1.Závěry a doporučení

1.1EHSV vítá strategii integrované správy hranic Evropské unie jako nástroj řízení, jehož cílem je zlepšit koordinaci a společné cíle členských států v oblasti vnějších hranic.

1.2EHSV si je vědom významu společné strategie pro lepší správu vnějších hranic a zajištění vnitřní bezpečnosti Evropské unie a bezpečnosti jejích obyvatel a také ochrany základních práv a záruk volného pohybu osob v rámci EU.

1.3EHSV vítá skutečnost, že se v rámci evropské integrované správy hranic klade důraz na potřebu zlepšit koordinaci mezi evropskými a vnitrostátními agenturami a nástroji, které se zabývají otázkami správy hranic, zejména pokud jde o výměnu informací a nastolení společné kultury správy hranic, která zaručí ochranu lidských práv a základních záruk.

1.4EHSV plně podporuje strategický pokyn týkající se evropské integrované správy hranic, v němž se uvádí, že agentura Frontex a příslušné orgány členských států by měly do všech svých činností začlenit záruky základních práv. Provádění tohoto strategického pokynu v celé jeho komplexnosti se však opírá především o existenci a práci osob pověřených sledováním základních práv v rámci agentury Frontex. EHSV naléhavě vyzývá Komisi a agenturu Frontex, aby provedly revizi strategie v oblasti základních práv a začlenily do ní konkrétní cíle týkající se práce a vlivu osob pověřených sledováním základních práv.

1.5Vzhledem k tomu, že ve strategii nejsou specifikovány závazky vnitrostátních pohraničních institucí, EHSV doporučuje, aby Komise využila rámec evropské integrované správy hranic a vyžadovala od každého členského státu, aby vypracoval plán základních práv v oblasti správy hranic, který by odrážel a doplnil plán, jímž se řídí činnost agentury Frontex.

1.6EHSV vyzdvihuje, že je třeba vytvořit skutečně společný evropský azylový systém, který bude účinný, bezpečný a spolehlivý, společný a povinný pro 27 členských států, a znovu zdůrazňuje, že se domnívá, že pro účely přistěhovalectví, jehož motivací je výkon práce, by měly být zajištěny legální, bezpečné a účinné přístupové cesty. Kromě toho opakuje, že je třeba zajistit účinné a realistické a zároveň legální a bezpečné možnosti migrace do EU s cílem umožnit vyváženou migrační politiku.

1.7EHSV vyjadřuje politování nad tím, že v rámci evropské integrované správy hranic není náležitě uznána a řešena praxe nuceného navracení. Žádá Komisi, aby v tomto ohledu vypracovala jasné plány a přiměla vnitrostátní pohraniční instituce, aby tyto nepřijatelné praktiky přestaly používat.

1.8Je sice užitečné podporovat kulturu evropské integrované správy hranic, která se vyznačuje souladem s právem EU a mezinárodním právem, včetně zásady nenavracení, a plným respektováním základních práv, EHSV nicméně zdůrazňuje, že dodržování základních práv je zákonnou povinností všech orgánů a institucí EU i členských států a podle toho by se k němu mělo i přistupovat.

1.9EHSV trvá na tom, že zahraniční politika nebo politika spolupráce EU by za žádných okolností neměla být podmíněna spoluprací zemí původu při navracení a zpětném přebírání osob.

1.10Současný systém navracení, v němž pouze pět členských států odpovídá za 80 % případů navracení zprostředkovaných agenturou Frontex, ukazuje, že tato situace není pouze otázkou institucionální kapacity nebo koordinace. Jednotlivé země EU mají v tomto ohledu různé zeměpisné podmínky a rozmanité právní rámce a postupy a bylo by strategickou a politickou chybou, aby EU začala prosazovat rozsáhlé navracení.

1.11EHSV vybízí vlády všech členských států EU, aby usilovaly o posílení jednoty EU začleněním Bulharska a Rumunska do schengenského prostoru, což evropským občanům umožní volně se pohybovat v rámci EU a pomůže posílit správu hranic tím, že zajistí, aby instituce obou zemí podporovaly její cíle.

2.Obecné připomínky

2.1Podle strategické analýzy rizik agentury Frontex existuje řada trendů, které ovlivňují správu vnějších hranic. Vedle krátkodobějších geopolitických výzev se jedná například o globální nerovnosti, změnu klimatu, nárůst počtu obyvatel a možné společné pandemie. Například útočná válka Ruska proti Ukrajině tak znovu potvrdila reálnou existenci nepřátelského geopolitického kontextu na východních hranicích Evropy. Všechny tyto výzvy mají značný dopad na řízení migrace a navracení i na způsob, jakým by měly být vnější hranice EU spravovány.

2.2Na mimořádném zasedání Evropské rady dne 9. února 2023 byl v rámci komplexního přístupu k migraci znovu zdůrazněn význam zajištění účinné kontroly vnějších hranic Evropské unie. V reakci na tuto žádost předložila Evropská komise sdělení, kterým se zavádí víceletá strategická politika pro evropskou integrovanou správu hranic jako první víceletý nástroj, jenž má vést k vytvoření společného rámce a poskytnout pokyny pro účinné provádění integrované evropské správy hranic v období 2023–2027.

2.3Evropská integrovaná správa hranic vychází z nařízení o zřízení Evropské pohraniční a pobřežní stráže a jejím cílem je řídit činnost vnitrostátních orgánů členských států odpovědných za správu hranic a také činnost samotné agentury Frontex. Na operativní úrovni představuje tato strategie společný rámec, kterým by se měla řídit práce více než 120 000 příslušníků pohraniční stráže agentury Frontex a členských států s cílem dosáhnout účinné a efektivní integrované správy evropských hranic.

2.4Konečným cílem integrované správy společných vnějších hranic je posílit vnitřní bezpečnost Evropské unie a zároveň zajistit dodržování základních práv a nezbytné záruky volného pohybu osob v rámci EU. Cílem evropské integrované správy hranic je konkrétně usnadnit legální překračování hranic a zlepšit účinnost evropské návratové politiky; zajistit účinné předcházení nedovolenému překračování vnějších hranic EU; předcházet přeshraniční trestné činnosti, jako je převaděčství migrantů, obchodování s lidmi, terorismus a obchodování s drogami, a tuto činnost odhalovat; zajistit účinnou spolupráci se třetími zeměmi a postarat se o osoby, které potřebují mezinárodní ochranu.

2.5Zásady evropské integrované správy hranic jsou stanoveny v nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži a zahrnují sdílenou odpovědnost mezi členskými státy odpovědnými za správu hranic a navracení a agenturou Frontex, což obnáší rovněž spolupráci a výměnu informací. Evropská integrovaná správa hranic dále vychází ze čtyřstupňového modelu kontroly přístupu, který sestává z opatření ve třetích zemích, opatření prováděných se sousedními třetími zeměmi, opatření týkajících se ochrany vnějších hranic a také opatření v rámci schengenského prostoru a navracení. Stejně tak evropská integrovaná správa hranic vyžaduje komplexní situační orientaci téměř v reálném čase, aby bylo možné včas reagovat, jakož i neustálou připravenost reagovat na vznikající hrozby s pomocí nezbytných a vhodných nástrojů. Uplatňování evropské integrované správy hranic rovněž vyžaduje vysokou míru specializace a profesionality s cílem rozvíjet společnou kulturu pohraniční stráže založenou na odborné přípravě a zahrnující etické hodnoty a integritu.

2.6Cílem pětiletého pracovního plánu evropské integrované správy hranic je zajistit strategickou reakci na zjištěné výzvy a zaručit účinnou správu vnějších hranic Evropské unie, a to vytvářením součinnosti mezi Evropskou unií a vládami členských států.

3.Konkrétní připomínky

3.1EHSV uznává důležitost evropské pohraniční stráže a vítá strategii integrované správy hranic Evropské unie jako nástroj řízení, jehož cílem je zlepšit koordinaci a společné cíle členských států v oblasti vnějších hranic.

3.2EHSV si je vědom významu společné strategie pro lepší správu vnějších hranic a zajištění vnitřní bezpečnosti Evropské unie a bezpečnosti jejích občanů a obyvatel a také ochrany základních práv a záruk volného pohybu osob v rámci EU.

3.3EHSV vítá skutečnost, že se v rámci evropské integrované správy hranic klade důraz na potřebu zlepšit koordinaci mezi evropskými a vnitrostátními agenturami a nástroji, které se zabývají otázkami správy hranic, zejména pokud jde o výměnu informací a nastolení společné kultury správy hranic, která zaručí ochranu lidských práv a základních záruk.

3.4EHSV se domnívá, že klíčem k úspěchu této strategie je spolupráce s orgány a úředníky členských států. Ačkoli se Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) při svém fungování potýká s problémy, zdá se, že se jí daří rychleji rozvíjet kapacity, odbornou přípravu a monitorování personálu a zlepšovat pracovní postupy. Je třeba podporovat vnitrostátní pohraniční instituce, které nesou většinu odpovědnosti a disponují většinou zdrojů a jejichž organizační kultura není příliš nakloněna reformám a spolupráci, aby se přizpůsobily výzvám, jež přináší společná správa hranic.

3.5EHSV plně podporuje strategický pokyn týkající se evropské integrované správy hranic, v němž se uvádí, že agentura Frontex a příslušné orgány členských států by měly začlenit záruky základních práv do všech svých činností, včetně operativních činností, analýz a hodnocení rizik, plánovacích činností, činností v oblasti návratu, odborné přípravy a rozvoje, jakož i do spolupráce a kontaktů s externími partnery 1 .

3.6Provádění tohoto strategického pokynu v celé jeho komplexnosti se však opírá především o existenci a práci osob pověřených sledováním základních práv v rámci agentury Frontex, a to pod vedením úředníka pro otázky základních práv 2 . Má-li mít činnost osob pověřených sledováním základních práv skutečný dopad, musí jich být dostatečný počet, musí být kvalifikované, nezávislé a musí být přítomny na všech příslušných místech, včetně příhraničních lokalit. EHSV naléhavě vyzývá Komisi a agenturu Frontex, aby provedly revizi strategie v oblasti základních práv a začlenily do ní konkrétní cíle týkající se práce a vlivu osob pověřených sledováním základních práv.

3.7Ve strategii nejsou specifikovány závazky vnitrostátních pohraničních institucí v této oblasti, což bude mít vážné negativní následky. Záruky, postupy, povinnosti a kapacity v oblasti základních práv jsou na této úrovni uvedeny pouze zřídka. EHSV doporučuje, aby Komise využila rámec evropské integrované správy hranic a vyžadovala od každého členského státu, aby vypracoval plán základních práv v oblasti správy hranic, který by odrážel a doplnil plán, jímž se řídí činnost agentury Frontex.

3.8EHSV vyjadřuje politování nad tím, že evropská integrovaná správa hranic posiluje narativ, který otázky přistěhovalectví a azylu popisuje jako potenciální rizika pro Evropskou unii. Považovat nedovolené přistěhovalectví za hrozbu na stejné úrovni jako obchodování s lidmi, obchod se zbraněmi nebo terorismus je naprosto nepřijatelné a narušuje a negativně ovlivňuje způsob, jakým je třeba přistupovat k osobám usilujícím o nelegální vstup na území EU, které mohou potřebovat mezinárodní ochranu.

3.9EHSV trvá na tom, že je třeba vytvořit skutečně společný evropský azylový systém, který bude účinný, bezpečný a spolehlivý, společný a povinný pro 27 členských států, a znovu zdůrazňuje, že se domnívá, že pro účely přistěhovalectví, jehož motivací je výkon práce, by měly být zajištěny legální, bezpečné a účinné přístupové cesty. Dokud budeme trvat na falešné představě o tzv. „opevněné Evropě“, budou migrační toky hledat takové formy přístupu, které bohužel v mnoha případech nebudou legální.

3.10EHSV doufá, že v interinstitucionálních jednáních mezi Radou EU, předsednictvími Rady a Evropským parlamentem o provádění nového paktu o migraci a azylu bude osobám účastnícím se řízení na hranicích poskytnuto více procesních záruk. Rada EU ve svém nedávno přijatém postoji navrhla kroky správným směrem, např. poskytování služeb tlumočníka žadatelům o azyl nebo právo na právní pomoc a zastoupení 3 . Řízení na hranicích je nicméně spojeno se značnými riziky v oblasti ochrany základních práv kvůli nejistotě, nutnosti zkrátit dobu trvání řízení a účinnému přístupu k ochraně a podpoře.

3.11EHSV vyjadřuje politování nad tím, že v rámci evropské integrované správy hranic není náležitě uznána a řešena praxe nuceného navracení. Strategie a předpisy ztrácejí jakoukoli hodnotu, pokud dochází ke zraněním nebo někdy i úmrtím, protože někteří příslušníci pohraniční stráže někdy náležitě neplní své povinnosti. Výbor žádá Komisi, aby v tomto ohledu vypracovala jasné plány a vyžadovala od vnitrostátních pohraničních institucí, aby tyto nepřijatelné praktiky přestaly používat.

3.12Činnost vnitrostátní pohraniční stráže a dalších pracovníků donucovacích orgánů by se měla řídit jasnými pravidly a postupy pro styk s osobami, zejména s těmi, jimž hrozí bezprostřední riziko. Musí být stanovena pravidla a postupy a vnitrostátní orgány, instituce EU a organizace občanské společnosti by měly transparentně kontrolovat chování pracovníků.

3.13EHSV považuje za problematické, že Komise ve svém sdělení vymezuje ochranu základních práv ze strany agentury Frontex a členských států jako součást „kultur[y] evropské integrované správy hranic, která se vyznačuje souladem s právem EU a mezinárodním právem, včetně zásady nenavracení, [a] plným respektováním základních práv“. Tuto kulturu je třeba podporovat, ale dodržování základních práv je zákonnou povinností všech institucí a orgánů EU a členských států a podle toho by se k němu mělo i přistupovat.

3.14EHSV si je vědom obtíží spojených s účinným navracením ve většině členských států a přání Komise vytvořit společný a účinný evropský systém navracení. V každém případě musí být vždy zaručena základní práva osob, které mají být navráceny, zejména zásada nenavracení, která stanoví, že nikdo nesmí být žádným způsobem navrácen na hranice území, kde by jeho život nebo svoboda byly ohroženy z důvodu jeho etnického původu, náboženství, státní příslušnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě nebo politických názorů. .

3.15EHSV by nicméně rád zdůraznil, že většina případů navracení nefunguje správně kvůli nedostatečnému zapojení a účasti zemí původu, a hrozí podle něj, že migrační politika EU bude založena na vůli třetích zemí (a na pobídkách, jež požadují). EHSV trvá na tom, že zahraniční politika nebo politika spolupráce EU by za žádných okolností neměla být podmíněna spoluprací zemí původu při navracení a zpětném přebírání osob: EU musí v rámci své politiky naopak vyžadovat dodržování lidských práv a zásad právního státu jako základ jakékoli spolupráce se třetími zeměmi.

3.16Současný systém navracení, v němž pouze pět členských států odpovídá za 80 % případů navracení zprostředkovaných agenturou Frontex, ukazuje, že tato situace není pouze otázkou institucionální kapacity nebo koordinace. Jednotlivé země EU mají v tomto ohledu různé zeměpisné podmínky a rozmanité právní rámce a postupy a bylo by strategickou a politickou chybou, aby EU začala prosazovat rozsáhlé navracení.

3.17EHSV zdůrazňuje, že používání takových výrazů jako „účelové využívání migrantů“ by mohlo vést ke kriminalizaci migračních toků, zejména v případě osob, které potřebují mezinárodní ochranu. EHSV se dále domnívá, že samotný pojem „účelové využívání migrantů“ se rovněž používá jako politická záminka k zakrytí obstrukčních postojů, pokud jde o dodržování lidských práv v závažných humanitárních situacích.

3.18I v případech státem podporovaného účelového využívání migrantů na vnějších hranicích EU, což je postup, který Výbor zcela odsuzuje, by reakce měla vycházet z nejvyšších standardů práva EU a mezinárodního práva a měla by zajistit plné a okamžité uznání práv dotčených osob 4 .

3.19EHSV vítá, že byla uznána napjatá situace, jež panuje v oblasti ochrany lidských práv a dodržování mezinárodních závazků ve světě, a že EU se zavázala je chránit. Poukazuje na to, že je třeba respektovat stávající mezinárodní rámec pro uprchlíky a že ochrana práva na azyl má zásadní význam a vyžaduje zvláštní ochranu na vnějších hranicích EU.

3.20EHSV zdůrazňuje myšlenku, že podpora určená pro třetí země, zejména podpora poskytovaná prostřednictvím Nástroje pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci – Globální Evropa (NDICI – Globální Evropa) a nástroje předvstupní pomoci (NPP III), by neměla odčerpávat zdroje z klíčových rozvojových cílů a přesouvat je na kontrolu migrace.

3.21EHSV se domnívá, že v rozvoji jednotlivých složek evropské integrované správy hranic existuje značná nerovnováha, neboť zvláštní pozornost je věnována otázkám týkajícím se ochrany hranic nebo navracení, zatímco u otázek, jako je ochrana základních práv nebo odborná příprava osob, které se zabývají souvisejícími problémy, tomu tak není.

3.22EHSV vyjadřuje politování nad tím, že vzhledem k případům excesů a porušování práv, k nimž došlo v poslední době, není vyvíjeno více nástrojů pro hodnocení a monitorování činnosti subjektů zapojených do úkolů v oblasti ochrany vnějších hranic.

3.23EHSV považuje za nezbytné pokročit v koordinaci a výměně informací mezi institucemi a agenturami Evropské unie a členskými státy, které se zabývají otázkami ochrany hranic, a v této souvislosti chápe význam nových technologií. Zdůrazňuje, že je třeba vždy zajistit ochranu a výměnu údajů 5 (systém VIS), zejména u zranitelných osob 6 .

3.24EHSV vítá závazek Komise vyhodnotit za čtyři roky rozvoj evropské integrované správy hranic, domnívá se však, že v přiloženém návrhu nejsou kromě strategického směřování a politických priorit uvedena konkrétní opatření.

3.25EHSV vybízí vlády všech členských států EU, aby usilovaly o posílení jednoty EU začleněním Bulharska a Rumunska do schengenského prostoru, což evropským občanům umožní volně se pohybovat v rámci EU a pomůže posílit správu hranic tím, že zajistí, aby instituce obou zemí podporovaly její cíle.

V Bruselu dne 20. září 2023

Oliver RÖPKE

předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru

_____________

(1)    COM(2023) 146 final, příloha, složka 13 Základní práva, s. 24–25.

(2)    Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž, Strategie v oblasti základních práv, únor 2021.

(3)    Rada EU, Migrační politika: Rada dosáhla dohody o nejdůležitějších právních předpisech v oblasti azylu a migrace, tisková zpráva, 8. června 2023)

(4)     Úř. věst. C 365, 23.9. 2022, s. 60 .

(5)    Rozsáhlé informační systémy jako Eurodac, Vízový informační systém, Schengenský informační systém, celní informační systém atd.

(6)       Úř. věst. C 228, 29.6.2023, s. 97 .