicí ve směrnici o kvalitě ovzduší zatím není srovnatelná s úrovní ambicí v opatřeních EU u zdroje a s praktickými výsledky (viz část D), proto musí být tyto dva cíle sladěny;

b)

časový plán pro politiku EU v oblasti imisí a politiku EU v oblasti emisí není synchronizován. Členské státy musí nejprve před vypršením stanovené lhůty splnit normy pro kvalitu ovzduší, než mohou být realizovány např. normy EURO na evropských silnicích. Účinek norem EURO (hodnoty emisí) lze pozorovat a měřit až za několik let. Normy EURO již z definice platí pro malou část vozového parku: nová vozidla. Nové normy emisí mohou mít účinek teprve poté, až budou vyměněna starší vozidla. Výměna vozového parku (a související dopad nových norem) bude trvat několik let (zlepšení prováděná v reálném světě);

c)

Výbor žádá Evropskou komisi, aby v přepracované tematické strategii uvedla časové období nutné pro cyklus obnovy ohlášených opatření u zdroje, tzn. kdy bude po zavedení opatření u zdroje dosaženo mezních hodnot i v reálných podmínkách. Rovněž je nutné odhadnout časové období nutné pro nahrazení vozového parku méně znečišťujícími vozidly. Změny politiky v oblasti imisí musí být s tímto cyklem sladěny;

39.

poznamenává, že nové ambice v oblasti žádoucí kvality ovzduší (zpřísnění mezních hodnot) musí být realistické a udržitelné, a proto musí jít ruku v ruce s opatřeními u zdroje, jež účinně sníží objem emisí v celé Evropě. Politika EU v oblasti imisí musí být provázána s politikou EU v oblasti emisí. Proto je zapotřebí, aby ve fázi definování politiky byla pro politiku EU u zdroje a politiku EU v oblasti imisí uplatněna stejná úroveň ambicí a připraveny synchronizované časové plány (viz předchozí odstavec). Výbor rovněž žádá, aby se věnovala pozornost fázi provádění, v níž může vzniknout situace, že určitá opatření u zdroje oznámená v revidované Tematické strategii nebudou přijata, nebo v praxi nepovedou k cílenému snížení objemu emisí (v souladu s ustanoveními politiky v oblasti emisí). Výbor navrhuje, aby v takovém případě Evropská komise přijala kompenzační pravidla. Tím je možné zabránit tomu, aby znovu vznikl dnešní nesoulad mezi politikou v oblasti emisí a politikou v oblasti imisí a regionální a místní orgány se znovu ocitly před nemožným úkolem;

40.

pro rozvoj budoucí politiky EU v oblasti kvality ovzduší navrhuje následující časový plán, zohledňující požadovanou vazbu mezi politikou v oblasti imisí a emisí:

a)

prezentace revidované Tematické strategie pro kvalitu ovzduší na počátku roku 2013. V roce 2013 tedy lze zahájit projednávání Strategie rozhodovacím postupem EU;

b)

prezentace přezkumu směrnice o kvalitě ovzduší a opatření EU u zdroje koncem roku 2013;

c)

průběžné hodnocení a možnosti adaptace v roce 2017 na základě nových ukazatelů (viz část E);

D.    Politika v oblasti emisí

Politika EU u zdroje

41.

konstatuje, že znečištění ovzduší je způsobováno především silniční, leteckou a lodní dopravou, vytápěním, domácnostmi, průmyslem a velkochovy. Ambiciózní politika u zdroje je tedy nutností (5). Přitom je třeba zohlednit skutečnost, že motorová silniční vozidla jsou jednou z nejvýznamnějších přímých příčin kritických míst z hlediska znečištění ovzduší v městských oblastech;

42.

z hlediska kvality ovzduší hodnotí kladně úroveň ambicí v bílé knize Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje (KOM(2011)144 v konečném znění). Pro dosažení úrovně kvality ovzduší, o kterou je nezbytné usilovat, Výbor žádá vypracování evropského akčního plánu s dílčími cíli, konkrétními pravidly (jako jsou opatření EU u zdroje) a časovým plánem hodnocení (6);

43.

vyzývá k tomu, aby se EU vedle snižování emisí z jednotlivých mobilních nebo stacionárních zdrojů systematičtěji než dosud zaměřila na snižování celkového množství jednotlivých zdrojů. Taková opatření zaměřená na množství byla dosud do značné míry přenechána obcím a regionům. Příspěvek EU by nejprve mohl zahrnovat následující opatření:

zvýhodňování hromadné dopravy oproti dopravě individuální při plánování a podpoře budování transevropských sítí;

rozšíření koncepce kvality výrobků v EU, jež se dosud soustředí na zdravotní a environmentální vliv (ekodesign) výrobků, o složku snižování materiálové a energetické náročnosti;

44.

domnívá se, že politika EU v oblasti emisí musí být založena na normách (a činnosti orientované na cíle doplněné o patřičné předpisy), aby nebyly brzděny další technologické inovace;

45.

doporučuje, aby byl analogicky k rámcovým předpisům o odpadech zaveden předpis o prevenci, jenž by umožnil náležité využívání existujících zdrojů;

46.

upozorňuje, že častá překročení norem NO2 jsou v podstatné míře způsobena nedostatečnými, příp. opožděnými emisními limity (pro motorová vozidla) ze strany EU, a naléhavě proto doporučuje zpřísnit normy EURO pro vozidla, co se týče NO2/NOx a částic. Velký význam má striktní dodržování časového plánu zavádění norem EURO 6;

47.

doporučuje zpřísnit také požadavky na jiné mobilní zdroje, jako např. terénní zařízení (off-road), instalace filtrů do starších vozidel (retrofit) nebo aktualizace evropských norem pro motocykly a další;

48.

poukazuje na rozdíl mezi předpisy EU a skutečnými emisemi z vozidel na silnicích. Normy EURO 5 byly (a jsou) ambiciózní, avšak neměly za následek nijak výrazné snížení znečištění ovzduší. Nejdůležitější příčinou je skutečnost, že existuje rozdíl mezi právní realitou v předpisech EU a skutečnými emisemi z vozidel na silnicích. Již při zavedení norem EURO 3 pro nákladní vozidla bylo jasné, že hodnoty emisí byly při reálných jízdních podmínkách vyšší, než se očekávalo, a tyto normy zamýšlené snížení objemu emisí nezajistily. Tento problém byl znovu konstatován u norem EURO 4 pro nákladní vozidla s naftovým motorem a EURO 5 pro osobní vozidla s naftovým motorem a – ačkoli v menší míře – v souvislosti s emisemi oxidů dusíku u osobních vozidel. K realizaci ambiciózních právních předpisů EU je třeba dbát na to, aby norma EURO 6 pro emise z vozidel ve fázi testování lépe odpovídala skutečným emisím při průměrné jízdě ve městě;

49.

Výbor dále poukazuje na to, že nově dodávaná nákladní vozidla jsou v praxi pravidelně technicky přizpůsobována, což znamená, že v reálných podmínkách dochází k vyšším emisím oxidu dusíku a částic, než by se dalo očekávat na základě testu schvalování typu. Při zavádění norem Euro 6 pro nákladní vozidla musí být tato praxe v maximální možné míře omezena a postihována. Aby se předešlo tomuto problému, žádá Výbor Evropskou komisi a členské státy, aby posílily právní předpisy, schvalování nákladních vozidel a příslušné inspekce. Rovněž je třeba prozkoumat, zda tyto technické úpravy nelze do budoucna technicky zcela znemožnit;

50.

žádá, aby byla věnována zvláštní pozornost těžkým vozidlům (autobusům a nákladním vozům), jež celkově vzato znečišťují nejvíc. Také středně těžká vozidla (zejména vozidla zásobování) vypouštějí jednoznačně více oxidů dusíku než průměrná osobní doprava. Politika EU v oblasti emisí tedy musí věnovat zvláštní pozornost zpřísnění emisních norem pro tato těžká a středně těžká vozidla, ale také pro osobní vozidla s naftovým motorem, a přidat k nim vhodná opatření pro řízení komerčního zásobování a pro povzbuzení a zlepšení místní veřejné dopravy;

51.

konstatuje, že opotřebování pneumatik a brzdných destiček, spolu s opotřebováním povrchu a resuspenzí částic dopravních cest, přispívá k vysokým koncentracím částic a doporučuje v rámci evropského rámcového programu pro výzkum prozkoumat možnosti, jak tyto emise snížit. Výbor také navrhuje vypracovat příručku osvědčených postupů, v níž budou uvedena doporučení, jak zachycováním prachu předcházet opětnému vypouštění znečišťujících látek do ovzduší;

52.

konstatuje, že průmysl stále ještě značnou měrou přispívá k celkovému objemu emisí v Evropě. Snížení těchto emisí je regulováno směrnicí o průmyslových emisích (2010/75/EU). Ambiciózní technické referenční dokumenty BREF a z nich vyvozené závěry jsou skvělými nástroji pro snížení koncentrací pozadí. Aby i v budoucnosti bylo možné využívat nejlepší dostupné techniky (BAT), musí být referenční dokumenty BREF včetně jejich závěrů pravidelně revidovány a být dostatečně ambiciózní, aby umožnily snížit koncentrace pozadí v celé Evropě. Také je třeba co nejvíc omezit využívání výjimek (7);

53.

konstatuje, že zemědělské podniky přispívají ke znečištění ovzduší. Emise amoniaku značnou měrou přispívají k acidifikaci a eutrofizaci půdy. Ke splnění cílů v oblasti ochrany přírody, mimo jiné k ochraně oblastí Natura 2000, je nutné další snížení NH3. Snížení těchto emisí je regulováno směrnicí o průmyslových emisích (2010/75/EU). I pro velké zemědělské podniky s výrobou průmyslového charakteru je důležité, aby v budoucnosti mohly využívat nejlepší dostupné techniky (BAT), proto musí být pravidelně revidovány referenční dokumenty (BREF);

54.

konstatuje, že dopad emisí z lodní dopravy na koncentrace atmosférických znečišťujících látek může být nemalý v přístavních městech a oblastech, podél frekventovaných vnitrozemských vodních cest, ale také ve městech a regionech ležících na pobřeží. Výbor vyzývá vnitrostátní úřady, aby ve všech evropských pobřežních vodách uplatňovaly směrnice Mezinárodní námořní organizace (IMO). Plavidlům vnitrozemské plavby by měla být předepsána opatření pro snížení emisí jak částic, tak NOX;

55.

emise z letecké dopravy přispívají ke zvýšení koncentrace pozadí způsobené znečišťujícími látkami. Výbor vyzývá EU a orgány členských států, aby přijaly nezbytná opatření ke zpřísnění požadavků v oblasti emisí z letecké dopravy;

Přezkum směrnice o národních emisních stropech (2001/81/ES)

56.

zdůrazňuje, že směrnice o národních emisních stropech je skvělým nástrojem pro snížení koncentrací pozadí. Přeshraniční znečištění ovzduší tvoří velmi důležitou část koncentrací pozadí v mnoha členských státech a jeho úroveň může u určitých znečišťujících látek překročit 50 % (průměrné hodnoty pro danou zemi). Výbor považuje za velmi důležité, aby přezkum uvedené směrnice byl dostatečně ambiciózní a umožnil snížit koncentrace pozadí v celé Evropě. Za tohoto předpokladu se místní a regionální politiky v oblasti kvality ovzduší stanou realistickými a realizovatelnými;

57.

poznamenává, že směrnice o národních emisních stropech je důležitým nástrojem, který umožní donutit členské státy k přijetí opatření u zdroje. V této perspektivě je však nutné, aby úroveň ambicí přezkumu směrnice o národních emisních stropech a úroveň ambicí politiky EU u zdroje byly sladěny s úrovní ambicí směrnic o kvalitě ovzduší (2008/50/ES a 2004/107/ES). Pouze při vysokých ambicích prvních dvou zmíněných součástí lze dosáhnout vysoké úrovně u směrnic o kvalitě ovzduší. V této souvislosti se Výbor domnívá, že sloučení směrnice o národních emisních stropech se směrnicemi o kvalitě ovzduší usnadní sladění jednotlivých úrovní ambicí;

58.

je znepokojen nízkou úrovní ambicí členských států, co se týče nadcházející revize Göteborgského protokolu (jehož součástí jsou mezinárodní dohody o emisních stropech). Tato revize má vliv na přezkum směrnice o národních emisních stropech a potažmo také na úroveň ambicí nových právních předpisů v oblasti kvality ovzduší. Výbor vyzývá členské státy, aby při nadcházejícím přezkumu Göteborgského protokolu zvolily vyšší úroveň ambicí;

59.

žádá přinejmenším, aby byl sestaven soupis emisí elementárního uhlíku a aby se provedl průzkum za účelem označení nových látek znečišťujících ovzduší, kterých by se v budoucnu mohl týkat tento protokol;

E.    Politika v oblasti imisí: přezkum směrnic o kvalitě ovzduší (2008/50/ES a 2004/107/ES)

Obecná východiska pro přezkum směrnic

60.

konstatuje, že směrnice o kvalitě ovzduší (2008/50/ES a 2004/107/ES) představují velmi důležité nástroje pro snížení expozice občanů znečištěnému ovzduší. Definice minimálních úrovní ochrany vedla ve všech zemích EU k opatřením, jejichž účelem je snížit emise a zmírnit koncentrace v okolí kritických míst. Snížení emisí v jedné zemi vede současně ke snížení přeshraničního znečištění ovzduší, sousedící země si tedy navzájem pomáhají s dodržováním mezních hodnot;

61.

domnívá se, že při přezkumu směrnic o kvalitě ovzduší musí být výchozím bodem veřejné zdraví a ochrana životního prostředí. V zájmu zlepšení veřejného zdraví by se měla zvážit vyšší úroveň ambicí. Výbor však v tomto směru klade podmínku, aby úroveň ambicí revidované směrnice byla pečlivě sladěna s úrovní ambicí národních emisních stropů a politiky EU v oblasti emisí (politiky u zdroje), jak již bylo uvedeno výše (odstavec 57);

62.

konstatuje, že směrnice o kvalitě ovzduší v současné době obsahují 27 mezních a cílových hodnot. Výbor současně poznamenává, že mnohé různé hodnoty se překrývají (např. denní a roční mezní hodnoty pro PM10 a roční mezní hodnoty pro PM10 a PM2,5) a že různé mezní hodnoty již po řadu let nebyly ve velké části EU překročeny. Výbor proto navrhuje přezkoumat, zda koncepce cílových hodnot skutečné dodává přidanou hodnotu u látek, pro něž směrnice již stanovují mezní hodnoty;

63.

konstatuje, že ve směrnicích obsažená povinnost podávat zprávy o zaznamenaných koncentracích a o stavu provádění plánů pro kvalitu ovzduší vyžaduje mnoho času a představuje pro místní a regionální orgány dodatečnou administrativní zátěž;

64.

zastává názor, že z hlediska veřejného zdraví a vědeckého výzkumu a také v zájmu lepší právní úpravy, snížení administrativní zátěže a usnadnění komunikace s občany je možné snížit počet látek a počet cílových a mezních hodnot. Jedním ze způsobů, jak toho dosáhnout, je soustředit se na nejvíce znečisťující látky a na ukazatele, jež nejlépe odrážejí stav veřejného zdraví;

Elementární uhlík

65.

co se týče znečištění souvisejícího s dopravou doporučuje zvolit ukazatel, jež nejlépe odráží aspekty veřejného zdraví. Současná směrnice v této věci disponuje normami pro PM10, PM2,5 a NO2. Některé studie nicméně ukazují, že elementární uhlík a koncentrace částic (aerosol související se spalováním) se zdají být lepším ukazatelem pro složky znečištění pocházející z automobilové dopravy, jež mají vliv na veřejné zdraví. Elementární uhlík je frakce, která se uvolňuje při spalování všech paliv na uhlíkovém základě (zejména nafty a benzínu), mimo jiné v motorech vozidel a lodí. Výbor rovněž doporučuje přezkoumat možnost zavedení normy pro koncentrace částic a elementární uhlík;

66.

konstatuje, že věnování větší pozornosti elementárnímu uhlíku by bylo v souladu s doporučeními Programu OSN pro životní prostředí (UNEP) a s Úmluvou o dálkovém znečišťování ovzduší přecházejícím hranice států;

67.

navrhuje, aby směrnice obsahovala možnost průběžného přizpůsobení: (prostřednictvím přepracovaného znění). Jestliže výzkum (viz odstavec 65) a pozitivní praktické zkušenosti skutečně prokáží, že norma pro elementární uhlík je k používání jako ukazatel vhodnější, lze uvažovat o tom, zda a jakým způsobem má být tato norma převzata do směrnice;

Částicové znečištění ovzduší

68.

poukazuje na skutečnost, že stávající směrnice obsahuje tři mezní hodnoty a pouze jediný cíl snížení pro částice (PM10 a PM2,5). Pro částice pak existují různé hodnoty, průměrné roční hodnoty a hodnoty za 24 hodin. To komplikuje provádění v praxi a vede ke zbytečné administrativní zátěži. Výbor je obeznámen s diskusí o zjednodušení spočívajícím v opuštění jedné z norem pro částice, PM10 či PM2,5 jen když to bude vhodně podloženo studiemi účinků na zdraví a životní prostředí. Výbor k této věci nezaujímá postoj;

69.

poukazuje na to, že dodržování mezních hodnot pro PM10 je v některých lokalitách velmi obtížné. K této situaci může docházet následkem místních podmínek, místních zdrojů, určitých charakteristických meteorologických podmínek a/nebo v období velkoplošného znečištění ovzduší. Velkou měrou však může k celkovému znečištění přispívat také nákladní doprava na dlouhé vzdálenosti. V zájmu žádoucí flexibility Výbor navrhuje prozkoumat, zda hodnocení založené na průměrné roční mezní hodnotě lze provádět na základě průměrných víceletých koncentrací;

70.

dochází k závěru, že zavedení normy pro PM2,5 bylo přijato kladně, neboť tento prvek má pravděpodobně lepší korelaci s účinky na zdraví než PM10. Pro PM2,5 však existuje mnoho různých hodnot, také pro celkovou expozici a procento snížení, což orgánům správy ztěžuje plnění všech aspektů těchto hodnot. Prozatím není jisté, zda místní a regionální orgány budou moci splnit mezní hodnoty pro PM2,5 a procento snížení. Ještě nejsou k dispozici dostatečné informace a účinek těchto opatření zatím nelze vyčíslit. Výbor doporučuje, aby při posuzování norem pro PM2,5 byla neexistence těchto údajů zohledněna a aby se zvážilo, zda v určitých případech není na místě poskytnout více času ke splnění norem;

NOx /NO2

71.

navrhuje, aby v očekávání výsledků výzkumu jiné metody formulování této normy Evropská komise znovu zvážila nutnost mezní hodnoty pro průměrné hodinové koncentrace NO2, neboť roční mezní hodnota se zdá být „přísnější“ a není myslitelné, aby pravidla pro omezení průměrných hodinových koncentrací NO2 přijímala místní úroveň;

72.

navrhuje, aby bylo ve směrnici zakotveno právo občanů na vypracování akčního plánu při překročení mezních hodnot znečišťujících látek;

73.

domnívá se, že vzhledem ke specifickým problémům se snížením úrovní NO2 vovzduší by bylo vhodné rozšířit možnosti prodloužení termínů (extra odchylky). Podmínkou pro to je, aby dotyčný členský stát mohl prokázat, že i přes přijetí všech potřebných pravidel včetně pravidel k omezení vzdáleností ujeté motorovými vozidly nedokázal dosáhnout mezní hodnoty EU, neboť motory vozidel v provozu nesplňují emisní hodnoty stanovené normami EURO (jinými slovy kvůli nedostatečné evropské politice u zdroje);

Ozón

74.

připomíná, že ozón (O3) vzniká ve vzduchu vlivem slunečního záření reakcí tzv. prekurzorů ozónu: oxidů dusíku, oxidu uhelnatého, methanu a dalších těkavých organických sloučenin. Vysoké koncentrace ozónu se vyskytují v různých městech zejména v jižní Evropě. Orgány místní správy mají sotva nějakou možnost, jak ovlivnit koncentrace ozónu v příslušném městě, avšak snížením emisí z dopravy mohou přispět ke snížení koncentrací jinde. Výbor doporučuje, aby snížení vysokých koncentrací ozónu v městských oblastech bylo chápáno především jako úkol pro vnitrostátní a evropskou politiku v oblasti kvality ovzduší. Politika v oblasti emisí těkavých organických sloučenin je považována za nejúčinnější opatření;

75.

odkazuje na analýzu Nizozemského královského institutu pro zdraví obyvatel a životní prostředí (Nederlandse Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu) (8), která dokázala, že členské státy mají malý vliv na průměrné roční hodnoty koncentrací ozónu, ale nemají téměř žádný vliv na špičkové koncentrace O3 na jejich území. Současně to vypadá, že velkoplošné koncentrace pozadí ozónu lehce stoupají. Výbor se domnívá, že tento aspekt je třeba zohlednit při určování cílových hodnot pro ozón (dlouhodobých cílů) a v souvisejících důsledcích pro rozvoj politiky a podávání zpráv. Pokud jde o jižní země, je obzvláště obtížné z dlouhodobého hlediska plnit cílové úrovně ozónu, vzhledem k větší délce slunečního svitu, většímu slunečnímu záření a větší průměrné teplotě, což jsou faktory, které podporují vytváření troposférického ozónu. VR doporučuje prozkoumat, zda je možné tento jev zařadit do kategorie „přírodní“ znečištění ovzduší, aby se k němu přistupovalo stejným způsobem jako k mořské soli a saharským pískům;

76.

doporučuje, aby se v zájmu snížení koncentrací ozónu usilovalo zejména o snížení emisí plynných prekurzorů ozónu při přezkumu směrnice o národních emisních stropech (2001/81/ES) a zpřísnění odvětvových předpisů pro významné zdroje;

Flexibilita

77.

zdůrazňuje, že povětrnostní situace může mít významný nepříznivý vliv na úrovně znečištění ovzduší. Extrémní sucho ve velké části západní Evropy v prvních měsících roku 2011 mělo za následek vysoké koncentrace PM10. Tyto vlivy nebylo možné zvrátit pomocí místních a regionálních opatření a evropské právní předpisy s tím musí počítat a zavést ustanovení pro roky extrémních meteorologických podmínek, např. využít zavedení průměrné hodnoty za několik let;

78.

v této souvislosti poukazuje na spojitost mezi hospodářskými tendencemi a znečištěním ovzduší, jež by měly být zohledněny při vypracování budoucích politik. Současná hospodářská krize oslabuje hospodářské činnosti (mobilitu, průmysl a lodní dopravu), což má za následek snížení emisí. Zároveň se značně zmenšil objem dostupných finančních prostředků pro inovace jak na soukromé úrovni (například obnova systémů vytápění nebo vozidel), tak na průmyslové úrovni. V okamžiku, kdy se hospodářství znovu rozproudí, je dost možné, že dojde ke zvrácení těchto trendů;

Monitorování (měření) a vytváření modelů (výpočty)

79.

připomíná, že způsob umístění měřicích stanic se může v jednotlivých členských státech lišit. Protože jsou měřicí stanice umístěny v rozdílných zeměpisných podmínkách, jež mohou ovlivňovat měřené hodnoty kvality ovzduší, doporučuje Výbor, aby monitorování (měření) zůstalo povinné, ale aby bylo zlepšeno pomocí specifičtějších pravidel pro umísťování měřicích stanic. Tím bude zajištěna srovnatelnost měřených hodnot;

80.

navrhuje v této souvislosti zřízení platformy pro výměnu informací o stupni znečištění ovzduší v reálném čase a sjednocení informačních a výstražných prahových hodnot, aby bylo možné lépe koordinovat opatření přijímaná členskými státy při výskytu vysokého znečištění.

V Bruselu dne 3. května 2012

předsedkyně Výboru regionů

Mercedes BRESSO


(1)  VR provedl v rámci příprav tohoto stanoviska konzultaci své sítě pro monitorování subsidiarity. Zpráva o konzultaci byla zveřejněna v prosinci 2011.

(2)  Výbor doporučuje zřizování takových týmů ve stanovisku CdR 164/2010 fin.

(3)  Jedná se opakované doporučení Výboru, viz.: CdR 164/2010 fin a CdR 140/2011 fin.

(4)  Toto doporučení bylo rovněž učiněno ve stanovisku VR Směrnice o hluku ve venkovním prostředí: další postup (190/2011 rev. 2).

(5)  Výbor toto přání vyslovuje již dlouho: CdR 190/2011 rev. 2, CdR 140/2011 fin, CdR 101/2011 fin, CdR 164/2010 fin, CdR 159/2008 fin.

(6)  Toto doporučení bylo vysloveno také ve stanovisku CdR 101/2011 fin.

(7)  Toto doporučení bylo rovněž učiněno ve stanovisku VR Průmyslové emise (CdR 159/2008 fin).

(8)  RIVM, „Dossier Ozon 2011: een overzicht van de huidige stand van kennis over ozon op leefniveau in Nederland“ (Spis Ozón 2011: přehled dnešního stavu znalostí o vlivu ozónu na životní podmínky v Nizozemsku), červen 2011.


Top