EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 16.5.2018

COM(2018) 297 final

ZPRÁVA KOMISE

Zpráva Komise o hodnocení Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci (EFG) v polovině období

{SWD(2018) 192 final}

Souvislosti

Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci (EFG) byl zřízen před 10 lety s cílem prokazovat solidaritu s pracovníky, kteří byli propuštěni v důsledku významných změn ve struktuře světového obchodu způsobených globalizací, a poskytovat jim podporu. Oblast působnosti stanovená v původním nařízení o Evropském fondu pro přizpůsobení se globalizaci (ES) č. 1927/2006 byla rozšířena v roce 2009 nařízením (ES) č. 546/2009 tak, aby zahrnovala také pracovníky propuštěné v důsledku světové finanční a hospodářské krize. Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci spolufinancuje opatření prováděná členskými státy s cílem pomáhat s opětovným začleněním propuštěných pracovníků na trhu práce, pokud má propuštění značný dopad na hospodářství, zejména na úroveň zaměstnanosti v regionu nebo odvětví. Ustanovení o odchylce v čl. 6 odst. 2 aktuálního nařízení (EU) č. 1309/2013 1 (dále jen „nařízení o EFG“) umožňuje členským státům s vysokou nezaměstnaností mladých lidí zahrnout do konce roku 2017 do žádostí mladé lidi „kteří nejsou zaměstnáni, ani se neúčastní vzdělávání nebo odborné přípravy (tzv. „NEET“)“ 2 .

Oblast působnosti hodnocení v polovině období

V souladu s článkem 20 nařízení o EFG Komise provedla toto hodnocení v polovině období s cílem posoudit, jak a do jaké míry EFG naplňuje svoje cíle.

Hodnocení v polovině období se týká všech 29 případů podpory z EFG předložených v roce 2014 a 2015 3 . Případy týkající se 10 různých členských států zahrnují 21 hospodářských odvětví, přičemž nejvíce žádostí o pomoc z EFG se v tomto období týkalo automobilového odvětví (čtyři případy) a maloobchodního odvětví (tři případy). Počet žádostí o pomoc z EFG klesl v důsledku hospodářského oživení, což znamenalo menší množství údajů dostupných pro účely analýzy.

Byla posouzena účinnost, udržitelnost, efektivita, soudržnost, relevance dosažených výsledků a jejich přidaná hodnota na úrovni EU. Uvedené jde nad rámec požadavků stanovených v nařízení o EFG ohledně hodnocení účinnosti a udržitelnosti, což umožňuje provést komplexní posouzení na úrovni nástroje a jednotlivých případů 4 .

Hodnocení v polovině období je předkládáno v podobě pracovního dokumentu útvarů Komise. Pracovní dokument útvarů Komise s hodnocením primárně vychází z hodnotící studie externího dodavatele, kterou přijalo GŘ EMPL v prosinci 2016. Další důkazy pro pracovní dokument útvarů Komise byly shromážděny a analyzovány z předchozích zpráv, hodnocení a obecných zkušeností s řízením EFG.

V souladu s čl. 20 odst. 1 písm. a) nařízení o EFG tato zpráva shrnuje hlavní výsledky pro instituce a orgány na evropské úrovni a sociální partnery. Výsledky hodnocení rovněž přispívají k přípravě budoucí podoby a politického směřování EFG. 

Hlavní závěry

Brzké provádění hodnocení EFG v polovině období umožnilo získat pouze omezené informace a zkušenosti z aktuálního období. Zlepšení hospodářské situace navíc snížilo počet žádostí o pomoc z EFG, což dále omezilo rozsah dostupných důkazů. Vzhledem k omezené spolehlivosti dostupných údajů je třeba k výsledkům hodnocení přistupovat obezřetně i přes snahu Komise zajistit co nejširší hodnocení i co nejrozsáhlejší konzultace.

Pokud jde o organizační poznatky, důležitým ponaučením vyplývajícím z této činnosti je, že pro hodnocení byl v nařízení o EFG stanoven příliš brzký časový rámec. Budoucí iniciativy by měly mít možnost v rámci prováděcího cyklu dostatečně pokročit tak, aby bylo možné shromáždit a analyzovat dostatek důkazů, a hodnocení by tudíž měla být rozvržena odpovídajícím způsobem.

Pokud jde o účinnost EFG, míra opětovného začlenění pracovníků na pracovním trhu se v porovnání s předchozím obdobím financování zlepšila (z 49 % na 56 %). Důkazy však naznačují, že míry opětovného začlenění jsou velmi závislé na konkrétním případu, závisí například na konkrétní hospodářské situaci v příslušné oblasti. Je tedy nejen obtížné porovnat míru opětovného začlenění v jednotlivých případech, ale také najít vhodná obdobná opatření pro srovnání. Ve snaze tuto překážku překonat se důrazně doporučuje, aby členské státy stanovily specifické cíle pro jednotlivé případy.

Uvolnění pomoci nabízené propuštěným pracovníkům lze odůvodnit tím, že se prokáže, že k propuštění došlo v důsledku „globalizace“ nebo „finanční a hospodářské krize“. Ani jeden z těchto dvou pojmů však není v nařízení o EFG vymezen. Obecně lze chybějící definice vnímat tak, že se nabízí určitá flexibilita, ale také tak, že se ponechávají šedé zóny nejistoty. Hledání vhodných důkazů odůvodňujících určitý případ je velkou výzvou a často členským státům brání v podání žádosti. Je to rovněž způsobeno tím, že často není možné určit a zvolit rozhodující faktor vedoucí k restrukturalizaci.

Přestože případy propouštění, kdy je propuštěno méně než 500 pracovníků představujících obecnou prahovou hodnotu, by mohly být způsobilé podle ustanovení o odchylce, členské státy si nejsou jisty, jak prokazovat, že propouštění pracovníků bude pravděpodobně mít značný dopad na hospodářství, zejména na úroveň zaměstnanosti, neboť ani tento dopad není v nařízení blíže vymezen. Zdá se, že je velmi důležité zajistit jasnější vymezení značného dopadu, například vypracováním konkrétních ukazatelů nebo hodnoticí tabulky, které by při analýze dopadu pomohly.

Další překážkou pro členské státy při rozhodování o možné žádosti jsou problémy s administrativní a finanční způsobilostí vnitrostátních orgánů ve fázi podávání žádosti i ve fázi provádění. Problémy se primárně týkají nedostupnosti spolufinancování poskytnuté pomoci a nedostatečného počtu zaměstnanců orgánů zabývajících se EFG. Platí to zejména v případě neexistujících nebo malých zkušeností s využíváním EFG nebo s podporou na restrukturalizaci obecně.

Rozhodujícím faktorem, proč je EFG méně využíván třinácti členskými státy, které přistoupily k EU od roku 2004 (EU-13), je průmyslová struktura těchto zemí. Ztráta pracovních míst v důsledku strukturální změny způsobené globalizací spojenou s obchodem je v EU-13 méně rozšířená.

Opatření EFG jsou nabízena nad rámec běžných vnitrostátních opatření anebo za účelem jejich zintenzivnění. Na úrovni jednotlivých případů nebyly zjištěny žádné efekty přesunu.

Pomoc nabízená Evropským fondem pro přizpůsobení se globalizaci by jinak nebyla dostupná. Poukazuje to na doplňkovost a adicionalitu opatření EFG.

Pomoc z EFG rovněž odstraňuje překážky bránící v účasti na vnitrostátních opatřeních nebo opatřeních EFG, neboť nabízí doplňkové služby, jako je pomoc při cestování nebo zařízení péče o děti.

Pokud jde o odchylku pro mladé lidi, kteří nejsou zaměstnáni ani se neúčastní vzdělávání nebo odborné přípravy (tzv. „NEET“), projevily dotčené členské státy, s výjimkou Španělska, velký zájem o její využívání. Uvedená odchylka však byla celkem využita pouze v devíti případech ve třech různých členských státech. Přesto byla pomoc v případech, kdy byla uplatněna, ve velmi velké míře využita cílovou skupinou mladých lidí. Jde o pomoc, kterou by jinak nedostali.

V několika případech hodnocení upozornilo na určité problémy v zajišťování včasného dodání údajů ze sledování. Pokud by tato nesnáz přetrvávala, Komise by musela zvážit přijetí vhodných opatření.

Obecněji jsou omezené požadavky ohledně sledování stanovené v nařízení o EFG problémem a překážkou bránící důkladnější analýze.

Pokud jde o výsledky v oblasti udržitelnosti, vzhledem k tomu, že prováděcí cyklus dostatečně nepokročil, a hodnocení tudíž mohlo pokrýt pouze dvouleté časové rozpětí (žádosti předložené v roce 2014 a 2015), nejsou k dispozici žádné spolehlivé údaje. Obecná zaměstnatelnost se v důsledku zlepšování a aktualizace dovedností zlepšila. Na individuální úrovni bylo zjištěno, že příjemci získali větší sebedůvěru, což pravděpodobně vedlo k proaktivnějšímu přístupu při hledání práce.

Na institucionální úrovni využívání pomoci z EFG podporuje rozvoj obecného mechanismu poskytování pomoci v oblasti restrukturalizace v členských státech, které mají málo zkušeností s tím, jak se vypořádat s hromadným propouštěním. V členských státech, které mají v této otázce hodně zkušeností a které mají zavedený mechanismus poskytování pomoci, EFG slouží jako nástroj pro zkoušení inovativních opatření, která by bylo možné později začlenit do běžné pomoci.

Pokud jde o efektivitu uvolněných prostředků, je i přes podstatné zkrácení časového rámce a přísnější lhůty pro Komisi a členské státy stále kritizována délka řízení během rozhodovacího procesu. Doba trvání postupu při vyřizování žádostí byla zkrácena a nyní činí v průměru asi 200 dní oproti průměru asi 300 dní v předchozím programovém období.

V polovině případů členské státy vyjadřují pozitivní názor na pokyny obdržené od Evropské komise během fáze podávání žádostí.

Větší snaha je zapotřebí k zajištění soudržnosti financování. Přestože na úrovni jednotlivých případů nebylo zjištěno žádné překrývání s jinými zdroji financování na úrovni EU ani na vnitrostátní úrovni, existuje prostor pro lepší sladění EFG a Evropského sociálního fondu (ESF). EFG byl navržen tak, aby nabídl opatření, která doplňují jiné nástroje jako ESF. Integrovaný přístup lze nejlépe pozorovat v souhře vnitrostátních zdrojů financování a EFG. Členské státy však v současnosti nenavrhují strategické balíčky investic do lidského kapitálu, které by mohly integrovat pomoc z EFG v případě rozsáhlé restrukturalizace. Kromě toho EFG by bylo možné lépe koordinovat s doporučeními stanovenými v Rámci kvality EU pro předjímání změn a restrukturalizaci.

Pokud jde o relevanci financování z EFG, existují náznaky, že EFG je důležitým nástrojem pro rozvoj lidského kapitálu. Zúčastněné strany, zejména ty, které mají zkušenosti s praktickým uplatňováním opatření EFG, zpochybňovaly, zda je EFG vhodným kanálem pro poskytování pomoci mladým lidem, kteří nejsou zaměstnáni ani se neúčastní vzdělávání nebo odborné přípravy (NEET). V mnohem menší, avšak stále významné míře, bylo za nadále nerelevantní považováno kritérium krize. Vzhledem ke změnám ve fungování globalizace se relevance kritéria globalizace pravděpodobné dále zvýší v důsledku rostoucí propojenosti světového hospodářství a rostoucího rozvoje globálních hodnotových řetězců, avšak bude rovněž obtížnější prokázat, zda bylo propouštění skutečně způsobeno globalizací. S ohledem na obtíže při poskytování důkazů podporujících žádosti je zřejmé, že EFG by bylo možné využívat mnohem rychleji, kdyby bylo vyžadováno méně dokumentace. EFG by následně lépe fungoval jako nástroj pomoci při mimořádných událostech.

Bylo by rovněž zapotřebí to sledovat s ohledem na oblast působnosti EFG, která zahrnuje globalizaci a finanční krizi, ale nevztahuje se již na žádný jiný významný hospodářský vývoj. Pracovníci propuštění z jiných důvodů, například kvůli automatizaci, se potýkají s velmi podobnými problémy a jejich počet je vyšší než počet pracovníků propuštěných v důsledku globalizace. Pokud by došlo k rozšíření oblasti působnosti tak, aby se vztahovala na všechny druhy restrukturalizace, které mají značný negativní dopad, byl by fond schopen reagovat na jakýkoliv vývoj. Nebylo by tudíž již nadále zapotřebí argumentovat tím, že by určitá restrukturalizace měla spadat do oblasti působnosti EFG.

Hodnocení zjistilo, že EFG přináší přidanou hodnotu na úrovni EU. Platí to zejména, pokud jde o účinky z hlediska objemu, což znamená, že pomoc z EFG nejen zvyšuje počet a rozmanitost nabízených služeb, ale také jejich intenzitu. Kromě toho je každé použití prostředků EFG dobře viditelné a přímo ukazuje široké veřejnosti, jakou má daná pomoc přidanou hodnotu na úrovni EU.

Důsledky pro budoucí podobu politiky

Hodnocení v polovině období ukazuje, že EFG naplňuje svoje cíle, podle kterých má přispívat k prioritě růstu podporujícího začlenění v rámci Strategie Evropa 2020. Je toho dosaženo projevením solidarity s pracovníky propuštěnými v důsledku globalizace a finanční a hospodářské krize a podporou poskytovanou těmto pracovníkům. Existuje všeobecná shoda a podložené důkazy, že tato pomoc je užitečná a že bez EFG by tato pomoc jinak nebyla nabízena.

Podobu EFG je však zapotřebí vylepšit. Do budoucna by bylo možné vyřešit několik problémů, zejména s ohledem na debaty o období po roce 2020.

Oblast působnosti

Důkazy shromážděné během konzultací se zúčastněnými stranami při provádění hodnocení ukazují, že podoba EFG vyžaduje revizi nebo další vymezení, například přesné oblasti působnosti a kritérií, při jejichž splnění dojde k použití EFG. V souladu se zásadou subsidiarity musí mít restrukturalizace značný dopad na hospodářství a trh práce, aby bylo použití prostředků z EFG odůvodněno. Pojem „značný dopad“ však není jasně vymezen. Zejména v případě propouštění menšího rozsahu ve venkovských oblastech, kdy není dosaženo obvyklé prahové hodnoty 500 propuštěných pracovníků, by takové případy například mohly být způsobilé podle ustanovení o odchylce uvedené v čl. 4 odst. 2 nařízení o EFG, ale členské státy si nejsou jisty, jak mají značný dopad doložit. Je zřejmě důležité vymezit jasný ukazatel týkající se zaměstnanosti a sociálních dopadů. Záleží na tom zejména proto, že hodnotové řetězce jsou stále více integrovány a méně lokalizovány a malé a střední podniky představují v mnoha členských státech největší podíl podniků.

Ani pojmy globalizace a krize nejsou jasně vymezeny a členské státy často nemají jasno v tom, v rámci jakého kritéria by měly žádost podat. Za jednu z hlavních překážek bránících členskému státu v podání žádosti je obvykle považována nutnost zjistit, co ve skutečnosti vedlo k propouštění, aby bylo možné určit, zda lze událost kvalifikovat jako potenciální žádost, a zjištění doložit v žádosti. S ohledem na tyto obtíže a vzhledem k tomu, že ke ztrátě většího počtu pracovních míst dochází v důsledku technologické změny (v těchto případech propuštění pracovníci čelí stejným problémům jako pracovníci propuštění kvůli globalizaci, neboť jejich dovednosti se stanou překonanými nebo zastaralými), možným řešením by mohlo být zahrnout do oblasti působnosti veškerá propouštění velkého rozsahu, která mají značný dopad. Vedlo by to k vyváženějšímu využívání EFG, kdy by se potenciál fondu rozšířil i na členské státy EU-13. Došlo by k omezení zátěže vyplývající z nutnosti doložit v žádosti, že ztráta pracovních míst byla způsobena globalizací. Vzhledem k tomu, že se rovněž jedná o jeden ze dvou časově nejnáročnějších kroků ve fázi podávání žádosti, toto zjednodušení by urychlilo využití pomoci z EFG o několik týdnů. Rovněž by více možností žádat o pomoc získaly i menší státy.

Sledování a vykazování

Kvůli lepší analýze účinnosti EFG by členské státy měly mít povinnost shromažďovat podrobnější údaje o sledování, zejména ohledně kategorie pracovníků (profesní zkušenosti a vzdělání), jejich zaměstnaneckého statusu a typu nalezeného zaměstnání.

Způsobilost podávat žádosti a provádět případy pomoci z EFG

Hlavním důvodem, který brání členským státům s potenciálním případem pomoci z EFG v podání žádosti, jsou problémy s finanční a institucionální kapacitou. Jednak by se mohlo jednoduše jednat o chybějící lidské zdroje – členské státy v současnosti mohou žádat o technickou pomoc pouze při provádění případu pomoci z EFG. Vzhledem k tomu, že k propouštění může docházet neočekávaně, je důležité, aby členské státy byly připraveny ihned reagovat a mohly žádost podat bez prodlení. Mimo to se zdá, že v některých členských státech je zapotřebí vyvinout hlubší úsilí při budování institucionální kapacity, aby bylo možné zajistit účinnější a efektivnější provádění případů pomoci z EFG. Stálý rozpočet na technickou pomoc by tudíž mohl pomoct se zajištěním průběžného budování kapacit v členských státech. Jedná se například o případ Řecka, kde se orgány potýkají s problémy souvisejícími s prováděním různých případů pomoci z EFG, aniž by se mohly opřít o bohaté zkušenosti s pomocí v oblasti restrukturalizace.

Podpůrná opatření

Zdá se, že je nutné pomoc z EFG více začlenit do Rámce kvality EU pro předjímání změn a restrukturalizaci a navrhnout lépe koordinovaný přístup pro preventivní opatření v očekávání významné restrukturalizace i pro jednorázová reaktivní opatření, jako jsou opatření v současnosti spolufinancovaná z Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci. Mohlo by to znamenat rozšíření rozsahu činnosti EFG nebo koordinovanější přístup spolu s jinými nástroji EU, jako je ESF. Přestože podoba tohoto nástroje ukazuje očividnou doplňkovost fondů, členské státy by mohly pomoc z EFG lépe začlenit do komplexního balíčku pomoci v oblasti restrukturalizace. Přechody na trhu práce vyžadují intenzivní investice do lidského kapitálu ve formě proaktivních předběžných opatření i reaktivních opatření.

Ustanovení o odchylce pro NEET

Nezaměstnanost mladých lidí i nadále zůstane velkou výzvou. Zkušenost ukazuje, že pomoc z EFG je do značné míry využívána, pokud je mladým lidem, kteří nejsou zaměstnáni ani se neúčastní vzdělávání nebo odborné přípravy (NEET), nabídnuta. Je však zapotřebí se zamyslet, zda je EFG vhodným přístupem, jak takovou pomoc nabízet, nebo zda by jiné kanály umožnily oslovit dotčené mladé lidi lépe. Bylo by možné považovat za nespravedlivé, pokud by pomoc byla nabízena mladým lidem, kteří nejsou zaměstnáni ani se neúčastní vzdělávání nebo odborné přípravy, pouze v regionech dotčených hromadnou restrukturalizací způsobenou globalizací nebo finanční krizí, ale ne lidem v regionech dotčených automatizací.

Politické dopady

Ve své bílé knize o budoucnosti Evropy Komise vyjadřuje obavy z izolacionistických hnutí, rostoucích pochybností o výhodách otevřeného obchodu a ohledně sociálně tržního hospodářství EU obecně.

Ve svém diskusním dokumentu o využití potenciálu globalizace Komise identifikuje kombinaci globalizace spojené s obchodem s technologickými změnami jako hlavní faktory rostoucí poptávky po kvalifikované pracovní síle a snižující se poptávky po méně kvalifikované pracovní síle. I přes celkové obrovské výhody otevřenějšího obchodu a další integrace světového hospodářství je třeba tyto negativní dopady řešit. Protože současné přínosy globalizace jsou již tak nerovnoměrně rozděleny mezi lidi a regiony, což má značný dopad na ty negativně dotčené, je zde nebezpečí, že tyto účinky budou dále podněcovány stále rychlejším technologickým pokrokem. Aby Evropa mohla zabránit dalšímu prohlubování rozdílů, bude muset pomoci pracovní síle v dosažení potřebných dovedností. Konkrétně s ohledem na EFG uvedený diskusní dokument argumentuje, že by se mělo zvážit, zda nezvýšit operativnost tohoto nástroje s cílem zajistit rychlejší využívání prostředků v případě významné restrukturalizace. Má-li EFG podporovat větší rozsah opatření se zaměřením na hospodářský rozvoj, a ne jen opatření orientující se na dotčené pracovníky, na které se v současnosti zaměřuje, bude zapotřebí větší flexibilita. Bude třeba překonat propast mezi krátkodobými opatřeními a dlouhodobými strategiemi přeměny podporovanými politikou soudržnosti.

Komise zahájila evropský pilíř sociálních práv , který zohledňuje měnící se realitu pracovního prostředí. Konkrétněji tento pilíř přichází se zásadou týkající se aktivace a usnadnění přechodu na trhu práce: „Každý má právo na včasnou a individuálně uzpůsobenou pomoc pro zlepšení vyhlídek na zaměstnání nebo na výkon samostatné výdělečné činnosti. Zahrnuto je právo na pomoc pro účely hledání pracovního místa a pro účely odborné přípravy a rekvalifikace. Každý má právo na převod nároků na sociální ochranu a odbornou přípravu v době přechodu mezi zaměstnáními.“ EFG nabízí důležitý a viditelný nástroj na úrovni EU, který tuto zásadu uvádí do praxe v případě významné restrukturalizace. EFG se osvědčuje jako užitečný nástroj při řešení negativních dopadů globalizace a jeho vysoká viditelnost může přispět ke zmírnění obav ohledně sociálně tržního hospodářství EU.

Hodnocení v polovině období ukázalo, že EFG vytváří přidanou hodnotu na úrovni EU tím, že nabízí pomoc pracovníkům propuštěným při významné restrukturalizaci. Komise tudíž očekává další diskusi s Evropským parlamentem a Radou i se všemi významnými zúčastněnými stranami ohledně pomoci, kterou EFG v současnosti poskytuje. EFG je považován za podstatnou součást celkového balíčku opatření nabízených v oblasti investic do lidského kapitálu. Komise zvažuje další rozvoj EFG tak, aby byl připraven na výzvy v období po roce 2020.

(1)

  Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1309/2013 ze dne 17. prosince 2013 o Evropském fondu pro přizpůsobení se globalizaci (2014–2020) a o zrušení nařízení (ES) č. 1927/2006 . 

(2)

V současnosti probíhá přezkum rozšíření ustanovení o odchylce.

(3)

 Údaje o případech předložených v roce 2016 jsou k dispozici v dvouleté zprávě o EFG, COM(2017) 636 final .

(4)

Hodnocení vychází z pokynů Evropské komise pro zlepšování právní úpravy  COM(2015) 215 final . Pokyny pro zlepšování právní úpravy byly zavedeny v roce 2015 jako integrovaný přístup zahrnující celý politický cyklus s cílem zlepšit kvalitu návrhu politik a práva EU tak, aby svých cílů dosahovaly s minimálními náklady. Pokud jde o hodnocení, pak pokyny pro zlepšování právní úpravy kromě stanovení rozšířeného rámce posuzovaných hodnotících kritérií vyzývají rovněž k rozsáhlým konzultacím se zúčastněnými stranami. Komise vedla co nejširší konzultace ve snaze zajistit, aby byl v souladu s pokyny pro zlepšování právní úpravy, v budoucí podobě EFG zohledněn zájem široké veřejnosti EU, na rozdíl od zvláštních zájmů úzkého kruhu skupin zúčastněných stran.