VÝZVA K PŘEDLOŽENÍ FAKTICKÝCH PODKLADŮ PRO POSOUZENÍ DOPADŮ

Tímto dokumentem mají být veřejnost a zúčastněné strany informovány o budoucí legislativní činnosti Komise. Mohou se tak vyjádřit k tomu, jak na problém nahlíží Komise. Současně mohou poskytnout připomínky k možným řešením a veškeré relevantní informace, kterými případně disponují, mimo jiné ohledně dopadů zvažovaných opatření.

Název iniciativy

Evropská pohraniční a pobřežní stráž – aktualizace pravidel EU

Příslušné GŘ (odpovědné oddělení)

Generální ředitelství pro migraci a vnitřní věci – oddělení B1 Schengen a vnější hranice

Druh iniciativy

Návrh nařízení

Předběžný harmonogram

3. čtvrtletí 2026

Další informace

https://home-affairs.ec.europa.eu/agencies_en#frontex-the-european-border-and-coast-guard-agency 

Tento dokument slouží pouze k informačním účelům. Nepředjímá konečné rozhodnutí Komise o tom, zda tato iniciativa bude pokračovat, ani o jejím konečném obsahu. Všechny prvky iniciativy popsané v tomto dokumentu, včetně harmonogramu, se mohou změnit.

A. Politické souvislosti, vymezení problému, právní základ a kontrola subsidiarity

Politické souvislosti

Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) zahájila svou činnost 1. května 2005. Nařízením (EU) 2019/1896 (nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži) se stanoví právní rámec, na základě kterého agentura Frontex podporuje členské státy EU při ochraně vnějších hranic EU a návratových operacích z členských států do třetích zemí.

Frontex je jednou z decentralizovaných agentur EU a součástí Evropské pohraniční a pobřežní stráže, kterou tvoří rovněž vnitrostátní orgány zemí EU odpovědné za správu hranic, včetně pobřežní stráže, a vnitrostátní orgány odpovědné za navracení.

Nařízením o Evropské pohraniční a pobřežní stráži se zřízen také tzv. stálý útvar, který je prvním uniformovaným útvarem EU tvořeným příslušníky pohraniční stráže a specialistů na navracení, jejichž úkolem je napomáhat vnitrostátním orgánům při plnění jejich každodenní činnosti.

Velmi kvalitní integrovaná správa vnějších hranic EU je nezbytným předpokladem pro volný pohyb v rámci schengenského prostoru. V roce 2024 byl schengenský prostor opět nejnavštěvovanější světovou destinací. Takto velký příliv cestujících bylo možné zvládnout díky každodenní práci více než 120 000 příslušníků Evropské pohraniční a pobřežní stráže. V důsledku geopolitických a bezpečnostních konfliktů, včetně taktik zneužívajících migraci k politickým účelům, současně vnější hranice nadále čelí velkým migračním tlakům. Vnější hranice EU jsou vystaveny také rostoucím a stále komplexnějším bezpečnostním hrozbám a rovněž pašování nelegálního zboží, jako jsou drogy a palné zbraně, které často souvisí s organizovanou trestnou činností.

Výzvou zůstává i účinné provádění navracení státních příslušníků třetích zemí, kteří neoprávněně pobývají v EU. Před pandemií COVID-19 dosahovala průměrná míra navracení přibližně 33 %. V posledních letech však byla skutečně navrácena pouze přibližně jedna pětina osob, kterým bylo nařízeno opustit EU.

V červenci 2024 se předsedkyně Komise Von der Leyenová ve svých politických směrech zavázala posílit agenturu Frontex ztrojnásobením počtu příslušníků stálého útvaru na 30 000 a jeho vybavením nejmodernějšími technologiemi určenými k ostraze a situační orientaci a rovněž zajistit agentuře její vlastní vybavení a personál, aby byla zaručena její schopnost chránit naše hranice za všech okolností se silným řízením a při plném respektování základních práv. V neposlední řadě tyto politické směry zařadily na přední místo zkvalitnění pátracích a záchranných operací ve Středomoří a nový společný přístup v otázkách navracení.

Problém, který má iniciativa řešit

Komise v roce 2023 provedla hodnocení stávajících právních předpisů a dospěla k závěru, že nařízení (EU) 2019/1896 sice obecně splňuje svůj účel, v právním rámci však zůstávají určité mezery. Členské státy zdůraznily potřebu tyto mezery vyplnit rovněž na půdě Rady a vyzvaly k úvahám o možných cílených změnách uvedeného nařízení.

Klíčovými oblastmi jsou:

1.Některé nedostatečně vyjasněné úkoly agentury Frontex: agentura disponuje celou škálou možností, jak podpořit vnitrostátní orgány při správě hranic. Zkušenosti však ukázaly, že některé z těchto úkolů nejsou dostatečně regulovány. Zejména pravidla, kterými se řídí spolupráce agentury Frontex se třetími zeměmi, nejsou přizpůsobena rozmanitosti třetích zemí, s nimiž musí tato agentura spolupracovat. Kromě toho nejsou dostatečně flexibilní, což omezuje její schopnost přizpůsobit svou operační podporu vznikajícím potřebám. Agentura má rovněž klíčovou úlohu při zvyšování informovanosti v EU, pokud jde o dění na vnějších hranicích. Pravidla pro zpracování relevantních údajů, včetně osobních údajů, jsou však komplexní, a také neúplná a jsou brzdou činnosti agentury v oblasti situační orientace, předcházení přeshraniční trestné činnosti a navracení. Nařízení vedle toho dostatečně nevymezuje úlohu Frontexu v boji proti přeshraniční trestné činnosti a nestanovuje agentuře žádnou úlohu při podporování členských států v oblasti provádění vízové politiky EU.

2.Omezená efektivnost agentury Frontex v oblasti navracení: význam úlohy agentury při podpoře členských států v oblasti navracení státních příslušníků třetích zemí, kteří neoprávněně pobývají v EU, stále roste. Tato podpora je však v současnosti omezována řadou problémů, mezi které patří náležité zastoupení návratových orgánů ve správní radě agentury, nedostatečné lidské a rozpočtové zdroje a skutečnost, že na návratové operace se nevztahuje hodnocení zranitelnosti. Frontex navíc nemá pravomoc podporovat návratové operace ze třetích zemí do jiných třetích zemí, což snižuje jeho schopnost účinně podporovat řízení migrace na úrovni EU.

3.Nedostatečná harmonizace při provádění evropské integrované správy hranic: aby byly vnější hranice EU spravovány účinně, musí být příslušníci pohraniční stráže k výkonu své činnosti proškoleni v souladu se standardy, které jsou v celé Evropě podobné. V současné době jsou však v odborné přípravě příslušníků pohraniční a pobřežní stráže podstatné rozdíly. Kromě toho se operativní postupy a standardy v jednotlivých členských státech značně liší. To brání spolupráci mezi členskými státy a spolupráci s agenturou Frontex, snižuje účinnost koordinace na úrovni EU a brání rozvoji jednotné kultury správy hranic v Evropě na vysoké úrovni.

4.Agentura Frontex se potýká s překážkami, které jí brání využívat své zaměstnance a technické vybavení: podpora, kterou Frontex poskytuje členským státům, se v posledních letech výrazně zvýšila. Přetrvávají však strukturální a praktické obtíže, které omezují účinnost stálého útvaru a narušují optimální využívání technických prostředků (např. hlídkových vozů, plavidel). Mezi tyto překážky patří: i) obtíže v oblasti náboru a udržení kvalifikovaného personálu; ii) částečně nevyhovující služební předpisy vztahující se na příslušníky pohraniční stráže a iii) problémy související s nabýváním technických prostředků a jejich nasazováním. Tyto faktory společně snižují připravenost agentury Frontex a narušují její schopnost rychle a účinně reagovat na proměnlivou dynamiku na vnějších hranicích.

5.S cílem zajistit strategickou soudržnost a odpovědnost v celé EU je třeba přizpůsobit řízení agentury Frontex vývoji její úlohy: struktury řízení a dohledu agentury Frontex v současné době odpovídají dalším decentralizovaným agenturám EU. Aby mohlo být agentuře přiděleno větší množství úkolů a operací, je třeba posoudit, zda je nezbytné posílit strukturu řízení, a to jak pokud jde o dohled ze strany členských států a orgánů EU, tak interně, v rámci agentury Frontex, včetně úlohy úředníka pro otázky základních práv, pověřence pro ochranu osobních údajů a dalších struktur vnitřní kontroly.

Základ pro opatření na úrovni EU (právní základ a kontrola subsidiarity)

Právní základ

Právním základem agentury Frontex je čl. 77 odst. 2 písm. b) a d) a čl. 79 odst. 2 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Tato ustanovení se týkají politik v oblasti hraničních kontrol, azylu a přistěhovalectví (hlava V kapitola 2 SFEU). Agentura se v současné době řídí nařízením (EU) 2019/1896.

Praktická potřeba opatření na úrovni EU

Účinné provádění integrované správy hranic na úrovni EU řeší problémy, které členské státy nemohou efektivně zvládat samy. Z hodnocení nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži vyplynulo, že agentura Frontex poskytuje zásadní podporu v oblastech, jako je situační orientace, navracení, společné operace a odborná příprava – posilování kapacity, koordinace a soudržnosti v celé EU. Její úloha při návratových operacích, analýze rizik a rychlém vysílání zvyšuje operační kapacitu tam, kde jsou vnitrostátní zdroje omezené. Opatření na úrovni EU je vhodné k posílení integrace správy vnějších hranic EU. Zajišťuje ochranu základních práv, usnadňuje spolupráci se třetími zeměmi a přináší strategické výhody, které jdou nad rámec toho, čeho mohou jednotlivé členské státy nezávisle dosáhnout.

B. Cíle a zvažovaná opatření

Každá nadcházející iniciativa bude mít dvojí cíl:

1)odstranit nedostatky zjištěné při hodnocení nařízení (EU) 2019/1896 a připravit a vybavit agenturu Frontex pro její posílenou úlohu operativní složky EU při správě hranic, což zaručí vysokou úroveň bezpečnosti na vnějších hranicích EU v reakci na nové operativní výzvy;

2)splnit cíl EU týkající se rozvoje a účinného provádění integrované správy hranic v celé EU.

Na zjištěné nedostatky a nové operativní výzvy lze do určité míry reagovat zintenzivněním úsilí agentury Frontex a členských států o lepší spolupráci při návratových operacích a vysílání, včetně stanovení priorit a rozšíření operací ve třetích zemích, a to rovněž v souvislosti s bojem proti přeshraniční trestné činnosti. V těchto oblastech by mohly být vypracovány další operativní pokyny. Mohla by se rovněž posílit spolupráce s dalšími agenturami EU. Agentura Frontex a členské státy by také mohly v mezích stávajícího mandátu přijmout opatření ke zvýšení informovanosti v EU o situační orientaci, pokud jde o dění na vnějších hranicích. V závislosti na dostupných zdrojích by agentura Frontex mohla rovněž zintenzivnit svou podporu členských států v oblasti navracení. Mohla by se pokusit přerozdělit své stávající lidské a rozpočtové zdroje stanovené podle současného rámce, a zareagovat tak na souběžné operativní priority.

Ambicióznější řešení by mohl představovat návrh legislativních opatření, která by se zaměřila na zkvalitnění pravidel týkajících se:

I)rozsahu činností prováděných ve třetích zemích v rámci dohod o postavení jednotek, pracovních ujednání a/nebo činností ad hoc, na které se tyto nástroje nevztahují, a to s cílem získat více přizpůsobenou nabídku spolupráce;

II)úkolů agentury Frontex v oblasti boje proti přeshraniční trestné činnosti;

III)zpracování operativních osobních údajů v souvislosti s odhalováním trestné činnosti;

IV)spolupráce s příslušnými mezinárodními organizacemi;

V)situační orientace, a to za účelem, mimo jiné, rychlejší a lepší reakce na hybridní hrozby.

Kromě toho by se mohla navrhnout nová ustanovení, která by agenturu Frontex zapojila do podporování členských států při provádění vízové politiky EU a návratových operací mezi třetími zeměmi. Mohla by se zvážit také legislativní opatření, jejichž cílem by bylo posílit lidské a rozpočtové zdroje agentury Frontex na základě operativních potřeb a zároveň zlepšit schopnost agentury reagovat na souběžné operativní priority.

Ke zlepšení v oblasti provádění evropské integrované správy hranic by mohlo dojít díky zintenzivnění úsilí o harmonizaci operativních pokynů, které se vztahují jak na pracovníky správy hranic agentury Frontex a členských států, tak na technické vybavení (např. drony, hlídková plavidla). Kromě toho by se mohly dále rozvíjet společné minimální standardy pro správu hranic, aby se omezily rozdíly a usnadnila spolupráce mezi členskými státy a agenturou Frontex. Toto úsilí by mohla doplnit opatření přijatá společně agenturou Frontex a členskými státy, která by se zaměřila na zlepšení a harmonizaci odborné přípravy příslušníků pohraniční stráže a specialistů na navracení. Agentura Frontex a členské státy by rovněž mohly dále integrovat plánování týkající se potřeb v oblasti lidských zdrojů a technického vybavení, náboru pracovníků a nabývání prostředků. Správní rada agentury by mohla posílit svou úlohu v oblasti řízení a dohledu, například diverzifikací svého složení, zvýšením četnosti zasedání nebo zřízením většího počtu podpůrných skupin a výborů.

Ambicióznějším řešením by případně mohlo být přehodnocení stálého útvaru, které by vedlo k posílení integrace mezi agenturou Frontex a příslušnými orgány členských států, a následně k možnému zvýšení počtu příslušníků stálého útvaru. Nový rámec by mohl podpořit kariérní systém EU založený na harmonizované odborné přípravě, lepší mobilitě pracovníků mezi vnitrostátními orgány a agenturou Frontex a posílených společných standardech pro správu hranic v celé EU. Vedlo toho by se mohlo zlepšit plánování a pořizování vybavení s cílem dosáhnout lepší součinnosti a poskytnout agentuře účinnější prostředky k podpoře členských států na vnějších hranicích a v oblasti navracení. Úloha stálého útvaru a agentury Frontex při podporování členských států by se mohla posílit tak, že by se zvýšila jejich operativní nezávislost a zlepšily podmínky pro dlouhodobé řízení pracovní síly, a to spolu se silnější správou a mechanismy vnitřního a vnějšího dohledu.

C. Pravděpodobné dopady

Účinnější správa vnějších hranic a navracení, jasnější úloha agentury Frontex při řešení bezpečnostních hrozeb, včetně boje proti přeshraniční trestné činnosti, by měly mít pozitivní hospodářské a sociální dopady tím, že zajistí podmínky pro zachování schengenského prostoru, v němž mohou jednotlivci a podniky plně využívat svobod nabízených v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích. Silnější agentura Frontex s lepšími lidskými a technologickými kapacitami by měla umožnit účinnější využívání veřejných zdrojů v EU v oblasti migrace a bezpečnosti. Toho by mohlo být dosaženo lepším plánováním, koordinací a úsporami z rozsahu. Jednotnější používání standardů v oblastech, na něž se vztahuje evropská integrovaná správa hranic, by rovněž mělo mít pozitivní dopad, pokud jde o dodržování základních práv.

D. Nástroje zlepšování právní úpravy

Posouzení dopadů

Provede se posouzení dopadů, které se stane podkladem pro návrh Komise. Posouzení dopadů bude věnovat zvláštní pozornost iniciativám usilujícím o zjednodušení a možným opatřením ke snížení administrativní zátěže.

Externí dodavatel provádí přípravnou studii, jejímž cílem je shromáždit důkazy nezbytné pro posouzení dopadů, které vypracuje Komise. Očekává se, že výsledky studie budou k dispozici v prvním čtvrtletí roku 2026. Tento dodavatel bude rovněž spolupracovat se zúčastněnými stranami prostřednictvím dalších průzkumů, rozhovorů nebo pracovních seminářů.

Konzultační strategie

Komise povede konzultace s co nejširším záběrem s cílem shromáždit klíčové informace a zajistit, aby posouzení dopadů zohledňovalo obecný veřejný zájem.

Kromě této výzvy k předložení faktických podkladů zahájí Komise veřejnou konzultaci, která bude k dispozici online na stránce Podělte se o svůj názor a bude probíhat po dobu nejméně dvanácti týdnů. Dotazník k veřejné konzultaci bude k dispozici ve všech 24 úředních jazycích EU; příspěvky k veřejné konzultaci je možné předkládat v jednom z těchto jazyků.

Osm týdnů po uzavření veřejné konzultace bude na stránce pro konzultace zveřejněna věcná souhrnná zpráva o příspěvcích do této konzultace. Souhrnná zpráva shrnující všechny konzultační činnosti bude k dispozici jako příloha posouzení dopadů.

Pro tuto iniciativu jsou rovněž plánovány cílené konzultace se zúčastněnými stranami, zejména s agenturou Frontex, orgány EU, členskými státy a dalšími klíčovými zúčastněnými stranami.

Proč se konzultace koná?

Prostřednictvím této konzultace by Komise ráda získala:

·názory zúčastněných stran na současné a vznikající problémy a výzvy související s úkoly, činnostmi, vysíláním, strukturou a správou agentury Frontex,

·názory zúčastněných stran na možné politické přístupy a možnosti řešení těchto problémů a výzev a na jejich potenciální dopady,

·faktické podklady a údaje, z nichž tyto názory vycházejí.

Cílová skupina

Do cílové skupiny patří zejména:

·členské státy EU, včetně jejich příslušných orgánů,

·orgány, instituce a jiné subjekty EU,

·orgány odpovědné za dodržování základních práv a ochranu osobních údajů,

·mezinárodní organizace,

·organizace občanské společnosti

·příslušné orgány ve třetích zemích,

·akademičtí odborníci, nezávislá analytická střediska a výzkumné instituce,

·zástupci průmyslu,

·široká veřejnost.