This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52018DC0010
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS EU actions to improve environmental compliance and governance
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Opatření EU ke zlepšení dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí a správy věcí veřejných v této oblasti
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Opatření EU ke zlepšení dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí a správy věcí veřejných v této oblasti
COM/2018/010 final
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 18.1.2018
COM(2018) 10 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ
Opatření EU ke zlepšení dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí a správy věcí veřejných v této oblasti
{SWD(2018) 10 final}
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ
Opatření EU ke zlepšení dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí a správy věcí veřejných v této oblasti
1.Úvod a souvislosti
Toto sdělení představuje akční plán ke zlepšení dodržování právních předpisů EU v oblasti životního prostředí a správy této oblasti. Podle tohoto plánu bude Komise ruku v ruce spolupracovat s členskými státy a odborníky, jimiž jsou například inspektoři, auditoři, policejní úředníci a státní zástupci, na vytváření inteligentní a společné kultury dodržování právních předpisů EU v oblasti životního prostředí u činností, jako jsou průmyslová výroba, nakládání s odpady a zemědělství.
EU již v oblasti životního prostředí disponuje rozsáhlým souborem propracovaných právních předpisů. Jejich provádění se však potýká se značnými výzvami, na něž Komise upozornila v dokumentu posuzujícím provádění environmentální politiky 1 . Výzvy souvisejí s přetrvávajícími problémy v oblasti životního prostředí, jako jsou difúzní znečištění vody, špatná kvalita ovzduší ve městech a úbytky druhů a stanovišť. Existuje také vysoká úroveň trestné činnosti proti životnímu prostředí 2 , Komise dostává velký počet stížností týkajících se životního prostředí a Parlamentu je předkládán velký počet petic týkající se této oblasti 3 . Odhaduje se, že náklady plynoucí z nedodržování environmentálních předpisů činí 50 miliard EUR ročně 4 . Lepším prováděním předpisů by bylo možné dosáhnout značného zlepšení, aniž by bylo nutné přijímat nové právní předpisy.
Mimo jiné je nezbytné dodržovat pravidla stanovená pro oblast životního prostředí přímo v praxi, jinými slovy je nutné, aby povinnosti v oblasti životního prostředí plnil průmysl, poskytovatelé veřejných služeb, majitelé pozemků a další subjekty, na které se tyto povinnosti vztahují 5 . Povinnosti mohou mít podobu zákazů, obecných závazných pravidel, povolení a dalších opatření zavedených za účelem ochrany životního prostředí, veřejného zdraví a zajištění dlouhodobých potřeb společnosti v oblasti zdrojů.
Jednou z příčin selhání provádění jsou slabé mechanismy pro zajištění shody a účinné správy na vnitrostátní, regionální a místní úrovni 6 . Tyto nedostatečné mechanismy jsou rovněž jedním z faktorů usnadňujících nekalou konkurenci 7 , vedou k ekonomickým ztrátám (ztrátě daňových příjmů) a oslabují důvěru veřejnosti v účinnost právních předpisů EU.
Cílem předloženého sdělení je tyto mechanismy posílit. Předkládané sdělení doplňuje sdělení „Právo EU: Lepší výsledky díky lepšímu uplatňování“, v němž Komise vysvětlila, jak zintenzivní své úsilí o uplatňování, provádění a prosazování práva EU obecně 8 .
2.Je nutné zajistit dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí
Členské státy jsou vázány povinností spolupracovat v dobré víře na dosahování cílů EU 9 . Soudní dvůr z tohoto vyvodil, že členské státy mají povinnost napravit protiprávní následky porušení právních předpisů EU 10 , a to takovým způsobem, který je účinný, přiměřený a odrazující 11 . Členské státy proto musí disponovat příslušnými mechanismy k zajištění dodržování povinností plynoucích z práva EU.
K nedodržování předpisů může docházet z různých důvodů, včetně nedorozumění, špatného pochopení nebo nedostatečného souhlasu s pravidly, nedostatečných investic, oportunismu a trestné činnosti. Dopady na životní prostředí, lidské zdraví a hospodářství závisejí na povaze, rozsahu a délce porušování.
Mechanismy pro zajišťování dodržování právních předpisů v praxi sestávají ze tří hlavních kategorií zásahů, které mohou členské státy použít (společně označovaných jako „mechanismy pro zajištění dodržování předpisů v oblasti životního prostředí“)
·„podpora dodržování předpisů“ pomáhá subjektům, na které se vztahují určité povinnosti, tyto povinnosti splnit tím, že se jim poskytne vysvětlení, zveřejní se „často kladené otázky“ nebo se pro ně zřídí asistenční služba,
·„sledování dodržování předpisů“ vymezuje a charakterizuje jednání subjektů, na které se vztahují určité povinnosti, a zjišťuje a vyhodnocuje případy neplnění povinností pomocí inspekcí v oblasti životního prostředí a dalších opatření,
·navazující opatření a vynucování využívá správní, trestní a občanské právo k zastavení protiprávního jednání, odrazování od něj, ukládání sankcí a zajišťování nápravy v případech nedodržování předpisů a motivuje k jejich dodržování.
Tyto zásahy provádějí různé typy orgánů členských států. Subjekty s kontrolními funkcemi obvykle provádějí pravidelné kontroly nebo kontroly ad hoc a motivují k dodržování předpisů. Policisté a útvary pověřené trestním stíháním hrají významnou roli při vyšetřování a stíhání závažné protiprávní činnosti. Jednotlivé subjekty mohou být propojeny prostřednictvím „řetězce k zajištění dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí“, například v případech, kdy při zajišťování důkazů a trestním stíhání spolupracují inspektoři, celníci, policisté a orgány činné v trestním řízení. Činnost auditních subjektů může být velmi přínosná při posuzování problémů všeobecného nesouladu nebo působení určitých orgánů.
Zajišťování dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí snižuje riziko, že některé subjekty podléhající určitým povinnostem nebudou tyto povinnosti plnit, a tím negativně ovlivní stav vody, ovzduší, biologické rozmanitosti, lidského zdraví a hospodářství. Při zajišťování dodržování předpisů se vyhodnocují příčiny a dopady nedodržování předpisů a k ovlivnění jednání subjektů podléhajících povinnostem se používá adaptabilní kombinace tří výše uvedených typů zásahů. Tento koncept 12 byl postupně vyvinut na základě zpětné vazby od odborníků, například z členských států nebo ze sítí odborníků 13 .
3.Výzvy
Orgány členských států odpovědné za dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí musejí řešit řadu výzev, mezi něž patří:
·rozsah a rozmanitost pravidel EU v oblasti životního prostředí týkajících se činností s dopady na životní prostředí,
·skutečnost, že se předpisy vztahují na celé území členských států, tedy na venkovské i městské oblasti,
·existence uznaných problémů souvisejících se znečištěním vody a ovzduší, nakládáním s odpady a zhoršováním stavu přírody,
·očekávání veřejnosti,
·počet a rozmanitost subjektů, které musí tyto předpisy dodržovat,
·velký počet typů problémů s dodržováním předpisů, které mohou nastat,
·obtíže při identifikaci a řešení nedodržování předpisů, zejména v případě trestné činnosti proti životnímu prostředí.
Na tento seznam lze zařadit také kapacitu orgánů, protože úkoly jsou často přiděleny menším subjektům s omezeným rozpočtem, nízkým počtem pracovníků a nedostatkem odborných znalostí 14 . V mnoha členských státech rozpočty inspektorátů životního prostředí v důsledku finanční krize stagnovaly nebo klesly. Vzhledem k výše uvedeným výzvám však může být i pro velké subjekty se značným rozpočtem obtížné nezávisle rozvíjet znalosti o nejlepších způsobech zajišťování dodržování právních předpisů.
Problémy, s nimiž se orgány potýkají, vedly k žádostem o různé typy podpory na úrovni EU a k následnému poskytnutí takové podpory. Typy podpory jsou shrnuty v následující tabulce 1 spolu s jejich konkrétními přínosy.
Tabulka 1: Typy podpory pro zajišťování dodržování předpisů v oblasti životního prostředí a jejich přínosy
|
Typ podpory |
Přínosy |
|
Sítě EU pro odborníky |
Umožňují odborníkům vyměňovat si znalosti a zkušenosti a společně rozvíjet některé další formy spolupráce zahrnuté do této tabulky. |
|
Hodnocení systémů, které členské státy zavedly pro zajištění dodržování předpisů v oblasti životního prostředí, na úrovni EU |
Umožňuje srovnání a vymezení silných a slabých stránek |
|
Všeobecně přístupné informační portály týkající se zajištění dodržování právních předpisů |
Umožňují získat poznatky, sdílet osvědčené postupy a jednoduše srovnávat, posilují transparentnost a odpovědnost |
|
Mechanismy pro usnadnění spolupráce, koordinace, získávání znalostí, sdílení zkušeností a spolupráci v celé EU a pro získávání informací o zajištění dodržování právních předpisů od jiných členských států a orgánů |
Spolupráce vede k vyšší efektivitě Poskytuje možnost poučit se z odborných znalostí odjinud |
|
Podmíněnost v rámci společné zemědělské politiky |
Přispívá k zajišťování dodržování povinností v oblasti životního prostředí zemědělci |
|
Informace a pokyny týkající se osvědčených postupů |
Poskytuje možnost poučit se z odborných znalostí, které již byly získány jinde Snižuje se potřeba rozvíjet osvědčené postupy od nuly (úspory z důvodů vyšší efektivity) |
|
Vzdělávací programy, materiály a pokyny k odborné přípravě |
Umožňuje rozvíjení a udržování dovedností |
|
Přístupnost zdrojů údajů generovaných na úrovni EU, například satelitních snímků |
Rozšiřuje možnosti účinného zajištění dodržování předpisů |
|
Finanční podpora EU |
Pomáhá orgánům odpovědným za zajištění dodržování právních předpisů lépe dosahovat cílů |
Inspektoři, policisté, celníci, státní zástupci, soudci a auditoři již na evropské úrovni vytvořili vlastní sítě ke sdílení a rozvíjení znalostí v oblasti zajišťování dodržování právních předpisů 15 . Oni i další nabízejí pozitivní příklady různých druhů výše uvedené podpory. Přestože jsou tyto příklady v současné době omezené svou působností i rozsahem, ukazují, jak lze, s přispěním Komise, udělat více pro posílení správy v oblasti životního prostředí a zvýšení dodržování předpisů 16 .
4.Odůvodnění opatření
Komise zvážila řadu možností, jak zlepšit zajišťování dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí, včetně legislativních opatření, a v roce 2014 pro odůvodnění svého rozhodnutí vypracovala návrh zprávy o posouzení dopadů. Dospěla k názoru, že nejvhodnější možností, která by mohla již v krátkodobém horizontu přinést výsledky v několika prioritních oblastech, je přijetí akčního plánu s cílenými podpůrnými opatřeními pro řešení konkrétních potřeb.
Přípravná fáze, která zahrnovala konzultace s členskými státy a sítěmi odborníků 17 , potvrdila hodnotu forem podpory shrnutých v tabulce 1 a vymezila způsoby jejich posílení i vývoje nových nástrojů. Sítě odborníků zdůraznily hodnotu sdílení poznatků a koordinovanějšího úsilí členských států. Poukázaly i na význam odborné přípravy a efektivního sdílení znalostí. Při konzultacích byla rovněž vymezena řada sektorů, v nichž existuje značná poptávka po referenčních materiálech o osvědčených postupech a po nových nástrojích. Za téma, které si zaslouží zvláštní pozornost, byla označena trestná činnost v oblasti odpadů a volně žijících a planě rostoucích druhů. Společná zemědělská politika (SZP) na období 2014–2020 klade důraz na „udržitelné hospodaření s přírodními zdroji a opatření v oblasti klimatu“ prostřednictvím řady vzájemně se doplňujících politických nástrojů, včetně podmíněnosti. Pracovní dokument útvarů Komise „Zemědělství a udržitelné nakládání s vodou v EU“ 18 již zmiňoval zde uvedenou iniciativu jako prostředek ke zlepšení vnitrostátních systémů pro zajištění dodržování vodohospodářských právních předpisů v souvislosti se zemědělskou činností. Na potřebu zvýšit dodržování předpisů 19 upozorňuje i akční plán Komise pro přírodu, lidi a hospodářství 20 . Při konzultacích se dále hovořilo o příspěvku technologie k odhalování nedodržování předpisů a o důležité úloze občanů při zasílání stížností a podání vnitrostátním orgánům. V některých stávajících předpisech EU pro oblast životního prostředí je výslovně zmíněna úloha pokynů nebo směrů pro inspekce 21 a je na čase začít s jejich poskytováním. Při vypracování prvních zpráv o dodržování právních předpisů v jednotlivých státech se ukázalo, v jakém rozsahu může Komise zlepšit zpětnou vazbu, kterou členským státům poskytuje ohledně zajišťování dodržování předpisů a dalších aspektů veřejné správy. Na závěr lze dodat, že konzultace ukázaly také přání umožnit dialog na vysoké úrovni mezi odborníky zajišťujícími dodržování předpisů v oblasti životního prostředí a vysokými úředníky v orgánech spravujících oblast životního prostředí.
5.Opatření
Akční plán se skládá z devíti opatření přizpůsobených výše uvedeným potřebám vymezeným v přípravné fázi. Opatření jsou shrnuta v tabulce 2 22 .
Tabulka 2: Přehled opatření
|
Č. |
Opatření |
Termíny |
|
1 |
Zlepšit využívání odborných znalostí v oblasti zajištění dodržování environmentálních předpisů v celé EU prostřednictvím vzájemného hodnocení, společných akcí v rámci vymáhání práva, návštěv zaměřených na zajišťování předpisů a využívání nástroje TAIEX-EIR Peer2Peer 23 |
2019 |
|
2 |
Identifikovat nezbytné soubory odborných dovedností a vzdělávací potřeby pro inspektory v oblasti životního prostředí a zlepšit spolupráci s odborníky a dalšími subjekty, které zajišťují excelenci a poskytují odbornou přípravu pro odborníky, kteří se zabývají zajišťováním dodržování právních předpisů, na vnitrostátní i evropské úrovni |
2018 |
|
3 |
Usnadnit sdílení osvědčených postupů, podkladových a referenčních materiálů, podporovat možnosti financování zajišťování dodržování environmentálních právních předpisů a zvážit možnost vytvoření rozsáhlejšího portálu o provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí |
2019 |
|
4 |
Připravit dokument o osvědčených postupech v oblasti strategií pro potírání trestné činnosti proti životnímu prostředí a dalších souvisejících typů nedodržování předpisů se zvláštním důrazem na nakládání s odpady a trestnou činnost poškozující volně žijící a planě rostoucí druhy |
2019 |
|
5 |
Připravit jeden nebo několik souborů pokynů k osvědčeným postupům při zajišťování dodržování environmentálních předpisů na venkově (ve vztahu k půdě a vodě) |
2019 |
|
6 |
Připravit technické pokyny pro kontroly zařízení pro nakládání s těžebními odpady |
2018 |
|
7 |
Připravit dokumentaci o osvědčených postupech při vyřizování stížností z oblasti životního prostředí a při zapojování občanů na úrovni členského státu, včetně vědeckých iniciativ pro občany a spolupráce s členskými státy při sdílení informací o osvědčených a účinných vnitrostátních mechanismech vyřizování stížností týkajících se práva EU v oblasti životního prostředí. |
2019 |
|
8 |
Budovat kapacitu a využití zpravodajství o Zemi pro zajištění dodržování předpisů a podporovat projekty vycházející z osvědčených postupů (např. s využitím dat programu Copernicus) |
2019 |
|
9 |
Hodnotit vnitrostátní systémy pro dodržování předpisů v širším rámci posuzování správy věcí veřejných a pravidelně poskytovat členským státům zpětnou vazbu, například také jako součást přezkumu provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí |
2019 |
6.Posílení spolupráce
Na jedné straně má Komise jakožto strážkyně Smluv klíčovou úlohu při zajišťování úplného a správného provádění právních předpisů EU v oblasti životního prostředí pod kontrolou Evropského soudního dvora. Na druhou stranu nesou primární odpovědnost za správné provádění práva EU členské státy. Tento akční plán přispěje k vyřešení problémů, s nimiž se členské státy potýkají a které byly uvedeny výše.
Pro zajištění požadovaných výsledků tohoto akčního plánu se členské státy vyzývají, aby:
·usnadnily účast svých orgánů v sítích pro spolupráci na úrovni EU,
·zajistily, aby se přebíraly osvědčené postupy, především postupy související s využíváním přístupů založených na posouzení rizika a transparentnosti, a aby se používaly nástroje vyvinuté v rámci akčního plánu,
·usnadnily vzdělávání a rozvoj odborných dovedností,
·zajistily správnou úroveň spolupráce a koordinace mezi orgány, které zajišťují dodržování předpisů,
·zajistily příslušné přidělení lidských a finančních zdrojů pro zajišťování dodržování předpisů na celém svém území.
Komise rovněž zřizuje skupinu odborníků („fórum pro správu a dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí“) 24 , která bude akční plán řídit a umožní diskuse vysokých úředníků členských států o aspektech provádění právních předpisů souvisejících s jejich dodržováním a správou. Fórum bude složeno především ze zástupců členských států a celoevropských sítí odborníků a přizváni budou zástupci Rady, Parlamentu, Výboru regionů a Evropského hospodářského a sociálního výboru. Komise se bude snažit zapojit také další zúčastněné strany, včetně nevládních organizací a organizacích z podnikatelského prostředí, a o nejlepším způsobu jejich zapojení bude jednat na první schůzi fóra pro správu a dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí.
Provádění opatření akčního plánu bude procesem založeným na spolupráci, který nebude jen záležitostí fóra, ale i sítí odborníků. Sítím bude poskytnuta pomoc pro usnadnění jejich spolupráce. Komise je bude rovněž nadále podporovat v jejich širší úloze.
Existující finanční nástroje EU, například LIFE 25 a Fond pro vnitřní bezpečnost (ISF) 26 , mohou nabídnout konkrétní způsoby podpory různých druhů zajišťování dodržování právních předpisů a správních činností. Proto se členské státy, sítě odborníků i další zúčastněné strany vyzývají k jejich plnému využití.
Komise při přípravě akčního plánu vezme v úvahu také významný vnější a globální rozměr práva EU v oblasti životního prostředí, který se projevuje účastí EU na regionálních a globálních úmluvách. Například celosvětový obchod a globální dodavatelské řetězce jsou relevantní pro zpracování odpadu a ochranu biologické rozmanitosti. Dodržování předpisů v oblasti životního prostředí má skutečně celosvětový význam a je mimo jiné nezbytné pro dosažení cílů udržitelného rozvoje. Posílení dodržování předpisů v Evropě Unii pomůže být příkladem a efektivním partnerem na mezinárodní úrovni.
7.Kontroly a sledování
Akční plán bude základem průběžného pracovního programu na období 2018–2019. V roce 2019 bude program přezkoumán a po konzultaci s fórem pro správu a dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí podle potřeby doplněn o nová opatření.
Plánovaný rámec hodnocení (opatření 9) bude základem pro posuzování pokroku při dodržování předpisů v oblasti životního prostředí a pokroku veřejné správy v členských státech, umožní přijímání následných opatření prostřednictvím přezkumu provádění právních předpisů EU v oblasti životního prostředí a na konci prvního pracovního programu umožní vyhodnotit, zda je v této oblasti nezbytné přijmout další opatření.
8.Závěr
Tento akční plán je odpovědí na požadavek praktické podpory odborníků z celé EU při zlepšování dodržování právních předpisů a správy v oblasti životního prostředí. Kromě výše uvedených konkrétních přínosů tento akční plán pomůže kolektivně vymezit jednotnější přístup EU k řešení problematiky dodržování předpisů v oblasti životního prostředí a správy věcí veřejných v této oblasti. Výsledky by měly odborníkům umožnit lépe řešit případy porušení pravidel platných v oblasti životního prostředí a nekalé hospodářské soutěže i způsobenou újmu, lépe pomáhat subjektům, na které se vztahují určité povinnosti, s plněním těchto povinností, lépe zajistit důvěru veřejnosti v dodržování právních předpisů a konečně, ovšem s nemenším významem, lépe chránit společné evropské dědictví.