INT/959

Zpráva o politice hospodářské soutěže v roce 2020

STANOVISKOsekce Jednotný trh, výroba a spotřebaZpráva Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů
Zpráva o politice hospodářské soutěže v roce 2020
[COM(2021) 373 final]

Zpravodaj: Giuseppe GUERINI

1.Závěry a doporučení

1.1EHSV zdůrazňuje, že je důležité uzpůsobit politiku hospodářské soutěže EU rychle probíhajícím změnám, které můžeme pozorovat ve společnosti a v hospodářství, a dát jí zcela nové pojetí. Je naprosto nezbytné soustavně upravovat regulační rámec a priority v oblasti prosazování právních předpisů, aby vždy odpovídaly aktuální situaci.

1.2EHSV oceňuje skutečnost, že díky flexibilitě, kterou Komise umožnila v oblasti státní podpory, bylo evropské hospodářství s pomocí výrazné veřejné podpory na vnitrostátní úrovni schopné čelit krizi způsobené pandemií COVID-19.

1.3EHSV se domnívá, že Komisi se podařilo nalézt kýžený kompromis mezi bezprecedentní nutností zpružnit pravidla státní podpory a současnou potřebou zajistit minimální míru regulace a obecnou kontrolu ze strany Komise. Jejím záměrem při tom bylo zmírnit nadměrné nerovnosti na vnitřním trhu, které jsou dány rozdílnou schopností členských států finančně zasahovat na podporu svých ekonomik.

1.4Pokud jde o vztah mezi antimonopolními pravidly (článek 101 SFEU) a krizí způsobenou pandemií, je EHSV potěšen tím, že Komise pohotově přijala sdělení, kterým hodlala podpořit projekty spolupráce mezi podniky s cílem omezit problém nedostatečné nabídky základních výrobků a služeb během pandemie. Podařilo se jí tak rychle a přínosně přizpůsobit své pokyny týkající se dohod o horizontální spolupráci specifické sociální, hospodářské a zdravotní situaci, jaká nastala v roce 2020.

1.5EHSV vítá také to, že Evropská síť pro hospodářskou soutěž, jejímž prostřednictvím jsou koordinovány kroky vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž a GŘ COMP, dokázala během zdravotní krize způsobené pandemií COVID-19 vyjádřit společný postoj ohledně uplatňování pravidel hospodářské soutěže, aby se zabránilo možnému oportunistickému a vykořisťujícímu jednání, které je v dobách krize obzvlášť škodlivé.

1.6EHSV se domnívá, že legislativní návrhy Komise týkající se hospodářské soutěže na digitálních trzích jsou velice užitečné z hlediska zavedení harmonizovaných pravidel, jež umožní posílit důvěru občanů, spotřebitelů a malých a středních podniků (a zejména mikropodniků), pokud jde o náležitou ochranu konkurenční struktury trhů na jedné straně a ochranu osobních údajů na straně druhé. Osobní údaje a jejich využívání je totiž třeba chápat jednak jako součást ochrany jedinců a jejich svobod a jednak jako konkurenční faktory klíčového strategického významu.

1.7EHSV vítá záměr Komise vyjasnit otázku, zda se pravidla hospodářské soutěže vztahují či nevztahují na kolektivní vyjednávání vedené poskytovateli služeb působícími rámci digitální ekonomiky a digitálních platforem, kteří ne vždy spadají do tradičních kategorií zaměstnání stanovených pracovním právem. Toto vyjasnění je nezbytné, aby uplatnění právních předpisů týkajících se hospodářské soutěže případně nemělo pro poskytovatele služeb nepříznivé důsledky.

1.8S odkazem na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci Tercas EHSV připomíná, že systémy bankovních záruk financované ze soukromých zdrojů, které nepodléhají dominantnímu vlivu státu, je třeba považovat za vyňaté z pravidel EU v oblasti státní podpory. Tyto systémy záruk totiž nepředstavují státní zásah do ekonomiky, ale spíše projev soukromého systému vzájemné solidarity mezi úvěrovými institucemi, v němž jsou využívány soukromé prostředky, a nikoli prostředky státní.

1.9EHSV doufá, že bude Komise politiku hospodářské soutěže koordinovat s ostatními politikami, které mají strategický význam pro evropské podniky, jako je politika v oblasti mezinárodního obchodu. Bylo by to prospěšné, poněvadž podniky ze třetích zemí mají mnohdy oproti evropským podnikům konkurenční výhodu, která plyne z nekalého poskytování státních dotací a z uplatňování takových modelů výroby, jež jsou neslučitelné s hodnotami a zásadami zakotvenými ve Smlouvách EU a v jejích právních předpisech.

2.Úvod

2.1Padesátá výroční zpráva Evropské komise o politice hospodářské soutěže, která se týká roku 2020, se do značné míry soustředí na iniciativy přijaté s cílem zmírnit sociální a hospodářský dopad globální pandemie způsobené onemocněním COVID-19.

2.2Jedná se o první zprávu o politice hospodářské soutěže po posledních volbách do Evropského parlamentu a po dokončení brexitu a také o první zprávu zveřejněnou Komisí pod vedením předsedkyně Ursuly von der Leyen.

2.3Uplatňování pravidel EU v oblasti hospodářské soutěže v průběhu let rozhodujícím způsobem přispělo k dosažení cíle vybudování sociálně tržního hospodářství, který stanoví zakládající smlouvy EU, tedy hospodářství schopného propojit evropské hodnoty růstu a konkurenceschopnosti se stejně důležitými hodnotami spravedlnosti a solidarity na jednotném trhu, který je konkurenceschopný a současně inkluzivní.

2.4Rychlé a neočekávané změny, k jakým došlo v posledních letech v oblasti zdraví a v sociální, technologické a hospodářské oblasti, zdůrazňují význam politiky hospodářské soutěže, kterou bude možné neustále uzpůsobovat a vyvíjet s ohledem na probíhající změny. Zároveň je nutné upravovat regulační rámec a priority v oblasti prosazování právních předpisů tak, aby vždy odpovídaly aktuální situaci.

2.5Rok 2020 byl svědkem jedné z nejhorších globálních krizí v dějinách. Dnes však můžeme konstatovat, že díky zásahu EU a její schopnosti reagovat mohli evropské podniky a evropští občané čelit bezprecedentní krizi s výraznou veřejnou podporou na vnitrostátní úrovni díky flexibilitě, kterou Komise umožnila v oblasti státní podpory. Politika hospodářské soutěže tak prokázala pozoruhodnou schopnost přizpůsobit se neočekávaným a extrémním okolnostem.

2.6EU rovněž dokázala zavést odpovídající plán, v jehož rámci byly vyčleněny zdroje na podporu ekonomik jednotlivých členských států směrem ke stabilnímu oživení, které pomůže obnovit důvěru v trhy. Propojila při tom poskytnutí finančních prostředků členským státům s podrobným monitorováním, jehož cílem bylo zamezit nadměrnému narušení trhu a nepříznivým dopadům na ekonomiku.

2.7Vzhledem k tomu, že je třeba zajistit, aby politika hospodářské soutěže byla i v budoucnu účinná a reagovala na vývoj socioekonomické situace, Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) vítá posílení soukromoprávního prosazování antimonopolních pravidel, které je zdůrazněno ve zprávě Komise a vyplývá ze schválení směrnice na toto téma z roku 2014.

2.8EHSV rovněž podporuje posuzování, které Komise momentálně provádí a které se týká možného přizpůsobení pravidel pro státní podporu použitelných v odvětví služeb obecného hospodářského zájmu, se zvláštním ohledem na zdravotnické a sociální služby, jež mají zásadní význam pro sociální soudržnost na územní úrovni.

2.9EHSV doufá, že bude Komise politiku hospodářské soutěže a prosazování pravidel státní podpory koordinovat s ostatními politikami, které mají dopad na evropské podniky, jako je politika v oblasti mezinárodního obchodu. To by mohlo být velmi prospěšné, poněvadž podniky ze třetích zemí mají mnohdy oproti evropským podnikům konkurenční výhodu, která plyne z nekalého poskytování státních dotací a z uplatňování takových modelů výroby, jež jsou neslučitelné s evropskými hodnotami a zásadami udržitelnosti zakotvenými ve Smlouvách.

3.Politika hospodářské soutěže a krize způsobená pandemií

3.1EHSV vítá flexibilitu, kterou umožňuje Evropská komise, pokud jde o pravidla státní podpory po krizi způsobené pandemií COVID-19, a schválení příslušného dočasného rámce (březen 2020), který byl do ledna 2021 pětkrát aktualizován na základě vývoje této krize.

3.2EHSV oceňuje, že Komise především vyjasnila, která opatření lze přijmout bez předchozího oznamování na základě stávajících pravidel, a současně zavedla dočasný a pružný regulační rámec, který umožnil poskytnutí bezprecedentní státní podpory ve zjednodušeném procesním rámci.

3.3Na základě tohoto právního rámce schválilo Generální ředitelství Komise pro konkurenceschopnost (GŘ COMP) ve velmi krátké době pozoruhodný počet vnitrostátních režimů podpory, jak vyžadovala mimořádná situace v souvislosti s pandemií, a prokázalo tak mimořádnou akceschopnost.

3.4EHSV se domnívá, že Komisi se podařilo nalézt kýžený kompromis mezi bezprecedentní nutností zpružnit pravidla státní podpory a současnou potřebou zajistit minimální míru regulace a obecnou kontrolu ze strany Komise, přičemž obojí má zmírnit nadměrné nerovnosti na vnitřním trhu, které jsou dány rozdílnou schopností členských států finančně zasahovat na podporu svých ekonomik.

3.5Rozsáhlá škála opatření na podporu podniků, která stanoví dočasný rámec – zahrnující mimo jiné přímé podpory, státní záruky na bankovní úvěry, zvýhodněné půjčky a účast na kapitálu společností – a značná výše povolených stropů podpory, zejména po poslední úpravě provedené Komisí v lednu 2021, se ukázaly jako přiměřené k řešení krize a představovaly výraznou kvalitativní změnu ve srovnání s předchozím dočasným rámcem přijatým po finanční krizi z roku 2008.

3.6Pokud jde o vztah mezi veřejnými zásahy do ekonomiky a pravidly státní podpory, EHSV zdůrazňuje význam, jaký by pravidla hospodářské soutěže mohla mít rovněž pro zajištění toho, aby národní plány pro oživení a odolnost, které budou členské státy muset provádět s využitím evropských zdrojů, jež jim budou poskytnuty, byly prováděny řádně a nezpůsobovaly narušení.

3.7Pokud jde o vztah mezi antimonopolními pravidly, která stanoví článek 101 SFEU, a krizí způsobenou pandemií, je EHSV potěšen tím, že Komise pohotově přijala sdělení, kterým hodlala podpořit projekty spolupráce mezi podniky s cílem omezit problém nedostatečné nabídky základních výrobků a služeb během pandemie, a že přizpůsobila své tradiční pokyny týkající se dohod o horizontální spolupráci specifické sociální, hospodářské a zdravotní situaci, jaká nastala v roce 2020.

3.8Současně považuje EHSV za mimořádně užitečná prováděcí nařízení, která Komise schválila v dubnu 2020 a jejichž cílem je dočasně umožnit větší flexibilitu uplatňování pravidel pro hospodářskou soutěž v zemědělských odvětvích, která byla nejvíce zasažena pandemií COVID-19. Tato prováděcí nařízení umožnila zemědělcům a mezioborovým organizacím přijmout dočasná kolektivní opatření ke stabilizaci určitých zemědělských odvětví.

3.9Zpráva o politice hospodářské soutěže v roce 2020 mimo jiné popisuje činnost v oblasti kontroly spojování podniků – bylo oznámeno 361 transakcí, přijato 352 rozhodnutí a v 18 případech došlo k hloubkovému zásahu. Z toho vyplývá, že 76 % všech oznámených transakcí v roce 2020 bylo schváleno s použitím zjednodušeného postupu v první fázi, což je důkazem účinného fungování procesních pravidel, které je obzvlášť užitečné vzhledem k nárůstu počtu fúzí a akvizic na globální úrovni podpořenému značnou likviditou, která je v současné době v oběhu.

3.10Dále pak EHSV považuje za velmi významné, že Evropská síť pro hospodářskou soutěž, jejímž prostřednictvím jsou koordinovány kroky vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž a GŘ COMP, dokázala během zdravotní krize způsobené pandemií COVID-19 vyjádřit silný společný postoj ohledně uplatňování pravidel hospodářské soutěže, aby se zabránilo možnému oportunistickému a vykořisťujícímu jednání, které je v dobách krize obzvlášť zavrženíhodné a škodlivé.

4.Digitální transformace a hospodářská soutěž

4.1Digitální transformace a rozvoj ekonomiky nových informačních a komunikačních technologií přinášejí zcela nové a důležité otázky týkající se hospodářské soutěže. Z tohoto důvodu považuje EHSV za důležité, aby evropské orgány v této souvislosti zasáhly prostřednictvím odpovídajících předpisů.

4.2EHSV se již vyjádřil ke třem hlavním legislativním návrhům přijatým Komisí, v nichž byla navržena regulační opatření související s digitální ekonomikou: k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o spravedlivých trzích otevřených hospodářské soutěži v digitálním odvětví (akt o digitálních trzích) 1 ; k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o jednotném trhu digitálních služeb (akt o digitálních službách) 2 ; a k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o evropské správě dat (akt o správě dat) 3 .

4.3Ve všech třech stanoviscích EHSV k těmto otázkám byla zdůrazněna nutnost, aby Evropská unie vypracovala harmonizovaná pravidla, jež umožní posílit důvěru občanů, spotřebitelů a malých a středních podniků (a zejména mikropodniků), pokud jde o náležitou ochranu konkurenční struktury trhů na jedné straně a ochranu osobních údajů na straně druhé. Osobní údaje a jejich využívání je totiž třeba chápat ve dvojím smyslu, tj. jednak jako součást ochrany jedinců a jejich svobod a jednak jako konkurenční faktory klíčového strategického významu.

4.4Z tohoto hlediska mají opravdu konkurenční a hospodářské soutěži otevřené trhy zásadní význam pro to, aby se zamezilo zneužívání tržní síly ze strany digitálních platforem, které fungují jako „strážci“. Díky tomu se budou moci rozvíjet nové a budoucí digitální podniky, což bude přínosné pro inovace, růst a v konečném důsledku i pro blaho spotřebitelů.

4.5EHSV se domnívá, že legislativní návrhy, které Komise předložila během roku 2020, jsou vhodným východiskem pro vytvoření legislativního rámce, který bude zapotřebí v průběhu let zdokonalovat neustálou aktualizací odvětvové regulace a pravidel hospodářské soutěže s ohledem na strukturu trhů, která se s rozvojem digitální ekonomiky postupně utváří.

4.6V tomto ohledu je nezbytné zajistit rovný přístup a konkurenceschopnost pro různé subjekty působící na digitálních trzích, a to jak s cílem umožnit lepší fungování jednotného trhu, tak s cílem zamezit narušení hospodářské soutěže v zájmu ochrany evropských spotřebitelů a podniků. Zároveň je nutné řádně a ve větší míře zohlednit rovněž sociální dopady regulačního rámce platného pro digitální ekonomiku.

4.7V této souvislosti EHSV velmi vítá pasáž ze zprávy Komise, kde je uvedeno, že „sociálně tržní hospodářství je základem, na němž je EU postavena, a politika hospodářské soutěže EU ji podporuje. Jednotlivci a podniky prosperují, když ekonomika pracuje v jejich prospěch.“ Doufá, že tato zásada bude konkrétně uplatňována rovněž při analýzách a hodnocení v rámci provádění politiky hospodářské soutěže.

5.Hospodářská soutěž a kolektivní vyjednávání

5.1Rozvoj digitální ekonomiky a digitálních platforem má značné dopady nejen na strukturu trhů, ale i na pracovní prostředí a způsob práce, protože přináší nové pracovní příležitosti a možnosti rozvoje. Je však známo, že se s ním zároveň pojí také možné problémy související s pracovními podmínkami poskytovatelů služeb, pro něž by mohla být přínosná možnost organizovat se a postupovat kolektivně.

5.2Proto EHSV vítá záměr Evropské komise účinným způsobem vyjasnit otázku, zda se pravidla hospodářské soutěže vztahují či nevztahují na kolektivní vyjednávání vedené poskytovateli služeb působícími rámci digitální ekonomiky a digitálních platforem, kteří ne vždy spadají do tradičních kategorií zaměstnání stanovených pracovním právem.

5.3Zatímco otázka nepoužitelnosti pravidel hospodářské soutěže na kolektivní vyjednávání mezi zaměstnanci a podniky byla již před časem vyjasněna judikaturou Soudního dvora, stále existuje řada nejasností ohledně toho, zda a do jaké míry se pravidla hospodářské soutěže vztahují na kolektivní vyjednávání týkající se samostatně výdělečně činných poskytovatelů služeb.

5.4Proto by bylo užitečné dosáhnout větší právní jistoty a předvídatelnosti v této oblasti, aby se odstranily nejasnosti v oblasti regulace, které by mohly vést k neefektivitě a nákladům na dodržování předpisů. Zároveň je třeba zohlednit zájem poskytovatelů služeb účinným způsobem se organizovat, aby získali lepší podmínky a větší ochranu pro výkon své činnosti.

6.Hospodářská soutěž a cíle v oblasti klimatu a životního prostředí

6.1Ambiciózní program Evropské unie pro boj se změnou klimatu a strategický program prosazovaný v rámci Zelené dohody pro Evropu by jen těžko bylo možné plnit bez odpovídajícího přizpůsobení politik hospodářské soutěže, a zejména pravidel státní podpory, programů pobídek a financování zelených inovací.

6.2Politika hospodářské soutěže tedy může aktivně přispět k dosažení cílů EU v oblasti klimatu a životního prostředí. Zpráva Komise popisuje některé zásahy, zejména v oblasti kontroly státní podpory, jejichž prostřednictvím Komise posoudila a schválila státní opatření na podporu oběhového hospodářství, energie z obnovitelných zdrojů a energetické účinnosti, která EHSV vítá a podporuje.

6.3EHSV tedy tento přístup podporuje, ale zároveň doporučuje zohlednit při posuzování různých opatření rovněž jejich sociální dopad. V mnoha případech totiž investice do oběhového hospodářství a energie z obnovitelných zdrojů představují příležitosti k vytváření nových pracovních míst, a to i prostřednictvím nástrojů, které začleňují nejslabší a nejzranitelnější skupiny.

6.4V souvislosti s otázkou energie z obnovitelných zdrojů EHSV zdůrazňuje a oceňuje úlohu, kterou sehrála energetická společenství a společenství pro obnovitelné zdroje podporovaná evropskými odvětvovými směrnicemi, která prostřednictvím vytváření horizontálních sítí, často družstevních, podporují přímou účast občanů na výrobě a sdílení energie, včetně energie pocházející z obnovitelných zdrojů.

6.5EHSV považuje zapojení takovýchto subjektů za užitečné z hlediska rozšíření okruhu aktérů, kteří mají přístup na energetické trhy, což má dvojí funkci – zaručení plurality podnikání a posílení hospodářské soutěže na trhu s energií a s energií z obnovitelných zdrojů.

7.Hospodářská soutěž a bankovní sektor

7.1Zpráva o politice hospodářské soutěže v roce 2020 konstatuje, že v roce 2020 se nevyskytly žádné nové jednotlivé případy státní podpory bankám a finančním institucím. Komise rovněž upřesňuje, že prodloužila některé již existující vnitrostátní režimy podpory, v jejichž rámci mohou členské státy v případě potřeby zasáhnout, aby usnadnily náležité řešení potíží nebo krizí malých úvěrových institucí.

7.2EHSV připomíná význam místních a územních bank jakožto subjektů, které vnášejí do bankovního sektoru odpovídající rozmanitost, a jakožto tržních aktérů, které jsou v bezprostředním kontaktu s domácnostmi a podniky. Vítá Komisí přijaté prodloužení režimů pro případy, kdy je nutné řídit řádný odchod bankovních subjektů jakékoli velikosti z trhu tak, aby byla zajištěna ochrana střadatelů a zachována důvěra v hospodářský a finanční rámec.

7.3S odkazem na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci Tercas, který potvrdil rozsudek prvního stupně s obdobnými závěry, EHSV připomíná, že systémy bankovních záruk financované ze soukromých zdrojů, které nepodléhají dominantnímu vlivu státu, je třeba považovat za vyňaté z evropských pravidel státní podpory.

7.4Tyto systémy záruk totiž nepředstavují státní zásah do ekonomiky, ale spíše projev soukromého systému vzájemné solidarity mezi úvěrovými institucemi a sebeorganizace, v němž jsou využívány jejich vlastní prostředky a jehož cílem je zachovat důvěru bankovních klientů a střadatelů v bankovní systém, a to i v případě specifických krizí.

8.Hospodářská soutěž a daňové režimy

8.1Z výsledků různých právních sporů, které vedla Evropská komise před Soudním dvorem Evropské unie v souvislosti se selektivními daňovými výhodami a vnitrostátními daňovými rozhodnutími, která byla původně považována za nesouladná s článkem 107 SFEU, je patrný chvályhodný záměr Komise zajistit v rámci Evropy skutečně harmonizovaná daňová pravidla prostřednictvím všech dostupných nástrojů, včetně prováděcích rozhodnutí k pravidlům státní podpory.

8.2Různé výsledky těchto rozhodnutí u evropských soudů však zdůrazňují potřebu dosáhnout větší účinnosti a harmonizace daňových pravidel v Evropě tím, že bude prováděn příslušný akční plán, který Komise za tímto účelem schválila začátkem roku 2021, a že tedy budou přijaty vhodné legislativní iniciativy v daňové oblasti za účelem ochrany a konsolidace vnitřního trhu.

V Bruselu dne 18. listopadu 2021

Alain COHEUR

předseda sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba

_____________

(1)      Úř. věst. C 286, 16.7.2021, s. 64.

(2)      Úř. věst. C 286, 16.7.2021, s. 70.

(3)      Úř. věst. C 286, 16.7.2021, s. 38.