EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0316
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Delivering the benefits of EU environmental policies through a regular Environmental Implementation Review
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Dosahování přínosů politik EU v oblasti životního prostředí s pomocí pravidelného přezkumu jejich provádění
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Dosahování přínosů politik EU v oblasti životního prostředí s pomocí pravidelného přezkumu jejich provádění
COM/2016/0316 final
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 27.5.2016
COM(2016) 316 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ
Dosahování přínosů politik EU v oblasti životního prostředí s pomocí pravidelného přezkumu jejich provádění
SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ
Dosahování přínosů politik EU v oblasti životního prostředí s pomocí pravidelného přezkumu jejich provádění
1.Nedostatky v provádění a jejich dopad
Evropská agentura pro životní prostředí ve své zprávě o stavu životního prostředí z roku 2015 uvádí, že „[z]ákladem pro krátkodobá i dlouhodobá zlepšení
životního prostředí, zdraví lidí a ekonomické prosperity v Evropě je úplné zavedení politik a lepší integrace ochrany životního prostředí do odvětvových politik pro oblasti, které vytvářejí největší zátěže a dopady na životní prostředí“
1
. Komise poukázala na existující problémy a nastínila možná řešení nedostatků v provádění environmentálních právních předpisů ve dvou sděleních, a sice v roce 2008
2
a 2012
3
.
Povaha nedostatků v provádění se liší napříč různými odvětvími a členskými státy. Nedostatky mohou mít příčinu ve vnitrostátních environmentálních předpisech, kterými se legislativa EU provádí, a mohou se objevit při dosahování dohodnutých hlavních cílů v oblasti kvality ovzduší, kvality vody a biologické rozmanitosti a při dokončování požadované infrastruktury pro nakládání s odpady a odpadními vodami. Projevovat se mohou také ve způsobu, jakým orgány komunikují s veřejností, při plnění záruk, jako je včasné dokončení povinných plánů v oblasti životního prostředí (např. plánů pro nakládání s odpady), a v souvislosti s dodržováním obsáhlého souboru pravidel platných v terénu (např. zákazu ukládání odpadu).
Podle sdělení o provádění právních předpisů ES v oblasti životního prostředí z roku 2008 patří mezi problémy, které je nutno řešit, nedostatečná pozornost věnovaná lhůtám a úplnosti, nedostatky ve vědomostech a informovanosti
4
, nedostatky v možnostech správy, neúčinné vnitrostátní a regionální politiky a postupy prosazování
právních předpisů a nedostatečné a opožděné investice do infrastruktury nezbytné ke snížení
znečištění
5
.
Z výsledků průzkumu mezi vnitrostátními orgány odpovědnými za problematiku životního prostředí, jenž proběhl v roce 2015, vyplývá, že za neuspokojivým pokrokem v provádění předpisů a politik stojí určité společné základní faktory 6 . Hlavní základní příčinou je nedostatek kapacity ve správních orgánech, jež mají na starost prosazování právních předpisů, včetně nedostatku kapacity v organizacích, které odpovídají za právní předpisy v oblasti životního prostředí a za jejich prosazování. Dalšími základními příčinami jsou pak nedostatek údajů, důkazů a informací a chybějící dovednosti na místní úrovni. Zmíněny byly rovněž nevhodné a neodrazující postihy a výše pokut pro ty, kdo právní předpisy porušují.
Ostatními faktory, které podle výsledků průzkumu přispívají k neuspokojivému provádění právních předpisů a politiky v oblasti životního prostředí, jsou: absence koordinace na vládní úrovni, jež by zajišťovala soulad priorit, a to horizontálně (na vládní úrovni) i vertikálně (mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy, tj. místní, regionální, celostátní), a nedostatečné zohledňování environmentálních problémů v různých politikách, programech a projektech.
Základní příčiny nedostatků v provádění předpisů a politik je třeba řešit komplexně, systematicky a kooperativně, pro což existují nejméně dva důvody.
V prvé řadě jde o to, že v důsledku neuspokojivého provádění vznikají environmentální, ekonomické a sociální náklady. Odhaduje se například, že náklady spojené s poškozováním zdraví a životního prostředí, jež je způsobováno látkami znečišťujícími ovzduší pocházejícími z evropských průmyslových zařízení, přesahují 100 miliard EUR ročně 7 . Ekonomické náklady spojené s neprováděním acquis v oblasti životního prostředí byly v roce 2011 odhadnuty na přibližně 50 miliard EUR ročně, včetně nákladů, jež vznikají v souvislosti s právními postupy proti členským státům (s řízeními o nesplnění povinnosti) 8 . To znamená, že v EU vznikají každý měsíc zbytečné náklady přesahující 4 miliardy EUR. Zkušenosti ukazují, že je mnohem levnější dostávat svým povinnostem než zpětně hradit hospodářské a environmentální náklady, jež vznikají v důsledku nečinnosti nebo opožděných kroků 9 . Neplnění stávajících environmentálních požadavků je spojeno se sociálními a hospodářskými náklady. Například úplné dodržování odpadové politiky EU do roku 2020 by mohlo vést k vytvoření dalších 400 000 pracovních míst a v odvětví nakládání s odpady a recyklace by mohlo přinést dodatečný roční obrat ve výši 42 miliard EUR 10 . Podobně platí, že pokud by se plně prováděly stávající právní předpisy EU o vodě a všechny vodní útvary by dosáhly „dobrého“ stavu, mohlo by se dosáhnout celkových ročních přínosů v hodnotě přinejmenším 2,8 miliardy EUR 11 . Skutečnost, že členské státy si v provádění předpisů vedou dosti různě, pak vytváří překážky pro fungování vnitřního trhu (podniky mají pro svoji činnost nerovné podmínky).
Druhým hlavním důvodem, proč je třeba se nedostatky v provádění předpisů a politik zabývat, je pak to, že neplnění unijních cílů v oblasti životního prostředí jde na úkor důvěryhodnosti vnitrostátních orgánů i EU v očích občanů. Odrazem nedostatečného provádění environmentálního acquis jsou značný počet peticí, stížností a případů neplnění povinností 12 a potíže spojené s jejich vyřizováním. Je sice třeba uznat, že vnitrostátní soudy a vnitrostátní orgány příslušné pro oblast životního prostředí, které jsou za provádění práva EU primárně odpovědné, se o provádění a prosazování environmentálních pravidel snaží, avšak jejich dosavadní úsilí k odstranění nedostatků nepostačovalo. Také stojí za zmínku, že některé členské státy a regiony si při provádění environmentálního acquis vedou výborně, ale jiné v tomto směru zaostávají (někdy výrazně).
2.Potřeba strategického a komplexního přístupu
Třebaže provádění je v prvé řadě úkolem samotných členských států, svou úlohu má i Komise jakožto strážkyně Smluv, jež odpovídá za dohled nad uplatňováním právních předpisů přijatých Evropskou unií. Řízení o nesplnění povinnosti jsou v konečném důsledku i nadále významným nástrojem k zajišťování řádného provádění právních ustanovení a již několik let jsou iniciovány cílené akce na podporu dodržování předpisů určené členským státům, zejména v oblastech, kde jsou výsledky provádění nejslabší. Akce tohoto typu byly realizovány mimo jiné v odvětví nakládání s odpady a hospodaření s vodou. Podobné cílené iniciativy mají stále zásadní význam a bude se v nich pokračovat, ale měly by být začleněny do určitého systémového přístupu, jenž by řešil průřezové aspekty, zajišťoval ucelený pohled na dosažené výsledky a existující problémy a definoval rozsah a škálu priorit, které si žádají nejen odbornou, ale i politickou pozornost.
Takovýto strategický a komplexní přístup, který v současné době chybí, by měl umožnit zjišťovat a řešit základní příčiny nedostatků v provádění již v dřívější fázi a ve spolupráci mezi členskými státy a Komisí. Na základě příslušných zjištění by byla Komise připravena podporovat úsilí členských států odborným poradenstvím a cílenější finanční podporou s využitím stávajících fondů EU.
Tento přístup je v souladu se 7. akčním programem pro životní prostředí, ve kterém je lepší provádění zdůrazňováno jakožto prostředek k dosažení příslušných cílů. Také je jím uspokojena potřeba nabízet členským státům individualizované analytické poradenství a podporu a zvyšovat povědomí o nedostatcích v provádění a zasazovat se o jejich lepší chápání 13 .
3.Zásady a cíle přezkumu provádění environmentální politiky
Ústředním cílem přezkumu provádění environmentální politiky (Environmental Implementation Review, EIR) je podpořit plnění cílů stávajících politik a právních předpisů v oblasti životního prostředí a zároveň důsledně zajistit rovné zacházení s členskými státy. Cíle vymezené v existujících dohodnutých politikách a pravidlech představují soubor referenčních měřítek, podle nichž se sleduje pokrok při provádění.
Proces tohoto přezkumu by měl být inkluzivní a participativní. Členské státy budou vybízeny, aby do diskusí o hlavních nedostatcích při provádění a o možných řešeních zapojovaly příslušné zúčastněné strany, jako jsou soukromý sektor, organizace občanské společnosti a správní úrovně.
Proces přezkumu provádění environmentální politiky bude flexibilní v tom smyslu, že se v něm bude přihlížet ke konkrétním vnitrostátním výzvám uvedeným v hodnocení Komise a že se v něm bude plně uznávat, že členské státy si mohou zvolit způsoby a prostředky provádění, vždy když jejich počínání povede k dosažení společných cílů, jež acquis a politiky v oblasti životního prostředí sledují.
Přezkum bude probíhat v synergii se stávající prací na provádění environmentální politiky. Výstupy, kterých se má dosáhnout, se budou zakládat na informacích a údajích, které již shromáždily mimo jiné Komise (včetně Eurostatu, Společného výzkumného střediska), Evropská agentura pro životní prostředí a Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj a na oficiálních vnitrostátních zdrojích. V přezkumu budou podobně využívána i zjištění z četných kontrol účelnosti, jež Komise uskutečňuje u stávajících environmentálních předpisů (včetně kontroly podávání zpráv o životním prostředí), a z posouzení dopadů vypracovávaných pro budoucí legislativní návrhy.
Komise bude tento přezkum provádět, aby:
poskytla zasvěcený a souhrnný obraz o tom, jak si každý členský stát stojí, co se týče hlavních nedostatků v provádění environmentální politiky, na základě souboru referenčních měřítek, jež odrážejí stávající dohodnuté politické cíle a klíčové povinnosti definované v právních předpisech EU o životním prostředí,
vytvořila příležitost pro strukturovaný dialog s každým členským státem o úspěších a problémech při řešení nedostatků v provádění a o potřebných krocích,
nabídla individualizovanou podporu členským státům za účelem lepšího provádění acquis a politik EU v oblasti životního prostředí,
zlepšila v EU kulturu dodržování předpisů v oblasti environmentálních politik,
zajistila zasvěcené podklady pro politické úvahy a debaty mezi orgány EU o horizontálních problémech, příležitostech a možných řešeních zaměřených na další odstraňování nedostatků v provádění, zjistila společné problémy a zmapovala a šířila osvědčené postupy, zasadila se o co nejlepší využívání zkušeností nashromážděných po celé EU a angažovala celou řadu zúčastněných stran do opatření zacílených na řešení nedostatků v provádění.
4.Cyklus přezkumu provádění environmentální politiky
Jako první krok se budou každé dva roky vypracovávat zprávy o jednotlivých zemích, které se budou v každém členském státě zaměřovat na zásadní témata v oblasti environmentální legislativy a politiky. První část se bude zabývat tematickými oblastmi, jako jsou oběhové hospodářství, účinné využívání zdrojů a nakládání s odpady; biologická rozmanitost, ochrana moří, ochrana půdy, zelená infrastruktura a odhady přírodního kapitálu; kvalita ovzduší, kvalita vody a hospodaření s vodou, chemické látky a udržitelná města. Druhá část se pak bude zaobírat rámcem a nástroji, které provádění umožňují, včetně kvality administrativní kapacity, zajišťování shody s právními předpisy, efektivního přístupu ke spravedlnosti a mechanismům odškodnění, přístupu k informacím o životním prostředí a včetně znalostí, poznatků a dokladů; ekologických daní, postupného rušení dotací se škodlivým účinkem na životní prostředí a včetně zelených veřejných zakázek a investic. Do budoucna se budou ve všech příslušných tematických oblastech jakožto průřezové otázky řešit zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně.
Ve zmiňovaných zprávách budou vyzdvihovány hlavní problémy a úspěchy každého členského státu při provádění acquis a politik EU v oblasti životního prostředí a budou v nich navrhovány možné budoucí postupy. Zprávy budou vycházet ze stávající tematické dvoustranné spolupráce mezi Komisí a jednotlivými členskými státy na provádění environmentální politiky a na jejím začleňování do jiných politických oblastí a budou tuto spolupráci dále směrovat. Budou také vytyčovat rámec pro dvoustranné dialogy se státy a pro akce na podporu odvětvové shody mezi Komisí a dotčenými zeměmi. Aby si Komise byla jista správností uváděného obsahu, bude zprávy před jejich dokončením konzultovat s členskými státy. Jakmile je Komise přijme, budou se zprávy o jednotlivých zemích zveřejňovat.
Druhý krok bude navazovat na výše popsané a bude spočívat ve vytvoření rámce pro vrcholná jednání o výrazných problémech s prováděním, které jsou společné několika členským státům. Klíčová zjištění ze všech 28 zpráv o jednotlivých zemích budou shrnuta v doprovodném dokumentu, který se bude zveřejňovat spolu se zprávami. V závislosti na důležitosti zjištění by Komise vypracovávala specifické tematické zprávy, v nichž by s Radou dále zkoumala určité otázky, které se dotýkají několika členských států a zasluhují si zvláštní pozornost a úsilí. Tyto tematické zprávy by se předkládaly Radě za účelem výměny názorů ohledně přístupů, zkušeností a osvědčených postupů, jež byly v souvislosti s těmito otázkami vyvinuty, zejména pokud mají přeshraniční dopady na životní prostředí a konkurenceschopnost.
Komise bude o svých hlavních horizontálních zjištěních informovat taktéž Evropský parlament, přičemž bude řádně pamatovat na svou úlohu dohledu, kterou má podle Smluv. Táž hlavní horizontální zjištění bude sdělovat také Výboru regionů, tak aby byli s konkrétními opatřeními seznámeni i místní a regionální zástupci 14 . Výsledky těchto dialogů budou sloužit jako vstupy pro následné sledování každého cyklu přezkumu ze strany Komise.
Počínaje druhým cyklem začne Komise (mimo jiné v rámci následného sledování závěrů vyvozených v předchozím cyklu) podávat zprávy o pokroku, jehož se při provádění dosáhlo.
5.Očekávané přínosy
Cílem přezkumu provádění environmentální politiky je doplnit prosazování, a zlepšit tak účinnost a účelnost plnění politik a právních předpisů v oblasti životního prostředí. Jednoznačnou výhodou tohoto přístupu je skutečnost, že přezkum může preventivně a transparentně poukázat na kritické potíže a nadnést možná strukturální řešení, a to v některých případech dokonce předtím, než vyprší lhůty pro dosažení souladu a než přijde na prosazování. Povědomí o systematických krocích členských států a o účinnosti, s jakou se snaží řešit základní příčiny nedostatků při provádění předpisů, má zásadní význam pro to, jak Komise vymezí svůj přístup k prosazování. Lepší provádění zvyšuje důvěru občanů v evropské předpisy o životním prostředí, prohlubuje vzájemnou důvěru mezi členskými státy a navozuje rovné podmínky pro hospodářské subjekty působící na vnitřním trhu 15 . Lepší provádění navíc souvisí s lepší právní úpravou: čím více dosahují stávající pravidla cílů, kvůli nimž byla přijata, tím méně jsou zapotřebí nové regulatorní zásahy za účelem jejich revize nebo za účelem přijetí dalších pravidel.
Členské státy získají příležitost k vzájemnému vyměňování osvědčených postupů a k vzájemnému získávání poznatků a odborného poradenství, což jim pomůže s řešením individuálních environmentálních problémů. Společné problémy v oblasti životního prostředí budou jednoznačně identifikovány a v příslušných případech je bude možné řešit kolektivně. Lepší porozumění obecně zvyšuje šanci, že budou výsledky přezkumu přijaty a že se jim dostane podpory. Ucelený obrázek o úsilí, které vyvíjí každý z členských států, může poskytnout příležitosti k vzájemnému poučení. To by mělo rovněž přispět k cílenějšímu využívání finančních prostředků EU, podnítit větší míru čerpání a poukázat na skutečné potřeby a priority, pokud jde o politiky inteligentních investic. Veřejnost a zúčastněné strany by také snáze spatřovaly úspěchy členských států při řešení existujících problémů a viditelnější by byly i náklady či přínosy potřebných opatření.
Komise dostane příležitost hledat potenciální systémová řešení potíží s prováděním environmentální politiky, zvyšovat povědomí o problematice uplatňování práva Unie v ranější fázi a posilovat prevenci. Členské státy tak budou moci lépe předjímat, jaké záležitosti potřebují nápravu, v souladu se zásadami zakotvenými v článku 191 Smlouvy o fungování EU 16 . Přezkum provádění environmentální politiky pomůže také lépe porozumět, jakým potížím čelí při uplatňování unijního práva vnitrostátní orgány, což je užitečné i při přezkoumávání stávající nebo při navrhování nové environmentální legislativy. Přezkum zlepší využívání údajů, které má již Komise k dispozici, neboť bude zapotřebí, aby byly dostupné informace kompilovány a vyhodnocovány cíleněji a s větším zaměřením na jednotlivé členské státy. Výsledky iniciativy, jež monitoruje stav provádění předpisů 17 , by kromě toho měly zajistit, že budou do budoucna dostupné lepší údaje o životním prostředí. Přezkum také poskytne průřezový přehled o hlavních problémech při provádění.
6.Vztah k dalším iniciativám
Přezkum provádění environmentální politiky má zapadat do širšího souboru akcí a iniciativ, které se týkají provádění. Pokrývá celou řadou environmentálních témat, z nichž některá vedou k získání poznatků o jednotlivých zemích, které by mohly být důležité pro evropský semestr, a podpoří podrobnější dialog a výměnu přístupů ke konkrétním otázkám životního prostředí, které jsou relevantní z hlediska agendy pro růst a zaměstnanost. Přezkum navíc pomůže lépe poznat kvalitu veřejné správy, která je jednou z příčin nedostatků v provádění environmentální politiky, a to zapadá do širšího rozboru správní kvality v rámci evropského semestru.
Tato iniciativa v souladu s programem zlepšování právní úpravy 18 zdůrazňuje význam plnění stávajících právních a politických závazků. Evropská unie má pro politiku v oblasti životního prostředí dosti rozvinutý rámec, jenž sestává z několika směrnic a dalších „měkkých“ politických nástrojů, jejichž provádění se obvykle sleduje na odvětvovém základě. Cílem přezkumu je systematicky prozkoumat hlavní problémy v provádění, které se napříč environmentálními odvětvími vyskytují v každém členském státě, a ve výsledku tak posílit politickou soudržnost. Přezkum rovněž napomůže lepší právní úpravě, jelikož přinese důkazy o tom, jak stávající nástroje fungují v praxi, aby mohla být připravena případná náprava.
Postup přezkumu provádění environmentální politiky souvisí s probíhající kontrolou účelnosti podávání zpráv o životním prostředí, jejímž cílem je zajistit soustavnější a koordinovanější přístup k podávání informací o provádění a souladu. Z tohoto cíle bude přezkum silně těžit, neboť budou získány důležité informace o úrovni provádění a o „vzdálenosti k cíli“ a ty poslouží jako východisko pro dialog a kroky podnikané s členskými státy. Zmiňovaná kontrola účelnosti by také měla podpořit iniciativní přístup v rámci přezkumu provádění environmentální politiky – poskytne totiž informace naznačující riziko budoucího nesouladu, a umožní tak nalézt včasná řešení. Pro provádění má zásadní význam zapojování veřejnosti prostřednictvím zpřístupňování informací o životním prostředí a také veřejná účast a přístup ke spravedlnosti. Zásadní je i zajišťování souladu, tzn. kombinované akce orgánů veřejné moci, jež předcházejí porušování předpisů tím, že propagují jejich dodržování a pracují s podniky, a porušování odhalují v rámci inspekcí a jiných forem sledování souladu a reagují na ně vymáháním. Tato témata budou spadat do rozsahu přezkumu, a bude tedy zajištěna plná soudržnost.
7.Závěry a výhled do budoucna
Toto sdělení stanoví postup, který prokazuje obnovený závazek Komise k lepšímu provádění politiky a právních předpisů v oblasti životního prostředí. Cílem je pracovat transparentněji a inkluzivněji, aby se zajistilo, že stávající pravidla a politiky v oblasti životního prostředí budou účinněji plnit důležité společenské cíle, a to za úzké koordinace s ostatními příslušnými oblastmi politiky.
Aby se tohoto dosáhlo, bude Komise zveřejňovat zprávy o situaci v jednotlivých zemích a tyto zprávy budou postupně vylepšovány. Komise však nemůže zajistit výsledky sama. Tento proces si žádá společný závazek příslušných orgánů EU, členských států a dalších aktérů. Příprava zpráv o situaci v jednotlivých zemích, které se budou vypracovávat každé dva roky, s sebou neponese další zátěž pro členské státy a nevzniknou žádné nové povinnosti na podávání zpráv. Přidaná hodnota této iniciativy a míra očekávaných přínosů, jak byly výše popsány, bude v konečném důsledku záviset na přijetí následných opatření ze strany vnitrostátních orgánů. Aby byla následná opatření usnadněna, bude Komise pokračovat ve své technické práci v rámci různých pracovních skupin, které se zabývají odvětvovými záležitostmi souvisejícími s vodou, odpady, přírodou, ovzduším nebo průmyslovými emisemi.
