Evropský hospodářský a sociální výbor

INT/860

Program Clo

STANOVISKO

specializované sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba
 
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí program „Clo“ pro spolupráci v oblasti cel
[COM(2018) 442 final – 2018/0232 (COD)]

Zpravodajka: Laure BATUT

1.Závěry a doporučení

EHSV vítá, že byl uznán význam celnictví pro vnitřní trh, a vítá rovněž cíl návrhu, kterým je podpořit celní unii a celní orgány tím, že jim poskytne nový finanční nástroj, jenž přispěje k provádění celní politiky za účelem jednotného uplatňování předpisů. EHSV je toho názoru, že v konečném důsledku by na úrovni politiky měly evropské celní orgány, které již uplatňují společný právní řád, fungovat jako jediný subjekt.

1.1K rozpočtu a provádění programu Clo:

1.1.1EHSV má za to, že částka určená na program Clo, která činí 950 milionů EUR na 7 let, tedy v průměru 5,02 milionu EUR ročně na zemi (EU-27), může být nedostatečná vzhledem k šíři cílů návrhu a k ambicím stanoveným pro osoby, sítě, technologie a materiály. Jelikož státy ponesou zátěž v souvislosti se záležitostmi, které jsou v rámci jejich pravomocí, Výbor doporučuje Komisi, aby vnitrostátním celním orgánům usnadnila plné využívání programu a také oznámených synergií mezi programy. Přeje si, aby Komise zajistila flexibilitu mezi rozpočtovými póly víceletého finančního rámce (VFR).

1.1.2EHSV uznává, že je obtížné činit hypotézy a vyčíslovat náklady související s brexitem, které mohou být velmi vysoké. Doporučuje postupně upravit návrh tak, aby nebylo narušeno dokončení vnitřního trhu 27 států a aby byl zohledněn zásadní požadavek, a sice že je třeba mít k dispozici úředníky s dobrou odbornou průpravou a společné celní nástroje a postupy, které budou konkurenceschopné ve srovnání se zeměmi, jako jsou Spojené státy a Čína.

1.2K informačním technologiím v programu:

Protože se jedná o největší přidanou hodnotu, jež se od tohoto programu očekává, a s ohledem na nutnost zajistit řádný rozvoj strategie strategii v oblasti IT pro celnictví 1 Výbor velmi vítá zahrnutí nástrojů zaměřených na financování a podporu rozvoje a údržby transevropských celních elektronických systémů, a především zahrnutí nástrojů IT pro plánování do znění návrhu, obzvláště pokud přispívají ke snižování rozdílů mezi členskými státy.

1.2.1K technologickým inovacím: EHSV doporučuje, aby byl program použit pro souběžné šíření technologických inovací do všech zapojených členských států.

1.2.2K digitální spolupráci: Aby ji bylo možné využívat v maximální míře, EHSV doporučuje pobízet členské státy, aby přijímaly opatření pro snížení rozdílů v postupech a kompetencích a zintenzivnily společnou vůli bojovat proti podvodům.

1.3K posilování odborné způsobilosti:

EHSV má za to, že posilování odborné způsobilosti zaměstnanců veřejné správy a odborná příprava v celní oblasti jsou nezbytné pro dobré fungování celní spolupráce EU. Doporučuje, aby byl program plně využit, a navázalo se tak na již dosažený pokrok 2 , který by – několik let po programu Matthaeus – mohl být dále stimulován prostřednictvím programu Erasmus v celní oblasti (dočasné výměny celních úředníků všech kategorií).

1.3.1EHSV doporučuje, aby byl celním orgánům zaručen status „oprávněných orgánů“, které mají přístup do interoperabilních systémů kontroly osob na hranicích 3 .

1.4K základním právům:

EHSV doporučuje, aby program ve své operační oblasti přispěl k posílení dodržování základních práv a ochrany údajů.

1.5K ukazatelům:

EHSV doporučuje pomoci zúčastněným členským státům s řádným plněním jejich povinnosti podávat zprávy o provádění programu podle navrhovaných ukazatelů, jelikož kvůli omezením veřejných rozpočtů nebudou mít vnitrostátní správy vždy k dispozici dostatek času/úředníků. EHSV navrhuje, aby se alespoň v pěti prvních letech provádělo srovnání všech členských států.

1.6Ke správě:

EHSV podporuje otevřený dialog mezi členskými státy, Komisí a zúčastněnými stranami o provádění programu. Doporučuje, aby byl v průběhu let horizontálně zviditelňován prostřednictvím obnovené podpory ze strany Evropské rady a aby se napomáhalo vytvoření podmínek pro jeho naprostý úspěch, což zahrnuje mj. fiskální harmonizaci mezi členskými státy, zapojení všech zúčastněných zemí do odborné přípravy a jejich ochotu investovat do spolupráce, bojovat proti podvodům a dodržovat zásady spravedlivého obchodu.

2.Úvod

2.1Ve VFR navrhovaném Evropskou komisí má program Clo za cíl podporovat spolupráci mezi celními orgány a chránit hospodářské a finanční zájmy EU. Celní unie má, 50 let po svém vzniku, harmonizovaný právní rámec na evropské úrovni. Nicméně je třeba dosáhnout ještě dalšího pokroku, má-li se zajistit, že celní orgány členských států budou své úkoly vykonávat jednotně a rovnocenně. Existuje společné celní území a vnější celní sazebník a ty zakazují mezi členskými státy cla a poplatky s rovnocenným účinkem. Rozdíly však přetrvávají a do uplatňování celních předpisů, které spolu s celními sankcemi spadá do vnitrostátního práva, se vkrádá „celní turistika“, která představuje nekalou hospodářskou soutěž.

2.2Jednotné provádění je o to těžší, že úloha celních orgánů je velmi různorodá. Představují politickou rovnováhu mezi vnitrostátními, evropskými a mezinárodními právními předpisy v oblasti obchodu a svobodou pohybu. Zabývají se zbožím – povoleným, u nějž podporují oběh, nepovoleným, které musejí zachytit, nebezpečným, které musejí zadržet. V některých členských státech vydávají statistiky týkající se zahraničního obchodu.

2.3Celní orgány prosazují mimo jiné dodržování celé řady právních předpisů z jiné než celní oblasti:

a.chrání obyvatelstvo před teroristickými, environmentálními a zdravotními hrozbami, palnými zbraněmi a drogami, kontrolují pohyb cizích měn, práva duševního vlastnictví, veřejné zdraví a veřejnou bezpečnost, bezpečnost výrobků, ochranu volně žijících a planě rostoucích druhů a životního prostředí atd. Jejich úloha je vzhledem k všemožným bezpečnostním otázkám čím dál důležitější;

b.celní orgány hrají rovněž důležitou úlohu při zajišťování integrity dodavatelského řetězce. Synergií mezi dalšími finančními programy VFR a programem Clo bude celá řada.

2.4Celní orgány již využívají digitální zařízení a technologie, které zkracují dobu trvání kontrol a snižují veřejné výdaje i přes nárůst objemu světového obchodu a mezinárodní trestné činnosti. Představují klíčový nástroj pro vlády a pro EU. Lze je nasadit na celém území EU v zájmu ochrany finančních zájmů Unie (například: cla / Spojené státy) a ochrany občanů (např. nemoc šílených krav). Budou posíleny o Evropskou pohraniční a pobřežní stráž 4 .

3.Shrnutí návrhu nařízeni

3.1Pro období 2021–2027 5 zaměřila Evropská komise svůj návrh celkového rozpočtu na politické cíle EU-27. Nový program „Clo“, který navazuje na program Clo 2020 a upevňuje a rozšiřuje jej, má v rámci těchto cílů podpořit provádění celního kodexu Unie 6 a celní politiky. Za tímto účelem se zaměřuje na strukturovanou, metodickou a rozpočtovou spolupráci a na posilování operační spolupráce mezi členskými státy a kromě toho i se zúčastněnými zeměmi, včetně zejména kandidátských zemí a zemí, s nimiž probíhají jednání o přistoupení.

3.2Počet celních prohlášení roste (přibližně 310 milionů v roce 2016, což je 10 prohlášení za vteřinu, z nichž 98 % je podáváno elektronicky). Celní kodex Unie již zahájil projekt masivní digitalizace 17 elektronických systémů, která má být dokončena v období 2020–2025. Usilují o konkurenceschopnost evropských podniků. Komise má za to, že budou představovat největší přidanou hodnotu programu Clo.

3.3Posouzení dopadů již určila, že je zapotřebí posilovat odbornou způsobilost a koordinaci mezi celními orgány EU a také zjednodušovat ukazatele s cílem zmírnit jejich administrativní zátěž. Návrh se zmiňuje o zintenzivnění opatření, a to jak na operační úrovni díky strukturálním výměnám osvědčených postupů a operačních znalostí mezi členskými státy, tak prostřednictvím celé škály IT systémů a infrastruktur pro realizaci plně elektronického celnictví 7 . Projekty budou probíhat několik let a samozřejmě v součinnosti s programem Fiscalis.

3.4Komise bude dodržovat mezinárodní závazky přijaté EU v rámci WTO. Aby se zajistil soulad s politickým poselstvím obsaženým ve sdělení o správě 8 , měly by celní správy členských států fungovat, jako by představovaly jediný subjekt.

3.5Komise kombinuje úspory pramenící z brexitu, z reforem a z úsporných opatření a nové příspěvky, které budou požadovány od členských států, a navrhuje celkový víceletý finanční rámec EU na období 2021–2027 ve výši 1 279 miliard EUR, tedy 1,11 % bohatství vytvořeného 27 státy, z čehož je 950 milionů EUR určeno na program Clo.

3.5.1Kombinace financování umožní synergie díky nové flexibilitě mezi různými póly řízení celkového rozpočtu, a to například pro informatiku. Vnitrostátní celní orgány budou moci mobilizovat prostředky z Fondu pro integrovanou správu hranic s cílem zlepšit svá zařízení pro kontrolu (nákup, údržba a modernizace způsobilého vybavení), zatímco program Clo bude podporovat všechna související opatření, např. opatření v oblasti spolupráce za účelem posouzení potřeby vybavení nebo odborné školení ve vztahu k nakoupenému vybavení.

3.5.2 Správní kapacity celních orgánů v EU by mohl zlepšit program na podporu strukturálních reforem. Program Clo pomůže celním orgánům chránit finanční zájmy EU a bude rovněž využívat podporu programu pro boj proti podvodům, který bude navazovat na stávající program Hercule III 9 a informační systém pro boj proti podvodům, který podporuje vzájemnou pomoc v oblasti cla. Bude v součinnosti s programem Fiscalis, činnostmi Úřadu evropského veřejného žalobce a programem Spravedlnost Fondu pro spravedlnost, práva a hodnoty v souvislosti s odborným školením ohledně uplatňování celních předpisů EU.

4.Obecné připomínky

4.1Provádění programu Clo

4.1.1Dne 24. března 2018 doporučil Evropský parlament navýšit celkový rozpočet Unie o 219 miliard EUR. Komise chce zdůraznit evropskou přidanou hodnotu oproti veřejným výdajům členských států. Přesto celkové navýšení činí pouze 1,11 % bohatství vytvořeného 10  EU (1,13 % v předchozím období). Průměr v období 1993 až 1999 činil 1,25 %. EHSV, který již po mnoho let prosazuje navyšování vlastních zdrojů EU 11 , si přeje, aby se v oblasti celní politiky projevila politická vůle dokončit vnitřní trh a aby vnitrostátním celním orgánům byla za tímto účelem poskytnuta podpora zaměřená na provádění.

4.1.2Pozastavuje se nad tím, jak byla stanovena částka 950 milionů EUR pro období 2021–2027 (čl. 4 odst. 1 návrhu): 137,7 milionu EUR ročně – tedy 5,02 milionu EUR ročně na stát
(EU-27) při různé úrovni rozvoje – se zdá být málo.

4.2Podle návrhu se má postupovat prostřednictvím přímo řízených veřejných zakázek a grantů. Flexibilita nového modelu VFR by umožnila vznik synergií mezi různými programy a mezi různými úkoly celnictví, jeho vztahy s jinými správními orgány, dalšími oblastmi činnosti EU, jako je program pro digitální Evropu 12 , Fiscalis, Spravedlnost atd., a souvisejícími rozpočtovými částmi. EHSV má za to, že se jedná o dobrý princip, ale klade si otázku, jaká budou kritéria způsobilosti pro přidělování požadovaných podpor mezi přístupnými částmi jednotlivých programů. Obává se rizika rozdílu mezi teorií a praxí u těchto kombinací financování v případě, že by různá opatření chtěla zároveň využívat prostředky ze stejného fondu, jež by však nebylo možné navýšit.

4.3Zdá se, že se Komise domnívá, že by mohly nastat příznivé podmínky, pokud jde o příjmy členských států a EU, ale to je pouhá hypotéza, kterou není možné za sedmileté období ověřit.

4.4Návrh ponechává značnou část rozpočtové odpovědnosti na členských státech, které budou muset na své úrovni vytvářet prvky s přihlédnutím k vnitrostátním omezením. Členské státy se však stále ještě potýkají s úspornými opatřeními stanovenými v rámci evropského semestru a dosud neupevněným růstem, a to zejména v eurozóně. Nicméně návrh díky nástroji strukturované spolupráce umožní členským státům pracovat společně, především na vývoji složek IT systémů.

5.Konkrétní připomínky EHSV

5.1Informační technologie

5.1.1Jsou považovány za největší přidanou hodnotu programu 13 . Celnictví je dost možná prvním pilířem elektronické veřejné správy, jejž má EU k dispozici. Rozvětvené nástroje kontroly a prohlášení vyžadují čím dál větší vzájemnou propojenost a interoperabilitu. To v první řadě vyžaduje, aby všechny členské státy měly k dispozici účinné infrastruktury informačních technologií v celní oblasti s vysokorychlostním připojením všude. EHSV si přeje, aby celní orgány EU-27 byly rovněž uznány jako „oprávněné orgány“, které budou moci využívat budoucí strukturu interoperabilních systémů hraniční kontroly 14 .

5.1.2Čl. 7 odst. 5 a článek 8 návrhu uvádějí, že míra financování projektů ze strany Komise by u opatření v oblasti spolupráce mohla dosáhnout až 100 %. Bude-li se opatření týkat rozvoje a využívání evropského elektronického systému, budou hrazeny pouze náklady související se společnými složkami a s koordinací, zatímco členské státy ponesou náklady související s odpovědností, jež jim byla svěřena v souladu se zněním návrhu.

5.1.3Inovace v oblasti informačních technologií

5.1.3.1Digitální sítě s velmi vysokou kapacitou podporují všechny inovativní digitální služby. Aby mohla přidaná hodnota informačních technologií v celní oblasti přinášet očekávané výsledky, musí mít všechny soukromé subjekty (podniky) i veřejné subjekty (orgány třetích zemí), které mají co do činění s cly, přístup k co nejlepší úrovni vybavení a služeb.

5.1.3.2Pokud bude program Clo zahrnut do víceletého strategického plánu pro celní elektronické systémy (e-customs MASP-C) 15 , budou veškeré digitální inovace spadat pod tento plán. EHSV si přeje, aby veškeré inovace ověřené orgány byly bezpečně rozšířeny do celé vzájemně propojené celní sítě v Unii, aby se po ověření koncepcí ze strany orgánů neztrácel čas a nedocházelo k odklonu obchodu.

5.1.3.3Na potřebu kybernetické bezpečnosti v souvislosti s údaji a sítěmi se poukazuje ve všech oblastech. Čím větší je propojenost, tím více rizik existuje. EHSV má za to, že je velmi důležité toto v programu zmínit a vyčlenit na to prostředky, a to tím spíše, že činnosti v celní oblasti zahrnují strategické aspekty.

5.2Ukazatele

5.2.1Komise zdůrazňuje podporu, kterou by program mohl představovat pro jednotné provádění právních předpisů a politiky v oblasti cel, a navrhuje pro jeho hodnocení kvalitativní ukazatele.

5.2.2Výbor doporučuje, aby zúčastněné státy byly na toto zajímavé shromažďování údajů připraveny prostřednictvím odborných školení, která program předpokládá, a to pokud jde jak o samotné shromažďování, tak o zpracování. V době, kdy se snižují veřejné rozpočty, hrozí, že se celním orgánům nebude dostávat času/úředníků pro provádění těchto průzkumů, které by tudíž mohly být nespolehlivé. Nástroje pro měření již existují a pomocí softwaru by informace například o „dostupnosti evropských elektronických systémů“ mohly být poskytovány přímo.

5.3Správa

5.3.1Aby se zabránilo odklonu obchodu a ztrátě konkurenceschopnosti, je cílem Komise koordinovat opatření pro jednotné uplatňování předpisů. Stejně jako dříve se chce obklopit výbory a skupinami odborníků a trvá na zapojení občanské společnosti.

5.3.2Tuto koordinaci je třeba zajišťovat spolu s vnitrostátními celními orgány, specializovanými zástupci, a to na operační úrovni a dlouhodobě. EHSV podporuje otevřený dialog s aktéry, jakými jsou například externí odborníci a zástupci veřejných orgánů, a to zejména ze třetích zemí, zástupci mezinárodních organizací, hospodářských subjektů a občanské společnosti. Přál by si, 1) aby Evropská rada prosazovala program Clo po celou dobu jeho trvání a aby ukázala, že má zájem na jeho úplném provedení, 2) aby program uváděl přesnější informace o účastnících z řad občanské společnosti a o přístupu k opravným prostředkům, jichž budou moci využít občané na obranu svých práv.

5.3.3Výbor má za to, že aby toto sjednocení bylo úspěšné, bude zapotřebí, aby všechny státy a orgány EU pracovaly transparentně na dosažení týchž cílů. EHSV by byl přivítal, kdyby se po přijetí politických rozhodnutí o prioritách mohlo rozlišovat mezi opatřeními spojenými s kontrolou povoleného zboží, opatřeními spojenými s kontrolou nepovoleného zboží a opatřeními souvisejícími s kontrolou osob na hranicích (v souladu s celní politikou a migrační politikou).

5.3.4Bylo by dobré zmínit obecné faktory, které by napomohly úspěchu programu Clo a k nimž patří např. fiskální harmonizace mezi členskými státy, zapojení všech zúčastněných zemí do odborné přípravy a jejich ochota investovat do spolupráce, bojovat proti podvodům a dodržovat zásady spravedlivého obchodu.

5.4Budování lidských kapacit

5.4.1Celnictví nezačíná od nuly, má personál, vybavení a know-how. Tento velmi důležitý bod je v programu zmíněn, ale není rozveden. Vnitrostátní orgány jednotlivých států by měly být způsobilé pro program Infrastruktury a rozvoj znalostí.

5.4.2Výbor doporučuje všeobecně zavést společnou evropskou odbornou přípravu po vzoru Europolu. Může být tematická – týkat se interoperability, auditů oprávněných hospodářských subjektů 16 , boje proti podvodům, kybernetické bezpečnosti, vnitřní bezpečnosti atd. Vedle společných modulů v digitálním formátu, které již vytvořila Evropská komise, by ji mohl doplňovat program Erasmus v celní oblasti, jehož účelem by bylo další odborné vzdělávání, který by umožňoval dočasné výměny celních úředníků všech úrovní a který by byl financovaný v rámci programu Clo.

5.4.3Výbor je přesvědčen, že pro úspěšnou spolupráci mezi vnitrostátními správami různých kultur a v zájmu určení a sdílení osvědčených postupů je zapotřebí úředníků, kteří se poznali a pracují podobným způsobem 17 , pokud jde o využívání informačních a komunikačních technologií, ale nejen o něj (administrativní dovednosti). EHSV se domnívá, že dobrým přístupem z hlediska politiky by pro členské státy i pro Unii bylo zachovat přítomnost celních orgánů v terénu, a to i přes stále narůstající požadavky na technickou stránku věci. Přeje si, aby úsporná opatření spolu s ambicemi deklarovanými v programu nevedla ke snižování počtu veřejných pracovníků a aby měli všichni přístup k rozvíjení svých dovedností pro spolupráci se svými evropskými kolegy.

5.5Ochrana základních práv

5.5.1Výbor zdůrazňuje, že program Clo může být – kromě toho, že je nástrojem provádění celní politiky – i katalyzátorem dodržování základních práv prostřednictvím harmonizovaných odborných školení pro úředníky a pro zástupce zúčastněných třetích zemí, a že je důležité této příležitosti využít.

5.5.2Obecné nařízení o ochraně údajů 18 platí v celé Unii. Komerční uživatelé, podniky a úředníci jej musejí dodržovat a mít možnost jej uplatňovat. Ochrana údajů, a to jak civilních, tak průmyslových a obchodních, může být zcela klíčová a vnitrostátní i společné systémy ji musí zaručovat při řádných postupech i v rámci soudních řízení, jakož i v elektronickém obchodování a ve statistikách týkajících se ukazatelů pokroku programu.

5.5.2.1K případům ohrožení lidských práv může docházet také při správě vnějších hranic Unie ve spolupráci s agenturou Frontex. Příslušné celní orgány musejí dodržovat lidská práva jak domnělých pachatelů, tak svých úředníků.

V Bruselu dne 2. října 2018

Ariane RODERT
předsedkyně specializované sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba

_____________

(1)      COM(2018) 178 final: zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 11. dubna 2018.

(2)      SWD(2017) 34 final.

(3)      COM(2017) 793 a 794 final – 2017/0351 a 352 (COD).

(4)      Nařízení (EU) 2016/1624.

(5)      COM(2018) 322 final.

(6)      Celní kodex Unie, nařízení (EU) č. 952/2013, použitelnost od 1. května 2016 – stanoví možnost, že si subjekt může podat svá celní prohlášení na jediném celním úřadě v EU (centralizace), i když jeho zboží prochází různými místy, a stanoví jako cíl, aby k 31. prosinci 2020 probíhalo 100 % celních formalit elektronicky.

(7)      Rozhodnutí č. 70/2008/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. ledna 2008 o bezpapírovém prostředí pro celnictví a obchod.

(8)      COM(2016) 813 final; stanovisko EHSV INT/814 – EESC-2017-00766, zpravodaj: Dimitriadis.

(9)      Cílem programu Hercule III (nařízení (EU) č. 250/2014, 104,9 milionu EUR) je chránit finanční zájmy EU prostřednictvím podpory opatření pro boj proti nesrovnalostem, podvodům a korupci, které mají nepříznivý dopad na rozpočet EU. Řídí jej Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF).

(10)      Hrubý národní důchod.

(11)      Stanovisko EHSV 1204-2004, zpravodaj: Dassis, odstavec 4.5.15.

(12)      COM(2018) 434 final.

(13)      SWD(2018) 322 final, posouzení dopadů.

(14)      COM(2017) 793 final.

(15)      Víceletý strategický plán pro celní elektronické systémy (e-customs MASP-C Multi-Annual Strategic Plan), Taxud.a.3(2017) 6498377.

(16)      Oprávněný hospodářský subjekt [v originále poznámka objasňuje zkratku uvedenou v textu, v češtině se však tato zkratka nepoužívá].

(17)      Viz v minulosti program Matthaeus.

(18)      Obecné nařízení o ochraně osobních údajů: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1536157663488&uri=CELEX:32016R0679 .