1. 

Předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v projednávané věci je postup zadávání veřejné zakázky na výstavbu městského okruhu ve městě Vratislav (Polsko) zahájený v květnu 2007. Pro uvedený projekt byla poskytnuta finanční pomoc Evropské unie. Město Vratislav uvedlo v zadávací dokumentaci, že úspěšný uchazeč musí provést alespoň 25 % stavebních prací, které jsou předmětem zakázky, vlastními prostředky. Orgán veřejné moci, který má v Polsku pravomoc ověřovat řádné použití finančních prostředků Evropské unie, došel následně k závěru, že uvedené ustanovení je v rozporu se zásadou korektní hospodářské soutěže, a je tedy v rozporu se směrnicí 2004/18/ES ( 2 ). Uvedený orgán proto uložil městu Vratislav paušální opravu ve výši 5 % z částky způsobilých výdajů z veřejných prostředků.

2. 

Město Vratislav napadlo uvedenou opravu u Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodský správní soud, Varšava; dále jen „předkládající soud“). Předkládající soud se táže zaprvé, zda směrnice 2004/18, jejímž cílem je zejména zaručit otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži, brání veřejným zadavatelům omezovat možnost využití subdodávek úspěšnými uchazeči. Je-li takové omezení subdodávek, jaké je dotčeno v původním řízení, s uvedenou směrnicí neslučitelné, táže se předkládající soud rovněž, zda nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ( 3 ) vyžaduje snížení částky finanční pomoci poskytnuté danému zadavateli i v případě, kdy nelze přesně určit, jaká ztráta vznikla Evropskému fondu pro regionální rozvoj, Evropskému sociálnímu fondu nebo Fondu soudržnosti (dále jen „Fondy“).

3.

Směrnice 2004/18 koordinuje na úrovni Evropské unie vnitrostátní postupy při zadávání veřejných zakázek, které převyšují určitou hodnotu ( 4 ). Jejím cílem je zajistit účinnost zásad volného pohybu zboží, svobody usazování a svobodného poskytování služeb a zásad z nich odvozených, včetně zásady rovného zacházení, zásady zákazu diskriminace a zásady transparentnosti. Jejím cílem je rovněž zaručit otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži ( 5 ).

4.

Směrnice 2004/18 obsahuje ustanovení o subdodávkách, jejichž účelem je podporovat přístup malých a středních podniků na trh veřejných zakázek ( 6 ).

5.

Článek 1 odst. 2 písm. a) vymezuje „[v]eřejné zakázky“ jako „úplatné smlouvy uzavřené písemnou formou mezi jedním nebo více hospodářskými subjekty a jedním nebo více veřejnými zadavateli, jejichž předmětem je provedení stavebních prací, dodání výrobků nebo poskytnutí služeb ve smyslu [směrnice 2004/18]“. Podle čl. 1 odst. 11 písm. b) jsou „[o]mezená řízení“„řízení, ve kterých může každý hospodářský subjekt žádat o účast a ve kterých pouze ty hospodářské subjekty, které vyzve veřejný zadavatel, mohou podat nabídku“.

6.

Článek 23 odst. 2 („Technické specifikace“) stanoví: „Technické specifikace musí uchazečům vytvořit podmínky pro rovný přístup a nesmějí vést k vytváření neodůvodněných překážek pro otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži“.

7.

Podle čl. 25 prvního pododstavce („Subdodávky“) „[v] zadávací dokumentaci veřejný zadavatel od uchazeče může, nebo stanoví-li tak členský stát, musí požadovat, aby ve své nabídce uvedl, jakou část zakázky případně zamýšlí zadat třetím osobám, a všechny navrhované subdodavatele“.

8.

Podle článku 26 („Podmínky plnění zakázky“) „[v]eřejní zadavatelé mohou stanovit zvláštní podmínky pro plnění zakázky za předpokladu, že jsou slučitelné s [unijním právem] a jsou uvedeny v oznámení o zakázce nebo v zadávací dokumentaci [...]“.

9.

Článek 44 odst. 2 („Ověření vhodnosti a výběr účastníků, zadávání zakázek“) stanoví, že veřejní zadavatelé mohou od zájemců a uchazečů vyžadovat, aby splňovali minimální způsobilost, která souvisí s předmětem zakázky a odpovídá mu. Hospodářský subjekt může, je-li to nezbytné a pro určitou zakázku, využít schopnosti jiných subjektů, bez ohledu na právní povahu vztahů mezi ním a těmito subjekty, a to za účelem prokázání svých hospodářských a finančních předpokladů (čl. 47 odst. 2) či technické nebo odborné způsobilosti (čl. 48 odst. 3). V posledně jmenovaném případě musí veřejnému zadavateli prokázat, že bude disponovat nezbytnými prostředky pro plnění zakázky, například tím, že předloží závazek těchto subjektů. Technickou způsobilost hospodářských subjektů lze doložit mimo jiné přehledem techniků nebo zapojených technických útvarů, které patří přímo dodavateli či nikoli, zvláště těch, které může zhotovitel v případě veřejných zakázek na stavební práce povolat k provedení stavby, nebo údajem o části zakázky, kterou má poskytovatel služeb případně v úmyslu zadat subdodavatelům [čl. 48 odst. 2 písm. b) a i)].

10.

Článek 1 odst. 1 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ( 7 ) stanoví: „Pro účely ochrany finančních zájmů [Evropské unie] se přijímají obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na [unijní právo]. Článek 1 odst. 2 vymezuje „nesrovnalost" jako „jakékoli porušení [unijního právního předpisu] vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet [Evropské unie] nebo rozpočty [Evropskou unií] spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch [Evropské unie], nebo formou neoprávněného výdaje“.

11.

Článek 2 stanoví zejména:

„1.   Kontroly a správní opatření a sankce se zavedou, pokud jsou nezbytné k zajištění řádného uplatňování [unijního práva]. Musí být účinné, přiměřené a odrazující, aby poskytovaly odpovídající ochranu finančních zájmů [Evropské unie].

2.   Správní sankce smí být uložena, pouze pokud ji stanoví [unijní právní předpis] předcházející nesrovnalosti. V případě pozdější změny ustanovení týkajících se správních sankcí obsažených v [unijních předpisech] se zpětně použijí ustanovení, která jsou méně přísná.

3.   V právu [EU] se stanoví povaha a oblast působnosti správních opatření a sankcí nezbytných pro správné uplatňování dotyčných pravidel s ohledem na povahu a závažnost nesrovnalostí, poskytnutou nebo přijatou výhodu a míru zavinění.

[...]“

12.

Nařízení č. 1083/2006 stanoví obecná pravidla pro Fondy, včetně zásad a pravidel finančního řízení, monitorování a kontroly na základě odpovědností sdílených členskými státy a Komisí (článek 1).

13.

Podle čl. 3 odst. 1 musí být činnost Evropské unie podle nynějšího článku 174 SFEU zaměřena na posilování hospodářské a sociální soudržnosti rozšířené Evropské unie s cílem podporovat harmonický, vyvážený a udržitelný rozvoj Unie. Jejím cílem musí být zmenšovat hospodářské, sociální a územní rozdíly, které vznikly zejména v zemích a regionech, jejichž rozvoj zaostává, a v souvislosti s hospodářskou a sociální restrukturalizací a se stárnutím obyvatelstva ( 8 ).

14.

Článek 2 odst. 7 vymezuje „nesrovnalost" jako „porušení [unijních právních předpisů] v důsledku jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, které vede nebo by mohlo vést ke ztrátě v souhrnném rozpočtu Evropské unie, a to započtením neoprávněného výdaje do souhrnného rozpočtu“.

15.

Článek 9 odst. 2 stanoví, že Komise a členské státy zajistí, aby byla pomoc z Fondů provázána s činnostmi, politikami a prioritami Evropské unie. Podle čl. 9 odst. 5 musí být proto operace financované z Fondů v souladu se Smlouvami a s akty přijatými na jejím základě ( 9 ).

16.

Článek 14 odst. 1 první pododstavec stanoví, že rozpočet Evropské unie přidělený Fondům musí být plněn v rámci sdíleného řízení, na němž se podílejí členské státy a Komise v souladu s čl. 53 odst. 1 písm. b) finančního nařízení ( 10 ). Podle čl. 14 odst. 1 druhého pododstavce se v souladu s čl. 48 odst. 2 finančního nařízení uplatňuje zásada řádného finančního řízení. Podle posledně jmenovaného ustanovení jsou členské státy povinny spolupracovat s Komisí, aby byly položky využívány v souladu se zásadou řádného finančního řízení.

17.

Podle čl. 98 odst. 1, který je součástí hlavy VII („Finanční řízení“), členské státy odpovídají především za vyšetřování nesrovnalostí, přičemž jednají na základě důkazů o jakékoli významné změně ovlivňující povahu nebo podmínky provádění nebo kontroly operací nebo operačních programů, a za provádění požadovaných finančních oprav ( 11 ). Podle čl. 98 odst. 2 členský stát provádí finanční opravy požadované v souvislosti s jednotlivými nebo systémovými nesrovnalostmi zjištěnými u operací nebo operačních programů. Uvedené opravy spočívají ve zrušení celého příspěvku na operační program z veřejných zdrojů nebo jeho části, přičemž se bere v úvahu povaha a závažnost nesrovnalostí a finanční ztráta, která Fondům vznikla.

18.

Článek 99 odst. 1, který je rovněž součástí hlavy VII, opravňuje Komisi provést finanční opravy zrušením celého příspěvku Evropské unie na operační program nebo jeho části, jestliže po provedení nezbytných šetření dojde k závěru, že členský stát nedodržel před zahájením opravného řízení podle tohoto odstavce své závazky podle článku 98.

19.

Článek 7 odst. 1 zákona ze dne 29. ledna 2004 o veřejných zakázkách (Ustawa Prawo Zamówień Publicznych), ve znění rozhodném v původním řízení, stanoví, že zadávací řízení připravuje a provádí veřejný zadavatel takovým způsobem, který zajistí spravedlivou hospodářskou soutěž a rovné zacházení s hospodářskými subjekty.

20.

Podle čl. 36 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách vyzve veřejný zadavatel uchazeče, aby v nabídce uvedl, jakou část zakázky zamýšlí zadat subdodavatelům. Podle čl. 36 odst. 5 může zadavatel v zadávací dokumentaci stanovit, jaká část zakázky nesmí být zadána subdodavatelům.

21.

Dne 18. května 2007 zahájil Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta Wrocław (úřad pro správu a údržbu komunikací města Vratislav) omezené zadávací řízení týkající se výstavby severního městského okruhu. Uvedenému projektu byla poskytnuta finanční pomoc Evropské unie v rámci operačního programu „Infrastruktura a životní prostředí“ (dále jen „operační program“) ( 12 ).

22.

Do uvedeného řízení se přihlásilo sedm hospodářských subjektů, z nichž pět město Vratislav vyzvalo k podání nabídek. Zadávací dokumentace zaslaná společně s výzvou k podání nabídek obsahovala následující ustanovení: „Uchazeč je povinen realizovat alespoň 25 % prací zahrnutých do zakázky vlastními prostředky“ (dále jen „požadavek na provedení 25 % prací“). Nabídku předložily celkem tři hospodářské subjekty.

23.

Dne 1. srpna 2008 uzavřelo město Vratislav smlouvu o provedení veřejné zakázky na stavební práce s uchazečem, kterého vybralo pro provedení první části projektu (dále jen „veřejná zakázka na stavební práce“ nebo „zakázka“).

24.

V roce 2010 následně město Vratislav uzavřelo dohodu s ředitelem Centra pro unijní projekty v oblasti dopravy (Centrum Unijnych Projektów Transportowych, dále jen „CUPT“) a ředitelem Úřadu města Vratislav pro správu fondů EU (Biuro Zarządzania Funduszami Europejskimi Urzędu Miasta Wrocławia), jejímž cílem bylo zajistit čerpání finančních prostředků Evropské unie. CUPT přitom převzalo odpovědnost za kontrolu využívání finanční pomoci poskytnuté městu Vratislav v rámci uvedeného operačního programu.

25.

Na základě výše uvedeného došlo CUPT k závěru, že uložením zmíněného požadavku na provedení 25 % prací porušilo město Vratislav zásadu spravedlivé hospodářské soutěže. Podle názoru CUPT nepřipouští takové omezení subdodávek unijní ani vnitrostátní právo. Dne 24. května 2012 proto sdělilo městu Vratislav, že uplatní finanční opravu ve výši 5 % z výše způsobilých nákladů hrazených z veřejných prostředků (tedy 8600473,38 PLN a úroky). Z podkladů předložených Soudnímu dvoru vyplývá, že CUPT použilo „Taryfikator“, tedy tabulku, která stanoví různé úrovně paušální finanční opravy v závislosti na druhu nesrovnalosti ( 13 ). Dne 5. července 2012 potvrdil uvedenou opravu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (ministr pro dopravu, stavebnictví a námořní hospodářství).

26.

Dne 30. září 2013 zamítla Minister Rozwoju Regionalnego (ministryně pro místní rozvoj) odvolání města Vratislav proti uvedené finanční opravě. Podle předkládacího rozhodnutí měla za to, že podle čl. 36 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách nemají veřejní zadavatelé právo vyžadovat, aby úspěšný uchazeč provedl sám určitou, abstraktně vymezenou procentuální část veřejné zakázky. Požadavek na provedení 25 % prací je podle jejího názoru rovněž v rozporu s článkem 25 směrnice 2004/18. Uvedená nesrovnalost odůvodňovala provedení finanční opravy podle nařízení č. 1083/2006.

27.

Předkládající soud nyní projednává žalobu města Vratislav proti uvedenému rozhodnutí, přičemž se rozhodl řízení přerušit a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

28.

Písemná vyjádření předložily město Vratislav, rakouská a polská vláda a Komise. Jednání se nekonalo, neboť nebylo navrženo.

29.

Je nesporné, že veřejná zakázka na stavební práce dotčená v původním řízení spadá do oblasti působnosti směrnice 2004/18. Město Vratislav uvádí, že úspěšný uchazeč nabídl provedení uvedených stavebních prací za hrubou cenu ve výši 257565599,68 PLN ( 14 ), což přesahuje limitní částku platnou v rozhodné době ( 15 ).

30.

Účelem směrnice 2004/18 není jen zamezit překážkám volného pohybu služeb při zadávání veřejných zakázek na služby nebo veřejných zakázek na stavební práce, ale rovněž zaručit otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži ( 16 ). V bodě 32 odůvodnění směrnice je uvedeno, že možnost subdodávek může podpořit přístup malých a středních podniků na trh veřejných zakázek. Subdodávky takovým podnikům umožní zúčastnit se zadávacích řízení a získat veřejné zakázky bez ohledu na velikost zakázek ( 17 ). Subdodávky podporují dosažení cílů směrnice, neboť zvyšují počet možných zájemců o veřejné zakázky.

31.

Článek 25 směrnice 2004/18 tedy nejen předpokládá využití subdodavatelů, ale nestanoví v tomto ohledu žádná omezení ( 18 ). Směrnice 2004/18 totiž výslovně potvrzuje, že hospodářský subjekt může, je-li to nezbytné, pro určitou zakázku využít hospodářských, finančních, technických nebo odborných schopností jiných subjektů, bez ohledu na právní povahu vztahů mezi ním a těmito subjekty ( 19 ). Hospodářský subjekt tedy nelze ze zadávacího řízení vyloučit jen proto, že navrhuje využít k provedení veřejné zakázky prostředky, které náležejí jednomu nebo několika jiným subjektům ( 20 ).

32.

Veřejní zadavatelé však mají legitimní zájem na tom, aby bylo zajištěno efektivní a řádně provedení zakázky. Pokud tedy hospodářský subjekt zamýšlí využít v zadávacím řízení schopností jiných hospodářských subjektů, přísluší mu prokázat, že skutečně disponuje prostředky a zdroji těchto subjektů, které sám nemá a které jsou nezbytné ke splnění veřejné zakázky ( 21 ). Veřejný zadavatel tedy může vyloučit uchazeče, který tvrdí, že bude disponovat technickými či hospodářskými schopnostmi třetích stran, jež zamýšlí využít, bude-li mu zakázka udělena, jen v případě, že nesplní uvedený požadavek ( 22 ).

33.

Veřejný zadavatel nemusí být vždy v takovém postavení, aby mohl při hodnocení nabídek a výběru nejnižší nabídkové ceny ověřit technické a hospodářské schopnosti subdodavatelů. Soudní dvůr rozhodl, že směrnice 2004/18 v takových případech nebrání zákazu či omezení provedení základních částí zakázky formou subdodávky ( 23 ). Takový zákaz či omezení odůvodňuje legitimní zájem veřejného zadavatele na tom, aby bylo zajištěno efektivní a řádně provedení zakázky. Směrnice 2004/18 nevyžaduje, aby veřejný zadavatel přijal plnění základních částí veřejné zakázky ze strany subjektů, jejichž schopnosti a kvalifikaci nemohl v průběhu zadávacího řízení posoudit ( 24 ).

34.

Mám za to, že s ohledem na zásadní úlohu subdodávek pro plnění cílů směrnice 2004/18 ( 25 ) nejsou žádný jiný zákaz či omezení přípustné. Je pravda, že v rozsudku Swm Costruzioni 2 a Mannocchi Luigino Soudní dvůr uvedl, že nelze vyloučit, že existující stavební práce, které se vyznačují zvláštnostmi vyžadujícími určitou schopnost, kterou nelze získat shromážděním menších schopností několika hospodářských subjektů. V takovém konkrétním případě je veřejný zadavatel oprávněn požadovat, aby bylo minimální úrovně dotčené schopnosti dosaženo jediným hospodářským subjektem nebo případně využitím omezeného počtu hospodářských subjektů na základě čl. 44 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 2004/18, pokud by byl tento požadavek spojený s předmětem dotčené veřejné zakázky a ve vztahu k ní přiměřený ( 26 ). Nejedná se však o zvláštní důvod pro zákaz či omezení subdodávek jako takových. Nic nebrání tomu, aby subdodavatelem či subdodavateli úspěšného uchazeče či uchazečů byl „jediný hospodářský subjekt“ nebo „omezený počet hospodářských subjektů“.

35.

Z toho vyplývá, že takové ustanovení, jaké je dotčeno v původním řízení, zjevně není slučitelné se směrnicí 2004/18.

36.

Zaprvé požadavek na provedení 25 % prací tvořil součást zadávací dokumentace, kterou město Vratislav zaslalo omezenému počtu hospodářských subjektů společně s výzvou k podání nabídek. Možnost subdodávek tak omezilo na úrovni hodnocení nabídek a výběru úspěšného uchazeče.

37.

Město Vratislav tvrdí, že mělo legitimní zájem zajistit, aby sám úspěšný uchazeč měl technické schopnosti a personální zdroje nezbytné k provedení alespoň části veřejné zakázky na stavební práce, neboť mu zákon o veřejných zakázkách neumožňoval při srovnávání nabídek ověřit technickou způsobilost a finanční situaci subdodavatelů. Uvedené tvrzení nelze přijmout. Jde-li skutečně o přesný popis polských právních předpisů použitelných v rozhodné době ( 27 ), pak takové ustanovení omezovalo praktickou možnost hospodářských subjektů využít schopností jiných subjektů v zadávacích řízeních, což by bylo v rozporu s čl. 47 odst. 2 a čl. 48 odst. 3 směrnice 2004/18.

38.

Zadruhé požadavek na provedení 25 % prací se netýká plnění přesně vymezených úkolů, nýbrž přestavuje pouze podíl na celkové hodnotě zakázky. Uvedený požadavek tedy nebyl takové povahy, aby veřejnému zadavateli umožňoval zajistit efektivní a řádné provedení základní části zakázky.

39.

Ačkoli se toto řízení týká směrnice 2004/18, není bez zajímavosti, že stejné důvody se objevují i v čl. 63 odst. 2 pozdější směrnice, která ji nahradila, tedy směrnice 2014/24. Podle uvedeného ustanovení mohou veřejní zadavatelé požadovat, aby určité stěžejní úkoly byly vykonávány přímo uchazečem samotným, nebo pokud je nabídka předkládána skupinou hospodářských subjektů, účastníkem dané skupiny. Uvedené ustanovení nyní sice výslovně připouští omezení subdodávek ve fázi hodnocení a výběru nabídek, taková omezení jsou však přijatelná, jen pokud se týkají přesně vymezených úkolů, které jsou považovány za „stěžejní“ pro realizaci zakázky.

40.

Můj výše uvedený závěr není nijak zpochybněn tím, že se požadavek na provedení 25 % prací vztahoval na omezený počet hospodářských subjektů, které byly vyzvány k podání nabídek v rámci omezeného řízení, ani tím, že žádný z těchto subjektů daný požadavek nenapadl ani nepředložil nabídku, v jejímž rámci by objem subdodávek neodpovídal uvedenému limitu. Uvedenými okolnostmi není dotčena povaha sporného omezení. Z důvodů, které vysvětluji výše, není uvedené omezení slučitelné se směrnicí 2004/18.

41.

Je rovněž nepodstatné, že dotčené omezení subdodávek představuje zvláštní podmínku pro plnění zakázky ve smyslu článku 26 směrnice 2004/18. Veřejní zadavatelé mohou takové podmínky stanovit jen za předpokladu, že jsou slučitelné s unijním právem. Tak tomu v projednávané věci není.

42.

Nesouhlasím konečně s tvrzením města Vratislav, že uvedeného výkladu směrnice 2004/18 se nelze vůči němu dovolávat, protože čl. 36 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách, ve znění platném v rozhodné době, dával veřejným zadavatelům pravomoc rozhodnout dle jejich uvážení, které části veřejné zakázky nelze realizovat formou subdodávky. Město Vratislav jako orgán místní samosprávy patří mezi orgány státu, pro něž mají dostatečně jasná, přesná a bezpodmínečná ustanovení směrnice přímý účinek ( 28 ). V každém případě z ustálené judikatury vyplývá, že vnitrostátní soudy jsou při použití vnitrostátního práva, a zejména ustanovení právní úpravy specificky přijaté za účelem provedení požadavků směrnice povinny vykládat toto právo v co možná největším rozsahu ve světle znění a účelu této směrnice, aby dosáhly výsledku jí zamýšleného a dosáhly tak souladu s třetím pododstavcem článku 288 SFEU ( 29 ). Použití vnitrostátního práva v původním řízení přísluší sice předkládajícímu soudu, nezdá se mi však nemožné vykládat čl. 36 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách v souladu se směrnicí 2004/18, jak jsem ji vyložila výše v tomto stanovisku.

43.

Mám tedy za to, že směrnice 2004/18 brání veřejnému zadavateli stanovit v zadávací dokumentaci veřejné zakázky na stavební práce, že úspěšný uchazeč je povinen provést určitou, abstraktně vymezenou procentuální část stavebních prací, které jsou předmětem zakázky, vlastními prostředky.

44.

Je nesporné, že v původním řízení, jehož předmětem je projekt podporovaný finančně Evropskou unií prostřednictvím operačního programu, je použitelné nařízení č. 1083/2006.

45.

Druhou otázkou se předkládající soud táže, zda takové porušení unijních pravidel zadávání veřejných zakázek, jaké je popsáno výše, představuje „nesrovnalost“ ve smyslu čl. 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006, na jejímž základě vzniká povinnost dotyčného členského státu uplatnit finanční opravu na základě čl. 98 odst. 2 uvedeného nařízení.

46.

Definice pojmu „nesrovnalost“ v čl. 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006 obsahuje tři prvky: (i) musí existovat jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, (ii) které je porušením unijních právních předpisů a (iii) které vede nebo by mohlo vést ke ztrátě v souhrnném rozpočtu Evropské unie, a to započtením neoprávněného výdaje do souhrnného rozpočtu.

47.

První dvě podmínky jsou v původním řízení zjevně splněny. Je nesporné, že takového veřejného zadavatele, jako je město Vratislav, lze navzdory statusu právnické osoby založené veřejným právem považovat za „hospodářský subjekt“ ve smyslu čl. 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006, vede-li řízení o zadání veřejné zakázky ( 30 ). Z mnou navrhované odpovědi na první otázku jasně vyplývá, že podle mého názoru je zde splněna i druhá podmínka.

48.

Obtíže vznikají v souvislosti s třetí podmínkou.

49.

Město Vratislav tvrdí, že i pokud bylo jím stanovené omezení subdodávek neslučitelné se směrnicí 2004/18, nedošlo v původním řízení k žádnému narušení hospodářské soutěže, a nebyl tedy dotčen souhrnný rozpočet Evropské unie ve smyslu čl. 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006. Požadavek na provedení 25 % prací byl uveden v zadávací dokumentaci adresované pěti hospodářským subjektům, které byly vyzvány k podání nabídek, a žádný z uvedených subjektů zmíněný požadavek nenapadl. Všechny tři subjekty, které předložily nabídku, navrhly využití subdodavatelů v poměru výrazně nižším než 75 % celkové hodnoty nabídky. Polská vláda a Komise v zásadě tvrdí, že finanční oprava je odůvodněná i tehdy, existuje-li pouhé nebezpečí dotčení souhrnného rozpočtu Evropské unie.

50.

Nejprve podotýkám, že nesouhlasím s tvrzením města Vratislav, že omezení subdodávek nemohlo mít žádný vliv na postup zadávání dotčené veřejné zakázky na stavební práce. Pokud by dané omezení neexistovalo, mohli by uchazeči navrhnout subdodávky v rozsahu vyšším než 75 % zakázky ( 31 ). Jak správně uvádějí polská vláda a Komise, při neexistenci uvedeného omezení by v konečném důsledku mohly být podány jiné nabídky (například z hlediska ceny nebo lhůty pro dokončení prací). Z podkladů předložených Soudnímu dvoru navíc vyplývá, že nabídku ve skutečnosti předložily pouze tři z pěti hospodářských subjektů vyzvaných k podání nabídek. Požadavek na provedení 25 % prací byl s to přimět zbývající dva subjekty, aby nabídku nepředložily. Nelze tedy vyloučit, že mohla vzniknout Fondům ztráta.

51.

Uvedené aspekty však nicméně považuji za bezvýznamné, pokud jde o posouzení otázky, zda čl. 98 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 vyžaduje v takové situaci, jaká je dotčena v původním řízení, provedení finanční opravy.

52.

V tomto ohledu poskytuje užitečné vodítko judikatura Soudního dvora týkající se pojmu „nesrovnalost“ v nařízení č. 2988/95. Zaprvé uvedené nařízení vymezuje pojem „nesrovnalost“ obdobně jako nařízení č. 1083/2006 ( 32 ). Zadruhé nařízení č. 2988/95 stanoví obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na unijní právo, a to ve všech oblastech, kde mohou být ohroženy finanční zájmy Evropské unie ( 33 ).

53.

Rozsudek Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre ( 34 ) se tedy týkal vymáhání unijních dotací ze strukturálních fondů z důvodu nedodržení unijních pravidel zadávání veřejných zakázek. Soudní dvůr v uvedeném rozsudku uvedl, že strukturální fondy nemají sloužit k financování akcí prováděných v rozporu s uvedenými pravidly ( 35 ). Skutečnost, že příjemce dotace z Evropského fondu pro regionální rozvoj v postavení veřejného zadavatele porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek na služby s cílem realizovat dotovanou akci, tedy vede k neoprávněnému výdaji a poškozuje unijní rozpočet ( 36 ). Soudní dvůr konstatoval, že „i nesrovnalosti, které nemají konkrétní finanční dopad, mohou vážným způsobem ohrozit finanční zájmy Unie“ ( 37 ).

54.

Mám za to, že stejné zásady jsou relevantní i pro výklad pojmu „nesrovnalost“ v nařízení č. 1083/2006.

55.

Zaprvé znění bodu 22 odůvodnění a čl. 9 odst. 2 a 5 uvedeného nařízení potvrzuje, že činnosti Fondů a operace, na jejichž financování se podílejí, mají být plně slučitelné s unijním právem, zejména unijními předpisy o zadávání veřejných zakázek. Poskytnutí finanční pomoci projektu, který neodpovídá ve všech ohledech uvedeným pravidlům, tedy představuje (přinejmenším zčásti) neodůvodněný výdaj z rozpočtu Evropské unie. Zadruhé uplatnění finanční opravy je za těchto okolností slučitelné se zásadou stanovenou v čl. 2 odst. 1 nařízení č. 2988/95, tedy že správní sankce zavedené k zajištění řádného uplatňování unijního práva mají být odrazující. To platí tím více v případě, kdy nemusí být snadné, či dokonce možné prokázat a vyčíslit přesný dopad nesrovnalosti na rozpočet Evropské unie. Uvedený výklad nezpochybňuje konečně ani odkaz v čl. 98 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 na „ztrátu, která fondům vznikla“. Otázka, zda došlo ke skutečné, vyčíslitelné ztrátě, je pouze jedním z faktorů, k nimž členské státy musí přihlížet, když na základě uvedeného ustanovení uplatňují finanční opravy.

56.

Mám za to, že takové porušení unijních pravidel zadávání veřejných zakázek, jaké je dotčeno v původním řízení, je tedy „nesrovnalostí“ ve smyslu čl. 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006, která vyžaduje, aby příslušný orgán dotčeného členského státu uplatnil finanční opravu na základě čl. 98 odst. 2 uvedeného nařízení, a to i pokud Fondům nevznikla v důsledku daného porušení žádná vyčíslitelná ztráta.

57.

Město Vratislav tvrdí, že centrum CUPT tím, že provedlo mechanický výpočet finanční opravy na základě tabulky „Taryfikator“ a nepřihlédlo k zanedbatelné závažnosti uvedené nesrovnalosti a neexistenci vyčíslitelné ztráty Fondům, postupovalo v rozporu s čl. 98 odst. 2 nařízení č. 1083/2006.

58.

Mohou příslušné vnitrostátní orgány v případě, že zjistí nesrovnalosti v postupech zadávání veřejných zakázek, uplatnit předem definované paušální opravy?

59.

Předkládající soud sice výslovně nežádá o zodpovězení otázky, jak má být proveden výpočet případné finanční opravy, tato otázka si nicméně žádá posouzení.

60.

Článek 98 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 vyžaduje, aby členský stát při výpočtu finanční opravy bral v úvahu povahu a závažnost nesrovnalostí a finanční ztrátu, která Fondům vznikla. Uvedené ustanovení ponechává členskému státu široký prostor pro uvážení, avšak za podmínky dodržení navzájem úzce souvisejících zásad rovnocennosti a efektivity a rovněž zásady proporcionality. Požadavek na zachování proporcionality vychází zejména z čl. 2 odst. 1 nařízení č. 2988/95, který vyžaduje zavedení kontrol, správních opatření a sankcí „pokud jsou nezbytné k zajištění řádného uplatňování [unijního práva]“, přičemž „musí být účinné, přiměřené a odrazující, aby poskytovaly odpovídající ochranu finančních zájmů [Evropské unie]“ ( 38 ). Finanční opravy by tedy neměly jít nad rámec toho, co je skutečně nezbytné vzhledem k povaze a závažnosti porušení ( 39 ).

61.

Soudní dvůr navíc v rámci opatření směřujících k ochraně finančních zájmů Evropské unie uvedl, že není-li možné přesně vyčíslit ztráty utrpěné Evropskou unií, může Komise uvažovat o paušální opravě ( 40 ). Mám za to, že stejná zásada by měla platit i pro členské státy, pokud postupují na základě článku 98 nařízení č. 1083/2006. Z výše uvedeného vyplývá, že pokud příslušné vnitrostátní orgány zjistí porušení unijních pravidel zadávání veřejných zakázek, mohou uplatnit paušální opravu. Jde o situace, kdy je často obtížné – ne-li nemožné – přesně určit výsledné ztráty, které vznikly Fondům. Uplatnění paušálních oprav může usnadnit plnění úkolů těchto orgánů a rovněž posílit právní jistotu, neboť takové opravy je snazší předvídat. Paušální opravy musí proto přiměřeně odrážet povahu a závažnost různých nesrovnalostí, při jejichž vzniku se uplatňují, a nesmí vést k uplatnění nepřiměřených oprav ( 41 ). Za určitých okolností může být nezbytné upravit paušální opravu použitelnou v případě vzniku určité nesrovnalosti. Pokud například veřejný zadavatel postupoval podle vnitrostátních pravidel, které nebyly (plně) slučitelné s unijním právem, má tato skutečnost patrně vliv na závažnost nesrovnalosti, a tedy přiměřenou úroveň finanční opravy.

62.

Polská vláda tvrdí, že dojde-li Soudní dvůr k závěru, že článek 25 směrnice 2004/18 nebrání veřejnému zadavateli uplatnit takové omezení subdodávek, jaké je dotčeno v původním řízení, měl by jeho rozsudek mít účinky pouze do budoucna. Veřejní zadavatelé by jinak mohli žádat náhradu za finanční opravy, které jim byly od roku 2008 uloženy z důvodů obdobných těm, které byly uplatněny v tomto řízení. Ověření finančních oprav provedených z těchto důvodů by vyžadovalo přepočtení veřejných výdajů, které již polské orgány oznámily Komisi. Polské orgány by pak nemusely mít možnost žádat od Komise částky finanční podpory, které již poskytly.

63.

Bude-li Soudní dvůr souhlasit s odpovědí, kterou navrhuji na první otázku, není nutné se tímto návrhem zabývat. Dojde-li však Soudní dvůr k opačnému závěru, nevidím důvod pro omezení časových účinků rozsudku.

64.

V souladu s ustálenou judikaturou výklad pravidla unijního práva, který Soudní dvůr podává při výkonu své pravomoci, kterou mu přiznává článek 267 SFEU, v případě potřeby objasňuje a upřesňuje význam a dosah tohoto pravidla tak, jak musí být nebo jak mělo být chápáno a používáno od okamžiku, kdy nabylo účinnosti. Z toho vyplývá, že takto vyložené ustanovení může a musí být soudy použito i na právní vztahy vzniklé a založené před vydáním rozsudku, kterým bylo rozhodnuto o žádosti o výklad, pokud jsou jinak splněny podmínky umožňující předložit příslušným soudním orgánům spor ohledně použití uvedeného ustanovení ( 42 ).

65.

Z výše uvedených důvodů Soudní dvůr jen zřídka vyhoví takovému návrhu, jaký v tomto řízení předložila polská vláda. Soudní dvůr se totiž k tomuto řešení uchýlil pouze za přesně vymezených okolností, když existovalo riziko závažných hospodářských dopadů způsobených obzvláště vysokým počtem právních vztahů založených v dobré víře na základě právní úpravy považované za platnou a účinnou, a jevilo se, že jednotlivci a vnitrostátní orgány byli vedeni k chování, které nebylo v souladu s unijní právní úpravou, z důvodu objektivní a závažné nejistoty o dosahu ustanovení unijního práva, nejistoty, ke které případně přispělo i samotné chování jiných členských států nebo Komise ( 43 ) Finanční důsledky, které mohou vyplývat pro členský stát z rozsudku vydaného v řízení o předběžné otázce, naproti tomu samy o sobě neodůvodňují omezení časových účinků tohoto rozsudku ( 44 ).

66.

Polská vláda v projednávané věci argumentuje v zásadě tím, že rozsudek poskytující výklad směrnice 2004/18 naznačený v bodě 62 tohoto stanoviska by pro ni mohl mít vážné finanční dopady. Vzhledem k zásadám, jež jsem právě připomněla, nemůže uvedený argument obstát. Polská vláda v každém případě nepředložila žádné podklady, které by Soudnímu dvoru umožnily posoudit, zda Polské republice skutečně hrozí závažné hospodářské dopady. Polská vláda zejména neuvedla, kolik finančních oprav uplatněných v daném členském státě z důvodů obdobných těm, které jsou dotčeny v původním řízení, může být takovým rozsudkem zpochybněno. Neposkytla ani žádné údaje o celkové výši takových oprav.

67.

Vzhledem k výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodským správním soudem, Varšava, Polsko) takto:

*.